8 Diskussion og konklusion

Oversigt over anvendte virkemidler til etablering af sprøjtefri randzoner

8.1 Diskussion
- 8.1.1 Danske virkemidler
- 8.1.2 EU virkemidler
8.2 Konklusioner og anbefalinger

8.1 Diskussion

I dette afsnit diskuteres de fundne resultater med henblik på anbefaling af yderligere anvendelse af eksisterende virkemidler og/eller forsøg med anvendelsen af nye. Herefter fremlægges konklusioner på undersøgelsen.

8.1.1 Danske virkemidler

8.1.1.1 Udbud

Analyserne har vist, at en række virkemidler af betydning for udlægning af sprøjtefri randzoner langs målsatte vandløb og søer er i spil. Virkemidlerne indgår i et samlet meget komplekst system til fremme af såvel dette som andre formål.

Der er sket omlægning af de økonomiske virkemidler i 2007, idet der er sket en forenkling af MVJ-ordningerne. Støttebeløbet til MVJ-ordningen ”Braklagte randzoner langs søer og vandløb” er øget fra 750 kr./ha pr. år til 1.200 kr./ha pr. år. For de øvrige MVJ-støtteordninger er støttegrundlaget ændret, således at tilskuddene nu beregnes ud fra, hvad de forskellige plejeforpligtelser medfører af omkostninger (og ikke som før ud fra tidligere anvendelse af arealet). Samtidig er der indført krydsoverensstemmelseskrav for MVJ-ordningerne, hvilket indebærer, at landmanden kan blive trukket i enkeltbetalingen, hvis vilkårene i MVJ-aftalerne ikke overholdes.

Den større enkelhed, der er gennemført i tilskudsordningerne, må forventes at reducere nogle af de barrierer for udbredelse af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer, som er påpeget i litteraturen, jf. afsnit 6.1, nemlig manglende kendskab til ordningerne, og at de administrative forhold kan opleves som en barriere. Der er dog som nævnt fortsat tale om et meget komplekst system af nuværende og tidligere virkemidler, som i vidt omfang er indført af andre årsager end fremme af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer. Man bør derfor i det videre arbejde overveje, hvorledes eventuelle nye ændringer af de økonomiske støtteordninger kan indpasses på en måde, der respekterer den administrative byrde forbundet hermed hos landmænd, landbrugsrådgivere og administrationen.

For MVJ-ordningen ”Braklagte randzoner langs søer og vandløb” må det forventes, at forhøjelsen af tilskudsbeløbet vil betyde et forbedret incitament for landmændene til at udlægge sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer. I rapporten "Effektivitet af virkemidler i pesticidpolitikken" er der refereret til en række undersøgelser af landmændenes indkomsttab ved etablering af randzoner. Undersøgelserne viser, at de samlede omkostninger ved etablering af brak i randzoner er vurderet til 170-640 kr./ha pr. år for ekstensive græsarealer og til 570-1420 kr./ha for andre dyrkningsformer. Indkomsttabene varierer væsentligt, og er naturligvis større, jo højere indtægter der tidligere har været fra arealet. Specifikke tal for indkomsttab ved etablering af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer er ikke nævnt, men det må i lyset af de angivne værdier for indkomsttab vurderes, at en forhøjelse af støtten fra 750 kr./ha pr. år til 1.200 kr./ha pr. år vil give bedre dækning for landmændenes indkomsttab, og dermed give et større incitament til omlægning til sprøjtefri randzoner.

Den økonomiske kompensation ved MVJ-ordningerne baseres på de fremtidige omkostninger forbundet med pleje af arealet i stedet for, som før, på de tidligere indtægtsmuligheder på arealet. For gode dyrkningsarealer med relativt høje indtægter, vil der således være tale om en lavere støtte og dermed ringere incitamenter. Den igangværende kortlægning af randzonearealer vil muligvis kunne danne grundlag for en vurdering af, i hvilket omfang potentielle randzoner langs vandløb og søer i dag udlægges med afgrøder, der giver relativt høje indtægter. Jo højere indtægter, des lavere vil incitamentet til omlægning være efter den nye ordning.

Der er indgået en aftale med Dansk Landbrugsrådgivning om at gennemføre rådgivning af landmændene om reduktion i pesticidanvendelsen, og der er afsat 18 mio. kr. hertil på finansloven. Endvidere er der givet en opfordring til Dansk Landbrug om at formidle information om emnet til landmændene.

I aftalen med Dansk Landbrugsrådgivning om at gennemføre rådgivning af landmændene om reduktion i pesticidanvendelsen udgør rådgivning vedrørende sprøjtefri randzoner ét af fire rådgivningsområder, der er omfattet af aftalen. Det fremgår af Dansk Landbrugsrådgivnings budget for 2006, at rådgivningen om anvendelse af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer udgør ca. 9 % af Dansk Landbrugsrådgivnings udgifter til den egentlige rådgivning af landmændene om reduktion i anvendelsen af pesticider.

Der er ikke i nærværende projekt foretaget en nærmere undersøgelse af selve indholdet af rådgivningen. Rådgivningen indgår som en integreret del af den generelle driftsrådgivning, der i forvejen ydes fra Dansk Landbrugsrådgivning til landmanden om optimal driftsøkonomi på bedriften. Rådgivningen er dog suppleret med information om miljømæssige fordele ved sprøjtefri randzoner.

I lyset af kompleksiteten af tilskudsordningerne forekommer det ikke overraskende, at rådgivningen vedrørende sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer udgør en mindre del af den samlede rådgivning. Såfremt der ønskes større fokus på rådgivning vedrørende sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer, må det forventes, at der skal ske en opprioritering på bekostning af andre områder, eller en øget samlet rådgivningsindsats.

8.1.1.2 Anvendelse

Der er stor uklarhed om omfanget af såvel potentielle randzonearealer som realiserede randzonearealer, idet de registrerede arealer i form af ansøgninger inden for de forskellige ordninger er væsentligt mindre end de arealer, som har været observeret ved opmålinger i marken. I lyset heraf har Vandmiljøplan III følgegruppen i regi af Skov- og Naturstyrelsen iværksat en undersøgelse af disse arealer, men resultaterne herfra foreligger desværre ikke endnu. Det er derfor ikke muligt på nuværende tidspunkt at vurdere den reelle, kvantitative effekt af de forskellige virkemidler.

Det kan konstateres, at de væsentligste økonomiske virkemidler er etableret af andre hensyn end udlægning af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer. Det gælder udlægning af randzoner under enkeltbetalingsordninger i forbindelse med den obligatoriske braklægning, som er indført af hensyn til at regulere landbrugsproduktionen. Det gælder også omlægning til økologi, som ganske vist sikrer sprøjtefrihed, men som ikke er specielt fokuseret på at udlægge arealer langs vandløb og søer. Ligeledes er en række af MVJ-ordningerne fokuseret på andet end sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer.

Det betyder, dels at der ikke er etableret systemer til at registrere, i hvilket omfang disse andre ordninger medvirker til at opfylde målsætningen for sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer, dels at ordningerne kan blive ændret ud fra andre hensyn end hensynet til udlægning af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer, som det p.t. ses med nulstillingen af jordudtagningsforpligtelsen (braklægningen). De anvendte virkemidler er derfor sårbare overfor ændrede prioriteringer på disse andre områder og ikke målrettede mod det identificerede problem.

8.1.1.3 Håndhævelse

Krydsoverensstemmelseskravet for MVJ-ordningerne indebærer som nævnt, at landmanden kan blive trukket i enkeltbetalingen, hvis vilkårene i MVJ-aftalerne ikke overholdes. Denne ændring giver på den ene side bedre incitamenter til at overholde MVJ-aftalerne, fordi det kan være økonomisk alvorligt for landmanden at blive trukket i enkeltbetalingen. I "Effektivitet af virkemidler i pesticidpolitikken" (Christensen et al, 2007) anføres, at ændringen netop af samme grund kan afskrække landmænd fra at søge MVJ på grund af risikoen for at blive trukket i enkeltbetalingen.

Det forekommer imidlertid rimeligt, at i det omfang, der ydes støtte fra det offentlige, skal landmanden også opfylde sin del af aftalen. Landmanden vil jo kun blive trukket i sin enkeltbetaling, hvis MVJ-aftalen ikke overholdes.

Det er derfor vurderingen, at udvidelsen af krydsoverensstemmelseskravet til at omfatte MVJ-aftalerne må forventes at forbedre håndhævelsesmulighederne, og dermed virke til støtte for udbredelsen af sprøjtefri randzoner langs vandløb og søer. Eventuel tilbageholdenhed med at søge MVJ-ordningerne som følge af krydsoverensstemmelseskravet bør imødegås på anden vis, f.eks. ved øget information.

8.1.1.4 Omkostningseffektivitet

I diskussion af anbefalinger til yderligere anvendelse af eksisterende virkemidler og/eller forsøg med anvendelsen af nye, er det væsentligt at være opmærksom på sammenhængen mellem de omkostninger, virkemidlerne forårsager, f.eks. udgifter til rådgivning eller støtteordninger, og den effekt der opnås, med andre ord omkostningseffektiviteten af virkemidlerne. Ud fra en samfundsøkonomisk vurdering bør man vælge virkemidler med størst mulig effekt for mindst mulig ressourcer, dvs. "mest miljø for pengene". Dette har ikke været emnet for nærværende analyse, men ved fremtidige overvejelser bør man se på, om effekten af virkemidlerne står mål med ressourceindsatsen.

8.1.1.5 Øvrige kilder om anvendelse

I de øvrige kilder der er gennemgået peges der blandt andet på, at en stor del af de vandløbsnære arealer i Danmark allerede er udlagte og ekstensiverede. Det kunne tyde på, at potentialet for yderligere sprøjtefri randzoner kan være begrænset, men en vurdering heraf må imidlertid afvente resultaterne fra det igangværende parallelle projekt om kortlægningen af randzonearealerne, som forventes afsluttet ultimo 2007.

Der peges i litteraturen på en række barrierer for en øget udbredelse. En af de væsentligste barrierer, der peges på, er manglende økonomiske incitamenter som tager højde for størrelsen af den samlede støtte i forhold til det administrative besvær og omkostninger til at få udarbejdet ansøgninger. Dertil kommer barrierer i form af manglende tillid til fremtidig frihed til at disponere arealer og manglende motivation, der kan være afledt af informationsmangel, misinformation og for meget papirarbejde.

Omvendt peges der også på, at der blandt de fleste landmænd er et ønske om at værne om naturen.

Endelig peges der på muligheden af at slå ansøgningen om MVJ-støtte sammen med ansøgningen om enkeltbetalingsstøtten, da det vil fjerne nogle af de administrative barrierer.

Med hensyn til rådgivningsindsatsen vurderes det således på den ene side, at der ikke er et reelt uudnyttet potentiale for yderligere pesticidreduktion i form af yderligere rådgivning og information, men på den anden side peges der på problemer med den nuværende rådgivning. I den forbindelse kan der eventuelt – i rådgivningen - appelleres mere til landmændenes ønske om at værne om naturen.

8.1.2 EU virkemidler

Udenlandske erfaringer viser, at det her i flere tilfælde er lykkedes at etablere systemer, der er mere målrettede mod det konkrete problem og med en væsentlig mere fokuseret opfølgning.

Der er i England, Tyskland og Sverige opnået, hvad der i evalueringer af ordningerne betegnes som succes eller målopfyldelse med udbredelsen af sprøjtefri randzoner. Den effektive målopfyldelse kan skyldes, at det økonomiske incitament i deres virkemidler har været højere end i Danmark, men det kan også skyldes, at målsætningerne i udgangspunktet er lavere end i Danmark. Endelig kan det skyldes en lang række andre faktorer såsom gode muligheder for at overvåge anvendelsen af virkemidlet, detaljeret informationsmateriale om virkemidlerne og opnåelse af goodwill i lokalbefolkningen (blomsterrandzoner). Det kan i hvert fald konstateres, at denne analyse har vist, at der pt. er problemer med at overvåge anvendelsen af de enkelte virkemidler i Danmark. Det kan også være, at man i Danmark kunne forbedre den danske rådgivnings informationsmateriale med inspiration fra Englands håndbøger om Environmental Stewardship.

Ifølge (Thompson (2007)) har det produktspecifikke forbud mod udbringning af visse pesticider i 1-5 meter zonen langs vandløb og søer i England været medvirkende til, at mange landmænd har valgt at indgå aftaler om udlægning af sprøjtefri randzoner. Landmændene er usikre på, hvad de må sprøjte med i zonen, og de opfatter tilskuddet til sprøjtefri randzoner som at få støtte til noget, der i forvejen er forbudt. Det kan undre, at de produktspecifikke forbud, der er i Danmark, ikke har haft samme effekt på de danske landmænd.

8.2 Konklusioner og anbefalinger

Konklusionen på analyserne er, at det i lyset af de anvendte virkemidler ikke forekommer overraskende, at der ikke er opnået den forventede fremgang i areal udlagt som sprøjtefri randzoner. Det skal dog i samme åndedrag understreges, at den for tiden store uklarhed om arealerne betyder, at det ikke med sikkerhed kan vurderes, hvorledes denne udvikling har været.

Vedrørende de økonomiske virkemidler har de økonomiske incitamenter næppe hidtil været tilstrækkelige til at sikre den ønskede adfærd. Tilskudssatserne er for nylig ændret, og det er for tidligt at vurdere effekten af disse ændringer. Det er væsentligt, at de økonomiske incitamenter vurderes i deres helhed og sammenholdes med både de økonomiske og de ikke-økonomiske barrierer, og ikke kun som kr. pr. ha.

Vedrørende rådgivningsvirkemidlet, kan det konstateres, at der er afsat 18 mio. kr. til at gennemføre en rådgivningsindsats om pesticidreduktion på landbrugsbedrifterne. Der er indgået en aftale med Dansk Landbrugsrådgivning om at gennemføre rådgivningen af landmændene om reduktion i pesticidanvendelsen, og rådgivning vedrørende sprøjtefri randzoner udgør ét af fire rådgivningsområder (og rådgivningen om sprøjtefri randzoner udgør ca. 9 % af Dansk Landbrugsrådgivnings budgetterede udgifter til den egentlige rådgivning af landmændene i 2006). Der er endnu ikke foretaget nogen evaluering af rådgivningens effekt, så det vides ikke hvor mange af de rådgivne landmænd, der har udlagt sprøjtefri randzoner. DFFE og styregruppen for rådgivningsindsatsen har i 2006 efterlyst en vurdering af effekten, og Dansk Landbrugsrådgivning har besluttet fremover (fra høst 2007) at foretage en årlig effektmåling. Det er væsentligt, at denne effektmåling omfatter sprøjtefri randzoner, hvis den skal kunne bruges til at konkludere noget om rådgivningens effekt på udlægningen af sprøjtefri randzoner.

Ved en eventuel fremtidig tilpasning af eksisterende virkemidler og/eller forsøg med anvendelse af nye virkemidler kan det - på baggrund af denne analyse - anbefales at inddrage følgende overvejelser eller muligheder:

Lovgivning om obligatoriske sprøjtefri randzoner langs målsatte søer og vandløb
Virkemidlernes omkostningseffektivitet i relation til målsætningen
Minimere konsekvenserne af EU's nulstilling af jordudtagningsforpligtelsen, så der ikke genopdyrkes en stor del af de braklagte arealer, der nu er udlagt som sprøjtefri randzoner
Undersøge mulighederne for at stille krav om etablering af blomsterflor i de sprøjtefri randzoner - i tråd med erfaringerne fra Niedersachsen - for at øge den landskabelige skønhed og reducere kontrolomkostningerne (lettere at overvåge virkemidlet)
Tilstrækkelige økonomiske incitamenter i de økonomiske støtteordninger under hensyn til EU's loft over tilskuddet på 20 % over indkomsttabet

Målrettet udvælgelse af landmænd med arealer langs vandløb og søer i rådgivningsindsatsen
Da en stor del af de vandløbsnære arealer i Danmark allerede er udlagte og ekstensiverede, kan potentialet for yderligere sprøjtefri randzoner være begrænset. En vurdering heraf må imidlertid afvente resultaterne fra det igangværende parallelle projekt om kortlægningen af randzonearealerne. Forventningerne til virkemidlernes effekt bør fastsættes i lyset heraf
Bedre kontrol- og overvågningsmuligheder af hvert virkemiddels anvendelse og effekt, så det er muligt at observere og justere virkemidlerne løbende
Bruge resultaterne fra den igangsatte kortlægning af randzonearealerne til at foretage en nærmere vurdering af de enkelte virkemidlers effekt