|
En fælles forståelse af emballagedirektivets krav til emballageminimering Bilag 1 - Håndhævelse af emballagedirektivet i EU-landeAlle medlemsstater har implementeret Emballagedirektivet med dets ”Væsentlige krav” i national lovgivning. Imidlertid er det kun Frankrig, England og senest Tjekkiet, der har gennemført initiativer omkring håndhævelse af lovgivningen. I det følgende beskrives hvorledes disse tre lande i praksis håndterer håndhævelsen, ligesom situationen i Holland beskrives. 1.1 EnglandEmballagedirektivets ”Væsentlige krav” blev implementeret i engelsk lovgivning i 1998 med håndhævelse fra 1/1-1999. Den seneste ændring af lovgivningen findes i ”the Packaging (Essential Requirements)(Amendment) Regulations 2006 (S.I. 2006 No. 1492)”. For at hjælpe dem, der placerer emballerede varer på markedet og tilsynsmyndighederne har DTI (Department of Trade and Industry) udarbejdet en vejledning (”Packaging (essential requirements) regulations, Government Guidance Notes”) (DTI, 2007) med det formål at forklare lovteksten således som den forstås af DTI. Ansvaret for at efterleve Direktivets væsentlige krav påhviler som udgangspunkt packer/filler eller importøren. ”Brand”-ejere gøres dog ansvarlige for de emballager, som vedkommende placerer på markedet. 1.1.1 DokumentationGenerelt anbefaler de engelske myndigheder at følge CEN standarderne så tæt som muligt. Ifølge DTI’s vejledning antages et produkt at opfylde Direktivets væsentlige krav, såfremt CEN standarderne er fulgt. Vejledningen pointerer dog, at andre metoder end CEN standarderne til at påvise overensstemmelse med kravene kan accepteres. Efterlevelse af lovkravene kan således ifølge vejledningen demonstreres ved ”tilstrækkelig teknisk dokumentation”. Virksomhederne skal ligge inde med denne dokumentation i en periode på op til 4 år fra den dato, hvor emballagen blev bragt på markedet. Hvordan og hvornår dokumentationen skal udarbejdes er op til den ansvarlige person. Dokumentationen kan i givet fald først udarbejdes på anmodning fra myndighederne. Tidsfristen for tilvejebringelse er 28 dage, men dette anbefales ikke som god praksis (The 2003 Regulation, 2007). 1.1.2 Tilsyn og håndhævelseIfølge DTI’s vejledning er det de lokale ”Trading Standards Departments” hos de lokale myndigheder (LACORS), der håndhæver loven i England. Det er uformelt blevet oplyst, at emballager til tjek eller test i praksis bliver udvalgt på baggrund af modtagne klager i forbindelse med rutineinspektioner for overholdelse af lovkrav og sektorspecifikke stikprøvekontroller. Et vigtigt element er, at man forsøger at tage hensyn til de typer af emballager, der har størst indflydelse på affaldsdannelsen (Perchard, et al., 2005). Dette betyder, at kontrolmyndighederne udvælger emballager til kontrol på baggrund af deres mængde, snarere end et tilsyneladende misforhold mellem produkt og emballage – ”En lille forbedring af et stort antal er ofte bedre end en stor forbedring af et lille antal” (David Hedger, LACORS Northamptonshire, Pers. Comm., januar 2008). Kontrollanterne har ikke nogen formelle værktøjer til hjælp, men anvender i stor udstrækning deres erfaringer i en konkret vurdering. For en del emballager til dagligvarer er det dog muligt at anvende en database, udviklet i WRAP-regi[¹], hvor der findes informationer om vægten af eksisterende emballager til forskellige produkter (og i forskellige størrrelser), fordelt på forskellige materialer. Databasen er indrettet, så den udpeger den løsning, der er ”Best in class”, samt løsninger, der ”Middle in class” og ”Heaviest in class”. Denne viden giver en god mulighed for en konkret, kvantitativ vurdering af emballager til kendte produkttyper. Kontrolmyndigheden vil gerne undgå at rejse sager ved domstolene, og de opfordrer derfor packer/filler til at indgå i en dialog med andre led i værdikæden, f.eks. en dialog med butikker om, hvorvidt en tilsyneladende overemballering for at gøre produktet synligt kan erstattes af en bedre skiltning i butikken. Kontrolmyndigheden har også mulighed for at henvise packer/filler til (gratis) konsulenthjælp hos statsstøttede organisationer som WRAP og Envirowise, der har specialistviden på området emballageminimering. 1.1.3 SanktionsmulighederDTI kan umiddelbart kræve et stop for salg af produkter, der ikke overholder loven. Straframmen for ikke at overholde lovgivningen og de væsentlige krav i Direktivet, herunder at tilvejebringe den ønskede dokumentation, er generelt en bøde på op til £ 5000. Overtrædelse af et forbud mod salg af produkter kan dog give op til tre måneders fængsel. England har gennemført tre succesfulde sagsanlæg relateret til overtrædelse af emballagedirektivet. To af sagerne omhandlede brug af vildledende og unødig emballage, med bøder på henholdsvis £ 1000 og £ 2000, mens den sidste omhandlede forsendelse af kontorartikler i unødigt store kasser (et produkt fyldte kun 7% af emballagen) (Perchard, et al., 2005). Bøden i sidstnævnte tilfælde lå på 3.000 EUR (Europen England, 2007). Britiske embedsmænd har dog understreget, at det er mere vigtigt at motivere virksomhederne til at minimere emballagen, end det er at bringe succesfulde sagsanlæg frem i lyset, med det formål at skræmme virksomhederne til at efterleve lovkravene (Perchard, et al., 2005). 1.2 TjekkietEmballagedirektivet blev implementeret i Tjekkiet gennem ”The Act on Packaging and Amendment of Certain Other Acts (no. 477/2001)”, der blev vedtaget i December, 2001, og som gælder fra 1/1-2002. Loven erstatter en tidligere frivillig ordning, der sikrede funktionen af det såkaldte EKO-KOM system. Loven er blevet ændret et antal gange, senest i form ”Packaging Act no. 66 of 1 February 2006”, der blandt andet indeholder referencer til Kommissionens beslutninger om afvigelser fra indholdet af tungmetaller og refererer til CEN-standarderne. 1.2.1 DokumentationDen, der placerer en emballage, emballagekomponenter eller emballerede varer på det tjekkiske marked skal registreres hos myndighederne og betale en årlig registreringsafgift. Vedkommende skal, hvis krævet, desuden tilvejebringe al den tekniske dokumentation til den tilsynsførende myndighed, der er nødvendig for at bevise at alle væsentlige krav i Direktivet er overholdt. Anvendelse af CEN-standarderne (eller de tilsvarende harmoniserede tjekkiske standarder) er frivillig, men producenterne kan godt anvende andre måder til at vise, at de væsentlige krav er overholdt. Det er underforstået, at tilsynsmyndighederne vil give importører en fornuftig tidsramme til at indhente dokumentation fra udenlandske leverandører, men der er ikke fundet mere præcise oplysninger. 1.2.2 Tilsyn og håndhævelseDen overordnede tilsynsmyndighed er Miljøministeriet. I praksis er det den tjekkiske ”handelskontrol” (Czeck Trade Inspection), der undersøger om en amballage opfylder kravene med hensyn til forebyggelse, mærkning og håndtering af emballage. For emballager til fødevarer og medicinske præparater er det dog andre inspektionsenheder, der står for kontrollen. Toldmyndighederne har bemyndigelse til at undersøge, hvorvidt emballager og emballerede produkter opfylder lovgivningens krav. Hvis de er i tvivl, om dette er tilfældet, skal de dog frigive de undersøgte produkter til videre toldbehandling, men samtidig anmode den relevante tilsynsmyndighed om at gennemføre en nærmere undersøgelse. De skal også underrette Miljøministeriet om denne anmodning. 1.2.3 SanktionsmulighederHvis der konstateres en overtrædelse af lovgivningen, skal Miljøministeriet pålægge den pågældende virksomhed at gennemføre handlinger, der korrigerer denne overtrædelse indenfor et nærmere angivet tidsrum. Derudover skal det pålægge det tjekkiske miljøtilsyn at indlede en procedure hen imod at tildele virksomheden en bøde. Endelig skal ministeriet i dialog med Handels- og Industriministeriet beslutte om virksomhedens autorisation til at markedsføre produkter skal ændres eller tilbagekaldes. Størrelsen af bøder for overtrædelse af lovgivningens krav om emballageminimering kendes ikke. Ifølge EUROPEN kan forkert registrering og overtrædelse af kravene omkring tungmetalindhold og mærkning af emballagen medføre en bøde op til €17.500, mens manglende registrering kan medføre en bøde op til €35.000. 1.3 FrankrigEmballagedirektivets væsentlige krav blev implementeret i Frankrig i oktober 1998 gennem Dekret Nr. 98-638. Dekretet pålægger emballagedesigneren det formelle ansvar, herunder at etablere de præcise specifikationer for emballagen. Designeren er den, der som minimum har bestemt vægt og/eller volumen af emballagen. En bruger af emballage, som giver et ønske om en bestemt funktion eller et designoplæg til en emballageproducent, regnes ikke for at være designeren. For private mærker/brands er det packer/filler eller distributøren, der er ansvarlig for overholdelse af dekretet, og dermed også for at tilvejebringe den tekniske dokumentation og en overensstemmelseserklæring. For importerede emballager påhviler ansvaret importøren, og det er denne, der skal sørge for at den krævede tekniske dokumentation er til stede. 1.3.1 DokumentationOverensstemmelseserklæringen skal sammen med den nødvendige tekniske dokumentation bevise, at emballagen opfylder Dekretets krav. I et forklarende cirkulære fra 1999 fremgår det, at dokumentationskravene er simplificeret, således at al emballage, der er designet og fremstillet på identisk måde (”emballagefamilie”), kan dækkes af en enkelt deklaration. Emballageproducenten skal sikre og deklarere, at en emballage er i overensstemmelse med dekretets bestemmelser, ud fra interne procedurer for kontrol af produktionen. En sådan deklaration kan videregives til brugere af emballagen. Den tekniske dokumentation skal indeholde det nødvendige for at bedømme, om emballagen lever op til de forskellige krav i dekretet. Den skal tilsendes kontrolmyndighederne senest 15 dage efter en anmodning. Emballagebrugere (packer/filler, distributør, importør) skal, hvis de ikke er producenter, være i stand til at fremskaffe en overensstemmelseserklæring for emballagen fra det tidspunkt, hvor den fyldes til det tidspunkt hvor den sælges til slutbrugeren. Dette gøres ved at indsamle overensstemmelseserklæringer for hver enkelt del af det samlede emballagesystem. Hvis en emballagebruger også er dens designer, skal denne sikre, at emballagen lever op til kravene omkring forebyggelse ved at referere til de retningslinier, der findes i EN 13428. 1.3.2 Tilsyn og håndhævelseHåndhævelse af dekretet ligger hos DGCCRF (Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes). Der findes ikke formelle retningslinier, som kontrolmyndighederne kan anvende i en konkret vurdering af, om en emballage lever op til de væsentlige krav omkring emballageminimering. Der findes dog et officielt dokument, ”le point sur” (Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, 2000), der beskriver rammerne for en kontrol af en emballage. Emballage kan kontrolleres indtil to år efter, de er bragt på markedet. Dette betyder dog ikke, at en emballage, der har været på markedet i mange år, ikke kan kontrolleres, men undtager snarere emballage, hvor der går lang tid fra produktion af varen til dens endelige brug, f.eks. vin og genbrugelige emballager. Kontrollen kan ske i alle faser af emballagens levetid, fra produktion af den tomme emballage til distribution af den tomme emballage (Europen France). Ifølge Europen har Industriministeriets medarbejdere givet det uformelle råd, at hvis packer/filler har krævet et specifikt design, der er relativt tungt, skal emballageproducenten fortælle packer/filler, at emballagen måske ikke lever op til de væsentlige krav. Hvis packer/filler fastholder sine designønsker, pådrager han sig derefter ansvaret for emballagen. For importerede emballager gennemføres kontrollen af de franske toldmyndigheder. En del af kontrollerne sker som led i den generelle virksomhedskontrol, hvori også indgår vurdering af, om produkter udgør en risiko for forbrugerne. Målrettede kampagner omkring implementering af lovgivningen er en anden måde at gennemføre kontrol på. Her er fokus generelt på de områder, hvor store mængder bliver produceret. Kontrol kan også gennemføres på baggrund af klager fra almindelige forbrugere, der mener at en given emballage er for stor. 1.3.3 SanktionsmulighederDer har endnu ikke været rejst sag ved en fransk domstol om manglende overensstemmelse med de væsentlige krav. En eventuel overtrædelse af dekretets bestemmelser på dette punkt medfører en bøde på €450 per vare. 1.4 HollandI Holland blev der i 1991 indgået en frivillig aftale (”Covenant”), der forpligtede industrien til at reducere miljøbelastningen fra emballage og emballageaffald. Aftalen blev angiveligt betragtet som en succes, og den har indtil udgangen af 2005 været den hollandske tilgang til implementering af EU’s Emballagedirektiv (Europen). Fra januar 2006 er den frivillige aftale erstattet af en emballageforordning med fokus på producentansvar. Ifølge organisationen Nedvang (www.nedvang.nl), der koordinerer virksomhedernes implementering af emballageforordningen, er den væsentligste forskel fra den frivillige aftale, at virksomhederne alene er ansvarlige for at indsamle og genanvende den emballage, de sender på markedet. Tidligere delte de dette ansvar med de lokale myndigheder. Forordningen indeholder angiveligt også krav, der for tungmetallers vedkommende svarer til Direktivets krav. Det har ikke været muligt at finde oplysninger om, hvordan kravene til minimering af emballage skal håndteres efter forordningen. Forordningen gentager Direktivets ordlyd omkring minimering af emballage, men i et ”Explanatory Memorandum” tilføjes det, at forebyggelse også kan ske ved at erstatte en miljøbelastende emballage med et andet emballagemateriale. Som eksempel gives, at PVC-emballage regnes som miljøbelastende, og ved at undgå brug af dette materiale kan emballagen nemmere håndteres i affaldsbehandlingen. Forordningen afviger på dette område fra Direktivet, der klart beskriver, at overvejelser om et ændret valg af emballagemateriale ikke er et integreret element i arbejdet med at reducere miljøbelastningen. En anden organisation, SVM-PACT, stod for håndteringen af den frivillige aftale. Som et led i organisationens arbejde blev der udarbejdet en ikke-komplet checkliste med spørgsmål, som virksomheder skulle stille sig selv for at kontrollere om de overholdt de kvantitative krav, der blev stillet i den specifikke aftale (”sub-covenant”) med packers/fillers. Det vides ikke, om denne checkliste også finder anvendelse under den nye forordning. 1.4.1 DokumentationEn producent eller importør af en emballage skal senest 13 uger efter, at han er blevet omfattet af forordningen indsende en deklaration til det relevante ministerium (Housing, Spatial planning and the Environment). Deklarationen skal beskrive, hvordan han vil opfylde sine forpligtelser med hensyn til både forebyggelse og genanvendelse i en given tidsramme. Beskrivelsen kan være individuel, men ministeriet forventer at de fleste producenter og importører vil vælge at gøre det kollektivt. Nedvang har udarbejdet en skabelon for sådanne indberetninger og implementeret et web-baseret system, der sørger for at producent/importør bliver medlem af organisationen samtidigt med at sender indberetningen. Det vurderes, at indberetningen er fokuseret på materialemængder, mens en beskrivelse af minimeringstiltag ikke er umiddelbart synlig. 1.4.2 Tilsyn og håndhævelseHåndhævelsen af forordningen er koncentreret om overholdelse af forpligtelsen til at sende en indberetning. En manglende (eller for sen) indberetning er et brud på forordningen, ligesom en ikke-godkendt indberetning. 1.4.3 SanktionsmulighederDer er ikke fundet oplysninger om, hvilke sanktionsmuligheder, der gælder for overtrædelse af forordningens bestemmelser. [1] http://www.wrap.org.uk/retail/tools_for_change/uk_best_in_class/index.html
|