|
Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering 4 Kvoter som virkemiddelI dette kapitel gennemgås kort hvad en kvoteordning for affald til forbrænding og deponering indeholder og hvorledes en omsættelig kvoteordning virker. 4.1 Hvad er kvoteordningFormålet med indføring af kvoter som virkemiddel er at stabilisere eller reducere affaldsmængderne til deponering og forbrænding. Grundprincippet i en kvoteordning er at det kun er tilladt at deponere eller forbrænde en mængde affald svarende til den mængde affald som staten har udstedt kvoter for. Kvoterne fordeles på centrale aktører, og bliver der deponeret eller forbrændt for meget affald kan de der overskrider deres kvoter blive straffet. Hen over årene fastholder eller reducerer staten mængden af kvoter således at affaldsmængderne til deponering og forbrænding tilsvarende stabiliseres eller reduceres. Denne effekt kan opnås gennem fastholdt eller reduceret affaldsproduktion i virksomheder og husholdninger og gennem øget genanvendelse af de affaldsmængder der produceres. Kvoteordningen kan erstatte den eksisterende affaldsafgift eller kan udformes som et supplement til afgiften. Dette vil påvirke udformningen af kvoteordningen, både mht. om staten skal sælge eller forære kvoterne til aktørerne, og mht. hvilke roller aktørerne får. Inden for økonomisk regulering ses afgifter og omsættelige kvoter ofte som alternative reguleringsinstrumenter, men dette er dog ikke nødvendigvis en forudsætning. Således er den engelske kvoteordning for det organiske fraktion af husholdningsaffaldet et supplement til affaldsafgiften. Skal en kvoteordning omfatte helt det samme affald som affaldsafgiften kan dette dog tale for at kvoteordningen erstatter afgiften. En affaldskvote giver ihændehaveren ret til at deponere eller forbrænde en given mængde affald i en given periode. En kvote kunne f.eks. give ihændehaveren ret til at deponere et tons affald inden for en periode på et år. Staten udsteder en mængde affaldskvoter svarende til den mængde affald som staten vil acceptere bliver forbrændt eller deponeret. Affaldskvoterne kan yderligere specificeres på kilder og/eller fraktioner. Kvoter vil have en begrænset levetid, således at uudnyttede kvoter efter en bestemt periode ikke mere berettiger ihændehaveren til af deponere eller forbrænde den pågældende mængde affald. Det er ganske afgørende at kvoterne kan omsættes, altså at en aktør kan overdrage eller sælge nogle af sine kvoter hvis han ikke har brug for dem alle. Den direkte regulering af affaldsmængderne vil være snærende og ufleksibel hvis hver enkelt aktør er bundet af en given kvote. Ved at tillade at kvoterne kan omsættes mellem aktørerne kan der etableres fleksibilitet set fra den enkelte aktørs side uden at målsætningerne og reguleringen af de samlede affaldsmængder på landsplan tabes. De der har vanskeligt ved at reducere affaldsmængderne til deponering og forbrænding i tilstrækkeligt omfang kan erhverve sig kvoter fra aktører der har lettere ved at reducere mængderne. Herved kan ordningen bidrage til at reduktionen i mængderne gennemføres på en økonomisk effektiv måde. Der påregnes således etableret et marked hvor affaldskvoter omsættes. Hvem der kan handle på kvotemarkedet afhænger af den konkrete udformning af ordningen. Kvoter kan supplere eller erstatte andre reguleringsformer og tilhørende incitamenter. Gennem handel og prisdannelse på kvoter vil kvoteordninger etablere et økonomisk incitament til at reducere affaldsmængderne, svarende til incitamenterne ved afgifter på affald. Nok så væsentligt kan kvoternes direkte mængderegulering medvirke til at bringe spørgsmål om affaldsforebyggelse og genanvendelse højere op på dagsordnen i virksomheder og kommuner end andre virkemidler kan. Kvoteordningen kan udformes så den sætter rammer for virksomheder og kommuner og derved tvinger dem til at tage stilling til om man skal reducere affaldsmængder og/eller anskaffe sig yderligere kvoter. Et kvotesystem vil omfatte en række aktører, hvoraf de mest centrale er angivet i nedenstående figur. Også andre aktører kan tænkes involveret, f.eks. transportører af affald og genanvendelsesanlæg, ligesom roller og samspil mellem aktørerne afhænger af den konkrete udformning af kvoteordningen. Centrale aktører i en kvoteordning
Staten fastlægger nærmere retningslinier for udformningen af kvoter og kvoteordningen, herunder: 4.2 Hvordan virker en omsættelig kvote4.2.1 Økonomiske styringsinstrumenterOmsættelige kvoter og afgifter er økonomiske styringsinstrumenter, der i princippet virker på samme måde. Formålet med kvoter og afgifter er at nedbringe en skadelig størrelse (f.eks. emissioner eller i vores tilfælde affald) billigst muligt. En forudsætning for at affaldsmængderne kan nedbringes er, at dette er teknisk muligt. Det kan muligvis være meget dyrt, at nedbringe mængderne, men til en eller anden pris er det muligt. Dette er en forudsætning i det følgende. Eksemplet i Figur 4.1 viser fem reduktionsmuligheder ordnet efter enhedsprisen ved at anvende hver af de fem reduktionsmuligheder. Med den billigste reduktionsmulighed - længst til højre - kan affaldsmængderne reduceres fra udgangspunktet X0 til det nye niveau X1 til enhedsprisen P1. Den samlede omkostning ved tiltaget bliver således P1*(X0-X1). Figur 4.1 Reduktionsmuligheder
Tilsvarende kan affaldsmængderne reduceres yderligere med de øvrige reduktionsmuligheder, men til en højere pris. Når tiltagene kombineres fremkommer således en trappeformet kurve, der beskriver sammenhængen mellem affaldsreduktion og marginalpris (dvs. prisen på den dyreste reduktionsmulighed der tages i anvendelse). [1] Denne trappeformede kurve kaldes den marginale reduktionsomkostningskurve. Figur 4.2 viser det samme som Figur 4.1 blot er der nu inkluderet mange forskellige reduktionsmuligheder så den marginale reduktionsomkostningskurve er ikke længere trappeformet, men en glat kurve. Dette forenkler gennemgangen i de følgende, men ændrer ikke på principperne. Figur 4.2 Virkningen af en afgift og en omsættelig kvote
Hvad vil der ske, hvis der indføres en affaldsafgift på et niveau svarende til P1? Så længe affaldsmængden er større, end X1 vil der være reduktionsmuligheder, der er billigere, end at betale afgiften. Det vil altså bedst kunne betale sig for affaldsproducenterne at reducere affaldsmængden så længe den er større end X1. Det vil derimod ikke kunne betale sig at reducere mængderne til et niveau under X1, da det i så fald vil være billigere at betale afgiften. Med afgiften kan det således lade sig gøre, at opnå et givet reduktionsomfang (fra X0 til X1) billigst muligt. Hvad ville der ske, hvis der i stedet blev indført omsættelige kvoter svarende til affaldsmængden X1? Der skal gennemføres affaldsreduktioner således at niveauet X1 nås. Dette vil medføre en markedsskabt kvotepris af størrelsen P1. Så længe kvoteprisen er højere end omkostningen ved at gennemføre reduktionstiltag, vil affaldsmængderne blive reduceret, dvs. de billigste reduktionsmuligheder vil blive brugt indtil niveauet X1 er nået. Der vil ikke blive gennemført yderligere reduktioner, da det for aktører med dyrere reduktionsmuligheder bedre vil kunne betale sig at købe omsættelige kvoter til prisen P1. Således er det også med omsættelige kvoter muligt at nå en given reduktionsmålsætning billigst muligt. Yderligere fremgår det, at kvoteprisen til en given målsætning bliver den samme som afgiften, der alternativt skulle anvendes for at opnå den samme målsætning. I virkelighedens verden er der usikkerhed om reduktionsomkostningerne, dvs. myndighederne ved ikke, hvor den marginale reduktionsomkostningskurve ligger henne. Dette betyder, at myndighederne ved at indføre en afgift på niveauet P1 ikke kan være sikre på at nå reduktionsomfanget svarende til X1. Til gengæld er myndighederne med en afgift sikre på, hvor stor en enhedsomkostning til affaldsbehandling, der maksimalt pålægges affaldsproducenterne, nemlig P1. Hvis der gennemføres et system af omsættelige kvoter svarende til X1 vil myndighederne være sikre på, at affaldsreduktionen nås (husk, at det er forudsat, at affaldsreduktionen er teknisk mulig). Til gengæld kan myndighederne ikke være sikre på, hvor store omkostninger, der pålægges affaldsproducenterne, da kvoteprisen ikke nødvendigvis bliver P1. Omsættelige kvoter adskiller sig dog også fra afgifter på andre måder: Med en omsættelig kvote skal affaldsproducenterne (afhængig af hvem der er kvoteholdere) foretage sig noget aktivt, nemlig købe kvoterne, mens afgifterne ikke på samme måde kommer "frem på nethinden". Således kan man forestille sig at den forøgede opmærksomhed får affaldsproducenterne til i højere grad at overveje hvilke reduktionsmuligheder, de faktisk har, og derved finder billige muligheder, de med fordel kunne udnytte, men som de blot ikke hidtil har været opmærksomme på. 4.2.2 ProvenueffekterProvenueffekterne ved omsættelige kvoter vil være forskellige afhængig af, om kvoterne bortauktioneres eller om de foræres væk. Hvis kvoterne foræres væk vil der selvsagt ikke være noget offentligt provenu fra kvotesalget. Hvis kvoterne bortauktioneres vil der være et offentligt provenu svarende til det grå areal i Figur 4.3, da markedsprisen bliver P1 jf. ovenfor, og da der bortauktioneres kvoter svarende til mængden X1. Med et tilsvarende system af afgifter vil det offentlige provenu også svare til det grå areal da afgiften i så fald vil være P1 og den resulterende mængde X1. Således vil et system af omsættelige kvoter der auktioneres væk i princippet give samme provenu som et afgiftssystem. Prisen på kvoter kan imidlertid svinge på kvotemarkedet hen over året, og i praksis kan provenuet fra auktioneringerne af kvoterne derfor svinge noget afhængig af hvordan og hvor hyppigt auktionerne afholdes. Hvis kvoterne foræres væk vil det offentlige provenu forsvinde. Figur 4.3 Virkningen af en afgift og en omsættelig kvote
Størrelsen af det grå areal vil afhænge dels af størrelsen af X1, dels af forløbet af den marginale reduktionsomkostningskurve. I virkelighedens verden kan mange forløb være mulige, men ved samme målsætning for afgifter og bortauktionerede omsættelige kvoter vil provenuet være på samme niveau. Der er typisk ikke mulighed for at opnå en ekstra fordelagtig regulering ved at anvende både afgifter og kvoter på samme problemstilling. Hvis en kvote f.eks. lægges oven på et eksisterende afgiftssystem vil såvel pris som provenueffekten blot udligne sig, og man vil ikke opnå anden effekt ved de to instrumenter, end man kunne have nået med kvoter alene. [2] Dette kan man ræsonnere sig frem til ved at overveje problemstillingen f.eks. i Figur 4.3. Til gengæld vil man ved at anvende to reguleringsinstrumenter på samme målsætning have skabt behov for unødige administrative omkostninger. 4.2.3 OpsummeringPrincipielle aspekter af omsættelige kvoter og afgifter:
I det efterfølgende vil disse principielle resultater blive anvendt som baggrund for diskussionen af det praktiske design for et kvotesystem. Fodnoter[1] I praksis vil gennemførsel af ét tiltag ofte reducere effekten af andre, dette ses der dog bort fra her. [2] Hvis kvoterne foræres bort vil man dog få et mindre provenu end med et rent afgiftssystem.
|
