| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

En effektiv affaldssektor

9 Organisering af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle

Det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, at der skal ses nærmere på, om der er tilfælde, hvor det er hensigtsmæssigt at adskille kommunernes roller som myndighed og driftsherre.

9.1 Redegørelse for processen i arbejdsgruppen, herunder om faglige rapporter

Der blev nedsat en skrivegruppe om emnet, som dog ikke nåede til enighed. Partsindlæg fra de kommunale parter kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, www.mst.dk. Til brug for arbejdsgruppens arbejde blev udarbejdet en rapport om "Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle". Rapporten kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, www.mst.dk. Indholdet i rapporten er refereret nedenfor, men er ikke nødvendigvis udtryk for arbejdsgruppens holdninger eller vurderinger. Rapportens konklusioner er alene konsulentens ansvar.

9.1.1 Resumé af rapporten "Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet"

Rapporten og resuméet er udarbejdet af Ellen Margrethe Basse og Birgitte Egelund Olsen.

9.1.1.1 Baggrund for rapporten

Formålet med at udarbejde analysen har været at få peget på, hvor en manglende adskillelse af myndigheds- og driftsopgaver kan give anledning til forvaltningsretlige problemer med habilitet, samt hvor der er tale om konkurrencemæssige, effektivitetsmæssige eller demokratiske problemer. Det skal desuden belyses, om der er områder, hvor der er væsentlige fordele forbundet med, at det er overladt til den samme organisation at løse både myndigheds- og driftsopgaver. Opgaven har også omfattet en vurdering af de former, der kan anvendes ved overførelsen af kompetencer fra kommunalbestyrelser til fælleskommunale selskaber, samarbejder, erhvervsdrivende fonde mv.

9.1.1.2 Analyse

Rapporten er baseret på en gennemgang af de relevante nationale regler, svensk lovgivning og retspraksis, nordisk juridisk litteratur samt udtalelser fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Miljøstyrelsen vedrørende fastlæggelse af, hvad der er kommunale myndighedsopgaver på affaldsområdet.

Det konkluderes, at myndighedsudøvelsesbegrebet ikke er centralt hverken efter forvaltningslovgivningen eller retsteorien, og at det derfor vil være umuligt i praksis at sikre den relevante ansvarsfordeling med baggrund i anvendelsen af myndighedsudøvelsesbegrebet som "nøgleord".

Adskillelse af myndigheds- og driftsopgaver

På baggrund af en gennemgang af Indenrigs- og Sundhedsministeriets og Miljøstyrelsens udtalelser (administrativ praksis) fastslås det, at de nævnte administrative myndigheder definerer følgende kategorier af opgaver:

  • Myndighedsudøvelsesopgaver, f.eks. affaldsregulativer, afgørelser og tilsynsfunktioner og fastsættelse af gebyrer
  • Faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. opkrævning af gebyrer og planlægning af den løbende drift af affaldsordningerne
  • Gråzonen, dvs. de opgaver, der ikke på det foreliggende grundlag lader sig entydigt placere under myndighedsudøvelsesopgaver eller faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. affaldsplanlægning, sagsbehandling og vejledning.

Det konkluderes på baggrund af gennemgangen af den nordiske litteratur og retspraksis, at der i de nævnte administrative myndighedernes praksis lægges et meget vidtgående hjemmelskrav til grund – nemlig at det skal fremgå direkte af lovteksten, hvis der ønskes adgang til, at kommunalbestyrelsen ved en § 60-godkendelse overfører kommunens varetagelse af myndighedsopgaver til et kommunalt fællesskab.

På baggrund af den gældende danske (og den øvrige nordiske) retsteori opstilles en anden kategorisering:

  • Myndighedsudøvelse, f.eks. affaldsregulativer, afgørelser, tilsynsfunktioner og fastsættelse af affaldsgebyrers størrelse
  • Faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. affaldsplanlægning, opkrævning af affaldsgebyrer og opkrævning af takster
  • Gråzonen, f.eks. takstfastsættelse, sagsbehandling og vejledning
  • Driftsopgaver, f.eks. affaldsvirksomhed, herunder indsamling, transport og behandling

Det er på grundlag af den gældende forvaltningsretlige teori (dvs. fremhævelsen af indgrebets intensitet/væsentlighed) primært i relation til kategoriseringen af affaldsplanlægning og -gebyrer/takster, at der er forskel på administrativ praksis og retsteorien. Det fremhæves i den sammenhæng, at den gældende Miljøbeskyttelsesloven § 47 udtrykkelig forudsætter en kompetenceoverførelse til de kommunale fællesskaber. Det fremhæves endvidere, at Miljøbeskyttelsesloven § 48 indeholder så mange supplerende kompetencer til at udøve myndighed, at den generelle retsteori og den tidligere praksis på forsyningsområder m.h.t. opkrævning af bl.a. affaldsgebyrer uden lovhjemmel, ikke kan inddrages i forhold til gebyrfastsættelsen.

Delegation/Overførelse af kompetence fra kommunalbestyrelsen til andre

Generelt kan man sige, at jo mere indgribende og/eller væsentlige foranstaltninger, der er hjemmel til at tage i anvendelse, jo strengere krav stilles der til legitimiteten (herunder lovhjemmel og klarhed i hjemlen) ved delegationen/overførelsen af den pågældende kompetence. Det er væsentligt, om det modtagende organ er en anden forvaltningsmyndighed, eller om det er en virksomhed, idet der i det konkrete tilfælde skal tages stilling til forsvarligheden af at delegere/overføre en kompetence til at træffe forvaltningsafgørelser m.v. ud fra følgende aspekter:

  • Egnetheden hos den, der modtager kompetencen til at udføre opgaverne
  • Styrings- og kontrolmuligheder for den myndighed, der udnytter sin organisationsmagt i forhold til den, der delegeres/overføres til
  • Retssikkerhedsmæssige problemer for de regulerede ved delegation henholdsvis kompetenceoverførelse. Det er i den sammenhæng afgørende, om de forvaltningsretlige love og principper også skal respekteres af modtageren af kompetencen
  • Risikoen for, at den, der modtager kompetencen, vil varetage opgaverne ud fra privatøkonomiske betragtninger frem for offentligretlige afvejninger og
  • Risikoen for, at delegationen eller kompetenceoverførelsen vil indebære en svækkelse af den generelle tillid til forvaltningen.

Disse forhold fører til, at hjemmelskravet, som er opstillet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt Miljøstyrelsen i forhold til kompetenceoverførelse til § 60-godkendte kommunale fællesskaber, er for vidtgående. Det begrundes med, at

  • myndighedsudøvelsesbegrebet ikke har et entydigt indhold
  • hjemmelskravet herved bliver lige så strengt, som hvis der var tale om ekstern delegation fra kommunerne til private, på trods af de kommunale fællesskabers egenskaber af at være forvaltningsmyndigheder, som kommunernes har en vis instruktions- og kontrolmulighed over for, og deres generelle egnethed til at løse opgaver på affaldsområdet

Det vurderes, at de fælleskommunale selskaber kun må udøve erhvervsvirksomhed i samme omfang som kommunerne.

Sammenhængen med EU-retten

Det vurderes, at håndtering af husholdningsaffald, husholdningslignende affald og deponering med grundlag i nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig egenforsyning kan begrunde offentlige monopoler og dermed visse restriktioner i markedsudsættelsen, hvorimod der ved nyttiggørelse af erhvervsaffald ikke må være tale om en begrænsning af markedet. EF-traktaten kræver, at det offentliges konkurrenceudsatte produktion adskilles fra kompetencen til at regulere det samme marked. Dette er relevant, hvor affaldsområdet forudsættes præget af det indre marked, dvs. ved nyttiggørelse af erhvervsaffald.

Fordele og ulemper ved samtidig varetagelse af myndigheds- og driftsopgaver

Fordelene ved at samle opgaverne hos det samme organ er primært, at der herved sikres et sammenhængende beslutningssystem med hensyn til tilrettelæggelsen af et effektivt fungerende affaldssystem, hvor det finansielle ansvar er sammenfaldende med beslutningskompetencen.

Ulemperne er primært de muligheder, som samlingen af kompetencerne indebærer for, at der opstår en risiko for misbrug af en dominerende position på markedet for genanvendeligt erhvervsaffald, og at der ikke sikres en adskillelse af den regulerende kompetence og deltagelsen i de konkurrenceudsatte aktiviteter på markedet.

Ved vurderingen af fordele og ulemper ved adskillelse eller fælles løsning hos ét organ af affaldsopgaverne er der især lagt vægt på, om den, der modtager kompetencen,

  • Befinder sig inden for henholdsvis uden for den offentlige forvaltning
  • Befinder sig inden for henholdsvis uden for den kommunale styrelseslovs § 68a's anvendelsesområde
  • Er en privat person henholdsvis et offentligretligt organ og/eller
  • Er en juridisk person (et retssubjekt) henholdsvis en beslutningstager, som ikke er et selvstændigt retssubjekt.

Vurderingskriterierne, der er anvendt, er på et mere overordnet niveau:

  • Sikring af retssikkerhedsmæssige hensyn ved aktiviteter, der kan indebære væsentlige indgreb over for de private affaldsproducenter og aktører på affaldsmarkedet
  • Sikring af de kollegiale beslutningsprocesser og repræsentativitet ved væsentlige lokalpolitiske beslutninger
  • Markedsfunktionalitet inden for de dele af affaldsområdet, som vedrører nyttiggørelse af erhvervsaffald, samt
  • Faglig bæredygtighed og sammenhæng i de løsninger, der vælges.

9.1.1.3 Resultater

Det konkluderes, at det ikke er muligt at samle alle affaldsopgaverne hos en aktør, idet en sådan løsning klart vil være i strid med de gældende krav om sikring af et indre marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald. Nogle organisatoriske løsninger vil ikke kunne gennemføres ved lovændringer, idet der i EU's regler og de nationale konkurrenceregler er begrænsninger for en sammenblanding af den regulerende myndighed henholdsvis deltagelse i de aktiviteter, der foregår på markedsbetingelser.

Det anbefales, at de kommunale fællesskaber tillægges alle kompetencer inden for et afgrænset affaldsområde, nemlig den del, der vedrører håndtering af dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt affald til deponering. Samtidig anbefales det, at der sikres et reel marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.

Det vurderes, at de retlige rammer for, at de kommunale fællesskaber kan udøve visse regulerende kompetencer, er til stede for så vidt angår bortskaffelse af affald samt håndtering af dagrenovation og dagrenovationslignende affald. Det gælder således i relation til opkrævning af takster, affaldsplanlægning samt udstedelse af regulativer vedrørende de nævnte ydelser.

I forhold til affaldsplanlægning fremgår det allerede af Miljøbeskyttelsesloven § 47, at opgaverne kan overføres til de kommunale fællesskaber. Da der inden for affaldsområdet er en klar politisk uenighed mellem de kommunale og de statslige myndigheder om, hvor langt adgangen går med hensyn til muligheden for at foretage kompetenceoverførelse af myndighedsudøvelse uden en meget klar lovhjemmel, er der i forhold til de øvrige funktioner udformet konkrete lovændringsforslag, der kan sikre, at Folketinget udtrykkeligt tager stilling til hjemmel/konflikten. Det anbefales, bl.a., at der ved en ændret formulering af § 48 i Miljøbeskyttelsesloven skabes hjemmel til, at de kommunale fællesekaber selv kan udmåle taksterne for deres ydelser, samt at denne afgørelse ikke er underlagt en endelighedsklausul.

Der er ud fra konkurrencehensyn behov for at sikre en konsistens mellem EU's begrebsanvendelse og begrebsanvendelsen i den danske lovgivning – det gælder især i relation til sikring af det indre marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald. Derfor anbefales terminologien ændret, så den bliver EU- konform. Det vurderes endvidere, at bestemmelserne i Miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen om benyttelsespligt for erhvervsvirksomheder i forhold til de kommunale affaldsordninger ikke er i overensstemmelse med EU's krav om et indre marked for erhvervsaffald til nyttiggørelse.

Der er derfor opstillet konkrete forslag til ændringer af de relevante bestemmelser.

Endelig anbefales det, at der foretages en generel gennemgang af, hvorvidt det i forhold til de forskellige affaldsafgørelser er hensigtsmæssigt, at klageadgangen over afgørelser på affaldsområdet er afskåret.

9.2 Arbejdsgruppens anbefaling om organisering af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle

Denne anbefaling fokuserer udelukkende på, hvordan organiseringen fremover kan tilrettelægges på områder, hvor kommunerne i dag både løser myndigheds- og driftsopgaver.

Myndighedernes opgaver i forbindelse med organisering af genanvendelse, forbrænding og deponering er beskrevet under de respektive anbefalinger. Desuden er der udarbejdet særskilte anbefalinger om de redskaber som myndighederne anvender til varetagelse af opgaver herunder data, regulativer og gebyrer.

Formålet med en klarere organisering af kommunernes varetagelse af myndigheds- og driftsopgaver på affaldsområdet er at :

  • Forebygge at kommunens varetagelse af myndighedsopgaven skaber ulige konkurrence mellem offentlige og private aktører der udfører samme opgaver
  • Skabe klarhed over, hvem der kan løse myndighedsopgaver og på hvilke vilkår, herunder sikre, at kommunerne er habile når de træffer afgørelser
  • Sikre at kommunerne varetager driftsopgaver på affaldsområdet, så de løses samfundsøkonomisk og miljømæssigt effektivt

Myndighedsopgaver vil sige den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold. På affaldsområdet kan det bl.a. være klassificering af affald, anvisning af hvilken behandling affaldet skal have, tilsyn efter Miljøbeskyttelseslovens § 65, vedtagelse af regulativer og afgørelser i tilknytning hertil herunder fritagelser og gebyrfastsættelse.

Driftsopgaver kan være drift af kommunalt ejede affaldsbehandlingsanlæg, indsamling af affald i en kommune, budget og regnskab med disse aktiviteter, udbud af opsamlings- og indsamlingsopgaver, afsætning af indsamlede materialer, opkrævning af gebyrer, statistik og information til borger og virksomheder.

En del af problemstillingen er løst med den model og de anbefalinger, som arbejdsgruppen har udarbejdet for det genanvendelige erhvervsaffald.

Det anbefales, at der – på områder hvor kommunerne både har myndigheds- og driftsopgaver – tilstræbes en klarere adskillelse mellem kommunernes rolle som driftsherre og kommunernes myndighedsrolle. Det bør på den baggrund anbefales kommunerne at adskille driftsherreopgaverne fra myndighedsopgaverne ved at løse driftsopgaver på affaldsområdet i en anden organisatorisk enhed end den enhed, hvor myndighedsopgaverne løses. I forlængelse heraf kan det overvejes, om der vil kunne fastsættes betingelser, som bidrager til at sikre adskillelsen.

Allerede i dag løser kommunerne ofte en række driftsherreopgaver i fælleskommunale affaldsselskaber i henhold til Styrelseslovens § 60.

Det vil normalt være forudsat i lovgivningen, at myndighedsopgaver skal udøves af kommunalbestyrelsen. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har den generelle retsopfattelse, at overdragelse af myndighedsopgaver fra en kommune til kommunale fællesskaber (§60 selskaber) kræver, at der er særlige holdepunkter i lovgivningen for at antage, at opgaven kan overdrages til fællesskabet.

Miljøministeriet har i forlængelse heraf den retsopfattelse, at Miljøbeskyttelsesloven derfor skal indeholde særlige hjemler for at myndighedsopgaver på affaldsområdet kan overdrages kommunale affaldsselskaber, der er oprettet som kommunale fællesskaber, jf. den kommunale styrelseslovs § 60. Konklusionerne i rapporten vedrørende hjemmelskravet til overførsel af myndighedskompetence til kommunale fællesskaber har ikke givet Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Miljøministeriet anledning til at ændre retsopfattelse.

Det anbefales, at det afklares i hvilket omfang, at det skal være muligt at overdrage myndighedsopgaver, således at de eventuelle tilfælde, hvor der skal være hjemmel til at overføre myndighedsopgaver til kommunale fællesskaber, klart fremgår af lovgivningen. Vurderingen af kommunernes behov for at overdrage myndighedsopgaver skal ses i lyset af kommunalreformen, hvor der dannes væsentlige større kommuner, og hensynet til konkurrence, miljømæssig og samfundsøkonomisk effektivitet og demokrati. Der må på baggrund af de nævnte hensyn foretages en konkret vurdering af de enkelte myndighedsopgaver med henblik på at vurdere fordele og ulemper ved, at indføre hjemmel til at den pågældende myndighedsopgave kan overlades til et kommunalt fællesskab.

Det anbefales at der skabes call-in mulighed for Miljøministeren i forhold til lokale afgørelser på affaldsområdet for at sikre, at der ikke indgår uvedkommende hensyn i kommunernes afgørelser f.eks. af, hvornår affaldet er farligt, eller hvilken behandling affaldet skal gå til.

9.3 Særstandpunkter

KL, Reno-Sam, affald danmark, KTC og Københavns Kommune anbefaler, at man med inspiration i projektets redegørelse for retsteoriens nøgleord og projektets forslag til kriterier for vurdering af hensigtsmæssighed udformer nye og mere nuancerede retningslinier for, hvilket hjemmelskrav der kræves for at delegere og overføre kompetence for løsning af forskellige typer myndighedsopgaver til forskellige typer modtagende organer.

For de øvrige anbefalinger lægger de kommunale parter til grund, at der inden for de opgaver, som kommunen i fremtiden skal varetage, er størst mulig frihed for kommunerne til at organisere en hensigtsmæssig opgaveløsning. Det anbefales, at det vurderes, i hvilket omfang kompetencer til at klassificere, anvise, føre tilsyn, træffe afgørelser i tilknytning til fritagelser, udarbejdelse og vedtagelse af regulativer og gebyrfastsættelse kan overdrages til et fælleskommunalt selskab.

Det anbefales, at opgaver som at eje og drive affaldsbehandlingsanlæg, indsamle affald i en kommune, udarbejde budget og regnskab med disse aktiviteter, forestå udbud af opsamlings- og indsamlingsopgaver, afsætte indsamlede materialer, opkræve gebyrer, føre statistik og informere borgere og virksomheder om affaldshåndtering, kan kompetenceoverdrages til fælleskommunale selskaber, forudsat at det pågældende fælleskommunale selskab ikke varetager driften af behandlingsformer, som er i direkte konkurrence med private behandlere på et marked.

Det anbefales, at der indføres en klagemulighed i de tilfælde, hvor kommunen har kompetencen til at træffe afgørelse om klassificeringen af affaldet. Klagemuligheden skal tage højde for de særlige problemer, som affaldets karakter kan medføre for eksempel for opbevaring og hygiejne.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.