Miljøprojekt, 1121 – Samfundsøkonomiske analyser i forbindelse med klimatilpasninger

Samfundsøkonomiske analyser i forbindelse med klimatilpasninger

2 Udenlandske erfaringer

2.1 Indledning og baggrund
2.2 Erfaringer med generel metode
2.3 Erfaringer fra de enkelte sektorer
2.4 Konklusion

2.1 Indledning og baggrund

Som et input til dette projekt om samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag har NIRAS foretaget en screening af udenlandske erfaringer på området. Dette kapitel giver et indblik i, hvor langt andre relevante lande er nået i arbejdet med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag, og herunder hvilke metodiske og praktiske erfaringer de har gjort sig.

Screeningen er foretaget via en Internet-opfølgning på tidligere indhentede erfaringer fra de enkelte lande, samt direkte kontakt til relevante ministerier og institutioner i de pågældende lande.

Kapitlet er opdelt således, at afsnit 2.2 sammenfatter de generelle landeerfaringer med udviklingen af metoder til at foretage samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. Afsnit 2.3 indeholder en diskussion af de vigtigste case-studier inden for forskellige sektorer.

2.2 Erfaringer med generel metode

Med hensyn til de metodiske overvejelser er det mest omfattende arbejde udført hos UK Climate Impact Programme (UKCIP) i Storbritannien, der har en omfattende vejledning for, hvordan vurderingerne kan foretages. Herudover foreligger der ikke andre færdigudviklede vejledninger, men i flere lande er der dog blevet arbejdet med metodeudvikling i mere eller mindre sporadisk omfang.

UKCIP rapporten fra 2004, Costing the Impacts of Climate Change in the UK - Implementation Guidelines, er en grundig gennemgang af alle de elementer, der skal gennemføres, for at foretage de samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. Rapporten er et gennemarbejdet bud på en samfundsøkonomisk metode for klimatilpasning, som andre lande i høj grad refererer til i deres arbejde med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. Der er tale om en rapport, som bærer præg af at være henvendt til økonomer, således at de kan foretage samfundsøkonomiske vurderinger uden yderligere metodiske input. Den skal ses som et værktøj, der kan understøtte beslutningsprocesser i både den private og offentlige sektor. Endelig er den konsistent med UK Treasury Green Book for samfundsøkonomiske vurderinger og prissætninger. Metoden forudsætter, at der foretages partielle vurderinger af specifikke tilpasningstiltag på sektorniveau.

UKCIP’s metodologi involverer følgende hovedelementer:

1. Identifikation af de for sektoren relevante klimaændringer.

2. Måling af effekten af klimaændringerne.

3. Beregning af omkostningerne ved at gennemføre et eller flere forskellige klimatilpasningstiltag.

4. Værdisætning af gevinsterne ved tiltagets gennemførelse.

5. Vurdering af tiltagenes nettoværdi og/eller identifikation af det mest omkostningseffektive tiltag.

6. Følsomhedsanalyse af resultaternes følsomhed over for dataenes usikkerheder.

De samfundsøkonomiske vurderinger i de fem cases i nærværende projekt følger i høj grad UKCIP’s fremgangsmåde. Imidlertid kræver en systematisk brug af UKCIP’s metodevejledning, at de grundlæggende data er til stede, hvilket ikke har været tilfældet i flere af de her behandlede cases. Som det vil fremgå i beskrivelsen af de enkelte cases, er deres metodiske fremgangsmåde i høj grad determineret af de tilgængelige data.

DMU har lavet en overvejelse omkring den samfundsøkonomiske metode til vurdering af klimatilpasningstiltag, som i det store hele er i overensstemmelse med UKCIP’s fremgangsmåde (DMU, 2005). De to adskiller sig dog på et væsentligt punkt. UKCIP’s metode fokuserer ikke eksplicit på den spontane tilpasning, der vil ske inden for de forskellige sektorer, som reaktion på effekten af klimaændringerne. Denne spontane tilpasning bør indregnes i den referencesituation, som de planlagte klimatilpasningstiltag skal holdes op imod. Derfor anbefaler DMU, at de spontane tilpasninger medtages i analysen, hvilket der så vidt muligt er taget højde for i arbejdet med de fem cases i denne rapport.

Ved siden af den samfundsøkonomiske vejledning har UKCIP i 2003 udarbejdet en omfattende rapport, Climate adaptation: Risk, uncertainty and decision-making, der gennemgår hele beslutnings- og implementeringsprocessen vedr. klimatilpasningstiltag. Denne rapport kan anvendes til at sætte rammerne for den beslutningsprocedure de samfundsøkonomiske vurderinger skal bidrage til.

Centraladministrationerne i Australien, Canada og Finland samt GEF og UNEP har alle udgivet rapporter, der i meget forskellig detaljeringsgrad behandler relevante metodiske problemstillinger. Canada når til at nævne, at der er behov for udvikling af en samfundsøkonomisk metode på området. Australien og Finland har i deres metoderapporter et generelt ligevægtsperspektiv på klimaeffekterne og tilpasningen hertil, i modsætning til UKCIP og den her anvendte partielle tilgang.

Risø har for UNEP i 1998 udarbejdet en rapport, der blandt andre temaer netop diskuterer fordele og begrænsninger ved anvendelsen den samfundsøkonomiske metode på makro-, sektor- og tiltagsniveau. Rapporten kan ikke bruges som metodisk vejledning, men den er til gengæld en god introduktion til de forskellige metodiske og beslutningsmæssige udfordringer, der er forbundet med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag.

2.3 Erfaringer fra de enkelte sektorer

På sektorniveau er der ligeledes ikke gennemført mange samfundsøkonomiske vurderinger, men der er dog blevet identificeret nogle få interessante studier. Af studier med særlig indholdsmæssig relevans for Danmark bør fremhæves et nordvesttysk studie, KRIM, som analyserer klimaændringernes samfundsøkonomiske effekt for regionen, samt et stort transeuropæisk studie, Accelerates, der vurderer klimaændringernes effekt på fremtidens landbrug i Europa. Disse studier tager imidlertid et meget overordnet perspektiv. I forhold til nærværende projekt er partielle case-studier af klimatilpasningstiltag mere relevante. Her er der i Storbritannien hidtil udført to partielle samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag på baggrund af UKCIP’s metodiske vejledning. Desuden er der i Australien udført et studie med metodisk, om end ikke indholdsmæssig relevans i Danmark. I det følgende beskrives disse studiers relevans i en dansk kontekst.

Det omfattende nordtyske case-studie af klima og kystforsvar indeholder en ligevægtsanalyse af klimaændringernes mulige samfundsøkonomiske effekter i Nordvesttysklands kystregion (DEKLIM, 2005). Der fokuseres på en lang række parametre som demografi, privatforbrug, anlægsinvesteringer, kapitalmængden, lønniveau samt udbud og efterspørgsel på arbejdskraft. En sådan ligevægtsanalyse er langt mere omfattende end de partielle analyser, der fokuseres på i nærværende projekt. Det tyske studie er dog værd at have for øje, hvis der i Danmark skal arbejdes med makroøkonomiske effekter af klimaændringer. På baggrund af data fra ligevægtsanalysen gennemføres i rapportens sidste kapitel en cost-benefit analyse af mulige tilpasningstiltag med et meget overordnet perspektiv, der ikke går i detaljen med de enkelte tiltag. Derfor er fremgangsmåden ikke særlig relevant i forhold til arbejdet med de fem cases.

Accelerates er et fælles europæisk forskningsprojekt af klimaændringernes effekt på europæisk landbrug og arealanvendelse generelt. Der er således igen tale om et makrostudie. Projektet vurderer klimaændringernes fysiske effekt på det europæiske landbrug med udgangspunkt i A1, A2, B1 og B2 klimascenarierne. På baggrund heraf opstilles samfundsøkonomiske scenarier for fremtidens landbrug under et ændret klima. Derfor er indholdet af denne forskning yderst interessant i en dansk kontekst, mens metoden ikke bidrager til de metodiske overvejelser om partielle vurderinger af klimatilpasningstiltag. Til gengæld er der fundet andre studier, der kan bidrage til dette aspekt.

I et studie udført af Cambridgeshire Council (2005) anvendes UKCIP’s metodologi systematisk til at vurdere klimaændringernes effekt på vedligeholdelsen af de lokale motorveje. Studiet er relevant som et eksempel på, hvordan UKCIP’s omfattende metoderapport kan anvendes i praksis. Det samme gælder The National Trust’s (2004) studie af klimaændringernes effekt på driften af deres mange haver i hele Storbritannien. Mere interessant er det dog, at UKCIP’s store arbejde med at udvikle en metode til samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag kun er blevet anvendt i så lille et omfang. Disse to forholdsvis simple studier er de hidtil eneste eksempler på implementering af UKCIP’s metode, hvis kvalitet således stadig mangler for alvor at blive testet i praksis.

I Australien er der udført et enkelt systematisk samfundsøkonomisk case-studie af klimatilpasningstiltag. I en undersøgelse af effekterne ved højere havvandstand på et floddelta i Northern Territory i Australien vurderes forskellige tiltag til at modvirke den skade, en forhøjet vandstand vil forårsage i naturområdet (Australian Greenhouse Office, 2000). Fremgangsmåden er interessant, idet der ikke fokuseres på at sætte nøjagtige priser på naturområdets værdi. I stedet vurderes den relative værdi af tre mulige tilpasningstiltag, set i forhold til et referencescenarium uden planlagte tiltag. Generelt er studiet et skoleeksempel på en enkel og fornuftig fremgangsmåde til vurdering af klimatilpasningstiltag, hvor problematikken med at inkludere markedsomsatte og ikke-markedsomsatte værdier er grebet an på en konstruktiv måde.

2.4 Konklusion

Den overordnede konklusion på screeningen for udenlandske erfaringer er, at der internationalt kun er arbejdet meget lidt med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. Der har derfor ikke været mange referencer at hente, hverken inden for de generelle metodiske overvejelser eller specifikke sektorstudier.

Med hensyn til de generelle metodiske erfaringer har kun UKCIP i Storbritannien gennemført arbejde på området. Andre lande refererer i deres sporadiske metodeudvikling i høj grad til UKCIP’s arbejde, men er dog ikke kommet med nyt input til UKCIP’s metode.

Med hensyn til case-studier er det bemærkelsesværdigt, at der i Storbritannien hidtil kun er udført to analyser, der anvender UKCIP’s metode i praksis. Her er der til gengæld erfaringer at hente fra andre lande. Et australsk studie af beskyttelse af en kystnaturpark mod højere vandstande bidrager med relevante overvejelser til metodeanvendelsen. Samtidig er der foretaget et omfattende klimaeffekt- og tilpasningsstudie i Nordvesttyskland, der kan bidrage til viden om fremtidens kystforsvar i Danmark, og et paneuropæisk studie, der bidrager med viden om klimaeffekter og -tilpasning i fremtidens europæiske landbrug.