| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomisk analyse - Forskellige drifts- og forvaltningsformer for Lindenborg Å og Gerå samt de vandløbsnære arealer

4 Metode og forudsætninger

I dette kapitel gennemgås metoden og forudsætninger for gennemførelsen af cost-benefit analyser. Forskellen mellem den budgetøkonomiske og den velfærdsøkonomiske analyse belyses. Kapitlet behandler analysens synsvinkel (teknikvalgstilgangen), tidshorisont, priser, samfundsmæssig afgrænsning, diskontering, samt skatteforvridningstabet, og beskriver værdi- og prissætning af miljøeffekter.

4.1 Analysevalg

Der er gennemført to typer analyser; en budgetøkonomisk analyse, der beskriver de fordelingsmæssige konsekvenser for de enkelte parter – hvordan disse påvirkes økonomisk; og en velfærdsøkonomisk analyse, der belyser de velfærdsmæssige konsekvenser – herunder også værdien af miljøkonsekvenser. Analyserne er baseret på metoderne beskrevet i Møller et al. (2000).

Hensigten med den budgetøkonomiske analyse er at opgøre hvorledes de implicerede aktører (landmænd, amt og stat) påvirkes af de tre forskellige tiltag. Der er tale om en analyse af pengestrømme i samfundet. I den budgetøkonomiske analyse belyses hvordan de forskellige scenarier påvirker hhv. landmanden, amtet og staten. Målet er at vise de fordelingsmæssige effekter ved projektgennemførelsen.

Hensigten med den velfærdsøkonomiske analyse er at vurdere, hvilke velfærdsmæssige konsekvenser projektet har for samfundet (Danmark). Den velfærdsøkonomiske analyse medtager også de værdier, der ikke omsættes på et marked fx værdien af kvælstofreduktion. I nærværende analyse vises de velfærdsøkonomiske beregninger hvad samfundet "vinder" og "taber" ved gennemførelse af de forskellige forvaltningstiltag.

Budget- og velfærdsøkonomiske analyser baseres på marginale ændringer i fx forvaltningen af landbrugs- eller naturområder. Det betyder, at der hverken i den budget- eller i den velfærdsøkonomiske analyse indgår de afledte effekter for samfundet, herunder bl.a. påvirkning af indkomstfordeling, beskæftigelse, udenrigshandel etc. Dette er den anvendte tilgang i både Finans-, Trafik- og Miljøministeriet, [14] samt i internationale studier. Dansk Landbrug har tidligere rejst ønske om at inddrage de afledte effekter i samfundet. Specielt beskæftigelse ønskes inddraget i de samfundsøkonomiske beregninger. Det skyldes, at det på baggrund af analyser fra Danmarks Statistiks [15] kan godtgøres, at én beskæftiget i landbruget gennemsnitligt giver anledning til 1,6 beskæftigede uden for landbruget. Argumentet er således at den væsentligste del af indkomsttabet fx ved udtagning af landbrugsarealer ikke er medtaget. Overfor dette argument kan indvendes at evt. fritstillet arbejdskraft må antages at finde alternativ beskæftigelse. Tilsvarende antages projektets brug af arbejdskraft at blive trukket bort fra anden alternativ beskæftigelse. Dette er forudsætningen i en samfundsøkonomisk analyse, når et projekt ikke forventes at have beskæftigelseseffekt.

I denne analyse er den budget- og velfærdsøkonomiske analyse en cost-benefit analyse (CBA), hvor gevinster og omkostninger ved projektgennemførelse prissættes.

Der foretages følsomhedsanalyser af centrale antagelser og parametre for at se om beregningerne er følsomme overfor ændringerne i forudsætningerne. Et af argumenterne for at foretage følsomhedsanalyser er, at de usikkerheder, der ligger i de antagelser og tilpasninger, som analysen indeholder, skal testes overfor deres påvirkning, hver især og samlet, på resultatet. Således at man kan identificere de kritiske parametre i analysen.

Velfærdsøkonomiske analyser af projekter baseres basalt set på samme forudsætninger som budgetøkonomiske analyser, og selvom begge metoder måler omkostninger og gevinster i monetære enheder, har de to forskellige formål. Budgetøkonomiske analyser måler pengestrømme (i form af indkomster og udgifter), mens den velfærdsøkonomiske analyse er et forsøg på at måle nytteforandringer i form af en stigning eller reduktion af velfærden på grundlag af forbruget af ressourcer eller produktionen af goder, inkl. miljøeffekter. Udover dette basisgrundlag adskiller metoderne sig primært på to punkter, nemlig synsvinkel og priser:

4.2 Synsvinkel

Budgetøkonomiske analyser gennemføres fra den enkelte virksomheds, landmands eller statens synsvinkel, mens systemafgrænsning for velfærdsøkonomiske analyser omfatter hele samfundet. Den budgetøkonomiske analyse viser de direkte økonomiske konsekvenser for hver af de berørte parter ved de forskellige forvaltningstiltag. Denne analyse viser således de betalingsstrømme, som det enkelte forvaltningsalternativ giver anledning til. Hermed kan de fordelingsmæssige effekter afdækkes.

Til forskel fra den budgetøkonomiske analyse medtager den velfærdsøkonomiske analyse værdien af ikke-markedsomsatte goder (fx kvælstofreduktionen), mens transfereringer [16] indenfor samfundet ikke medtages. Transfereringer er penge der "overføres" fra den ene aktør i samfundet til den anden, som samfundet – som helhed – hverken bliver rigere eller fattigere af. Et eksempel på en sådan overførelse er tilskud fra stat til landmænd eller køb og salg af landbrugsjord mellem landmænd i samfundet.

De budgetøkonomiske beregninger i den samfundsøkonomiske analyse er set gennem en teknikvalgstilgang, mens kompensationsberegninger skal baseres på den etablerede landmandssynsvinkel – beregninger der ikke er foretaget i denne analyse.

Teknikvalgtilgang (Investorsynsvinkel)

Når man skal udføre en samfundsøkonomisk vurdering af et givet projekt, vil det ofte have karakter af at undersøge, om projektet opfylder et givet formål bedre, end den måde man i forvejen opfylder formålet på. I dette tilfælde vurdere hvilken arealanvendelse der er samfundsøkonomisk bedst.

Et projekt skal således vurderes i forhold til et basisalternativ, som afspejler en "business-as-usual" situation, der inkluderer oplysninger om den hidtidige måde at anvende projektarealet på. Typisk vil der allerede være afholdt investeringsomkostninger fx i landbrugsmaskiner og bygninger. Spørgsmålet er nu, hvordan sådanne allerede afholdte investeringer indgår i analysen.

Svaret er, at det afhænger af den problemformulering, der er lagt for analysen. Hvis man vil svare på, om det nu og her kan betale sig at ændre driftsform, er det klart, at der i analysen skal tages udgangspunkt i, at der allerede er et kapitalapparat på plads. De investeringer, der har været afholdt for at opbygge dette kapitalapparat, har karakter af såkaldte "sunk cost" og skal dermed regnes med. En sådan analyse vil naturligvis tendere mod at favorisere allerede eksisterende løsninger.

En anden tilgang kan være at afgøre, hvad der er den mest optimale arealanvendelse, den nuværende drift eller alternativet. Samfundet står i en situation, hvor der skal vælges mellem forskellige driftsformer (teknikker), også kaldet teknikvalgstilgangen. I en samfundsøkonomisk beregning bør der anlægges en længere tidshorisont og ikke skeles til allerede foretagne valg og investeringer. Samfundet bør ikke være bundet af allerede foretagne valg og investeringer. Det betyder, at der startes fra grunden af eller helt forfra, så de fulde investeringer i alle alternativer skal medtages, uanset om de faktisk allerede er afholdt eller ej.

Miljøministeriets vejledning tager udgangspunkt i den såkaldte teknikvalgstilgang, hvor der startes helt fra "scratch", således at samtlige investeringer skal medtages - også de allerede afholdte. Ideen er, at man identificerer hvilken driftsform (teknik), der ud fra et velfærdsøkonomisk synspunkt vil være mest hensigtsmæssig, når de fulde omkostninger regnes med. Det vil sige, at det i teknikvalgstilgangen undersøges, om det overhovedet er hensigtsmæssigt at iværksætte projektet.

I både den budget- og i den velfærdsøkonomiske analyse antages det, at man står over for en teknikvalgsproblemstilling. Det vil sige, at samfundet står i en situation, hvor der skal vælges mellem forskellige teknikker, i dette tilfælde mellem forskellige driftsformer på de vandløbsnære arealer. Udgangspunktet er således, at der ikke er foretaget anlægsinvesteringer, når det skal besluttes, hvilket af alternativerne der er det mest hensigtsmæssige. Tanken er, at den velfærdsøkonomiske beregning bør ses i en længere tidshorisont, hvor der ikke tages højde for allerede foretagne valg og investeringer.

I Fødevareøkonomisk Instituts regnskabsstatistikker er renteomkostningerne beregnet udfra den fulde realkapitalindsats (dvs. investeringerne i bygninger, maskiner etc.) under antagelse af en realrente på 4 pct. Dvs. at de budgetøkonomiske beregninger viser økonomien i at drive landbrug, hvis man skal låne pengene, eller alternativt kunne få 4 pct. i forrentning et andet sted. Beregningerne viser således, om der er en passende forrentning af egenkapitalen. Arbejdslønnen i regnskaberne er sat til den arbejdsløn, der kan opnås i alternativ beskæftigelse uden for landbruget, således at det svarer til at have ansat en driftsleder eller selv at blive ansat som driftsleder et andet sted.

Den etablerede landmands synsvinkel

Det er centralt at klarlægge, at de implicerede landmænd i projektområdet har en anden synsvinkel. For en landmand, der har foretaget investeringer, er det ikke et spørgsmål om at investere i landbrug eller i alternative investeringer. For landmænd, der ejer gård og jord, og selv arbejder på gården, er det mere relevant at se om han kan betale renterne af en evt. gæld i gården, og om der derefter er en acceptabel årsløn. Med hensyn til egen aflønning er der nok mange landmænd der er villige til at arbejde på egen gård til en timeaflønning, der er lavere end hvad han ville kunne opnå som lønarbejder på fx en anden mands gård.

De budgetøkonomiske beregninger kan ikke direkte bruges som udtryk for budgetter og regnskaber for den enkelte bedrift i projektområdet. De budgetøkonomiske tal kan derfor heller ikke umiddelbart bruges som grundlag for beregning af evt. kompensationer for driftstab.

4.3 Priser

Budgetøkonomiske priser er de priser, som bliver betalt af virksomheden eller konsumenten, fratrukket refunderbare afgifter, såsom moms for virksomheder.

I den velfærdsøkonomiske analyse opgøres forbruget af de ressourcer, som samfundet samlet set bruger og skaber ved forskellige former for drift af vandløbsnære arealer. I en velfærdsøkonomisk analyse skal priserne afspejle forbrugernes betalingsvilje for de producerede goder eller forbrugsmuligheder tabt gennem forbrug af ressourcer i et projekt fremfor et andet. Ressourcernes budgetøkonomiske priser skal bringes op på forbrugerpris niveau, derfor korrigeres for eksisterende skatter og afgifter i den danske økonomi for at kunne indgå som velfærdsøkonomiske priser i analysen. Denne forskel tages der højde for ved at forhøje de budgetøkonomiske priser med såkaldte nettoafgiftsfaktorer (NAF), for henholdsvis indenlandsk og internationalt handlede goder. NAF for indenlandsk handlede goder er 1,17 og NAF for internationalt handlede goder er 1,25. Se bilag D.

Miljøkonsekvenserne (fx kvælstofreduktionen) er søgt prissat – dvs. opgjort i kroner og ører – i det omfang det har været muligt.

Alle resultater er beregnet som nutidsværdier udfra en 20-årig periode. Dvs. at fx resultaterne i kapitel 5 viser, hvad jordrenten er for de forskellige forvaltningstiltag pr hektar set over de næste 20 år. I den budget- og velfærdsøkonomiske analyse anvendes en kalkulationsrente på hhv. 6 og 3 pct.

4.4 Nationalt perspektiv

En velfærdsøkonomisk analyse har som udgangspunkt et nationalt perspektiv. Det betyder, at der er fokus på de ændringer i den danske velfærd, som en ændret drift giver anledning til. Som udgangspunkt undlader man derfor i den velfærdsøkonomiske metode en egentlig systematisk vurdering og prissætning af konsekvenserne i udlandet.

I nærværende analyse er der derfor foretaget en national afgrænsning af samfundet. Det betyder, at EU-tilskud til landbruget opfattes som valutastrømme på linie med eksportindtægter.

4.5 Tidshorisont

2002 er valgt som basisår, da hovedparten af data er fra dette år. Priser der optræder inden basisåret inflateres med engrosprisindekset mens fremtidige konsekvenser tilbagediskonteres.

Da produktions-, drifts- og miljømæssige gevinster (fx kvælstofreduktionen) ofte ikke er aftagende over tid, men fortsætter i det uendelige, kan det argumenteres for at basere de primære beregninger på en uendelig tidshorisont. At opstille kalkuler for en uendelig tidshorisont er naturligvis forbundet med en vis usikkerhed. Der for er det valgt at bruge en tidshorisont på 20 år i analysens basisberegninger. Det er primært usikkerheden omkring udviklingen i EU landbrugsstøtte, samt marginalisering af projektområdet (som følge af fortsat sætning), der er begrundelsen for valget af tidshorisont. I afskrivningerne af eksempelvis maskiner og bygninger bruges den teknologiske levetid.

Der foretages en følsomhedsberegning med uendelig tidshorisont.

4.6 Diskontering

Diskontering bruges til at omdanne fremtidige omkostninger og gevinster til nutidige værdier. Diskontering bygger på den forudsætning, at den nutidige værdi af omkostninger og gevinster er større end den fremtidige værdi, fordi befolkningen generelt foretrækker forbrug nu fremfor senere.

Normalt foretages afvejningen - den såkaldte diskontering - ved brug af en kalkulationsrente, som er udtryk for den rate, hvormed værdien af konsekvenserne reduceres jo længere ude i fremtiden, de forventes at indtræffe. Den velfærdsøkonomiske kalkulationsrente afspejler, hvor meget større vægt befolkningen tillægger forbrug i år i forhold til samme forbrug næste år. Effekter ude i fremtiden tillægges mindre vægt med en voksende kalkulationsrente. Med andre ord jo større kalkulationsrente, jo lavere værdi tillægges fremtidige omkostninger og gevinster, dvs. jo mere "utålmodig" befolkning.

For at kunne sammenligne omkostninger og fordele, der falder tidsmæssigt forskelligt, er beregningerne i analysen fastsat, så de belyser hvad de økonomiske konsekvenser er pr hektar ved de forskellige forvaltningstiltag over en 20-årig periode. I økonomisk terminologi er resultaterne fremstillet som nutidsværdien af omkostninger og gevinster ved de forskellige forvaltningstiltag pr hektar.

Valg af kalkulationsrente kan generelt have stor betydning for udfaldet af velfærdsøkonomiske analyser. Dette gælder dog især, når omkostninger og fordele er tidsmæssigt forskudt.

I den budgetøkonomiske analyse anvendes en kalkulationsrente på 6 pct., da denne skal afspejle markedsrenten og de alternative afkastmuligheder. I den velfærdsøkonomiske analyse anvendes en kalkulationsrente på 3 pct., som afspejler befolkningens tidspræferencerate suppleret med den såkaldte forrentningsfaktor på kapital, der udtrykker nutidsværdien af de mistede alternative investeringsmuligheder ved at gennemføre projektet. Den alternative afkastrate er på 6 pct.

Der foretages følsomhedsanalyser med en kalkulationsrente på 6 pct. i den velfærdsøkonomiske analyse.

4.7 Skatteforvridningstabet

Skatteforvridningstabet er udtryk for det velfærdstab, som samfundet lider ved at skulle finansiere offentlige udgifter gennem skatteopkrævning.

Hvis det antages, at den offentlige sektor finansierer de offentlige udgifter forbundet med hvert alternativ ved at opkræve skatter, bør skatteforvridningstabet indgå. Inddragelse af skatteforvridningstabet er begrundet i, at det ikke er omkostningsfrit for samfundet at foretage en sådan omfordeling via skattesystemet, idet skatterne sædvanligvis medfører en forvridning af aktiviteten i økonomien (ændring af arbejdsudbud [17] etc.). Flere empiriske undersøgelser for Danmark har vedholdende estimeret en positiv, men meget lille løn/pris-følsomhed i arbejdsudbuddet. Det vil sige, at arbejdsudbuddet reagerer negativt (formindskes), når den disponible løn reduceres som følge af en skattestigning.

Den marginale omkostning for samfundet i forbindelse med anvendelsen af de forvridende skatter er af Finansministeriet vurderet til 20 øre pr. krone opkrævet i skat.

Det har hidtil været omdiskuteret, hvorvidt skatteforvridningstabet skulle medtages i de samfundsøkonomiske analyser på miljøområdet. Ligeledes har der været en del diskussion af størrelsen af forvridningstabet (dvs. de 20 pct.). I basisanalysen anvendes denne faktor, mens der udføres en følsomhedsanalyse uden skatteforvridningstabet.

Alle offentlige udgifter, i nærværende analyse amtets udgifter til vandløbsvedligeholdelse, og statens andel af MVJ støtten, er derfor forhøjet med en faktor 1,20.

Se rapporten "Velfærdsøkonomiske forvridningsomkostninger ved finansiering af offentlige projekter" [18] for yderligere om skatteforvridningstabet

4.8 Kvantificering og værdisætning af miljøeffekter

Det er særdeles vanskeligt at kvantificere og værdisætte miljøeffekterne. Værdisætning er en måde at få inddraget befolkningens prioritering af miljøeffekterne. En værdisætning afspejler, hvor meget et endnu renere miljø værdisættes i forhold til andre ting - med en given indkomst til rådighed. Men det er svært at afsløre befolkningens betalingsvillighed for miljøgoder (såsom ren luft og snoede vandløb), dels fordi der ikke eksisterer et marked for goderne, og dermed ikke en markedspris, dels fordi det i sig selv kan være svært at opgøre miljøeffekterne. En anden værdisætningsmetode er at se på alternativomkostningen ved at nå et givent mål. Eksempler er omkostningen til reduktion af CO2 eller kvælstof ved et andet tiltag.

Der er dog ingen tvivl om, at miljøeffekter har en værdi for os, og denne værdi er det nødvendigt at sætte kroner og ører på, hvis den skal sammenlignes med andre (markedsomsatte) konsekvenser. I nærværende analyse er kun de mest oplagte miljøeffekter værdisat. Dvs. at den velfærdsøkonomiske analyses resultat for ekstensiveringsscenarierne er et underskøn, da de forbedrede rekreative og naturmæssige forhold samt jagt og fiskeri ikke er værdisat. Omvendt kan det argumenteres for at det er overskøn i intensiveringsscenarierne, da de negative konsekvenser ved en intensivering ikke medtages.

Fodnoter

[14] Se Manual for samfundsøkonomisk analyse, Trafikministeriet 2003, Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger, Finansministeriet 1999 og Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter, Miljøministeriet 2000

[15] Input-output tabeller

[16] En transferering er en ensidig overførelse mellem to aktører på et marked – fx nationale tilskud fra stat til landmanden

[17] Indkomstskatten driver en kile ind mellem virksomhedernes reale arbejdskraftomkostninger og arbejdskraftens disponible reale aflønning, hvilket forvrider arbejdsudbuddet.

[18] Flemming Møller og Dorthe Bjerrum Jensen, "Velfærdsøkonomiske forvridningsomkostninger ved finansiering af offentlige projekter", Faglig rapport fra DMU, nr. 496, 2004.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 November 2004, © Miljøstyrelsen.