| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Oversigt over anvendte virkemidler til etablering af sprøjtefri randzoner

6 Øvrige kilder om udbud og anvendelse af virkemidler

En række øvrige kilder har beskæftiget sig med virkemidler til fremme af sprøjtefri randzoner langs søer og vandløb. Centrale kilder i den forbindelse er:

1) Randzoner langs vandløb og søer - potentiale, holdninger og barrierer (Jacobsen (2006)).

2) Randzoner og andre pesticidfrie beskyttelsesstriber i dyrkede arealer - en udredning af (Sigsgaard et. al (2007))

3) Effektivitet af virkemidler i pesticidpolitikken. Notat i projektet EU's landbrugsordninger og pesticidpolitikken (Christensen et al (2007)).

Relevante pointer og konklusioner fra disse rapporter vil blive refereret nedenfor og inddraget som grundlag for konklusioner og perspektiver for nærværende rapport.

6.1 Randzoner langs vandløb og søer - potentiale, holdninger og barrierer

6.1.1 Projektets formål

Projektet er gennemført af seniorforsker Brian H. Jacobsen, Fødevareøkonomisk Institut på bestilling af Fødevareministeriet. Der blev gennemført et struktureret telefoninterview af en række landmænd i oktober 2005 med henblik på at afdække den faktiske arealanvendelse i randzoner nær vandløb og søer, afdække barrierer for etablering af sprøjtefri randzoner nær vandløb og søer, samt at foreslå tiltag der kunne fremme etableringen af randzoner. De 29 interviewede landmænd blev fundet blandt 150 landmænd, der alle har jord ned til målsatte vandløb og søer, beliggende i Jylland. Undersøgelsen er igangsat med baggrund i målsætningerne i Pesticidplan 2004-2009 og Vandmiljøplan III, og mulighederne for at nå målene diskuteres. Vurderingen bygger dels på projektets egen interviewundersøgelse, dels på en række øvrige kilder.

Fokus i rapporten er på arealanvendelse og ikke direkte på virkemidler. Indirekte behandles de forskellige virkemidler i form af MVJ-ordninger, økologisk landbrug og braklægning. Mest interessant i nærværende sammenhæng er de identificerede barrierer for yderligere udlægning af sprøjtefri randzoner langs søer og vandløb.

6.1.2 Rapportens resultater

6.1.2.1 Potentielle randzoneareal

I rapporten peges der på, at en stor del af det potentielle randzoneareal langs søer og vandløb allerede drives ekstensivt med vedvarende græs, eng, brak og lignende. Det fremhæves i rapporten, at kun 20-40 % af de vandløbsnære arealer (i Jylland) er i omdrift, mens de øvrige arealer primært allerede er udlagt med græs eller er braklagte. På landsplan skønnes det, at andelen af de vandløbsnære arealer i omdrift er omkring 40 %.

Hertil kommer, at interviewene viser, at for arealer, der er i omdrift, er det kun ejerne af ca. 25 % af arealet, der aktuelt er interesserede i at etablere randzoner, mens 25 % er interesserede på længere sigt, og mindst 50 % ikke er interesseret.

Det påpeges, at der er behov for at afklare i hvilket omfang forventningerne til miljøeffekten af Vandmiljøplan III har taget højde for, at en relativt stor del af arealet allerede var ekstensivt drevet eller udyrkede.

6.1.2.2 Barrierer for udlægning af yderligere randzoner

Med hensyn til barrierer for udlægning af yderligere randzoner peges der i rapporten blandt andet på:

  • Forkerte oplysninger som en årsag til manglende udlægning, herunder at man troede at støtte kun blev ydet til Natura 2000 områder (internationale naturbeskyttelsesområder); at man troede støttepengene allerede var brugt; at man ikke vidste man kunne søge til braklagte arealer i hele landet.
  • En række landmænd angiver, at de ikke vil bindes i 5-årige aftaler, og der er utryghed også hos personer i nuværende MVJ-ordninger med hensyn til aftalens betingelser og fremtidige bindinger.
  • Et klart flertal af de adspurgte mener, at natur og herunder vildt er den vigtigste miljøgevinst ved randzoner. Der er blandt de fleste landmænd et ønske om at værne om naturen, og flere angiver, at andre landmænd godt kunne drive deres potentielle randzonearealer mere hensigtsmæssigt ud fra en miljømæssig synsvinkel.
  • For de, der ikke har søgt MVJ-støtte, er de administrative forhold og papirarbejde fortsat en barriere, mens de der har søgt finder, at proceduren er OK.
  • En del af de omtalte arealer er forpagtet, hvorfor det kræver en aftale med ejeren at indgå i langvarige ordninger for det pågældende areal.
  • De mange ændringer der er kommet i kølvandet på enkeltbetalingsordningen anvendes også som forklaring på, at forholdene på den enkelte bedrift er lidt uoverskuelige nu. Der er ikke administrative kræfter til mere. Ansøgning om MVJ-støtte i kombination med enkeltbetalingsstøtten var en mulighed, som enkelte kunne se som en potentiel lettelse.
  • Støtten er ikke altid tilstrækkeligt stor til at give et incitament til at foretage ændringen. Det at brakarealet bliver låst fast betyder meromkostninger, idet sædskiftet ikke kan planlægges så fleksibelt. Da rådgiveren typisk skal have 1.500 – 2.000 kr. for at lave en ansøgning, “så er de første 2 års tilskud væk”. Tilskuddet pr. bedrift er typisk lavt, idet der kun er ca. 1 ha pr. bedrift.
  • For søer gælder, at en 10 meter randzoner ofte vil gøre driften noget besværlig for et større areal, hvorfor der skal en større kompensation til, hvis disse arealer skal udlægges som randzoner.
  • Mange deltids- og fritidsbedrifter har et areal der ligger under ca. 22 ha (ekskl. permanent græs og skov) uden udtagningsforpligtelse, og etablering af brak synes at være en barriere. Mulighed for anvendelse af MVJ-støtte skønnes dog at være begrænset på grund af arealernes ringe størrelse, der betyder, at de administrative omkostninger forbundet med ansøgning er relativt store i forhold til tilskuddets størrelse.
  • Et speciale ved Institut for Skov og Landskab, KVL udarbejdet af Maja S. Knudsen og Mads A. Sørensen (Knudsen og Sørensen, 2005) refereres for følgende konklusioner med hensyn til barrierer:


* Lodsejere der har permanent græs langs vandløb vil ikke lave randzoner.
* Lodsejere der har brak langs vandløb vil være interesseret i MVJ-støtte til dette.
* Lodsejere med tørre og højproduktive zoner vil ikke etablere randzoner.
* Lodsejere med små udyrkbare arealer vil ikke søge støtte da arealet er for småt.
* Hvor de vandløbsnære arealer drives med lavt udbytte er interessen for randzoner stor.

  • Nogle frygter at randzoner vil blive gjort permanente som det skete med 2 meter bræmmer. Flere lodsejere fandt administrationen tung, bureaukratisk og omkostningsfuld.
  • Endvidere påpeges, at negativ omtale af manglende gentegning af MVJ-aftaler, få midler til MVJ-ordninger og usikkerhed om situationen efter udløb af MVJ-aftaler i Natura 2000 områder kan begrænse lysten til at indgå nye aftaler.

6.1.3 Rapportens anbefalinger

I rapporten gives der følgende anbefalinger:

1) Der skal være en klar udmelding om, at ekstensive randzoner kan etableres med støtte i hele landet, selvom den generelle støtte måske er begrænset til Natura 2000 arealer[13].

2) At der samlet skal være en økonomisk gevinst ved at deltage i ordningerne, hvis mange flere skal deltage i ordningerne. Den økonomiske gevinst må ikke blive ædt op af administrationsomkostninger. På nuværende tidspunkt vurderes det, at kun en mindre del af de etablerede randzoner vil blive tildelt MVJ-tilskud, da tilskuddet pr. bedrift er lavt.

3) Mere information til lodsejere om de miljømæssige gevinster ved randzoner (primært fosfor og pesticider).

4) Ansøgning om MVJ-støtte kunne kombineres med enkeltbetalingsstøtten og derved give en administrativ lettelse.

5) På mindre bedrifter er der ikke krav om braklægning, og der synes på disse bedrifter at være et potentiale for at øge etableringen af randzonearealet.

6.1.4 Opsamling og konklusion

På baggrund af gennemgangen af Brian Jacobsens rapport har COWI udvalgt følgende konklusioner fra rapporten, som vurderes relevante for nærværende analyse:

  • I rapporten skønnes, at en stor del af de vandløbsnære arealer i Danmark allerede er udlagte og ekstensiverede. På landsplan skønnes det, at andelen af de vandløbsnære arealer i omdrift er omkring 40 %. Hertil kommer, at 50 % af de interviewede, som ejer denne vandløbsnære omdriftsjord – ikke ønsker at etablere randzoner.

    Det tyder på, at der er behov for at arbejde med at fjerne de barrierer der gør, at 50 % af de potentielle landmænd ikke ønsker sprøjtefri randzoner. Det kunne endvidere tyde på, at potentialet for yderligere sprøjtefri randzoner kan være begrænset, men en vurdering heraf må imidlertid afvente resultaterne fra det igangværende parallelle projekt om kortlægningen af randzonearealerne, som forventes afsluttet ultimo 2007.
  • Barriererne er mange: Informationsmangel, misinformation, for store administrationsomkostninger (papirarbejde), for lille økonomisk incitament mv.

    Det tyder på, at der er behov for at se på den samlede pakke af økonomiske incitamenter, rådgivning og administrative forenklinger for at forbedre incitamenterne til at udlægge sprøjtefri randzoner.
  • Til gengæld er der flere af de interviewede landmænd, der finder miljøgevinsten ved randzoner vigtigst (i forhold til økonomisk gevinst). Der er blandt de fleste landmænd et ønske om at værne om naturen. ”

    Det tyder på, at der kan appelleres mere til dette ønske om at værne om naturen i rådgivningen om udlægning af sprøjtefri randzoner.

6.2 Randzoner og andre pesticidfrie beskyttelsesstriber i dyrkede arealer - en udredning

6.2.1 Projektets formål

Dette projekt blev igangsat af Miljøstyrelsens Rådgivende Udvalg for Bekæmpelsesmiddelforskning og er en udredning om eksisterende viden om ekstensive randzoner og markstriber. Projektet danner baggrund for opstilling af forskningsforslag i forbindelse med pesticidforskningsmidlerne, der administreres af Miljøstyrelsen, og giver en god baggrund for at forstå den biologiske betydning af randzoner og sammenhænge og forskelle mellem forskellige typer randzoner, mv. Projektet er gennemført af:

Prof. Peter Esbjerg, Institut for Økologi, Københavns Universitet

Post Doc. Søren Navntoft, Institut for Økologi, Københavns Universitet

Lektor Lene Sigsgaard, Institut for Økologi, Københavns Universitet

Rapportens formål er at:

  • Skabe overblik over igangværende indsatser og tilskudsordninger på området.
  • Syntetisere eksisterende viden om ekstensive randzoner.
  • Pege på mangler i denne viden og fremkomme med forslag til områder, der bør underkastes videre forskning.

Rapporten omhandler blandt andet de forskellige typer virkemidler, der anvendes til udbredelse af randzoner og beskyttelsesstriber generelt, jf. det tidligere her beskrevne, og omfatter både danske og udenlandske erfaringer. Endvidere omhandles incitamenter til udlægning af bufferzoner, men da dette er baseret på (Jacobsen (2006)), vil det ikke blive yderligere omtalt her.

6.2.2 Rapportens resultater og konklusioner

Da projektets hovedformål er at undersøge og dokumentere effekter på flora og fauna af sprøjtefri randzoner og andre typer bufferzoner, er konklusionerne vedrørende virkemidler til fremme af usprøjtede randzoner begrænsede.

I rapporten konkluderes blandt andet, at der for diverse ekstensive randzoner udlagt i relation til tilskudsordninger inden for EU ikke foreligger klare begrundelser, og desuden er målene uklare eller fraværende. Det anføres, at der generelt mangler opfølgende undersøgelser af virkningerne af sådanne randzoner, inkl. tvungne sprøjtefri randzoner langs vandforekomster. Med virkninger henvises her til effekter i naturen, f.eks. med hensyn til biodiversitet.

6.2.3 Opsamling og konklusion

COWI finder følgende konklusion fra rapporten relevant i forhold til nærværende analyse: Det vurderes, at begrundelser og målsætninger ofte ikke er klart formulerede. Fokus i rapporten er primært på natureffekter.

I Kapitel 7 er foretaget en nærmere belysning af anvendelse af sprøjtefri randzoner som virkemiddel i udvalgte EU-lande med den i nærværende rapport anvendte tilgang.

6.3 Effektivitet af virkemidler i pesticidpolitikken

6.3.1 Notatets formål

Notatet er udarbejdet af Fødevareøkonomisk Institut (FØI) og Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) i forbindelse med projektet EU's landbrugsordninger og pesticidpolitikken. Forfatterne er Tove Christensen (FØI), Helle Ørsted Nielsen (DMU) og Anders Branth Pedersen (DMU). Formålet er at foretage en økonomisk vurdering af pesticidvirkemidler generelt, med fokus på eksisterende virkemidler, men også med overvejelser om øvrige virkemidler som f.eks. faste og omsættelige kvoter.

Der anvendes stort set samme inddeling af virkemidler som i nærværende rapport. Dog er "frivillige aftaler" behandlet i en kategori for sig. Disse omfatter blandt andet MVJ-ordninger, miljøbetinget tilskud og støtte til økologisk produktion. Betegnelsen "frivillige aftaler" er derfor anvendt i dette afsnit.

Endvidere behandles EU's regler for krydsoverensstemmelse, der er et håndhævelsesinstrument.

6.3.2 Notatets resultater

6.3.2.1 Økonomiske virkemidler

I notatet peges der på, at kravet om krydsoverensstemmelse betyder, at enkeltbetalingsstøtten sættes ned, hvis landmanden ikke overholder nærmere fastlagte bestemmelser inden for miljø, sundhed og dyrevelfærd. I forbindelse med landdistriktsprogrammet 2007-2013 er MVJ-ordningerne blevet omfattet af kravet om krydsoverensstemmelse. Det vurderes i notatet fra FØI, at dette på den ene side kan styrke MVJ-ordningerne, herunder sprøjtefri randzoner, men at det omvendt også kan afskrække flere landmænd fra at søge MVJ-tilskud, da sanktionsmulighederne dermed bliver større.

Det vil være en administrativ lettelse, hvis ansøgning om MVJ-ordningen fremover kan ske samtidig med ansøgning om enkeltbetalingsstøtte.

Det nævnes generelt om MVJ-ordningerne, at de er udformede til at opfylde en række forskellige målsætninger, hvilket gør det svært at vurdere, om tilskuddene virker effektivt i forhold til opfyldelse af de enkelte, specifikke mål.

Det vurderes i notatet, at de frivillige (arealbaserede) aftaler om tilskud er effektive i forhold til reduktion af de negative effekter af pesticider på flora og fauna og drikkevand. Til gengæld er de frivillige aftaler om tilskud ikke omkostningseffektive, idet de typisk er baseret på gennemsnitlige tilskudssatser[14]. Endvidere er det et problem i forhold til udbredelsen af de frivillige aftaler, at de er underlagt adfærdsmæssige barrierer hos landmanden, som medfører, at de økonomiske incitamenter ikke udnyttes.

I notatet refereres en række undersøgelser af landmændenes indkomsttab ved etablering af randzoner (generelt). De samlede omkostninger ved etablering af brak i randzoner er således vurderet til 170-640 kr./ha pr. år for ekstensive græsarealer og til 570-1420 kr./ha for andre dyrkningsformer. Tilskuddet var dengang 750 kr./ha, og kunne dermed ikke altid dække omkostningerne, men er siden som beskrevet forhøjet til 1.200 kr./ha (braklagte randzoner langs søer og vandløb). Med hensyn til mulige forhøjelser af tilskuddene nævnes det, at EU's maksimumsgrænse på 20 % over indkomsttabene vil være en reel begrænsning.

6.3.2.2 Anvendelsen af økonomiske virkemidler

Ifølge notatet har udbredelsen af frivillige aftaler ikke har været som forventet, samtidig med at budgetterne i EU ikke er brugt op. De samlede bevilgede EU- midler til dette formål synes derfor ikke at være en hindring, men det nuværende loft på støttebeløbet – i form af maksimalt 20 % over indkomsttabene i kr./ha - lader til at være det. Dette kan måske ændres på længere sigt.

Det vurderes i notatet, at de økonomiske incitamenter de frivillige aftaler i dag er for små til at kunne give økonomiske incitamenter til at overvinde landmændenes barrierer i forbindelse med eksempelvis ændring af arbejdsgange, omsætning af information til handling, tab af fleksibilitet. Derfor står udbredelsen af de nuværende frivillige aftaler ikke mål med de politiske målsætninger. For at øge udbredelsen af frivillige aftaler er det derfor nødvendigt enten at øge de økonomiske incitamenter i aftalerne eller at reducere de ikke-økonomiske barrierer[15].

Den manglende udbredelse gælder for stort set alle frivillige arealbaserede aftaler, der er anvendt til reduktion af pesticidanvendelsen, men i særdeleshed har udbredelsen af randzoner været meget mindre end budgetteret i Vandmiljøplan III og Pesticidplan 2004-2009. Det vurderes, at målene for randzoner om 25.000 ha langs målsatte søer og vandløb og 50.000 ha langs alle søer og vandløb er alt for ambitiøse til at kunne opnås på frivillig basis og med de nuværende støttesatser.

6.3.2.3 Rådgivning og information

I notatet peges der på, at der i Danmark er en lang tradition for at regulere pesticidforbruget ved hjælp af rådgivning og information. Hidtidige analyser peger på, at rådgivning og information har haft en gavnlig effekt på pesticidforbruget, men med den nuværende incitamentsstruktur kan yderligere information og rådgivning ikke forventes i tilstrækkelig grad at blive omsat til handling, og det vil derfor ikke være et effektivt middel til yderligere reduktion af pesticidanvendelsen. I notatet vurderes det ligeledes, at rådgivning og information ikke er et omkostningseffektivt virkemiddel, idet de nemme pesticidreduktioner (dvs. adfærdsændringer hos de landmænd der er nemme at motivere) er udført, mens det vil være dyrt at få de resterende landmænd til at ændre adfærd. Samlet set vurderes det i notatet, at der ikke er et reelt uudnyttet potentiale i form af yderligere rådgivning eller information.

6.3.3 Opsamling og konklusion

På baggrund af gennemgangen af notatet fra FØI har COWI udvalgt følgende konklusioner fra notatet, som vurderes relevante for dette projekt:

  • I forbindelse med landdistriktsprogrammet 2007-2013 er MVJ-ordningerne blevet omfattet af kravet om krydsoverensstemmelse, hvilket kan afskrække flere landmænd fra at søge MVJ-tilskud, da sanktionsmulighederne dermed bliver større.

    Det tyder på, at krydsoverensstemmelseskravet kan virke som en barriere, men samtidig må det forventes at give incitament til bedre overholdelse af vilkårene.
  • De økonomiske incitamenter i de frivillige aftaler er i dag for små til at overvinde landmændenes barrierer i forbindelse med eksempelvis ændring af arbejdsgange, omsætning af information til handling, tab af fleksibilitet.

    Det tyder på, at der er behov for enten at øge de økonomiske incitamenter i aftalerne eller at reducere de ikke-økonomiske barrierer.
  • De frivillige aftaler er ikke omkostningseffektive.

    Det tyder på, at der er landmænd, der modtager kompensation, der overstiger deres tab. Omvendt er der dog som nævnt behov for at give tilstrækkeligt incitament til at overkomme de ikke-økonomiske barrierer. Samtidig ville individuelt formulerede aftaler kræve en betydelig administration.
  • Hidtil har støttebeløbet på 750 kr./ha til MVJ-ordningen ”braklagte randzoner langs søer og vandløb” været lavt i forhold til landmændenes indkomsttab ved etableringen af randzonerne (fra 570-1420 kr./ha).

    Det tyder på, at økonomiske incitamenter har betydning for udlægningen. Støttebeløbet er nu hævet til 1.200 kr./ha, hvilket giver et øget økonomisk incitament.
  • Samlet set vurderes det, at der ikke er et reelt uudnyttet potentiale i form af yderligere rådgivning eller information. Rådgivning og information er ikke et omkostningseffektivt virkemiddel, idet de nemme pesticidreduktioner er udført (dvs. adfærdsændringer hos de landmænd der er nemme at motivere).

    Det tyder på, at der er behov for at målrette rådgivningen mod landmænd, hvor effekten kan forventes at være størst.

6.4 Sammenfatning om øvrige kilder

Gennemgangen af de øvrige kilder om virkemidler til fremme af sprøjtefri randzoner har peget på en række pointer og konklusioner, som sammenfattes her.

6.4.1.1 Potentialet for yderligere sprøjtefri randzoner

Det er skønnet, at andelen af de vandløbsnære arealer i omdrift på landsplan er omkring 40 %. Hertil kommer, at 50 % af de interviewede, som ejer denne vandløbsnære omdriftsjord – ikke ønsker at etablere randzoner. Det tyder på, at der er behov for at arbejde med at fjerne barrierer for at etablere sprøjtefri randzoner.

Det er vurderet, at en stor del af de vandløbsnære arealer i Danmark allerede er udlagte og ekstensiverede. Det kunne tyde på, at potentialet for yderligere sprøjtefri randzoner kan være begrænset, men en vurdering heraf må imidlertid afvente resultaterne fra det igangværende parallelle projekt om kortlægningen af randzonearealerne, som forventes afsluttet ultimo 2007.

6.4.1.2 Barrierer for yderligere sprøjtefri randzoner

De øvrige kilder peger på en række barrierer såsom informationsmangel, misinformation, for store administrationsomkostninger (papirarbejde), for lille økonomisk incitament mv. Det tyder på, at der er behov for at se på den samlede pakke af økonomiske incitamenter, relevant rådgivning og administrative forenklinger for at forbedre incitamenterne til at udlægge sprøjtefri randzoner.

Vedrørende det manglende økonomiske incitament, så skyldes det i mange tilfælde, at støttebeløbet ikke tilstrækkelig stort i forhold til indkomsttabet. Støttebeløbet for MVJ-ordningen ”braklagte randzoner langs søer og vandløb” er netop hævet fra 750 kr./ha til 1.200 kr./ha, og det vil formentlig fjerne noget af den økonomiske barriere.

En anden barriere for udbredelsen af yderligere sprøjtefri randzoner er, at MVJ-ordningerne – i forbindelse med det nye landdistriktsprogram – er blevet omfattet af kravet om krydsoverensstemmelse, hvilket kan afskrække flere landmænd fra at søge MVJ-tilskud, da sanktionsmulighederne dermed bliver større.

To af de øvrige kilder anbefaler at slå ansøgningen om MVJ-støtte sammen med ansøgningen om enkeltbetalingsstøtten, da det vil fjerne nogle af de administrative barrierer (meget papirarbejde mv.).

Endelig er der flere af de interviewede landmænd der finder miljøgevinsten ved randzoner vigtigst (i forhold til økonomisk gevinst). Der er blandt de fleste landmænd et ønske om at værne om naturen. Det tyder på, at der kan appelleres mere til dette ønske om at værne om naturen i rådgivningen og informationen om udlægning af sprøjtefri randzoner.

Med hensyn til rådgivningsindsatsen vurderes det på den ene side, at der ikke er et reelt uudnyttet potentiale for yderligere pesticidreduktion i form af yderligere rådgivning og information, men på den anden side peges der på informationsmangel og misinformation i den nuværende rådgivning. I den forbindelse kan der eventuelt – i rådgivningen - appelleres mere til landmændenes ønske om at værne om naturen.

Fodnoter

[13] Internationale naturbeskyttelsesområder.

[14] Ganske vist sikrer frivilligheden, at kun landmænd med omkostninger i den lave ende (dvs. under tilskudssatserne) deltager i ordningerne, men det medfører samtidig at en del landmænd over kompenseres (s. 48). Individuelt formulerede aftaler ville omvendt kræve en betydelig administration.

[15] Som eksempel på kompleksiteten af kravene i forbindelse med støtteordningerne kan nævnes, at DFFE's "Vejledning om krydsoverensstemmelse", april 2007, er på godt 70 sider.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 December 2007, © Miljøstyrelsen.