| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

IMPEL - Ledelseshåndbog for miljøadministrationer

3 Strategi og planlægning

• 3.1 Situationsvurdering
• 3.2 Målsætninger
• 3.3 Mål
• 3.4 Planer og handlingsplaner
• 3.5 Indikatorer
• 3.6 Antagelser, forudsætninger og risici
• 3.7 Spørgsmål til refleksion

I strategien fastlægges organisationens mål og den prioriterede indsats for at nå målene med de eksisterende ressourcer.

I sin mest enkle udformning består en strategi af fire trin:

1. Hvor er vi – hvordan er situationen nu og her.

2. Hvor vil vi hen – formulering af overordnede målsætninger (baseret på visionen).

3. Hvordan kommer vi derhen – mere præcise mål for arbejdet (efterfulgt af handlingsplaner).

4. Lykkes vi – løbende opfølgning og evt. revision.

Udarbejdelsen af en strategi tjener mange funktioner:

- Processen giver mulighed for drøftelser mellem ledelse og medarbejdere af miljøadministrationens mål og midler.

- Strategien støtter en prioritering af miljøadministrationens aktiviteter i lyset af missionen og visionen. Uden en strategi sker der nemt en opprioritering af hastende opgaver - på bekostning af de vigtigste opgaver.

- Strategien tydeliggør miljøadministrationens mål og succeskriterier for ledelse, medarbejdere, politikere og interessenter.

- Strategien udgør en referenceramme, som miljøadministrationens arbejde løbende kan måles op i mod og evt. revideres med sigte på mere effektiv opfyldelse af målene.

Over tid udvikler strategien sig i forhold til input fra og drøftelser med ledere, medarbejdere, politikere og interessenter – målene opdateres og midlerne revurderes.

Den strategiske cyklus. Ud fra en situationsvurdering i lyset af mission og vision samt interessenters synspunkter, udarbejdes langsigtede målsætninger. Disse konkretiseres i mere præcise mål og aktiviteter. Gennemførelsen af strategien følges via indikatorer, som ligesom den løbende vurdering af afgørende forudsætninger kan føre til, at den praktiske del af strategien revurderes. Den strategiske cyklus gentages med nogle års mellemrum med revurdering af de langsigtede målsætninger.

3.1 Situationsvurdering

Situationsvurderingen, som tilvejebringer den nødvendige basisviden for at kunne formulere strategien, kan omfatte:

- miljøforhold

- miljøadministrationens styrker og svagheder

- virksomhedernes overholdelse af vilkår

- lovgivningen

- de politiske prioriteter

- interesser i (lokal)samfundet.

3.1.1 Lovgivning og politiske prioriteter

I processen med at fastlægge miljøadministrationens prioriteter bør lovgivningen samt drøftelser af de internationale, nationale og lokale prioriteter indgå i klarlægningen af den politiske baggrund for miljøarbejdet:

1. Er der klarhed om drivkræfterne for miljøadministrationens arbejde og kravene hertil?
2. Er der nogen modsætninger mellem drivkræfter og krav?
3. Hvilken fleksibilitet er der for miljøarbejdet?
4. Hvilke overordnede prioriteter ligger fast?

3.1.2 Interessentanalyse

Viden om interessenternes synspunkter og meninger om tilsynsarbejdet, miljøsituationen mv. er værdifulde for planlægning og tilrettelæggelse af miljøadministrationens arbejde. Interessentanalysen kan indeholde elementer som:

1. Identifikation
   • Identifikation af interessenter.
   • Kategorisering af interessenter.
   • Diskussion af interesser.
2. 2. Selektiv analyse
   • Analyse af (udvalgte) aktørers interesser og synspunkter.
3. 3. Fastsættelse af prioriteter
   • Nedskriv de identificerede behov og interesser.
   • Undersøg potentielle konflikter.
   • Overvej mulighederne for at undgå konflikter.

Prioriteringen af interessenterne kan ske ud fra to synsvinkler som vist i nedenstående skemaer.

Aktører som bliver påvirket af projektet

• Opmærksomheden bør rettes mod de aktører, som bliver negativt påvirket af tilsynsarbejdet. Involvering af aktørerne kan overvejes.
• De aktører, der høster gevinster af tilsynsarbejdet, kan måske inddrages som ambassadører og talspersoner.

Aktører, som har indflydelse på projektets succes

• Særlig opmærksomhed skal rettes mod de aktører, som har stor indflydelse på miljøadministrationens succes og en negativ attitude til projektet eller dets resultater. Det må absolut overvejes at involvere evt. negativt indstillede, indflydelsesrige aktører, som har meget at tabe.
• Information bør tilrettelægges med sigte på de aktører, som har lidt at tabe og lille indflydelse på miljøadministrationens succes.
• De positivt interesserede aktører informeres løbende og søges evt. involveret som ambassadører og talsmænd.

Den følgende figur viser de interessenter, der omgiver en svensk, lokal miljømyndighed.

Relevante aktører for Österåker miljøadministration, Sverige.

Tilfredshedsanalyse

Hvis miljøadministrationen har behov for en mere præcis vurdering af interessenternes tilfredshed med miljøadministrationens arbejde, kan der gennemføres en egentlig tilfredshedsanalyse.

3.1.3 Vurdering af miljøsituationen

En vurdering af miljøsituationen inden for miljøadministrationens område er fundamental for fastlæggelsen af mål, prioriteter, strategi mv. Undersøgelsen vil typisk omfatte:

• Luftkvalitet.
• Grundvandskvalitet og –ressourcer.
• Overfladevand, kvalitet og ressourcer.
• Affaldsproblemer.
• Problemer med lokale arealer.
• Støj.
• Sundhedsaspekter.

For at vurdere forureningsniveauet mv. kan forvaltningen lægge overholdelsen af internationale og nationale forpligtelser, standarder og aftaler til grund for vurderingen.

3.1.4 Oversigt over forurenende virksomheder

Overblik over de forurenende anlægs emissioner er nødvendig for at kunne prioritere tilsynsindsatsen. Overblikket kan skabes i en trinvis proces:

• Kortlægning af forurenende virksomheder
• Kategorisering af virksomhederne (tekniske forhold, størrelse etc.)
• Vurdering af emissioner og risiko.
• Vurdering af lovoverholdelse, attitude, systemer og attitude til samarbejde med myndigheden.

Både virksomheder og miljømæssige prioriteter forandrer sig med tiden. Derfor bør vurderingerne gentages med jævne mellemrum, således at planlægningen kan tilpasses den aktuelle situation.

3.1.5 SWOT analyse - Miljøadministrationens styrker og svagheder

Med SWOT-analysen (Strengths – Weaknesses – Opportunities – Threats) analyseres miljøadministrationens nuværende situation med henblik på at identificere områder med potentiale for forbedringer. En åben drøftelse af styrker, svagheder, muligheder og trusler giver en fælles forståelse af, hvor organisationen kan udvikles, og hvilke perspektiver der er for miljøadministrationens virke.

Den interne analyse

Den interne analyse fokuserer på administrationens eget virke. Typiske emner for styrker og svagheder er værdier, viden, kompetencer, ressourcer, politikeres og andre aktørers tilfredshed, politisk interesse og støtte, arbejdsmængde, information, teknologi, samarbejde mv.

Den eksterne analyse

Den eksterne analyse fokuserer på samfundet, der omgiver miljøadministrationen, hvilke hændelser og tiltag kan tænkes at påvirke administrationens virke i de kommende år. Typiske emner er: Forandringer i regeringens, amtets eller kommunens politik og prioriteringer, ny lovgivning, netværk, den økonomiske situation, omdømme, interesser og attituder i offentligheden og hos virksomhederne.

Hvordan bruger vi SWOT'en

SWOT-analysen fører til afklaring både af behovet for forandringer og i forhold til at sætte udfordringerne i perspektiv. SWOT'en kan sætte fokus på centrale spørgsmål som "Hvad er vores strategi?", "Hvad ønsker politikerne?", eller "Hvordan kan vi forbedre vores ydelser?"

3.1.6 Det praktiske forløb

SWOT-analysen kan gennemføres på nogle timer, men kan også fylde en hel dag eller mere, såfremt analysen føres videre til drøftelsen af, hvordan udviklingsmulighederne skal prioriteres, f.eks. i gruppearbejde:

1. Brainstorming på styrker
2. Brainstorming på svagheder
3. Diskussion af styrker og svagheder
4. Brainstorming på eksterne muligheder
5. Brainstorming på eksterne trusler
6. Diskussion af muligheder og trusler, hvilke er vigtige og sandsynlige?
7. Strategisk diskussion:
   • Hvordan kan styrkerne udnyttes til at opnå mål og levere gode ydelser?
   • Hvordan kan svagheder udbedres eller nedtones?
   • Hvilke muligheder skal der satses på, og hvordan?
   • Hvordan kan trusler undgås eller imødegås?

SWOT analysen kan være et effektivt middel, når miljøadministrationen skal udvikles.

Prioritering af de mulige handlinger kan ske som del af strategiske diskussioner om miljøadministrationens mission, vision og umiddelbare mål (se herom senere). Det irske eksempel nedenfor viser, hvordan SWOT-analysen kan udnyttes til organisatorisk udvikling.

3.2 Målsætninger

På baggrund af overblikket over den nuværende situation kan strategien udarbejdes (eller revideres) med et hierarki af elementer.

Strategien bygger på en langsigtet og ønskværdig vision. Med sigte på visionen formuleres målsætninger for miljøadministrationens arbejde, inklusiv de miljømæssige forandringer, der sigtes mod. Målsætninger kan ofte udledes direkte fra visionen samt fra en liste over de ønskede miljømæssige forandringer ^[8]. Strategien operationaliseres gennem mål og resultater. Aktiviteter, der ikke medfører udbytte, skal udelades. Målsætninger kan opfattes som et vindue til den verden udenfor, som tilsynsarbejdet prøver at påvirke. Målsætninger bør sigte mod at præsentere den situation, der vil opstå, såfremt strategien gennemføres med succes.

Strategiens succes kan vurderes ved at se på, hvorvidt tingene i praksis bliver bedre eller i det mindste påvirkes positivt.

Miljøadministrationens målsætninger forfølges gennem konkrete handlingsorienterede mål, der fungerer som et mere håndgribeligt måleredskab for tilsynets præstationer. Det er hensigtsmæssigt at se på målene, uafhængigt af hvordan organisationen rent faktisk vil opnå dem, idet miljøadministrationen herved får mulighed for at udforske alternative tilgange til den praktiske indsats.

Et forbundet mål for tilsynets arbejde kunne være: Alle virksomheder i regionen, der arbejder med galvanisering, skal leve op til udledningsværdierne for tungmetaller før slutningen af 2002.

Kvaliteten af målsætningsprocessen vil forbedres i takt med større erfaring, og metoderne vil gå fra at være temmelig "grove" til at blive mere detaljerede. Selv om der som udgangspunkt ikke findes tilstrækkelige data, skal dette ikke afholde miljøadministrationen fra at opstille målsætninger og mål i begyndelsen af strategi-processen, baseret på professional vurdering og forsigtighedsprincippet. Involvering af ledere er afgørende i formuleringen af målsætninger, men også andet personale kan bidrage til processen.

3.3 Mål

For hver af de strategiske målsætninger skal der specifikt udarbejdes et antal mere kortsigtede mål med tilhørende resultater og aktiviteter. Målene kan formuleres SMART:

En nøje formulering af mål og resultater er en forudsætning for en vellykket udførelse af strategien – og omvendt: Uklare mål og resultater fører til uklare præstationer og forkerte prioriteringer. Det er samtidig formålstjenligt at beskrive det rationale, der ligger bag den opstillede strategi.

Strategier kan indeholde både lang- og kortsigtede mål:

3.4 Planer og handlingsplaner

Udvikling af forskellige planer fastlægger rækkefølgen og sammenhængen i tilsynets lang- og kortsigtede indsatser.

Ved at udvikle og vedligeholde en 'overordnet tilsynsplan' (også kaldet forretningsplan eller virksomhedsplan) vil lederne have et dokument til rådighed, som giver et overordnet billede af ledelsesprincipper og aktiviteter.

Et arbejdsprogram i den overordnede plan oversætter målsætninger, mål og resultater til aktiviteter for dag-til-dag arbejdet i den periode, strategien dækker.

Den regionale og lokale miljøadministrations forretningsplan kan indeholde følgende afsnit:

• Baggrund.
• Mission, vision og værdier – såfremt det er muligt skal disse udledes fra eller være inspireret af det nationale administrative niveau.
• Status over ansatte, professionelle færdigheder, antal af installationer, etc.,
• Overordnet og specifik struktur.
• Strategi og rationaler – inklusiv målsætninger, mål, resultatmål og aktiviteter.
• Indikatorer og forudsætninger.
• Budget.

3.4.1 Handlingsplan

På det operationelle niveau kan tilsynet udarbejde årlige handlingsplaner med beskrivelse af aktiviteter, der fører til de ønskede resultater og opnåelse af målene.

Tilsynsplaner specificerer miljøadministrationens tilsynsaktiviteter, herunder hyppighed, tid, ressourcer og budgetter. EU's henstilling om mindstekrav for miljøinspektioner ^[9] anbefaler følgende vedr. tilsynsplaner:

Miljøinspektionsplaner bør:

• være hensigtsmæssige for de ansvarlige myndigheders inspektionsopgaver og tage hensyn til de pågældende kontrollerede anlæg og deres emissioners og udledningers risici og miljøvirkninger
• tage hensyn til relevante foreliggende oplysninger i forbindelse med specifikke anlæg eller typer af kontrollerede anlæg, såsom rapporter fra kontrollerede anlægs driftsherrer til myndighederne, data fra selvovervågning, miljørevisionsrapporter og miljøredegørelser, navnlig dem fra de kontrollerede anlæg, der er tilmeldt fællesskabsordningen for miljøledelse og miljørevision (EMAS), resultater af tidligere inspektioner og rapporter om miljøkvalitetsovervågning.

Hver miljøinspektionsplan bør som minimum:

• definere det geografiske område, den dækker, der kan være hele eller dele af en medlemsstats område
• dække en fastlagt tidsperiode, f.eks. et år
• indeholde specifikke bestemmelser om revision
• identificere de specifikke anlæg eller typer af kontrollerede anlæg
• indeholde bestemmelser om programmer for rutinemæssige miljøinspektioner, der tager hensyn til miljørisici; disse programmer bør, når det er hensigtsmæssigt, omfatte hyppigheden af anlægsbesøg for så vidt angår forskellige typer anlæg eller specifikke kontrollerede anlæg
• indeholde bestemmelser og skitsere procedurer for ikke-rutinemæssige inspektioner, f.eks. efter klager, uheld, hændelser, tilfælde af ikke-overensstemmelse og med henblik på at opnå tilladelser
• sørge for samordning mellem de forskellige inspektionsmyndigheder, hvor det er relevant.

Handlingsplaner bør specificere ansvar og tidslinier for hvert mål – hvem skal gøre hvad og hvornår – og ligeledes specificere de ressourcer, der er nødvendige for at realisere planen, herunder personale og økonomiske ressourcer.

3.4.2 Planlægning af arbejdsbyrde

Det er ikke nemt at vurdere størrelsen af de nødvendige ressourcer i forbindelse med udførelsen af tilsynets opgaver. Fra år til år forandrer situationen sig, afhængigt af antallet af forureningstilfælde, antallet af klager samt antallet af nye virksomheder, der skal have tilladelse og tilsyn.

I et reaktivt system, der er baseret på klager, kan behovet for ressourcer ikke vurderes. Planlægningstilgangen tager udgangspunkt i behovet for at prioritere arbejdet og dermed beslutte, hvor meget tid, der skal bruges på klager, og hvor meget tid, der skal bruges på tilsynets andre og ofte miljømæssigt vigtigere opgaver.

Med en handlingsplan har miljøadministrationen et udgangspunkt for at estimere behovet for ressourcer. I mange tilfælde er tilsynets ressourcer dog politisk fastlagt på forhånd, og aktiviteterne må her tilpasses budgettet. Lederen skal her sikre en effektiv sammenhæng mellem målsætninger, aktiviteter og ressourcer. Personalets erfaringer fra tidligere år er en uvurderlig informationskilde, når ressourceforbruget ved forskellige aktiviteter skal estimeres.

Tidsforbrug på den enkelte tilsynsaktivitet afhænger bl.a. af følgende forhold:

• Er det et førstegangstilsyn eller et opfølgningstjek på specifikke emner?
• Virksomhedens størrelse, type, risiko, placering og kompleksitet.
• Antal af identificerede overtrædelser.
• Den tilsynsførendes erfaring og kompetencer.
• Virksomhedens præstationer, kompetencer og indstilling.
• etc.

Österåker tilsynsadministrations årsplan er baseret på en blanding af erfaring og kvalificeret skøn over ressourcebehovet. Gennem en kvantitetsbestemt estimering af det totale behov for ressourcer, såfremt alle potentielle opgaver skal gennemføres, har tilsynet udviklet en plan, der illustrerer tilsynets valg og præferencer. Et regneark er efterfølgende brugt til at måle fremskridt og det faktiske tidsforbrug gennem året.

Tilsynsplanen skal ses som et fleksibelt værktøj, der styrer arbejdet i overensstemmelse med tilsynets prioriteter. Såfremt personalet opfatter, at planerne nærmere bruges som et kontrolredskab frem for til målorienteret design af tilsynsarbejdet, vil det gå ud over tilliden - internt så vel som eksternt.

3.5 Indikatorer

Indikatorer bruges til at måle og demonstrere fremskridt i opnåelsen af målsætninger, mål og resultater. Idet tilsynets arbejde har et langsigtet mål, kan de miljømæssige resultater kun sjældent umiddelbart måles. Traditionelle indikatorer giver derfor information om aktiviteter og resultater, f.eks. antallet af tilsyn eller håndhævelsesaktioner. Disse indikatorer er imidlertid ikke i stand til at:

• Informere om det miljømæssige resultat fra arbejdet.
• Informere om virksomhedernes respons på tilsynsarbejdet, herunder overholdelse af vilkår og regler.
• Informere om omfanget af forebyggende indsats.

Relevante og troværdige indikatorer giver ledelsen et værktøj til at analysere miljøadministrationens præstationer - og på samme tid imødekomme det øgede krav om fremlæggelse af myndighedens resultater for offentligheden. Det gælder om at måle det, der betyder noget, nemlig mål og resultater. Man kan med henblik herpå arbejde med fire typer af indikatorer:

• Inputindikatorer: ressourcer, medarbejderantal og -kompetencer, træning, økonomi etc.
• Outputindikatorer: Antal tilsyn, sagsbehandlingstid, tilsyn inden for virksomhedstyper og -kategorier, håndhævelsesindgreb etc.
• Umiddelbare effekter: Vilkårsoverholdelse, implementering af renere teknologi, emissioner, antal virksomheder i forskellige kategorier etc.
• Langsigtede effekter: Emissioner, miljøeffekter etc.

Klik her for at se figur.

3.6 Antagelser, forudsætninger og risici

En strategi skal være et levende værktøj til forbedring af tilsynets arbejde. Det er en stor udfordring at vedligeholde dynamikken fra strategiformuleringen under selve implementeringen af strategien. Den løbende måling på indikatorer og antagelser sætter lederne i stand til at justere strategien, når dette bliver nødvendigt.

Det er ikke nemt at formulere korrekte antagelser og risici - dette forudsætter ikke bare god viden om arbejdsområdet, men også en god forestillingsevne og en vis flair for forudsigelser. En gruppediskussion er det bedste værktøj til at identificere relevante antagelser, som kan omfatte:

• Antal af tilsynsbesøg som en tilsynsførende kan udføre inden for et bestemt tidsrum.
• Antallet af modtagne og behandlede klager inden for en bestemt tidsgrænse.
• Mængden af personale og ressourcer gennem perioden.
• Antallet af uforudsete miljøsituationer gennem perioden.
• Omfanget af skift i politisk vision og prioriteter gennem perioden.

3.7 Spørgsmål til refleksion

De følgende spørgsmål er ment som en checkliste til ledere, der overvejer at sætte større kræfter ind i udviklingen af en tilsynsstrategi.

• Viderefører strategien miljøadministrationens mission og vision til målsætninger og mål, samtidig med at den præsenterer metoderne til at opnå dem?
• Er strategien udviklet i samarbejde med medarbejdere med henblik på at skabe fælles målsætninger, mål og handlingsplaner?
• Er målsætninger og mål formuleret SMART (Specifikke, Målbare, Akkurate, Realistiske og Tidsbundne)?
• Er der formuleret tydelige succeskriterier?
• Er strategierne udviklet i konsultation med dem, som tilsynet regulerer, andre interessenter samt offentligheden?
• Er strategien baseret på en vurdering af den nuværende situation: Lovgivningen og de politiske prioriteter, interesser, miljøforhold samt virksomhedernes miljøpræstationer?
• Er strategien kommunikeret til dem, som tilsynet regulerer, andre interessenter og offentligheden?
• Er der identificeret indikatorer for, hvordan miljøadministrationens præstationer kan redegøres for og måles?
• Er arbejdsbyrdeplanlægningen udført, så der er sammenhæng mellem handlingsplaner og ressourcer?
• Udarbejder tilsynet en årlig rapport, der fremlægger fremskridt i forhold til prioriteter og mål som beskrevet i strategi og planer?

Fodnoter

[8] Miljømæssige forandringer er det tematiske og langsigtede fokus, som tilsynsarbejdet rettes mod, og som samtidig måler effekten af indsatsen.

[9] Europa Parlamentets og Rådets henstilling om mindstekrav for miljøinspektioner i medlemslandene, COD/1998/0358.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Februar 2005, © Miljøstyrelsen.