| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering

5 Internationale erfaringer med kvoteordninger

• 5.1 Affaldskvoter i Storbritanien
  • 5.1.1 Kvoter for dagrenovation
  • 5.1.2 Certifikater for nyttiggørelse og genanvendelse af emballageaffald
• 5.2 Omsættelige SO2 udledningstilladelser i USA
  • 5.2.1 Forudsætninger for at kvoter er et godt virkemiddel
  • 5.2.2 Øvrige erfaringer:
• 5.3 Bidrag til overvejelser om affaldskvoter

5.1 Affaldskvoter i Storbritanien

Storbritannien (UK) er ved at indføre omsættelige kvoter på bionedbrydeligt dagrenovation ("biodegradable municipal waste") til deponering til ikrafttræden medio 2004. Systemet indebærer at:

• De nationale miljømyndigheder i hvert af landene i UK skal regulere direkte på mængden af bionedbrydelig dagrenovation til deponering fremover
• Miljømyndighederne skal gøre dette ved at udstede kvoter svarende til den accepterede mængde dagrenovation til deponering og gøre det ulovligt for de bortskaffende ^[3] myndigheder at sende dagrenovation til deponering med mindre de har en tilsvarende mængde kvoter til rådighed som kan afleveres sammen med affaldet
• De nationale miljømyndigheder udsteder kvoter som tillader de bortskaffende myndigheder at sende affald til deponering. Kvoterne fordeles til de bortskaffende myndigheder
• Når systemet fungerer, vil bortskaffende myndigheder der mangler kvoter kunne få eller købe kvoter fra de bortskaffende myndigheder der har for mange kvoter i forhold til hvor meget dagrenovation de ønsker at deponere.

Når Storbritannien nu ser sig nødsaget til at tage initiativer til at reducere deponering og øge specielt genanvendelse, er med henblik på at sikre målopfyldelse af en række EU direktiver, herunder emballageaffaldsdirektivet, direktivet om deponering af affald, og direktivet om elektronisk affald. Regeringen er meget varsom med at pålægge ekstra byrder både på erhvervslivet og på de lokale myndigheder og forsøger langt hen ad vejen at implementere EU-direktivernes genanvendelsesmålsætninger gennem frivillige aftaler og gennem omkostningseffektive tiltag.

Fokus for dette notat er på overvejelserne omkring indførelsen af omsættelige affaldsdeponeringskvoter og hvorledes systemet tænkes at blive udmøntet, om end dette endnu ikke er fuldstændig klarlagt. Samspillet med anden regulering vil også blive overvejet, og de forsøg, der har været på at analysere mulighederne for efficiensgevinster ved at gøre deponeringskvoterne omsættelige er kort refereret. Endelig vil kort beskrives det system af omsættelige certifikater for genanvendelse af emballageaffald, som er blevet udviklet på frivillig basis, som følge af en engelsk forordning om producentansvar for emballageaffald.

Mængdereguleringen for dagrenovation tager udgangspunkt i affaldsdirektivet (99/31/EF), som pålægger UK at reducere deponeringen af bionedbrydelig dagrenovation (BRD) til 75 % af 1995-niveauet i 2010, 50 % i 2013 og 35 % i 2020.

Efter direktivets vedtagelse iværksatte man offentlige konsultationer for at finde måder, hvorpå man kunne opnå de krævede reduktioner i deponering af BDR.

5 alternativer blev fremlagt:

• Totalforbud mod deponering af bionedbrydelig dagrenovation
• Forbud mod deponering af pap, papir og forrådneligt affald
• Kvoter for hvor meget bionedbrydelig dagrenovation deponeringsanlæg må modtage
• Kvoter for hvor meget bionedbrydelig dagrenovation de bortskaffende myndigheder må levere til deponering
• Forhøjelser af den eksisterende deponeringsafgift

og det blev vurderet at kvoter ville medføre relativt lave omkostninger forbundet med at opfylde direktivet, begrænsede indkomstoverførsler mellem myndigheder og mindre administrative omkostninger end de andre virkemidler. Kvotesystemet baseret på de bortskaffende myndigheder (amter i England, kommuner i Skotland og Wales) blev valgt frem for et system baseret på deponeringsanlæg skulle eje kvoterne, da dette bedst modsvarer myndighedernes nuværende ansvar og planlægningsforpligtigelse. I den forbindelse blev der i november 2002 fremsat et lovforslag ^[4] som forventes at blive lovfæstet i løbet af 2003.

5.1.1 Kvoter for dagrenovation

De nationale miljømyndigheder forærer kvoterne til de affaldsbortskaffende myndigheder, som er de eneste der må eje kvoter. Det betyder at miljøgrupper eller andre ikke kan opkøbe kvoter for at trække dem ud af markedet eller spekulere i dem. Der er lagt op til at kvoterne for hele perioden op til 2020 skal fordeles på én gang for at give de lokale affaldsmyndigheder mulighed for langsigtet planlægning. Dog har de nationale miljømyndigheder ret til at omstede fordelingen af kvoter, bortset fra dem, som allerede er brugt.

Den initiale fordeling af kvoter og fastlæggelsen af reduktionsmålsætninger for de enkelte affaldsbortskaffende myndigheder kan ske ud fra nuværende deponering af BDR eller deponeringen i 1995 (det år som danner udgangspunkt for Direktivets krav). Efter at have overvejet forskellige modeller hælder den engelske regering til en fordeling baseret på nuværende deponering, altså hvor affaldsmyndighederne i startåret modtaget kvoter svarende til deres nuværende deponering og hvor deres efterfølgende reduktionskrav beregnes ud fra deponeringen i startåret.

Lovforslaget gør det ulovligt for de bortskaffende affaldsmyndigheder at sende mere BDR til deponering, end de har dækning for i form af kvoter. Denne dækning kan opnås gennem de kvoter, som affaldsmyndigheden er blevet tildelt i det pågældende år, ved brug af opsparede ubrugte kvoter fra tidligere år, ved brug af lånte kvoter fra kommende år, og/eller ved brug af kvoter opkøbt eller fået fra andre affaldsmyndigheder. Dog må der ikke lånes kvoter i de tre målår (2010, 2013 og 2020).

Muligheden for at omsætte kvoterne mellem affaldsmyndigheder der mangler kvoter og affaldsmyndigheder der har overskydende kvoter er central for at sikre fleksibilitet og omkostningsminimering. Regeringen har ikke afgjort hvorledes omsætning af kvoter skal ske, men har nogle tanker om, hvorledes et sådant system kunne fungere.

Overførsler af kvoter kan ske bilateralt, direkte mellem affaldsmyndigheder hvor den købende affaldsmyndighed betaler den sælgende affaldsmyndighed for de overførte kvoter, eller hvor den oprindelige besidder af kvoterne giver dem til den modtagende affaldsmyndighed. Alternativt kunne overførsler af kvoter formidles af mæglere.

Lovforslaget angiver ikke hvorledes kvoterne og omsætningen af dem skal registreres, men i konsultationsdokumentet blev der lagt op til et elektronisk register. Forbundet med en elektronisk børs ville det gøre det muligt for kvotemæglere at formidle køb og salg af kvoter til interesserede affaldsmyndigheder, som derved selv ville slippe for at skulle identificere potentielle handelspartnere.

Myndigheden på affaldsområdet er i nogle af UKs lande (England)delt mellem amter og kommuner, i andre lande primært overdraget til kommunerne. Opsplitningen i indsamlingsansvar og bortskaffelsesansvar kan give problemer for de bortskaffende myndigheder i forhold til at opnå den nødvendige reduktion af affald til deponering, da de ikke har nogen kontrol over hvor meget dagrenovation, der sorteres fra til genanvendelse og kompostering. Kontrollen over dette ligger i stedet hos de indsamlende myndigheder, så det er vigtigt at sikre et samarbejde mellem de indsamlende og de bortskaffende affaldsmyndigheder. Det er derfor i lovforslaget om deponeringskvoter for England præciseret at de indsamlende og bortskaffende affaldsmyndigheder forpligtes til at producere fælles affaldsstrategier. Herunder kan de bortskaffende affaldsmyndigheder opstille krav til de indsamlende affaldsmyndigheder om sortering og adskillelse af affald for at imødekomme mål for nyttiggørelse og genanvendelse af tørre genanvendelige materialer og bionedbrydeligt affald.

De bortskaffende affaldsmyndigheder skal dokumentere mængden og sammensætningen af det affald, de deponerer. Denne dokumentation skal stilles til rådighed for en kontrolmyndighed, som udpeges af de nationale miljømyndigheder. Lokale affaldsmyndigheder som ikke opfylder disse krav kan idømmes straf. Tilsvarende kan der fastsættes krav til deponeringsanlæggene vedrørende dokumentation af hvor meget affald de modtager og affaldets sammensætning, og tilsvarende kan deponeringsanlæg der overtræder kravene idømmes straf.

Den eksisterende deponeringsafgift vil blive opretholdt, og gradvist forhøjet, både for dagrenovation og for erhvervsaffald. Afgiften vil i 2004 være 15£/ton, men planlægges forhøjet med 3£/ton om året indtil afgiften når 35£/ton. Begrundelsen for forhøjelsen er at afgiften på nuværende tidspunkt ikke skønnes at have væsentlig effekt på de deponerede mængder.

Kvotesystemet vil principielt sikre at EU's reduktionskrav indfries. Herudover forventes dette at ske til relativt lave omkostninger på grund af kvoternes omsættelighed. Foreløbige analyser tyder på at der kan opnås væsentlige besparelser ved at tillade handel med kvoter frem for en situation uden handel. Andre analyser peger dog på, at en forudsætning for at fordelene ved handel rent faktisk opnås er at bortskaffelsesmyndighederne har tillid til systemet. Ellers er der risiko for omkostningerne bliver højere end uden handel. Der er derfor en læreproces involveret i starten indtil deltagerne har opnået erfaring med kvotesystemet.

5.1.2 Certifikater for nyttiggørelse og genanvendelse af emballageaffald

Som led i implementeringen af EU's direktiv om emballage og emballageaffald (94/62/EF) fra 1994 blev fastsat mål for hvor meget emballageaffald, der skulle nyttiggøres og genanvendes frem til og med 2001. Storbritannien valgte at placere ansvaret for at nå disse mål på producenter med en årlig omsætning over £2 millioner. Man estimerede, at man dermed omfattede omkring 90 % af al emballageaffald.

Ansvaret for at nå disse mål blev fordelt på de forskellige sektorer, således at hver sektor skulle nyttiggøre følgende andele af den emballageaffald de håndterer:

Som bevis på at nyttiggørelse havde fundet sted, var det nødvendigt oparbejdere at kunne udstede et certifikat, som var officielt anerkendt. For at fremme denne proces og undgå svindel indførte den nationale miljømyndighed et standardiseret certifikat, et såkaldt Packaging Waste Recovery Note (PRN) (certifikat for nyttiggørelse af emballageaffald). Dette virkede som en fælles valuta og udviklede sig uforudset til et system af omsættelige nyttiggørelses-kreditter.

Størstedelen af PRNs bliver solgt direkte fra materialeforarbejdere til forskellige fællesordninger, som de producenter der er omfattet af nyttiggørelses/genanvendelseskravene har etableret for at gennemføre målene. Men børshandler har vundet indpas og er steget gradvis siden forordningen trådte i kraft, hjulpet på vej af to elektroniske børser, Evidex og Environment Exchange. Omsætningen af PRNs på the Environment Exchange er således steget fra omkring 51.000 tons i 1999 til over 330.000 tons i 2002.

I vurderingen af hvorvidt PRN-systemet har formået at levere de fornødne stigninger i nyttiggørelse og genanvendelse, må konklusionen være, at PRN-systemet har været en succes. Hvis EU-målene ikke helt er imødekommet er det fordi Storbritanniens mål var sat for lavt, ikke fordi PRN-systemet ikke fungerede.

I 1997, da forordningen om producentansvar for nyttiggørelse blev indført, forventede Regeringen, at omkostningerne forbundet med opfyldelse af målene ville komme til at ligge på omkring £200 millioner årligt. Valpak, den største af de fælles ordninger for producenterne, skønnede derimod, at de kunne komme til at ligge så højt som £600 millioner årligt. Men den årlige omsætning af PRNs har beløbet sig til meget mere beskedne beløb, nemlig omkring £35 millioner i 2000 og omkring £70 millioner i 2001, hvilket kunne tyde på at PRN-systemet har været med til at gøre opnåelsen af målene mere smidig og efficient.

PRN-systemet har endnu ikke involveret emballage fra forbrugerniveauet, da direktivets mål endnu har kunnet nås på producentniveauet. Fremover bliver det imidlertid nødvendigt at genvinde mere `post-consumer' affald for at kunne opfylde målene. Dermed er det muligt, at de to EU-direktiver om emballageaffald og deponering af affald, og de måder man har valgt at implementere dem i UK, kan komme til at gå hånd i hånd. Begge vil kræve en kraftig udbygning af en på nuværende tidspunkt meget spinkel infrastruktur til indsamling og sortering af genanvendeligt husholdningsaffald.

5.2 Omsættelige SO₂ udledningstilladelser i USA

USA's program for omsættelige udledningstilladelser for SO₂ blev startet i 1990, med ikrafttrædelse fra 1995. USA's miljømyndighed, EPA, uddeler hvert år gratis udledningstilladelser til elværker efter nærmere regler, og mængden af tilladelser reduceres gradvist over årene. Elværkerne skal hvert år aflevere et antal udledningstilladelser til EPA der svarer til deres faktiske udledning af SO₂. Tilladelserne kan handles frit mellem elværkerne og mellem elværker og andre interesserede, ligesom de kan gemmes til senere brug. Ud over de tilladelser der foræres bort sælger EPA endvidere en lille andel af tilladelserne på en årlig auktion, forestået af Chicago Board of Trade. Provenuet fra auktionen føres tilbage til sektoren.

Systemet startede med at omfatte de største kulfyrede anlæg, men omfatter nu 2.800 elværker. Systemet har medvirket til at reducere SO₂ emissionen fra sektoren om der er registreret et stort, og stigende, antal handler med udledningstilladelserne gennem årene. Hovedparten af handler sker ved hjælp af mæglerfirmaer, men der er også en stor handel direkte mellem elværker. Priserne har typisk ligget på 100-200 USD/tilladelse til udledning af et tons SO₂.

USA's miljøstyrelse EPA har vurderet at programmet og har følgende konklusioner:

• At programmet har bidraget til at mindske reduktionsomkostningerne langt mere end de ekstra udgifter der er blevet påført de berørte anlæg, især til måling af SO₂ udledningen. De administrative omkostninger hos myndighederne vurderer EPA endvidere til at være lavere end ved traditionel regulering af de enkelte anlæg.
• Omsættelige tilladelser fungerer bedst når miljøproblemet er nogenlunde ensartet fordelt på et geografisk område, når der er et rimelig stort antal aktører, når aktørerne har forskellige reduktionsomkostninger og når udledningerne kan måles præcist.
• Handel med omsættelige rettigheder fungerer endvidere bedst når der er markedsforudsætninger til stede, herunder privatretslige kontrakter og ejendomsrettigheder, incitamenter til at reducere omkostninger og øge overskud og villighed hos myndighederne til at lade virksomhederne beslutte hvordan emissionsbegrænsningerne skal gennemføres.

EPA har på baggrund af dets program om omsættelige kvoter på SO₂ trukket nogle generelle konklusioner om hvilke forudsætninger, der skal til for at sikre at reguleringsmidlet fungerer bedst og nogle erfaringer fra opstart og drift af systemet. Nogle af forudsætningerne og erfaringerne kan også have relevans for vurderingen af et eventuelt kvotesystem i Danmark for affald til forbrænding og deponering.

5.2.1 Forudsætninger for at kvoter er et godt virkemiddel

I nedenstående tabel er angivet de forudsætninger som EPA på baggrund af SO₂ reguleringen finder er centrale for at sikre at kvoter kan fungere som et godt reguleringsmiddel. Disse er sammenlignet med situationen som ville gælde for et dansk kvotesystem for affald til forbrænding og deponering.

Tabel 3.1 Forudsætninger for kvoteordninger: Erfaringer fra USA's SO₂ program sammenhold med et eventuelt dansk kvotesystem på affaldsområdet

5.2.2 Øvrige erfaringer:

Ud over forudsætninger for effektive kvotesystemer er der draget nogle erfaringer på baggrund af forberedelse og drift af ordningen, som også kan have relevans i dansk sammenhæng:

• Programmet var gennem en meget omstændelig beslutningsproces hvorunder der gennemførtes en række analyser og vurderinger af konsekvenser af kvoteregulering. Den omhyggelige forberedelse betød iflg. EPA at implementeringen af programmet relativt effektivt.
• Hovedparten af omkostningerne for virksomhederne og de administrative byrder for myndighederne blev afholdt i forbindelse med etableringen og starten af ordningen, i driftssituationen efter de første år har der kun været beskedne byrder.
• Hovedparten af kvoterne fordeles gratis af myndighederne. Dette har betydet væsentlige administrative byrder i de første år af ordningens eksistens fordi der var usikkerhed om regler, undtagelser og beregningsformler i starten af programmet. Disse problemer er efterhånden løst, men viser at gratis allokering af kvoter giver anledning til langvarige konflikter og retssager hvis ikke allokeringsformler og datakrav er meget simple og konsistente.
• En stor del af handlerne med udledningstilladelser foretages af mæglere, mens en lidt mindre del handles direkte mellem de involverede virksomheder.
• EPA bortauktioner en mindre del af tilladelserne på årlige auktioner hvor også andre kan sælge tilladelser. Aktørerne køber til den pris de har budt og auktionen sikrer ikke en fælles pris. Dette auktionsprincip har været kraftigt kritiseret i forhold til et princip med en fælles pris for alle tilbudsgivere (svarende til den laveste pris der clearer markedet).
• Der er 60 dage efter et årsskifte til at de enkelte anlæg kan skaffe sig eventuelle manglende kvoter. Der har i praksis stort set ikke været tilfælde hvor anlæg ikke efter de 60 dage har haft tilstrækkelig antal tilladelser.

5.3 Bidrag til overvejelser om affaldskvoter

Samlet set giver de britiske og amerikanske overvejelser og erfaringer ikke grundlag for at afvise et dansk kvotesystem på affaldsområdet, men kan dog bidrage til overvejelser om udformning af et eventuelt system:

• De miljømæssige betingelser for et nationalt kvotemarked er til stede. Regulering af affaldssektoren, herunder miljøreguleringen, opretholdes og kvotesystemet vil således ikke i sig selv indebære en forøget risiko for at der bliver områder der belastes uacceptabelt meget af affaldsdeponering eller forbrænding.
• De markedsmæssige forudsætninger for et kvotemarked på affaldsområdet er til dels til stede (et passende antal aktører, der forventes muligheder for at reducere mængderne til forbrænding og deponering på forskellig vis og til forskellige omkostninger). Incitamentsstrukturen er imidlertid ikke nødvendigvis optimal, særlig er kommunernes økonomiske incitamenter ikke klare, idet udgifterne føres videre til husholdninger og virksomheder.
• Mæglere, handelsselskaber og lignende er vigtige for at sikre funktionalitet af markedet, idet de bidrager til at etablere et møde mellem købere og sælgere på en effektiv måde således at især den mindre aktør på markedet har mulighed for at købe og sælge kvoter uden alt for store transaktionsomkostninger.
• Startfasen af et kvotesystem kan være problematisk og det tager tid for markedet at etablere sig og få etableret mere stabile priser. Det er centralt at der opnås tillid fra aktørerne til systemet, ellers vil markedet for kvoter ikke fungere. Omhyggelig forberedelse med præcise regler kan lette introduktionen.
• Gratis uddeling af kvoter kan meget let give anledning til konflikter, konkurrenceforvridning mellem eksisterende virksomheder, vanskeliggøre etablering af nye virksomheder og medføre store administrative vanskeligheder ved allokering af kvoterne. Gratis uddeling finder sted/vil finde sted både i USA og Storbritannien.
• I Storbritannien opretholdes deponeringsafgiften efter indførelsen af kvoteordningen. Der vil således eksistere to parallelle systemer som principielt minder om hinanden. Begrundelsen for at opretholde afgiften kan søges i at kvotesystemet kun omfatter en del af affaldsmængden til deponering.

Fodnoter

[3] De lokale affaldsmyndigheder er i England delt op i to enheder: de indsamlende affaldsmyndigheder (kommunale myndigheder) og de bortskaffende myndigheder (amtskommunale myndigheder). I Skotland og Wales opererer man i stedet med lokale myndigheder på et niveau. I England, hvor de indsamlende og de bortskaffende myndigheder ikke er én enhed, er der typisk op til syv indsamlende affaldsmyndigheder, som leverer, afleverer affald til én bortskaffende affaldsmyndighed.

[4] Draft Waste and Emissions Trading Bill

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.