| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

En effektiv affaldssektor

10 Producentansvar

10.1 Indledning

I slutningen af firserne introduceredes et nyt styringsmiddel i reguleringen af affaldshåndteringen. For at skabe et øget incitament til at markedsføre produkter, der var lettere og dermed billigere at affaldsbehandle introduceres producentansvaret. Dette indebærer som hovedprincip, at den der markedsfører produkter, d.v.s. nationale fabrikanter og importører, forpligtes til at organisere og finansiere affaldshåndteringen af de produkter virksomheden bringer på markedet. Sigtet hermed er, at overlade ansvaret for affaldshåndteringen til private aktører og samtidig skabe et incitament til udvikling, produktion og markedsføring af miljøvenlige produkter.

Et af de første lande, der realiserede dette i lovgivningen var Tyskland, der gennemførte regler om producenternes pligt til at tilbagetage udtjente emballager og sikre nyttiggørelse herunder genanvendelse med nærmere fastsatte målsætninger.

Dette førte bl.a. til at de tyske industri- og handelsvirksomheder etablerede selskabet Duales System Deutschland med henblik på at opfylde lovgivningen om at sikre indsamling og oparbejdning af salgsemballager, samt ikke mindst finansiering heraf.

10.1.1 Hvad forstås ved producentansvar.

Der er mange forskellige fortolkninger af, hvad et producentansvar egentlig indebærer, og der findes ikke nogen entydig definition herpå.

Det er derfor interessant at se, hvordan producentansvaret er implementeret i udlandet. Især vore nabolande Tyskland, Sverige og Norge har gennemført producentansvarsordninger for en række produkter. Sverige har regler om producentansvar for emballager, returpapir, dæk, biler samt elektriske og elektroniske produkter.

Sverige har ligesom Tyskland vedtaget en kredsløbslov. Kredsløbslovene skaber rammerne for indførelse af et mere omfattende producentansvar end blot at sørge for affaldshåndtering og finansiering heraf.

Forarbejderne til den svenske lovgivning foreligger i form af rapporten "Strategi for kredsloppsanpassade material og varor" som blevet udgivet i 1997. Formålet hermed er bl.a. at gennemføre regler om "udvidet producentansvar". Rapporten omfatter retningslinier for såvel producentansvar og udvidet producentansvar som både omfatter rammer for markedsføring, produktets miljøbelastning og affaldshåndteringen.

Som elementer i det udvidede producentansvar er blandt andet nævnt forslag om, at producenten

  • i kke må markedsføre produkter eller varer, hvis ikke han kender dets indhold af stoffer og materialer,
  • skal skaffe sig viden om, hvilke konsekvenser produkterne eller varerne har for sundhed, miljø og ressourcehusholdningen, eller hvis denne viden ikke kan skaffes, så har en velbegrundet antagelse om, at varerne eller deres indhold ikke medfører uacceptable sundheds eller miljørisici,
  • ikke skal vælge en vare, eller et indhold i varen, hvis varens eller materialets funktion kan udfyldes af en mindre belastende vare,
  • skal tilstræbe, at varen har lang levetid, er reparerbar og opgraderingsvenlig,
  • sikre, at varen så lidt som muligt belaster sundhed miljø og ressourceforbrug,
  • sikre, at varen indeholder materialer og er konstrueret, så genanvendelsen er optimeret,
  • skal tage del i ansvaret for tilbagetagning for at sikre, at hans virksomhed ikke bidrager til en øget belastning for de øvrige aktørers ansvar for håndteringen.

10.1.2 Producentansvaret for udtjente produkter

Den mere konventionelle anvendelse af producentansvaret indebærer en forpligtelse til at sikre, at udtjente produkter indsamles og affaldsbehandles ved at forpligte de for markedsføringen ansvarlige fabrikanter og importører til at tage udtjente produkter og varer tilbage og sørge for affaldsbehandlingen af dem.

10.1.3 Udfordringer ved gennemførelse af producentansvar

Gennemførelsen af producentansvaret kan i nogle tilfælde bidrage til at minimere affaldshåndteringsomkostningerne. De reducerede affaldsbehandlingsomkostninger kan opnås, hvis producenten tager hensyn hertil ved valg af råvarer og konstruktionsprincipper, men det kan i høj grad også være en konsekvens af, at producenten enten selv vælger at etablere behandlingsanlæg eller via udbud og kontrakter sikrer behandlingspriser, der er lavere, end det den enkelte forbruger, en kommune eller et affaldsselskab kan opnå.

Gennemførelse af producentansvar for udtjente produkter vil derimod sjældent skabe incitament til at udvikle mere miljøvenlige produkter. Et producentansvar for emballager kan eksempelvis bidrage til, at der sættes fokus på materialevalget og dermed fremme anvendelsen af de emballagematerialer, der er billigst at affaldshåndtere, men ikke nødvendigvis de materialer, der i hele livscyklus er de mest miljøvenlige. Dette har bl.a. været baggrunden for at gennemføre kredsløbslovgivning og introduktion af det udvidede producentansvar.

Ved overvejelser om indførelse af producentansvar er det vigtigt, at vurdere om producentens omkostninger, der følger af pligten til at tage produkter tilbage, står i forhold til producentens virksomhed, og om indførelsen af producentansvaret skaber det ønskede incitament til at producenten markedsfører produkter eller varer som er kredsløbsvenlige.

For at sikre servicevenlige ordninger for forbrugerne og for at sikre at en tilbagetagningsordningen bliver effektiv, bør der som hovedregel fastsættes regler som forpligter producenterne til at oprette eller være tilsluttet et indsamlingssystem, der er tilstrækkelig finmasket til at sikre at forbrugerne tilbagefører udtjente produkter eller varer via indsamlingssystemet. Producentansvaret kan også omfatte en pligt til aktivt at informere forbrugerne om ordningen.

Ved gennemførelse af producentansvaret skal det så vidt muligt sikres, at alle fabrikanter og importører, der markedsfører de varer som er omfattet, bliver ansvarliggjort, for herved at imødegå "free rider"-problematikken. Det skal endvidere sikres, at der opnås konkurrenceneutralitet, og at konflikter blandt de ansvarlige kan løses.

Der anvendes forskellige modeller for producentansvar. Grundlæggende kan det enten gennemføres som et individuelt ansvar, et kollektivt ansvar eller kombinationer heraf.

Et individuelt ansvar kan forenklet beskrives som en

  • pligt til at tage udtjente varer tilbage af samme art
  • pligt til at tage udtjente produkter tilbage af samme mærke (fabrikation)
  • pligt til at tage de produkter tilbage, som producenten har markedsført

Foretages reguleringen ved pålægge producenterne en tilbagetagningspligt efter en af ovenstående modeller, vil der samtidig være behov for at fastsætte regler

  • om omfanget af denne pligt,
  • om finansieringen af den del, der ikke leveres tilbage til producenten, men afleveres til kommunale ordninger og
  • om finansiering af affaldsbehandlingen af produkter, der er markedsført af producenter, der ikke mere markedsfører de produkter, der er omfattet af reguleringen.

Det skal vurderes, i hvilket omfang der er behov for regler, der begrænser den enkelte producents ansvar for at sikre,

  • at der er et passende forhold mellem markedsførte og tilbagetagne mængder,
  • at forhandlere tager imod udtjente produkter eller varer og overdrager ansvaret for oparbejdning til producenten,
  • at ansvaret for mærker, der ikke markedsføres mere, kan placeres,
  • at det er nemt for forbruger at aflevere de udtjente produkter f.eks. ved forbrugerens ret til at aflevere hos forhandler eller hos separat indsamler.

Gennemførelse af det individuelle producentansvar vil ikke være en hindring for, at alle eller en del af producenterne i fællesskab skaber rammerne for en kollektiv ordning.

Komplikationerne ved gennemførelse af et individuelt ansvar vil dog ofte vise sig, at være uoverstigelige. Udfordringerne vil stige i takt med antallet af producenter og antallet af produkttyper, der omfattes af en ordning. Dette kom kraftigt til udtryk under forhandlingerne om direktivet om elektrisk og elektronisk udstyr.

Fortalere for indførelse af individuelt ansvar lægger især vægt på, at det individuelle ansvar er nødvendigt for at skabe et incitament til udvikling af produkter, der er billigere at affaldsbehandle, herunder er demonteringsvenlige.

Fortalere for kollektivt ansvar lægger vægt på, at producentansvaret skal kunne realiseres uden, at der skabes komplicerede og fordyrende flerstrengede organisations- og indsamlingssystemer, og at det er tvivlsomt, om gennemførelsen af producentansvar vil skabe et incitament til at udvikle, fremstille og markedsføre produkter, der er mere miljøvenlige, herunder især mere genanvendelige og demon teringsvenlige.

En række forhold har betydning for, om gennemførelse af producentansvaret med fordel kan gennemføres.

Her skal især nævnes:

  • Grundlaget for at kunne fastsætte hver enkelt producents finansieringsandel,
  • Muligheden for at gøre hver enkelt producent ansvarlig for de produkter denne har markedsført,
  • Grundlaget for, hvordan affaldsbehandlingen af "forældreløse produkter" finansieres
  • Antallet af aktører, herunder især importører, og deres organisering,
  • Mængden og variationen af produkter,
  • Sammensætningen af de produkter, der omfattes af den konkrete regulering,
  • Omfanget af privat grænsehandel, herunder internetshopping,
  • Grænsehandel med brugte produkter.

Det skal bemærkes, at disse udfordringer skal løses af producenterne og deres organisationer og ikke af myndighederne, men som ovenfor anført er det naturligvis afgørende, at det i praksis er muligt at tilvejebringe et beslutningsgrundlag og at kunne løse de konflikter, der kan opstå mellem parterne om disse udfordringer.

10.1.4 Konkrete initiativer som gennemfører producentansvar

Miljøministeren har nu fremsat lovforslag (L 100) som skal tilvejebringe de nødvendige hjemler for implementering af Europa-Parlamentets og rådets direktiv 2002/96/EF af 27. januar 2003 om affald af elektrisk og elektronisk udstyr og dermed skabe grundlag for implementering af direktivet ved udstedelse af en bekendtgørelse.

Med forslaget indføres et egentligt producentansvar, hvilket især indebærer, at producenter og importører af elektriske og elektroniske produkter pålægges ansvaret for håndtering af affaldet og de økonomiske omkostninger herved.

Med virkning fra d. 1. januar 2007 skal der gennemføres producentansvar for biler som opfølgning på direktivet om udrangerede køretøjer.

Endelig har Kommissionen udarbejdet et forslag til et nyt batteridirektiv, hvor det foreslås, at der indføres producentansvar for indsamling og behandling af brugte batterier og akkumulatorer.

10.1.5 Tilbagetagningsaftaler

I Danmark er der gennemført aftaler om tilbagetagning af dæk og blyakkumulatorer. Disse aftaler indebærer ikke et økonomisk ansvar for affaldshåndteringen. Finansieringsgrundlaget er tilvejebragt ved gennemførelse af regler om statslige gebyrer på varerne, der skal betales, når disse varer bringes på markedet. Gebyrprovenuet anvendes til finansiering af tilskudsordninger, der sikrer en effektiv indsamling og oparbejdning herunder genanvendelse.

Herudover er der gennemført en aftale om tilbagetagning eller indsamling af CFC-holdige kølemøbler. Denne aftale er suppleret med lovgivning, der dog ikke omfatter regler om finansiering.

10.2 Arbejdsgruppens anbefaling om producentansvar

Det anbefales at der, inden der gennemføres regler om producentansvar, foretages vurderinger af en række forhold med henblik på at afgøre, om der samlet set kan opnås fordele ved gennemførelse af producentansvar for bestemte produkter.

Beslutningsgrundlaget bør som minimum omfatte

  • en opgørelse over antallet af produkttyper, der påtænkes omfattet af reguleringen
  • sammensætningen af disse produkter og
  • en opgørelse over antallet af aktører og deres organisationsgrad
  • et overslag over de økonomiske og miljømæssige konsekvenser

10.2.1 Særstandpunkter

Greenpeace vurderer, at der er behov for at revidere hjemlen i Miljøbeskyttelsesloven især f.s.v. angår en bredere hjemmel til at gennemføre regler om kollektivt producentansvar og om at kunne gennemføre regler om producentansvar uden, at der er gennemført forhandlinger om frivillige aftaler, når direktiver ikke giver mulighed for at anvende frivillige aftaler.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.