|
Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering 8 Tilrettelæggelse: Vigtige elementer
Udformningen af kvoteordningen fordrer fastlæggelse af en række forhold ud over aktørkredsen. I dette kapitel gennemgås en række væsentlige forhold vedr. design af ordningen eller af betydning for designet. 8.1 Design af en kvoteordning for affaldI dette afsnit beskrives, hvorledes rammerne for et kvotesystem for affald kan tilrettelægges. Dels vil der blive fokuseret på opbygningen af kvotemarkedet, den praktiske implementering, de forskellige aktørers rolle og det forventede antal aktører, dels vil der blive set på forskellige instrumenter, der kan medvirke til at skabe et effektivt marked med en velfungerende prisdannelse. 8.1.1 Sammenhæng mellem kvoter til deponeringsegnet og forbrændingsegnet affaldÉt kvotesystem kan sikre opfyldelsen af én målsætning. Dvs. hvis man ønsker, at begrænse mængden af affald til forbrænding må man have et kvotesystem for forbrændingsegnet affald. Hvis man også ønsker at reducere mængden af affald til deponering må man også have et kvotesystem for affald til deponering. Dette er helt parallelt til et afgiftssystem, hvor det er nødvendigt med forskellige afgifter for affald til forbrænding og deponering. Sådanne to kvotesystemer vil selvfølgelig i praksis ikke blive implementeret helt uafhængige. Designet af systemerne, aktører, handel osv. kan med fordel finde sted koordineret. Der vil dog - afhængig af målsætningen for deponerings- og forbrændingsegnet affald og mulighederne for at stabilisere eller reducere disse affaldsmængder - nødvendigvis blive dannet forskellige priser for kvoter til forbrænding og deponering. Med et fælles design etc. vil de ekstra administrative omkostninger for myndigheder og aktører på kvotemarkedet ved at opretholde to kvotesystemer i stedet for ét være meget begrænsede. Der kan dog være et politisk ønske om at forenkle kvotesystemet yderligere. Én mulighed for dette er at skabe et fælles system af kvoter der gælder både for affald til forbrænding og deponering. En sådan forenkling vil dog ikke være uden omkostninger. Med ét fælles kvotesystem kan man kun styre den samlede mængde affald til forbrænding og deponering, men ikke hvor stor en andel, der deponeres og forbrændes. Anvisningsretten betyder selvfølgelig, at man ikke risikerer, at der bliver forbrændt deponeringsaffald og vice versa, men man kan f.eks. med ét kvotesystem ikke fastlægge om de fleste begrænsninger i affaldsmængderne skal finde sted for forbrændingsegnet affald eller for affald til deponering. Dette kan dog også betragtes som en mere fleksibel, men mindre præcis regulering. Man kan også principielt forestille sig et system, hvor der kun findes en type kvoter, og hvor en affaldsproducent f.eks. skal anvende én kvote til forbrænding men to til deponering. Derved får affaldsproducenterne incitament til at sende mere affald til forbrænding, end til deponering samtidig med at der kun anvendes ét kvotesystem. Men selv med dette system vil det dog ikke være muligt præcis at styre mængderne til hhv. forbrænding og deponering, hvilket så til gengæld giver en større fleksibilitet for affaldsproducenterne. Om der vælges et kvote system med samme eller forskellige kvoter til forbrænding og deponering bør således primært ske ud fra vurdering af, hvor vigtigt der er at kunne styre målsætningerne præcist over for hvor vigtigt det er, at give affaldsproducenterne fleksibilitet. Den administrative forenkling ved at have ét i stedet for to kvotesystemer er sandsynligvis begrænset. 8.1.2 Kvoternes fordeling på aktørerneNår myndighederne har besluttet reduktionsmål for affaldsmængden skal der uddeles en tilsvarende kvotemængde. For at sikre, at der ikke sker en uhensigtsmæssig allokering af kvoterne over tid, vil man typisk kræve, at kvoterne skal anvendes inden for en bestemt periode, typisk inden for et år. En kortere periode end årlig vil betyde relativt store administrative omkostninger, men vil næppe give væsentlige gevinster i form af en mere præcis styring af tidsallokeringen af kvoterne. En længere periode, end et år kan gøre det svært at styre kvoteforbruget tilstrækkeligt præcist, og der er en risiko for, at stort kvoteforbrug i begyndelsen af perioden kan betyde helt uoverstigelige problemer i slutningen af perioden, hvilket kan få kvotesystemet til at bryde sammen. En længere periode vil desuden gøre det sværere for myndighederne at justere antallet af kvoter, hvis der viser sig et behov for dette. Selv med en tidsperiode på et år kan der være behov for mekanismer til at "glatte" variationer i kvoteefterspørgslen og prisen ud, hvilket bl.a. kan opnås ved at tillade aktørerne at opspare og låne kvoter hen over flere år, altså så en virksomhed sparer nogle kvoter op på sin kvote-konto eller omvendt måske kommer i minus for det kommende år og derfor må købe nogle ekstra kvoter i det år. Kvoterne kan enten foræres væk eller sælges, f.eks. på en auktion. Hvis kvoterne foræres væk går staten glip af det provenu, som et salg kunne have indbragt. Hvis det eksisterende afgiftssystem erstattes af et system af omsættelige kvoter, der foræres bort vil det offentlige afgiftsprovenu således ikke kunne opretholdes. Et traditionelt argument for at forære kvote væk er, at man herved ikke belaster virksomheder med ekstra omkostninger. Imidlertid er der for affaldskvoter ikke tale om, at der indføres en ekstra udgift, men derimod at den eksisterende afgift erstattes af et andet system, hvor provenuet opretholdes. Hvis myndighederne på trods af provenutabet vælger at forære kvoterne væk er ofte anvendt metode "grand fathering". Med grand fathering menes at en affaldsproducent får foræret kvoter på baggrund af hans traditionelle affaldsproduktion. Hvis affaldsmængden ønskes reduceret med f.eks. 10 % får alle affaldsproducenterne således tildelt 10 % mindre end hans traditionelle produktion. Typisk vil myndighederne dog tilbageholde en vis kvotemængde, som kan gives til nye affaldsproducenter, så de kan komme ind på markedet. Hvis nogle virksomheder får foræret kvoterne, mens andre i større omfang må købe dem opstår der en konkurrenceforvridning, hvilket er uheldigt. Foræring af kvoterne stiller endvidere høje krav til myndighedernes viden om de enkelte affaldsproducenters hidtidige affaldsproduktion og kan forventes at indebære betydelige administrative byrder for myndighederne, i hvert fald i starten. På affaldsområdet i Danmark er det således svært at få øje på argumenter for at forære kvoterne bort. 8.1.3 Myndighedernes salg af kvoterHvis det vælges at kvoterne skal sælges må myndighederne udbyde disse på en måde så alle kvotekøbere sikres adgang til kvoterne på lige vilkår. Dette kan ske på en auktion, der kan designes på forskellig vis: Én mulighed er, at myndighederne baseret på skøn over virksomhedernes reduktionsmuligheder udregner en prognose for kvoteprisen. Prisen annonceres, og alle kvotekøbere angiver, hvor mange kvoter de ønsker at købe til den pris. Hvis køberne ønsker flere kvoter til den pris, end der udbydes kvoter reduceres tildelingen af kvoter for alle købere svarende til overefterspørgslen. [7] Ved denne auktionsform er der en risiko for at en stor kvotekøber angiver en meget høj efterspørgsel for derved at sikre sig en stor del af kvoterne, og således opnå en konkurrencefordel. En anden mulighed er, at alle kvotekøbere indgiver en række bud, der viser hvor mange kvoter, de ønsker til at købe til forskellige priser. [8] Dette er en noget mere omstændelig proces, der kræver en noget større indsats fra kvotekøberne. En tredie mulighed er at en eller flere kvoter udbydes først og sælges til højstbydende, dernæst udbydes næste kvote. Dette fortsætter indtil alle kvoterne er solgt. [9] Også denne fremgangsmåde kan være noget omstændelig. Det bør dog erindres, at al handlen i praksis vil kunne foregå elektronisk med indgivelse af automatiske bud etc., og at det efterfølgende kvotemarked betyder, at affaldsproducenter, der har købt for få kvoter efterfølgende vil kunne erhverve disse til markedsprisen. Det er næppe afgørende for funktionaliteten af markedet, om der vælges det ene eller andet specifikke auktionsdesign. Kvoterne kan tænkes bortauktioneret ved en eller flere auktioner om året. Hvis der gennemføres flere auktioner i løbet af året, f.eks. hvert kvartal eller hver halve år, vil det reducere eventuelle likviditetsproblemer hos de aktører der køber kvoter. 8.1.4 Tilrettelæggelse af efterfølgende handel mellem kvoteejereNår kvoterne er fordelt mellem aktørerne enten ved bortauktionering eller ved grand fathering kan selve kvotehandelen mellem aktørerne gå i gang. Hvis en aktør har fået købt for mange kvoter, har mindsket affaldsproduktionen eller har fundet en mulighed for at genanvende en større del af affaldet til en omkostning, der er lavere end kvoteprisen, har hun mulighed for at sælge kvoter. En anden aktør har måske købt for få kvoter, eller har forøget sin affaldsmængde, og vil have behov for at købe kvoter. Så vil det være en fordel for begge aktører, at den første aktør sælger et antal kvoter til den anden. En sådan handel kan finde sted på flere forskellige måder: En mulighed er, at de to aktører kender hinanden og bilateralt bliver enige om antal kvoter og pris. En anden mulighed er, at begge aktører kontakter et selskab, der varetager kvotehandel og som forestår handlen. Endelig er det meget sandsynligt, at der vil blive dannet en børs, hvor handlen af kvoter foregår. En børs kan blive dannet af et handelsselskab, der udvider handelsaktiviteterne til egentlige børsaktiviteter - dette er f.eks. tilfældet for Nordpool, den nordiske elhandelsbørs. På en børs vil kvotehandlen kunne foregå elektronisk. Således vil en aktør, der ønsker at købe eller sælge kvoter kunne gå ind på børsens hjemmeside - via en adgangskode - og foretage en handel til den til enhver tid gældende kurs (hvor kursen blot er den pris, kvoterne handles til på det pågældende tidspunkt), svarede til den måde værdipapirer i dag handles på. Kursen vil være bestemt af udbud og efterspørgsel af kvoter. Således vil en stor efterspørgsel give en høj kurs - dvs. en høj pris - for kvoterne. På en sådan børs vil der sandsynligvis også blive handlet forskellige finansielle produkter i relation til kvoterne, f.eks. optioner. Dette vil kunne medvirke til at sikre en optimal allokering af kvoterne. Der kan anvendes forskellige systemer til i praksis at sikre, at der ikke forbrændes/deponeres mere, end der er kvoter til. Her skal blot skitseres en enkelt måde: De centrale miljømyndigheder registrerer løbende elektronisk, hvem der ejer kvoter. Ved bilaterale handler giver sælgeren besked om handlen, f.eks. via en internetbaseret registrering, mens handler på børsen automatisk registreres elektronisk. Når affaldet afleveres til behandling registreres dette ligeledes elektronisk på behandlingsanlægget, og affaldsproducentens kvotebeholdning reduceres tilsvarende. Når året er gået skal affaldsproducenten have sikret sig at han har købt tilstrækkeligt mange kvoter gennem året så det modsvarer mængden af affald leveret til behandlingsanlægget. Hvis kontoen står i minus efter årets afslutning pålægges affaldsproducenten at skaffe de manglende kvoter og/eller betale en bøde. Husholdninger og virksomheder omfattet af den kommunale renovationsordning vil med det foreslåede system ikke komme direkte i kontakt med kvotesystemet. Kommunen vil være ansvarlig for at indkøbe kvoter svarende til den mængde affald, der indsamles. 8.1.5 Handelsselskabers rolle og "nethindeeffekten"I praksis kan der være behov for handelsselskaber for at sikre en høj omsættelighed af kvoterne uden for høje administrative omkostninger for affaldsproducenterne. Handelsselskaber kan være virksomheder med større affaldsproduktion, som har opnået erfaring med kvotehandel og som ønsker at gøre kvotehandel til et forretningsområde, eller det kan være andre aktører. Handelsselskaber vil kunne fungere som mæglere mellem to aktører, evt. som supplement til børsen. Dette vil kunne medvirke til at skabe et velfungerende marked. Med en løbende registrering kan det ikke forventes, at eksistensen af handelsselskaber vil give anledning til problemer. Ofte vil det være en transportør, der indsamler affaldet fra virksomheder, der ikke er omfattet af den kommunale renovationsordning, og bringer det til behandling. Set fra den enkelte, mindre affaldsproducent eller kommunes synspunkt kan det være administrativt hensigtsmæssigt hvis transportøren kan stå for skaffe de nødvendige kvoter, altså hvis det er tilladt for transportører at besidde kvoter og overføre kvoterne når affaldet indsamles - altså så kvoterne følger med affaldet. På forbrændingsanlæggene afleverer transportørerne kvoter svarende til den mængde, der afleveres. I dette tilfælde kommer transportøren til at optræde om ikke som et handelsselskab, så som en midlertidig kvoteholder. Denne funktion vil dog sandsynligvis med fordel kunne blive udvidet således at transportørerne kan fungere som formidlere af affaldskvoter. Miljøorganisationer kan have en interesse i at opkøbe kvoter for derved at tvinge affaldsmængderne ned under myndighedernes målsætning. Hvis myndighederne ikke finder, at dette er acceptabelt kan det være nødvendigt at begrænse, hvem der kan være kvoteejer. En sådan begrænsning behøver dog ikke at gælde for f.eks. handelsselskaber eller transportører. Alternativt kan myndighederne blot beslutte, at ubrugte kvoter overføres til staten, der kan sælge dem efterfølgende. [10] En af effekterne af kvotehandel har vi døbt "nethindeeffekten". Dvs. den effekt der kommer ved at virksomhederne skal gøre noget aktivt i forbindelse med kvotehandlen, og derfor får deres omkostninger til affaldshåndteringen mere frem i bevidstheden eller frem på nethinden. Virksomhederne træffer deres beslutninger på baggrund af samlede økonomiske overvejelser, baseret på råvarepriser, affaldsgebyrer og afgifter/kvotepriser. Ud fra en økonomisk tankegang må det forventes, at en virksomhed reagerer på ethvert økonomisk incitament, f.eks. afgifter, og ikke har yderligere behov for at få bragt dette frem på nethinden. I praksis kan det dog ikke udelukkes at virksomheder kan have tendens til at overse omkostningen til affaldshåndtering da det kun er en begrænset del af deres budget og da fokus i virksomhederne typisk ligger på andre forhold. Et kvotesystem kan forøge opmærksomheden på affaldsproduktion og -bortskaffelse. Ud fra et ønske om at øge fokus på affaldsproduktion og -bortskaffelse er det således ønskværdigt, at virksomhederne deltager aktivt i kvotesystemet. Over for dette står et ønske om ikke at tilføje virksomhederne unødige administrative omkostninger i forbindelse med kvotesystemet. Men jo mindre virksomhederne selv involverer sig i kvotehandlen, og dermed jo mindre de administrative omkostninger i virksomhederne sandsynligvis bliver, jo mindre bliver samtidig den særlige opmærksomhed og dermed "nethindeeffekten". En udvidelse af transportørernes muligheder for at agere som handelsselskaber kan medvirke til at reducere virksomhedernes administrative besvær, f.eks. med følgende system: Transportørerne får lov til at være egentlige kvoteholdere. Når affaldet afhentes af transportøren sælger denne ved samme lejlighed et tilsvarende antal kvoter fra sin kvotebeholdning til virksomhederne til dagens kurs. Disse kvoter overføres med det samme igen til transportøren, ligesom hvis det var virksomheden, der selv havde købt kvoterne. Derved kommer virksomheden i praksis kun i kontakt med kvotesystemet ved på regningen for bortskaffelsen at kunne se, at transportøren på dens vegne har købt kvoter svarende til affaldsmængden. Denne regning vil ligne den regning virksomhederne i dag betaler med affaldsafgiften udspecificeret. Derved er virksomhedernes administrative omkostninger minimeret, men nethindeeffekten er også formindsket. De økonomiske incitamenter til affaldsreduktion fungerer dog på umindsket styrke, og loftet på antallet af kvoter vil sikre den mængdemæssige regulering af affaldet til forbrænding og deponering. En principiel mulighed for at bevare en del af nethindeeffekten er kun at tillade transportørerne at agere som handelsselskaber for mindre virksomheder, eller virksomheder med en lille affaldsproduktion, mens større virksomheder tvinges til selv at varetage kvotehandlen. Problemstillingen er illustreret i Tabel 8.1. Tabel 8.1 Nethindeeffekt og deltagelse i kvotesystemet
I praksis er det dog tvivlsomt, for det første om man kan begrænse nogle af virksomhedernes brug af handelsselskaber og for det andet om man kan og bør fjerne handelsselskaberne: Hvis der findes handelsselskaber der varetager kvotehandel generelt, det kunne f.eks. være større affaldsproducerende virksomheder der vælger samtidig at fungere som handelsselskab, vil det næppe være realistisk at forhindre en transportør i selv at starte et eller indgå en aftale med et handelsselskab, og derved kunne tilbyde affaldsproducenterne en samlet ydelse bestående af affaldshåndtering og kvotehandel. Det er ikke ønskeligt at fjerne handelsselskaberne, da de jf. ovenfor kan medvirke til en effektiv kvotehandel. Det er næppe heller realistisk at fjerne dem, da enhver affaldsproducent jo kan indkøbe et større antal kvoter, end nødvendigt, og efterfølgende sælge de overskydende. Vejen fra dette til et egentligt handelsselskab er meget kort. Således er det næppe realistisk at begrænse brugen af handelsselskaber i kombination med transportører for alle eller nogle affaldsproducenter. Dvs. den eneste situation, der i praksis er realistisk er den øverste i Tabel 8.1, og den heraf følgende begrænsede "nethindeeffekt". Det er på den anden side næppe sandsynligt, at alle affaldsproducenter vil benytte sig af handelsselskaber: Handelsselskabernes ydelse vil naturligvis ikke være gratis, ligesom et vekselerfirma i dag selvfølgelig ikke handler værdipapirer gratis for deres kunder. For større virksomheder eller kommuner kan der være en besparelse ved selv at forestå handlen. Disse virksomheder vil altså få nethindeeffekten af frivillighedens vej. Det bør dog understreges, at den væsentligste effekt ved et kvotesystem ikke er nethindeeffekten, men det økonomiske incitament, der kommer fra kvoteprisen. Denne effekt vil samtlige affaldsproducenter, der betaler for affaldshåndtering efter vægt, blive udsat for. Selv om nethindeeffekten reduceres ved at handelsselskaber og transportører er aktive på kvotemarkedet vil kvotesystemet fortsat sikre den mængdemæssige regulering af affald til forbrænding og deponering, men i det væsentligste gennem prissignalet. 8.1.6 Opspare og låne kvoterEn affaldsmængde, der er større, end forventet, kan hen imod slutningen af året betyde, at der er meget få kvoter til rådighed, og at kvote systemet enten bryder sammen, eller at der må tages meget dyre midler i brug for at opfylde kvoten. Omvendt kan en situation med mindre affald, end forventet betyde at der i slutningen af året er kvoter til overs, mens der i begyndelsen af året måske har været igangsat meget dyre tiltag til reduktion af affaldsmængderne. Ingen af disse situationer er ønskelige. En mekanisme til at reducere sådanne situationer er at opspare og låne [11] kvoter. Dette giver en mulighed for at gemme kvoter til senere perioder, eller en mulighed for at låne kvoter fra senere perioder. Opsparing af kvoter er en relativt uproblematisk mekanisme, der da også er fast bestanddel af de fleste eksisterende kvotesystemer. Hvis man ikke tillader opsparing er der en risiko for at målsætningen for affaldsmængderne bliver "overopfyldt", idet affaldsmængderne vil være mindre end målsætningen, hvis der er ubrugte kvoter. Lån af fremtidige kvoter er mere problematisk, da det giver mulighed for at udskyde problemerne til fremtiden. En nødvendig forudsætning for at tillade lån er at det kun er muligt inden for et begrænset antal perioder. Et kvotesystem vil selvsagt ikke kunne fungere, hvis man i f.eks. 2004 kan låne af kvoten for år 2100. Mere realistisk er det at tillade låntagning kun fra en eller få efterfølgende perioder. Derved sikres en fleksibilitet, hvis det er svært at opfylde kvoten i bestemte år, samtidig med at mulighederne for at udskyde problemet er begrænsede. I praksis vil man ofte vælge at begrænse mulighederne for at opspare svarende til at låne, dels for at skabe et symmetrisk og overskuelig system, dels for at sikre at myndighederne om ønsket kan justere kvotemængderne uden at skulle tage højde for eventuelle kvoter der har været sparet op længe. I det engelske system for omsættelige affaldskvoter er det tilladt både at opspare og at låne kvoter. Samtidig er der i det engelske system indført nogle målår, hvor målsætningen skal nås. Opsparing og lån er ikke tilladt hen over målår. Dette er nødvendigt, da det ellers ville være muligt at nå målsætningen ved i målårene at låne kvoter fra de omkringliggende år. Det må anbefales, at der ved indførelsen af et system for omsættelige kvoter på affald tillades at opspare kvoter inden for et begrænset antal perioder. Om der også skal tillades at låne kvoter afhænger af, hvor stor vægt myndighederne lægger på at problemerne ikke kan udskydes til fremtiden, overfor hvor stort ønsket for fleksibilitet er. 8.1.7 PrisloftNår der indføres et kvotesystem er der en risiko for at variationer i affaldsmængden kan føre til store variationer i kvotepriserne. Dette vil særligt være tilfældet, hvis der er begrænsede muligheder for på kort sigt at opfylde kvoten. Da der allerede sker en betydelig genanvendelse af affald er det realistisk, at yderligere reduktionsmuligheder er begrænsede, og at den marginale reduktionsomkostningskurve derfor er meget stejl. Figur 8.1 illustrerer denne problematik. Kvoten er af myndighederne fastsat til Q. Hvis nu den marginale reduktionsomkostningskurve for affald svarer til kurven A1 bliver kvoteprisen P1. [12] Kurven A1 er bevidst tegnet meget stejl for at illustrere en situation, hvor der er begrænsede muligheder for at reducere affaldsmængderne. Hvis affaldsmængderne stiger en lille smule til A2 giver det sig udslag i en meget betydelig prisstigning fra P1 til P2, og det fremgår af figuren, at hvis affaldsmængden steg bare en lille smule mere ville prisen stige til stort set uendelig. Det kan være uacceptabelt for myndighederne at prisen på affaldskvoter stiger til et meget højt niveau, da virksomhedernes økonomi derved belastes væsentligt. Figur 8.1 Prisdannelse ved begrænsede affaldsreduktionsmuligheder
For at undgå en situation, hvor kvoteprisen stiger til et uacceptabelt højt niveau kan man indføre et prisloft. Et prisloft er en grænse for, hvor meget prisen kan stige. Eller sagt på en anden måde: Aktørerne kan altid købe ekstra kvoter hos myndighederne til en pris svarende til prisloftet. Dette giver på den ene side en overgrænse for, hvor stor omkostningen for aktørerne bliver, men betyder også, at der er en risiko for, at målsætningen ikke holdes. Hvis der i figuren indføres et prisloft som illustreret, vil prisen ved affaldsmængden A2 ikke blive P2, men kun svarende til prisloftet. Til gengæld bliver affaldsmængden svarende til skæringen mellem prisloftet og A2, dvs. lidt højere, end hvis prisloftet ikke var indført. Man bør være meget varsom med at indføre prisloft. Hvis de lægges på et for lavt niveau kan man ikke forvente at målsætningen nås, da de så reelt vil fungere som en afgift. Det må anbefales, at der på markedet for affaldskvoter indføres et prisloft således at markedet ikke bryder sammen fordi prisen f.eks. stiger til uendeligt. Det må dog samtidig anbefales, at prisloftet lægges på et højt niveau således at målsætningen nås bortset fra i ekstreme situationer, hvor alternativet er et markedssammenbrud eller ekstremt høje priser. 8.2 KonkurrenceforholdFor at et marked skal være velfungerende er det nødvendigt, at der er en tilstrækkelig grad af konkurrence. Hvis der ikke er tilstrækkelig konkurrence vil en eller flere dominerende virksomheder kunne påvirke markedet således at de sikrer sig selv en større profit, men tilføjer resten af samfundet et endnu større tab. Generelt er det lettere at skabe konkurrence, hvis der på et marked er mange små virksomheder, end hvis der er få og store virksomheder. De administrative omkostninger er relativt lave når der er få kvoteejere. Hensynet til konkurrencen kan dog betyde, at der er grænser for hvor få aktører, der er hensigtsmæssigt at have. I relation til kvoter er der (mindst) tre konkurrenceaspekter, der bør diskuteres: 1 Konkurrencen på selve kvotemarkedet, dvs mellem virksomheder, der har kvotehandel som en primær aktivitet, dvs. typisk kvotehandelsfirmaer eller meget store affaldsproducenter. 2 Udnyttelse af kvotemarkedet til at skabe en konkurrencebegrænsning på andre markeder. 3 Konkurrenceforvridning, hvis virksomhederne stilles forskelligt via kvotedesignet. Ad. 1. På selve kvotemarkedet kan der opstå flere situationer. En mulighed er, at et dominerende, kapitalstærkt handelsselskab opkøber næsten alle kvoterne til en høj pris, for derved at forhindre andre handelsselskaber i at komme ind på markedet. Denne situation er dog noget søgt. Der kan ikke forventes at være stordriftsfordele for kvotehandelsselskaber, dvs. hvis et dominerende handelsselskab opkøber næsten alle kvoterne i et år vil det blot det efterfølgende år igen stå over for en række små handelsselskaber der vil ind på markedet. Dvs. det dominerende selskab må fortsat opkøbe kvoter til overpris, hvilket ingen kan holde til i længere tid. Under alle omstændigheder vil en sådan "omvendt prisdumping" være i konkurrencemyndighedernes søgelys. En anden mulighed er, at der via designet af kvotemarkedet er meget få aktører. Disse vil så have et incitament til at aftale at "dele" kvoterne mellem sig. Derved bryder auktionen sammen, og det offentlige provenu forsvinder. En så stærk karteldannelse kræver dog meget få aktører, hvilket næppe er realistisk fordi kommunerne varetager en meget betydelig del af affaldshåndteringen. Ad. 2. Kvotemarkedet kan udnyttes af en dominerende virksomhed, der opkøber kvoter til overpris for derved at holde andre virksomheder ude af et andet marked. Denne situation kunne tænkes at opstå på et liberaliseret marked, hvor affaldsanlæggene var kvoteejere. Her kan et dominerende affaldsbehandlingsselskab have incitament til at opkøbe kvoter for derved at holde andre selskaber væk fra deres primære aktivitet, nemlig affaldsbehandling. I den valgte model, hvor affaldsproducenterne er kvoteholdere, vil dette næppe ikke kunne finde sted. En mulighed er dog, at en dominerende affaldstransportør kan opkøbe kvoter for derved at holde andre transportører ude af markedet. Denne situation er dog næppe heller sandsynlig idet selv en meget dominerende transportør kun vil stå for en begrænset del af affaldshåndteringen. Endelig er det også centralt, at affaldshåndtering typisk udgør en meget lille del af virksomhedernes omkostninger, dvs. den konkurrenceforvridning, der kunne opstå, vil typisk kun have en lille betydning for virksomhedernes økonomi. Samlet set er det således ikke sandsynligt, at der kommer til at mangle konkurrence i kvotehandlen, eller at kvoterne kan udnyttes til at give dominerende virksomheder konkurrencefordele på andre markeder. Ad.3. Et uhensigtsmæssigt kvotedesign kan give virksomheder ulige konkurrencevilkår. Hvis kvotehandel f.eks. kun tillades for virksomheder over en hvis størrelse, mens virksomheder med en mindre affaldsproduktion henvises til dyrere ordninger - f.eks. et parallelt afgiftssystem - vil disse være blevet stillet ringere. Tilsvarende vil nye affaldsproducenter hvis kvoterne uddeles efter et grand fathering princip skulle købe kvoter, mens de eksisterende producenter får dem foræret. Dette giver en konkurrenceforvridning. Det er derfor vigtigt, at alle virksomheder, der ikke er omfattet af den kommunale renovation gives samme lette adgang til at handle kvoter. Små virksomheder kan i praksis lade transportøren eller et egentligt kvotehandelsselskab varetage kvotehandlen for en passende pris efter eget valg. 8.3 Kontrol og sanktionerFor at kvotesystemet skal virke i praksis skal det være forbundet med en sanktion hvis der deponeres/forbrændes affald uden at der holdes en tilsvarende mængde kvoter, ligesom der skal føres tilstrækkeligt kontrol med at dette bliver opdaget. Hvis bøden for at forbrænde/deponere affald uden at have kvoter er for lav kan det blive et reelt alternativ for aktørerne at betale bøden og derved undgå at betale en endnu højere pris for kvoten. I dette tilfælde kommer bøden således utilsigtet til at fungere som et prisloft. Bøden for overskridelse bør således være på mindst samme højde som et eventuelt prisloft. Hvis bøden er meget høj risikerer virksomheder at gå konkurs, hvilket som udgangspunkt ikke er ønskværdigt. Bødestørrelsen skal yderligere ses i sammenhæng med sandsynligheden for at blive opdaget. Hvis der er meget lille sandsynlighed for at blive opdaget er det nødvendigt med en tilsvarende højere bøde for at aktørerne ikke skal få incitament til at snyde. En stor sandsynlighed for at blive opdaget kan betyde at aktørerne også til en lavere bøde får samme incitamenter til ikke at forsøge at snyde. En stor sandsynlighed for at opdage snyd kan dog implicere store kontrolomkostninger for myndighederne. Omfanget af kontrol og straffens størrelse skal balanceres på baggrund af disse hensyn. Det ligger dog uden for nærværende rapport at forsøge at fastlægge en bødestørrelse mere præcist. 8.4 Antal aktørerI dette afsnit er søgt indkredset hvor mange virksomheder der kunne tænkes berørt af indførelse af kvoter på affald til forbrænding og deponering. På den ene side tilsiger ønsket om at holde administration og transaktionsomkostninger nede at antallet af implicerede virksomheder holdes nede. På den anden side er det vigtigt at en stor del af affaldsdannelsen er omfattet. Det er ikke muligt at komme med håndfaste forudsigelser af, hvor mange aktører, der i praksis vil komme til at handle affaldskvoter. De mulige aktører er:
Det må forventes, at langt de fleste virksomheder med mindre affaldsproduktion vil vælge at indgå aftaler med handelsselskaber eller transportører, således at deres kvotehandel kommer til at foregå som en integreret del af deres aftaler om affaldshåndtering. Ligeledes kan man forestille sig, at en del mindre kommuner vil vælge tilsvarende løsninger. Der vil formodentlig opstå et antal handelsselskaber, men i praksis vil der næppe være mere end 10-20 handelsselskaber/transportører, der kan opretholde en forretning som kvotehandlere. Et kvotemarked kunne således f.eks. komme til at bestå af 50-275 kommuner, et begrænset antal virksomheder med stor affaldsproduktion (måske 100-1000 jvf. afsnit 4) og 10-20 egentlige handelsselskaber. Samlet vil der altså kunne tænkes i størrelsesordnen 200-1500 aktører, der selv kommer til at varetage kvotehandlen, et antal der skønnes tilstrækkelig stort til at sikre et fungerende kvotemarked. For samtlige aktører vil det gælde, at de frivilligt har valgt at deltage direkte i kvotehandlen. Det er ikke muligt her at nå frem til en endelig afgrænsning af hvor mange og hvilke virksomheder, der skal erhverve kvoter, for at få affald brændt og deponeret. I det følgende er redegjort for statistiske overvejelser med henblik på at fremkomme med ovenstående bud på antallet af aktører. 8.4.1 Statistisk baggrundCVR Ifølge Det Centrale Virksomheds Register, CVR, findes der ca. 499.000 virksomheder i Danmark. Heraf er ca. 273.000 virksomheder enkeltmandsvirksomheder. Danmarks Statistik Ifølge Danmarks Statistik var der 422.000 momsregistrerede virksomheder i 1999. Dette tal skønnes ikke at have ændret sig betydeligt siden. De ikke momsregistrerede ca. 77.000 virksomheder omfatter blandt andet banker, lægehuse, tandlæger samt virksomheder med en omsætning på mindre end 50.000 kr. om året og virksomheder, som ikke er aktive og som vurderes at danne en ubetydelig mængde erhvervsaffald, som bliver indsamlet sammen med dagrenovation eller som farligt affald (noget af affaldet fra tandlæger og lægehuse). Det formodes dog, at banker danner en ikke ubetydelig mængde papir og pap. 1999 var sidste år Danmarks Statistik genererede en statistik med antal momsregistrerede virksomheder fordelt på brancher og omsætningsinterval. Idet det antages at antal virksomheder fordelt på brancher ikke har udviklet sig i betydeligt omfang, er her anvendt antal momsregistrerede virksomheder i 1999. Det har været muligt at sammenholde oplysningerne om omsætning og antal virksomheder for hver sektor og branche fra Danmarks Statistik med brancheopdelte affaldsmænger fra ISAG. Det bemærkes, at der tages forbehold for ISAG registreringens fordeling af affaldsmængder på brancher, idet disse er behæftet med stor usikkerhed. Omsætning og affhald Der foreligger ikke statistik der beskriver de enkelte virksomheder og deres affaldsdannelse. I mangel af bedre er her antaget en sammenhæng mellem virksomhedernes omsætning og deres affaldsdannelse. Antagelsen begrundes med at det, til trods for at reduktion af affaldsdannelsen har højst prioritet i affaldshierakiet, ikke hidtil er lykkedes at koble affaldsdannelsen fra den økonomiske vækst. Antagelsen om at affaldsdannelsen i de enkelte brancher følger omsætningen er søgt bekræftet, blandt andet i Videncenter for Affald og Risø Forskningscenter. Man er enig i, at der er en sammenhæng, men det har ikke været muligt at kvantificere eller nærmere at dokumentere denne. 8.4.2 Antal af virksomhederServicesektoren og industri I servicesektoren og industri har ca. 4.600 virksomheder en årlig omsætning på 50 mio. kr. eller derover. Hvis det groft antages, at affaldsproduktionen følger omsætningen vil 65 % og 80 % af affaldet fra henholdsvis servicesektoren og industri være dannet af disse virksomheder. Hvis der sigtes imod at 75 % af affaldet til forbrænding og deponering fra hver af de to sektorer skal være omfattet kvoteordningen, vil der være tale om ca. 7.500 virksomheder. Tilsvarende udgør institutioner og handels- og kontorvirksomheder med omsætning på 50 mio. kr. og derover ca. 3.000 virksomheder. Disse virksomheder står for 65 % af den samlede omsætning i denne sektor og udgør ca. 1% af antallet af virksomheder i sektoren. Bygge- og anlægsvirksomheder Bygge- og anlægsvirksomheder med en omsætning på 50 mio. kr. og derover udgør ca. 270 virksomheder har ca. 36 % af omsætningen i byggebranchen og udgør knap 1 % af det samlede antal bygge- og anlægsvirksomheder. For at få fat på ca. 75 % bygge- og anlægsaffald til forbrænding og deponering vil ca. 4.300 bygge- og anlægsvirksomheder skulle være omfattede. De 4.300 virksomheder har en omsætning på 5 mio. eller derover. Ca. 25.100 bygge- og anlægsvirksomheder har mindre omsætning end 5 mio. kr. pr. år. Renseanlæg 64 renseanlæg ud af landets 264 renseanlæg har en omsætning på mere end 10 mio. kr., svarende til ca. 80 % af total omsætning /alt affald fra renseanlæg. Under forudsætning af at affaldsdannelsen følger omsætningen, stammer de væsentligste dele af erhvervsaffaldet fra 5.000 - 12.000 virksomheder, som svarer til 1 - 2,5 % af det samlede antal virksomheder. Tabel 8.2 Antal virksomheder med en omsætning på 50 mio. kr. eller derover
Tabel 8.3 Antal virksomheder, som inden for hver sektor som skønnes at stå for ca. 75 % af affald til forbrænding og deponering
Figur 8.2 Total omsætning fordelt på omsætningsgrupper, for hver sektor
Fremstillingsvirksomhed Affaldsdannelsen varierer meget mellem de respektive brancher inden for fremstillingsvirksomhed. Og der er også væsentlig forskel på, hvor stor en del af den enkelte branches affald der genanvendes, brændes og deponeres. Med forbehold for usikkerheder i ISAG registreringens branchefordeling af affaldsmængder, viser denne, at seks af de elleve brancher indenfor fremstillingsvirksomhed bidrager med de største mængder affald til forbrænding og deponering. Disse er grupperet efter omsætning i tabellen og figuren nedenfor. For affald til deponering står tre af brancherne (Sten-, ler og glasindustri, Jern- og metalindustri samt Anden fremstillingsvirksomhed) for 76 % af affaldsdannelsen i fremstillingsvirksomhed. For affald til forbrænding står fire brancher (Nærings- og nydelsesmiddelindustri, Papir og grafisk industri, Kemisk industri samt Anden fremstillingsvirksomhed) for 80 % af affaldsdannelsen inden for ISAGs 11 brancher inden for fremstillingsvirksomhed. Som det ses, reduceres antallet af fremstillingsvirksomheder fra ca. 1.500 til ca. 1.000, hvis kun de forbrændings- og deponeringstunge virksomheder medtages i kvoteordningen. På grund af usikkerhederne i fordelingen af affaldsmængder på brancher, kan denne beregning alene bruges som et groft fingerpeg om, for hvilke brancher og virksomhedsstørrelser det er muligt at reducere mængderne til forbrænding og deponering. Tabel 8.4 Antal virksomheder med en omsætning på 50 mio. kr. eller derover for de brancher inden for fremstillingsvirksomhed, som sender mest affald til forbrænding og deponering.
Figur 8.3 Total omsætning fordelt på omsætningsgruppe, for hver branche inden for fremstillingsvirksomhed, som sender mest affald til forbrænding og deponering.
Fodnoter[7] Dette svarer til den måde aktier sælges på, ved en fastpris aktieemission på Fondsbørsen. [8] Dette svarer til den daglige handel med el på Nordpool. [9] Dette er samme princip som den lokale auktionarius anvender, når han sælger gamle møbler og "kasser med diverse", og som anvendes i USA ved den årlige auktion af SO2 emissionsrettigheder. [10] Dette er også kendt som "use it or lose it princippet", som f.eks. anvendes i dag på Danmarks internationale transmissionskapacitet på elmarkedet. [11] Omtales ofte som "banking" og "borrowing" i omsættelige kvotesystemer [12] Jf. Afsnit viser den marginale reduktionsomkostningskurve omkostningerne ved at reducere affaldsmængderne ved at ordne reduktionsmulighederne efter deres enhedsomkostning med den billigste længst til højre. En meget stejl kurve angiver således, at der er få reduktionsmuligheder, og at de hurtigt bliver meget dyre.
|
