| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering

9 Reduktionsomkostninger og priser på kvoter

• 9.1 Tilgang og metode
  • 9.1.1 Informationen fra de historiske og aktuelle tiltag
  • 9.1.2 De eksisterende affaldsafgifter
  • 9.1.3 Omkostningskurve
  • 9.1.4 Begrænsninger og forbehold
• 9.2 Udviklingen i affald til forbrænding og deponering
  • 9.2.1 Analyseramme
  • 9.2.2 Prognose for udviklingen i affaldsmængderne
• 9.3 Kvotepriser ved stabiliserede affaldsmængder
  • 9.3.1 Forbrænding
  • 9.3.2 Deponering
• 9.4 Provenukonsekvenser
  • 9.4.1 Forbrænding
  • 9.4.2 Deponering

Det er vanskeligt og meget usikkert at vurdere sandsynlige priser på kvoter på et fremtidigt marked for affaldskvoter til forbrænding og deponering. Kvoteprisen har omvendt stor interesse og vurderingen heraf kan være afgørende for realismen i et sådan virkemiddel.

I den følgende foretages en første grov vurdering af det prisspænd, som kvoter i et fremtidigt kvotesystem kan tænkes at ligge inden for. Det har alene været muligt at foretage en "første grov vurdering" af prisspændet, idet informationerne om affaldsproducenternes konkrete muligheder og omkostninger ved at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering har været begrænset.

Vurderingen af reduktionsomkostninger og kvotepriser er primært baseret på information, der blev tilvejebragt ved at indsamle oplysninger om historiske og aktuelle tiltag, som reducerer affald til forbrænding og deponering ved genanvendelse.

Kapitlet indledes med en kort beskrivelse af den anvendte metode. Herefter redegøres der for de anvendte forudsætninger med hensyn til størrelsen af reduktionen i affaldsmængderne til forbrænding og deponering, som et kvotesystem skal afstedkomme og som har ligget til grund for vurderingerne af priser på kvoter. Endelig beskrives resultatet af vurderingen.

9.1 Tilgang og metode

Omkostningerne ved tiltag der reducerer affaldsmængderne til forbrænding og deponering er afgørende for prisdannelsen på affaldskvoter. Affaldsproducenter, kommuner og andre centrale aktører vil i et fremtidigt kvotesystem stå over for valget mellem at skulle anskaffe sig kvoter til en markedspris for at kunne få affaldet forbrændt eller deponeret, eller reducere mængden af affald til deponering og forbrænding. I det omfang det sidste er billigere end at købe kvoter taler dette for at foretrække denne løsning. På den måde vil de marginale omkostninger for at reducere mængden af affald til forbrænding og deponering være afgørende for prisdannelsen på kvotemarkedet.

Viden om de ekstra omkostninger der er forbundet med at reducere affaldsmængderne er helt central. Vurderingen er derfor baseret på oplysninger om omkostningerne ved historiske og aktuelle tiltag, der har øget genanvendelse eller forebygget affaldsdannelse. Det drejer sig om 27 tiltag, der vedrører især kommunale projekter for øget genanvendelse ^[13]. Yderligere er suppleret med kvalitative vurderinger, som bl.a. baseres på effekten af de eksisterende affaldsafgifter. Endelig suppleres med generelle overvejelser om priselasticiteten på affaldshåndtering og affaldsomkostningerne betydning for affaldsproducenter (herunder incitamentsstrukturer).

9.1.1 Informationen fra de historiske og aktuelle tiltag

De indsamlede og vurderede tiltag er ikke udtømmende for mulighederne for at øge genanvendelsen eller forebygge affaldsdannelse, men tilsammen giver tiltagene en indikation af potentialet for reduktion af affaldsmængde og omkostningerne forbundet hermed. For hvert tiltag er der foretaget en vurdering, dels af hvor mange tons affald der kan genanvendes eller forebygges ekstra i forhold til dagens anvendelse af tiltaget, dels af størrelsen af ekstra omkostningerne pr. ton i forhold til dagens situation med en udbredelse af tiltaget.

Et eksempel på et tiltag er øget genanvendelse af papir. Der sker allerede i dag en udbredt genanvendelse af papir, men det vurderes, at der eksisterer et potentiale for yderligere genanvendelse. Med udgangspunkt i erfaringer fra ordninger hvor yderligere mængder papir er indsamlet og genanvendt, er der indhentet viden om meromkostningerne pr. ton for yderligere genanvendelse.

Det er vigtigt at bemærke, at meromkostningerne pr. ton ofte vil afhænge af potentialet. Således vil det for langt de fleste tiltag gælde, at omkostningerne pr. ton affald der indsamles og genanvendes vil stige efterhånden som potentialet bruges og der bliver færre og færre tons tilbage at genanvende. Dette svarer til at de marginale meromkostninger stiger med indsamlet og genanvendt mængde. For den første del af potentialet kan der i visse tilfælde være tale om faldende marginalomkostninger pga. stordriftsfordele ved indsamlingen. Dette er illustreret i figuren nedenfor.

Figur 9.1 1Illustration af marginalomkostninger ved voksende genanvendelse

I papireksemplet svarer dette til, at det for den enkelte virksomhed vil være forbundet med høje omkostninger at sikre at "det sidste" papir udsorteres til genanvendelse. Virksomhedens sorteringsomkostninger pr. ton vil stige efterhånden som en stadig større del af affaldet udsorteres, bl.a. fordi tidsforbruget vil stige pr. ton udsorteret affald.

9.1.2 De eksisterende affaldsafgifter

Siden 1987 har affaldsforbrænding og deponering været pålagt en afgift. I dag udgør afgiften hhv. 330 kr./ton affald til forbrænding og 375 kr./ton affald til deponering.

Affaldsafgiften er interessant i forhold til dette projekt, fordi den i sig selv giver en indikation af hvilke omkostninger, der er forbundet med at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering. Hvis man forudsætter at virksomhederne opfører sig økonomisk rationelt, er det som udgangspunkt vanskeligt at forestille sig, at der eksisterer et potentiale til reduktion af affaldsmængder, hvor de tilhørende omkostninger vil være lavere end indsamlings- og bortskaffelsesomkostninger inkl. affaldsafgiften. Er omkostningen lavere må man således, som udgangspunkt, forvente at affaldsproducenten allerede i dag på eget initiativ vil reducere affaldsmængden for at opnå en omkostningsbesparelse.

Under denne forudsætning, og hvis affaldsproducenterne er tilstrækkelig informerede og opmærksomme på omkostningerne til behandling af affald, må affaldsmængden befinde sig i en form for ligevægt bestemt bl.a. af størrelsen af afgiften. I ligevægten gennemføres ikke tiltag til genanvendelse eller affaldsforebyggelse, som er forbundet med meromkostninger, der er marginalt højere end omkostningerne ved bortskaffelse af affald og forbrænding eller deponering, inklusiv affaldsafgiften. Omvendt kan der muligvis være et (stort) potentiale for øget genanvendelse og affaldsforebyggelse hvis afgiften (eller kvoteprisen) er højere end den aktuelle.

I denne forbindelse er viden om effekten af affaldsafgiften på affaldsmængden ligeledes interessant, fordi dette kan fortælle noget om hvor følsom efterspørgslen efter affald til forbrænding og deponering er overfor prisen.

Jo mindre følsom efterspørgslen er, jo højere kvotepris må man forvente i et system hvor affaldsmængden de facto skal reduceres i forhold til det niveau man vil have med uændret affaldsafgiftsniveau.

Følsomheden hos affaldsproducenterne over for ændringer i affaldsafgiften er søgt vurderet i studier i 1997 og 1999. Affaldsafgiften udgør en meget beskeden omkostning i de fleste virksomheder og gives ikke høj prioritet. Affaldstunge virksomheder er dog mere påvirkede og derfor mere opmærksomme på denne post. 1999-studiet peger på, at affaldsafgiften påvirker affaldsmængden og affaldsproducenternes adfærd, således at der er sket en større afkobling mellem den økonomiske vækst og affaldsproduktionen end i en situation uden afgiften. Der er dog ingen samlet vurdering af affaldsproduktionens følsomhed over for affaldsafgiftens størrelse.

Den engelske regering vurderer, at affaldsproduktionen er relativt ufølsom over for størrelsen af deponeringsafgiften, hvilket er baggrunden for at man dels planlægger forhøjelse af deponeringsafgiften fra de nuværende 13 £/ton med 3£ om året til den når 35£, dels planlægger at indføre et kvotesystem for organisk dagrenovation til deponering i England, især til fremme af affaldsforbrænding ^[14].

9.1.3 Omkostningskurve

De forskellige muligheder for at øge genanvendelsen af affald eller reducere affaldsmængden er forbundet med såvel varierende potentiale som varierende omkostninger. Ud fra en antagelse om at de billigste tiltag vil blive gennemført først, vil det derfor være forbundet med stigende marginalomkostninger at reducere mængderne. Ligesom for det enkelte tiltag gælder det således, at meromkostningerne pr. ton og dermed kvoteprisen vil afhænge af mængden som skal reduceres.

Denne analyse forsøger at opstille kurver for omkostninger for reduktion af affald til forbrænding og deponering, som kan illustrere hvordan omkostningerne og dermed kvoteprisen afhænger af affaldsreduktionens størrelse.

9.1.4 Begrænsninger og forbehold

Som allerede nævnt er det vanskeligt at vurdere reduktionspotentialet og de tilhørende omkostninger, fordi der er en række forhold som begrænser mulighederne for at bestemme kvotepriserne før en evt. kvoteordning træder i kraft. Nedenfor nævnes de væsentligste.

• Eksisterende viden om muligheder og omkostninger er ikke fuldstændig. Den eksisterende tilgængelige viden om genanvendelse og affaldsforebyggelse er stor, men det har alligevel været meget vanskeligt at uddrage information om konkrete tiltags effekt (reduktion af affald til forbrænding/deponering) og omkostninger forbundet hermed. Det er således kun for et begrænset antal affaldsfraktioner til forbrænding at det er lykkedes at give et bud på såvel et reduktionspotentiale som de tilhørende omkostninger ved øget genanvendelse. For deponering har det slet ikke været muligt at tilvejebringe information, som gør vurderingen mulig.
• Generel usikkerhed. Der er en stor usikkerhed forbundet med potentialet og de tilhørende meromkostninger pr. ton affald. Usikkerheden er dels en konsekvens af den generelle usikkerhed, der er forbundet med effekten og omkostningerne ved en konkret ordning og dels en konsekvens af usikkerheden forbundet med generaliseringen (den yderligere udbredelse) af det konkrete tiltag.
• Affaldsforebyggelse - problem med asymmetrisk information. Tiltag som forebygger affald og dermed reducerer affaldsmængden til forbrænding/deponering vil oftest være forankret decentralt i virksomheder og produktionserhverv og er kendetegnet ved at være helt specifikke inden for et givent område. Det er derfor meget vanskeligt at finde information om mulighederne for reduktion og de tilhørende omkostninger. Denne information findes alene hos den enkelte affaldsproducent (virksomhed(/kommune)). Som en konsekvens af den asymmetriske information er det dels vanskeligt at kvantificere potentialet ved tiltag, dels at det er vanskeligt at generalisere denne viden. Affaldsforebyggelse er imidlertid en mulighed på linie med at købe en kvote eller øge mængden som udsorteres til genanvendelse for affaldsproducenterne.
• Teknologisk udvikling. Reduktionspotentialet og de tilhørende omkostninger er baseret på de historiske og aktuelle muligheder. Imidlertid må man forvente at mulighederne og de tilhørende omkostninger ændrer sig over tiden i takt med den teknologiske udvikling og evt. ændret fokus på og holdning til affald.

Som følge af manglende information om aktørernes adfærd er der endvidere anvendt væsentlige forudsætninger om at affaldsproducenter opfører sig økonomisk rationelt og besidder fuld information. I virkeligheden er der mangelfuld information, fokusering af opmærksomhed og ressourcer på andre områder mv. således at der ofte er begrænset fokus på affaldsproduktion, omkostninger og genanvendelse.

Med baggrund i ovenstående begrænsninger og forudsætninger skal vurderingen af priser på kvoter på et fremtidigt marked ske med stor varsomhed og resultatet tages med forbehold. Vurderingen kan give et bud på størrelsesordenen af prisen, mens den faktiske pris først vil blive kendt efter en evt. implementering af en kvoteordning. Prisen må i øvrigt forventes at ændre sig over tid i starten, men stabiliserer sig efter en indsvingsperiode.

9.2 Udviklingen i affald til forbrænding og deponering

Når et kvotesystem anvendes som virkemiddel på affaldsområdet, er der i modsætning til ved brug af afgifter, behov for at fastsætte et niveau for den mængde affald man vil tillade. Nedenfor beskrives den ramme for kvoteordningen der er anvendt i analyserne, ligesom der redegøres for den anvendte prognose for udviklingen i mængderne til forbrænding og deponering.

9.2.1 Analyseramme

Udgangspunktet for analysen af kvoteprisen er en målsætning om, at den samlede affaldsmængde til deponering og forbrænding skal stabiliseres på dagens nuværende niveau. Det betyder, at der vil blive udstedt kvoter, som præcis svarer til den mængde som tilgår hhv. forbrænding og deponering i dag.

Da kvotemængden er fast, vil affaldsproducenterne samlet set være nødt til enten at øge genanvendelsen eller reducere affaldsmængden indtil affaldsmængden ikke overstiger kvotemængden. For at finde frem til hvad prisen på kvoterne må forventes at blive, når affaldsmængden skal holdes konstant på dagens niveau, er der som udgangspunkt behov for at vide, hvor meget affaldsmængderne til forbrænding og deponering forventes at vokse de kommende år.

9.2.2 Prognose for udviklingen i affaldsmængderne

Miljøstyrelsen har udarbejdet en prognose for udviklingen i affaldsmængderne til hhv. genanvendelse, forbrænding og deponering. Prognosen for år 2020 er gengivet i tabellen nedenfor sammen med de faktiske mængder i 1994, 2000 og 2002.

Tabel 9.1 Udviklingen i affald til genanvendelse, forbrænding og deponering

Kilde: Affaldsstatistik 2002. Orientering fra Miljøstyrelsen Nr. 6 2003, s. 14 og 71-73. Prognose baseret på data for 2000 og beregnet på basis af oplysninger om det totale antal tons og fordelingen på behandlingsformer.

Affaldsmængderne forventes, ifølge Miljøstyrelsens basisprognose, at vokse fra ca. 13 til ca. 16,5 millioner tons i perioden 2000 til 2020, svarende til 27%, under forudsætning af at der ikke gennemføres nye affaldspolitiske initiativer.

Basisprognosen frem til 2020 giver et grundlag for et groft skøn over hvor meget mængderne af affald til forbrænding og deponering skal reduceres hvert år for at stabilisere mængder på deres nuværende niveau. I alt forventes mængden af affald til forbrænding at vokse med 1,3 millioner tons fra 2000 til 2020, mens mængderne til deponering forventes at vokse med 0,3-0,4 millioner tons, i alt en stigning på 1,6 millioner tons til forbrænding og deponering. Fordelt jævnt over perioden svarer dette til en stigning på ca. 80.000 tons per år (65.000 tons for forbrænding og 15.000 tons for deponering).

Denne mængde svarer til en årlig stigning på ca. 2% af den samlede mængde til forbrænding og deponering i 2000, og en reduktion på dette niveau vil indebære en stabilisering af mængderne til forbrænding på det nuværende niveau. Denne mængdemæssige ramme indgår som grundforudsætning i prisvurderingen.

9.3 Kvotepriser ved stabiliserede affaldsmængder

I arbejdsrapporten for aktivitet 3 blev fordele og ulemper ved forskellige grundmodeller for nationale kvotesystemer diskuteret. Det blev konkluderet, at en model hvor kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion kan eje kvoter er forbundet med den mest fordelagtige incitamentsstruktur, hvorfor dette forudsættes anvendt i det følgende. Kvotesystemet vil give incitamenter til de centrale aktører (kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion) som er de nærmeste til at påvirke mængden. Til brug for denne første vurdering af kvotepriser antages endvidere at aktørerne vil handle effektivt og rationelt i forhold til prissignalerne.

Endeligt forudsættes det, at kvoteordningen erstatter affaldsafgiften og at kvoterne bortauktioneres (og ikke foræres) til de mulige kvoteejere, således at salget indbringer et provenu til staten til erstatning for affaldsafgiftens provenu.

9.3.1 Forbrænding

Udgangspunktet for at finde frem til hvad prisen på kvoterne må forventes at blive, når affaldsmængden skal holdes konstant på dagens niveau, er de informationer, der blev tilvejebragt om omkostningerne ved historiske og aktuelle tiltag, som kan reducere affald til forbrænding.

Potentialerne og mængderne for de enkelte fraktioner er dokumenteret i arbejdsrapport 4 og i tabellen nedenfor er potentialet og omkostningerne for de tiltag, som anvendes i analysen resumeret.

Tabel 9.2 Potentiale og meromkostninger for tiltag til reduktion af affald til forbrænding

Kilde: Arbejdsrapport for aktivitet 4

Som det fremgår af tabellen, er de forskellige muligheder for at øge genanvendelsen af affald forbundet med såvel varierende potentiale som varierende omkostninger. Som tidligere nævnt er vurderingerne om potentiale og meromkostninger forbundet med betydelig usikkerhed.

Usikkerheden i omkostning og potentiale kendes ikke for de enkelte tiltag, men da den spiller en væsentlig rolle i forhold til vurderingen af den forventede kvotepris gennemgås tiltagene nedenfor med henblik på at vurdere usikkerheden.

Som udgangspunkt vil både potentialet og meromkostningerne for alle tiltag være forbundet med usikkerhed. Da det imidlertid gælder, at meromkostningerne er en funktion af potentialet (jfr. afsnit 9.1.1), er der valgt kun at angive et usikkerhedsinterval på meromkostninger. Dette usikkerhedsinterval fastsættes imidlertid med baggrund i såvel usikkerheden på potentialet som usikkerheden ved omkostninger.

• Elektriske og elektroniske produkter
  Der eksisterer allerede en ordning til indsamling af elektronik affald. Ved denne ordning indsamles og genanvendes ca. 82.500 ton. I arbejdsrapport 4 refereres den seneste Affaldsstrategi for en vurdering af at det er realistisk yderligere at indsamle og behandle 10.000-20.000 tons. På denne baggrund er det vurderet at der med en mere udbredt anvendelse af den eksisterende ordning vil kunne indsamle og genbruge yderligere 17.500 tons pr. år. Da der allerede indsamles og genbruges ca. 82.500 og da affaldsmængden årligt skønnes at være 110.000 vil potentialet ikke kunne afvige meget fra de 17.500 tons.
  
  Vurderingen af meromkostningerne ved den mere udbredte genanvendelse af elektroniske produkter er forbundet med meget stor usikkerhed. Mens det er forbundet med en stor økonomisk gevinst at genanvende visse typer af elektronik skrot, er det forbundet med at store omkostninger at behandle andre typer. Med baggrund i oplysninger om de gennemsnitlige omkostninger forbundet med indsamling og behandling af elektronikskrot er meromkostningen forbundet med genanvendelse af elektriske produkter vurderet til ca. 3.240 kr./ton i arbejdsrapport 4. Som usikkerhedsinterval anvendes 330-5.000 kr., hvilket afspejler at der er stor forskel på behandlingsprisen af de forskellige typer af elektronikskrot.



• Organisk dagrenovation
  
  Nogle kommuner rundt om i landet indsamler i dag organisk dagrenovation separat med henblik på kompostering eller bioforgasning. Der er taget udgangspunkt i en eksisterende ordning for Vejle og Jelling Kommuner (kompostering) og en ordning i Århus kommune (bioforgasning).
  
  I Vejle og Jellings ordning er der en forholdsvis høj indsamlingsprocent af det organiske affald sammenlignet med andre ordninger. Med en mere udbredt anvendelse af en lignende ordning i andre kommuner er potentialet for yderligere indsamling og kompostering vurderet til ca. 173.000 tons/år. Skønnet er meget følsomt overfor indsamlingsprocenten.
  
  Meromkostningen er ligeledes vurderet med udgangspunktet i ordningen for Vejle Kommune ^[15] og omhandler kompostering. Ordningen har fungeret siden 1989. Det er oplyst, at der ikke er nogen meromkostninger ved indsamling af det organiske affald i en separat fraktion, idet indsamlingsfrekvensen er den samme som før ordningens etablering. Meromkostningen består derfor alene af meromkostningen til behandling. Driftsomkostningerne er opgjort til 300 kr./ton, mens der ikke foreligger skøn over omkostninger til forrentning og afskrivning af anlægsinvesteringerne. På baggrund af oplysninger om investeringerne i sorteringsanlæg i Århus kan sandsynlige omkostninger til forrentning og afskrivning af anlægsinvesteringer skønnes til ca. 350 kr./ton affald ^[16]. Samlet skønnes udgifterne til indsamling og kompostering at udgøre 650 kr./ton, idet dette skøn vurderes at være forbundet med stor usikkerhed.
  
  I Århus indsamles det organiske affald ligeledes i en separat fraktion men her er meromkostningen til indsamling imidlertid opgjort til 990 kr./ton, hvilket anvendes til brug for et øvre omkostningsskøn. På denne baggrund er usikkerhedsintervallet fastsat til 300-1.640 kr./ton.



• Papir fra husholdninger
  
  Papir fra husholdninger genanvendes allerede i en vis udstrækning. Det vurderes imidlertid, at der er et yderligere potentiale på 98.000 ton/år ved en mere udbredt anvendelse af henteordninger.
  
  Meromkostningen er skønnet med udgangspunkt i en vurdering af den gennemsnitlige meromkostning pr. husstand pr. år ved en henteordning frem for en bringeordning. På denne baggrund er meromkostningen i forhold til forbrænding opgjort til 366 kr./ton. Skønnet er forbundet med usikkerhed, dels fordi skønnet over meromkostningerne ikke er baseret på en konkret gennemført ordning, dels fordi prisen på papir svinger kraftigt, hvilket har stor betydning for behandlingsprisen (eller gevinsten) pr. ton papir. Usikkerhedsintervallet er valgt til 350-820 kr./ton.



• Plast, plastflaske- og dunkeaffald fra husholdninger
  
  På baggrund af erfaringerne fra et forsøg i Nyborg, er indsamlingssystemet for plast, plastflasker og dunkeaffald opskaleret til landsplan. Med udgangspunkt i oplysningerne fra forsøget er det skønnet, at det er muligt at indsamle 40% af den samlede mængde som er til rådighed (ved brug af indsamling i kuber opstillet i kommunerne). Ved en udbredelse til hele landet vil potentialet være 5.000 ton pr. år.
  
  Meromkostningerne er skønnet til 5.300 kr./ton. Skønnet er forbundet med stor usikkerhed idet det er uklart hvordan behandlingsomkostningen adskiller sig fra forbrændingsomkostningen. Meromkostningen består af højere omkostninger til indsamling, som imidlertid også er usikre. Usikkerhedsintervallet valgt til 1.000-8.000 kr./ton.



• Plast, PVC
  
  Genanvendelse af PVC affald er i dag relativt begrænset. Der er ved at blive opført et anlæg til genanvendelse (kemisk behandling) af PVC. Det vurderes, at det vil være muligt separat at indsamle og flytte ca. 11.000 tons PVC pr. år fra forbrænding til genanvendelse ^[17].
  
  Behandlingsomkostningen på det kemiske behandlingsanlæg forventes at blive ca. 1500 kr./ton. Dette betyder en merpris for behandling på ca. 1200 kr./ton. Hertil skal lægges meromkostninger til indsamling og sortering som skønnes til mindst 1000 kr./ton. Samlet er det centrale skøn for meromkostningerne ca. 2.200 kr./ton PVC. Usikkerhedsintervallet er valgt til 1.500-5.000 kr./ton.



• Papir og pap fra virksomheder
  
  Der genanvendes allerede i dag små 500.000 tons papir og pap fra virksomheder. Der vurderes, at være et yderligere potentiale, som dog ikke er kvantificeret i offentlige tilgængelige kilder. Som for de øvrige tiltag vil potentialet afhænge af virksomhedernes interne afvejninger af fordele og ulemper ved en højere genanvendelse.
  
  Ved blot at kigge på behandlingsomkostningerne er de gennemsnitlige virksomhedsøkonomiske fordele ved at genvende papir frem for forbrænding opgjort til ca. 200 kr. ton (ekskl. affaldsafgift til forbrænding). Så længe virksomhedernes interne omkostninger til sortering og indsamling er mindre end godt 530 kr. pr. tons vil det således være en fordel for virksomheden at udsortere papiret til genanvendelse. Hvorvidt dette er tilfældet vides ikke, men som simpel forudsætning er antaget at der pt. er en ligevægt ved denne omkostning. I første omgang er dette tiltag udeladt af analysen pga. den manglede information om potentialet.
  
  Omvendt må der formodes at være et uudnyttet potentiale ved en kvotepris, som ligger over niveauet for affaldsafgiften til forbrænding. For at afspejle denne mulighed er det antaget at der eksisterer et potentiale på 80.000 tons til en ekstra omkostning på 400 kr., svarende til at virksomheder vil udsortere en lidt større del af deres papiraffald til genanvendelse når det økonomiske incitament øges. Usikkerhedsintervallet et fastsat til 300-660 kr./ton. Da mængden ikke kan dokumenteres er tiltaget dog ikke medtaget i nedenstående figur 7.2.



• Vægtbaseret betaling for husholdningsaffald
  
  Kommunerne anvender i dag forskellige systemer for afregning af private husstandes husholdningsaffald. En mere udbredt anvendelse af vægtbaseret afregning vurderes at kunne resultere i reduktion af affaldsmængden som går til forbrænding. Med udgangspunkt i erfaringerne fra kommuner som i dag anvender det vægtbaserede betalingssystem er der opgjort et bruttopotentiale for reduktion på op til 320.000 tons for hele landet. Herudover er der konstateret øget genanvendelse af papir og øget hjemmekompostering i kommuner med vægtbaseret gebyr, men dette er ikke medtaget for at undgå dobbeltregning med tiltagene ovenfor om papir fra husholdninger og om organisk dagrenovation.
  
  Det realistiske potentiale vurderes imidlertid at være noget mindre. For det første vurderes husstande i tættere byområder at have ringere muligheder for alternativ bortskaffelse (herunder forbrænding i haven og i fastbrændselsfyr) end gennemsnitligt for de kommuner der pt. har vægtbaseret betaling. For det andet har vægtbaseret betaling vist sig at medføre øget ukontrolleret bortskaffelse af affald. En del af det affald som er bortskaffet ukontrolleret vil i sidste ende alligevel havne i forbrændingsanlæggene, f.eks. indsamlet fra rastepladser, genbrugsstationer mv. Som følge heraf er det reelle potentiale for affaldsreduktion til forbrænding forsigtigt vurderet til 80.000 ton ved mere udbredt anvendelse af vægtbaseret betaling for husholdningsaffald.
  
  Der foreligger ikke egentlige omkostningsskøn for vægtbaseret gebyr, men det er oplyst at gebyrbetalingen for et år fra husstande med vægtbaseret betaling ligger på eller under niveau med betalingen fra sammenlignelige kommuner uden vægtbaseret betaling. På denne baggrund er det vurderet, at omkostningerne til indsamling og behandling (inkl. affaldsafgift) af et tons affald i referencekommunerne modsvarer omkostningerne til at reducere den indsamlede og behandlede affaldsmængde med et ton i kommunerne med vægtdifferentieret gebyr. Dette svarer til at meromkostningen ekskl. affaldsafgift er 330 kr. pr. ton affald, svarende til affaldsafgiften for forbrænding.
  
  Skønnet er forbundet med usikkerhed, fordi skønnet over omkostningerne ved et vægtbaseret system i forhold til det konventionelle kun er sparsomt dokumenteret. I det omfang affaldsmængderne reelt reduceres trækker det i retning af lavere omkostninger. Men på den anden side vil man risikere ekstra omkostninger til oprydning og behandling af affald som er bortskaffet ukontrolleret. På denne baggrund er usikkerhedsintervallet fastlagt til 250-660 kr./ton.

Omkostningskurve

Ved at sammenholde tiltagene ovenfor kan der opstilles en liste hvor tiltagene er sorteret efter meromkostninger pr. ton til reduktion af affald til forbrænding. På denne baggrund kan der udformes en omkostningskurve, som viser potentialet for at reducere affaldsmængderne ud af x-aksen og (i stigende rækkefølge) omkostningerne pr. ton for hvert tiltag ud af y-aksen.

Figuren illustrerer hvordan prisen på affaldsreduktion til forbrænding stiger med mængden. Det er de centrale omkostningsskøn der indgår i figuren, og den væsentlige usikkerhed på omkostningerne for de enkelte tiltag er angivet ved den stiplede linie, som angiver det øvre omkostningsskøn. De nedre omkostningsskøn er af hensyn til overskueligheden ikke indtegnet i figuren men er naturligvis lige så væsentlige som de øvre skøn. Som det fremgår af figuren synes omkostningerne til affaldsreduktion at stige eksponentielt med mængden. Der synes at være alternativer til forbrænding, som i dag vil kunne opnås med meromkostninger, som ligger tæt på det nuværende niveau for affaldsafgiften.

Når det antages, at affaldsproducenterne er rationelle og har fuld information vil det betyde, at det billigste tiltag vil blive gennemført først. Så længe kvoteprisen overstiger omkostningen pr. ton affald for affaldsreduktion til forbrænding vil affaldsproducenterne vælge at gennemføre tiltagene frem for at købe kvoter på markedet til en højere pris.

Figur 9.2 Omkostningerne ved reduktion af affaldsmængden til forbrænding.
Reduceret affaldsmængde i tons og omkostning i kr./tons.

Fuldt optrukken linie: Centralt omkostningsskøn
Stiplet linie: Højt omkostningsskøn

Med udgangspunkt i forudsætningen om at affaldsmængderne skal stabiliseres på dagens niveau, vil der årligt være behov for at reducere mængden til forbrænding med ca. 65.000 tons.

Når det antages, at ovenstående tiltag afspejler de væsentligste muligheder og der samtidig tages udgangspunkt i de centrale omkostningsoverslag, viser grafen at affaldsmængden kan holdes på et konstant niveau de næste år med en kvotepris, som er af samme størrelsesorden som affaldsafgiften for forbrænding. Det er dog vigtigt, at understrege den meget store usikkerhed, som der er forbundet med skønnet over potentialerne og de tilhørende omkostninger. Usikkerheden er afspejlet i omkostningerne og i ovenstående fig. 7.2.

Da ovenstående er et statisk billede af de nuværende muligheder, skal man være varsom med, at konkludere noget om prisen på lang sigt. Mulighederne for affaldsreduktion vil udvikle sig over tid i et dynamisk samspil med den teknologiske udvikling og prisen på kvoterne.

Som tidligere nævnt har det ikke været muligt at tilvejebringe information om potentiale og tilhørende omkostninger for virksomheders muligheder for at reducere affaldsmængderne til forbrænding gennem affaldsforebyggelse. Der kan imidlertid tænkes at eksistere et væsentligt potentiale. Sådanne tiltag til affaldsforebyggelse i virksomhederne ville, såfremt omkostningerne ligger i størrelsesordnen 3-400 kr./tons, bidrage til et fladere forløb af omkostningerne i figur 7.2. Jo flere gunstige affaldsforebyggende tiltag der kan gennemføres, jo større potentiale for reduktion af affaldsmængderne ved kvotepriser i omegnen af de nuværende affaldsafgifter.

Det bør bemærkes, at trappekurven illustrerer en forenkling i forhold til hvordan situationen vil være i praksis. Hvis der indføres et system med affaldskvoter vil affaldsreduktionerne i praksis komme fra flere forskellige tiltag, som bringes i anvendelse i forskellig udstrækning. "Kasserne" på kurven er med andre ord en forenkling, da meromkostningerne som tidligere nævnt afhænger af prisen. Det betyder eksempelvis, at prisen på 366 kr. for yderligere genanvendelse af papir fra husholdninger skal opfattes som en gennemsnitspris for hele potentialet på 98.000 tons.

9.3.2 Deponering

Det har kun været muligt at tilvejebringe få eksempler på tiltag for affaldsreduktion og omkostningerne forbundet hermed for tiltag, for affald til deponering. De identificerede tiltag er genanvendelse af støberiaffald, som skønnes til at være et potentiale på ca. 8.000 tons til en omkostning på ca. 100 kr/tons, samt imprægneret træ, hvor der skønnes et potentiale på ca. 43.000 tons til en omkostning på 290 kr. Herudover er der mulighed for genanvendelse af PVC, som her er behandlet under forbrænding.

Det må formodes at der eksisterer yderligere muligheder for at øge genanvendelsen eller affaldsforebygge med henblik på at reducere affaldsmængden til deponering. Det må således forventes, at affaldsmængden til deponering vil kunne holdes på en konstant mængde i forhold til dagens niveau ved en kvotepris, som ligeledes ligger på niveau med dagens affaldsafgift til deponering. På grund af den manglende information er det ikke muligt nærmere at vurdere kvoteprisen.

9.4 Provenukonsekvenser

Hvis det antages, at kvoterne bortauktioneres af staten til affaldsproducenterne, vil salget indbringe et provenu til erstatning for affaldsafgiften. Det offentlige provenu kan simpelt beregnes som produktet af prisen på en kvote og antallet af kvoter.

Hvis man forestiller sig et kvotesystem til erstatning for dagens afgiftssystem, hvor der udstedes kvoter som svarer til udviklingen i mængderne med dagens afgiftsniveau, kan man med passende forudsætninger vise, at provenuet vil være uændret i forhold til situationen med afgifter.

I praksis vil der imidlertid være en række forhold, som kan bevirke at afgiftsprovenuet ved de ordninger kan afvige en smule. Ved en kvoteordning hvor kvoterne bortauktioneres af staten og hvor affaldsproducenterne herefter har mulighed for at handle indbyrdes, vil statens provenu således kunne afvige fra provenuet ved en afgift selv ved samme affaldsmængde. Man kan eksempelvis forestille sig en situation, hvor affaldsproducenterne ikke har det fulde overblik over hvilke omkostninger der er forbundet med affaldsreduktion, hvilket vil påvirke prisen på kvoterne ved auktionen, som vil afvige fra slutprisen efter de indbyrdes handler. Hvis markedet ved auktionen har overvurderet mulighederne (og undervurderet omkostningerne) for affaldsreduktion vil prisen på kvoterne ved auktionen blive lavere end slutprisen og staten vil dermed gå glip af et provenu (og vice versa).

Hvis kvoterne foræres væk af staten i stedet for en bortaktionering vil det offentlige provenu naturligvis forsvinde.

9.4.1 Forbrænding

Med udgangspunkt i konklusionen om at kvoteprisen ikke vil afvige meget fra den nuværende afgift på forbrænding vil det ligeledes gælde af det samlede provenu vil være af samme størrelsesorden. Bliver kvoteprisen eksempelvis 363 kr. pr. ton må provenuet for affaldsforbrænding forventes at stige med 10% (affaldsmængden er jo konstant og kvoteprisen er præcis 10% højere end den nuværende afgift).

9.4.2 Deponering

Der foreligger mindre information om mulige tiltag, men på baggrund af de foreliggende eksempler må provenukonsekvenser heller ikke her forventes at afvige meget fra det nuværende provenu fra afgiften på deponering.

Fodnoter

[13] Informationen er dokumenteret i bilagsrapport........

[14] Inger Brisson og COWI, Arbejdsrapport A for Aktivitet 2, Maj 2003, p. 21

[15] En samfundsøkonomisk analyse, "Skal husholdningernes madaffald genanvendes eller forbrændes", Miljøprojekt 814, 2003, konkluderer at bioforgasning er samfundsøkonomisk fordelagtigt i forhold til central kompostering, hvorfor dette kunne være et mere attraktivt alternativ. Her er imidlertid taget udgangspunkt i konkrete driftsøkonomiske udgifter.

[16] Forrentning og afskrivning af sorteringsanlæg i Århus: 784 kr/ton. Korrigeret for større genanvendelsesprocent i Vejle (56%) mod 25% i Århus: 350 kr/ton. Kilde Arbejdsrapport 4, p. 45.

[17] I arbejdsrapport 4 er PVC behandlet under tabellen med deponering, fordi PVC som ikke genanvendes skal henvises til deponering. Imidlertid forbrændes en stor del af PVC affaldet i dag, hvorfor til forbrænding vil blive reduceret, hvis andelen som genanvendes øges.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.