Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995. Eksempler
Plan og projekt i 10 udvalgte kommuner

4. Silkeborg Kommune - etablering af et sammenhængende cykelstinet og anlæg af en rundkørsel

4.1 Silkeborg Kommune - en midtjysk provinskommune
4.2 Kommunens motivation til at indlede arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen
4.3 Kortlægningen – betoning af trafiksikkerheds- og støjmæssige problemer
4.4 Trafik- og miljøhandlingsplanen for Silkeborg Kommune
4.5 Støttede projekter
4.6 Projekternes konkrete proces i forvaltningen
4.7 Resultater og vurderinger af processen
4.8 Det videre forløb med Trafik- og miljøplanlægningen i Silkeborg
4.9 Silkeborg Kommune – hvad kan vi lære?

Indsatsområder

Figur 4.1
Indsatsområderne for det samlede antal projekter (N=136/136)

De støttede projekter i Silkeborg retter sig mod trafiksikkerhed, barriereeffekter og det visuelle miljø. Kommunen repræsentere dermed den generelle tendens der har været blandt kommunerne.

Med det formål at skabe bedre forhold for byens cyklister er der etableret cykel- og gangstier på flere vejstrækninger. Samtidig er det med anlæg af rundkørslen på Søvej lykkedes at gøre et meget trafikeret og ulykkesbelastet vejkryds mere sikkert.

Processen i Silkeborg adskiller sig ved, at det meste af arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen er blevet varetaget af et eksternt konsulentfirma. De konkrete projekter indgår endvidere ikke i kommunens handlingsplan eftersom denne først lå færdig efter puljens ophør.

Silkeborg-casen er velegnet til at se, hvad to traditionelle anlægsprojekter har af effektvirkninger på de parametre de er rettet imod. Det må konstateres, at resultaterne hvad angår trafiksikkerhed og fald i det samlede uheldstal har været overbevisende.

Endvidere er det muligt at få en fornemmelse af, hvordan en mellemstor kommunes arbejde med Trafik- og Miljøpuljen har været og i det hele taget relevansen af at lave en pulje med denne udformning for en kommune af Silkeborgs størrelse, idet der kan sættes spørgsmålstegn ved, om puljens mange parametre har været lige relevante for en kommune som Silkeborg.

4.1 Silkeborg Kommune - en midtjysk provinskommune

Silkeborg Kommune – en grøn kommune

Miljøimaget har traditionelt været en vigtig del af planlægningen i Silkeborg. Kommunen har bl.a. deltaget i Green City-projektet og har arbejdet meget på at skabe et godt miljø i den centrale bymidte (Interview med repræsentanter for forvaltningen). Derfor var det også oplagt for kommunen at deltage i Trafik- og Miljøpuljen.

Kommune har i alt 52.000 indbyggere. Der er bevilliget 4.530.000 kr. fra Trafik- og Miljøpuljen til at støtte 3 anlægsprojekter. Alle med anlæg af cykel- og gangstier, hvoraf to er med træbeplantning. Et af projekterne indeholder en rundkørsel.

Bistand fra eksternt konsulentfirma

Arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen er blevet varetaget i Teknisk Forvaltning. Tre af forvaltningens ansatte har været direkte involveret i arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen. Desuden har kommunen anvendt et privat konsulentfirma. Dette er sket til kortlægnings-arbejdet, udarbejdelsen af handlingsplanen og udvælgelse af indsatsområder. Der er derfor kun i begrænset omfang blevet anvendt personaleressourcer fra forvaltningen til arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen.

Specielt for byen er dens placering på hver side af Silkeborgsøerne. Da der kun er 3 broer over søerne medfører det kapacitetsproblemer på de 3 veje, og lægger begrænsninger på øvrige handlemuligheder i forhold til trafikplanlægning.

4.2 Kommunens motivation til at deltage i Trafik- og Miljøpuljen

Motivationen til at deltage i Trafik- og Miljøpuljen

Den primære årsag til at Silkeborg Kommune valgte at søge om midler fra Trafik- og Miljøpuljen, var muligheden for at få et økonomisk tilskud. Dette er der enighed om både i forvaltningen og hos politikerne (Interview med repræsentanter for forvaltningen og formanden for Teknisk Udvalg). En generel mangel på ressourcer til at iværksætte trafik- og miljøprojekter var der nu mulighed for at råde lidt bod på.

Det var forvaltningen der på baggrund af henvendelsen fra Miljøstyrelsen opfordrede politikerne til at indlede arbejdet med puljen. Forvaltningen lagde ud over det økonomiske argument, vægt på udsigten til at få et overblik over kommunens trafik- og miljøforhold og få opstillet en langsigtet plan for kommunens trafikale investeringer.

Fra politisk side betones muligheden for at styrke kommunens miljømæssige profil udadtil som vigtig, eftersom kommunen har et etableret mål om at fremstå som en kommune med en stærk miljøprofil.

4.3 Kortlægningen – betoning af trafiksikkerheds- og støjmæssige problemer

Et konsulentfirma udarbejdede i 1992 en kortlægning af forholdene på de 6 parametre, hvis resultater er skitseret i figur 4.1. Dette skete som et led i kommunens deltagelse i Trafik- og Miljøpuljen.

Kortlægningens hovedresultater var følgende:

Kortlægningsresultater

Trafiksikkerhedsmæssige samt barriere- og støjproblemer er de største problemer i Silkeborg Kommune. Der skete i perioden fra 1988-1992 799 uheld med personskade til følge. 1449 boliger blev udpeget som havende et støjniveau på over 65 decibel og 14 veje blev udpeget som havende et barriereproblem.

Figur 4.2
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer (N=42-46/49)

Derimod viste kortlægningen af luftforurening, at de vejledende grænseværdier ikke var overskredet. Der bliver totalt udledt 33.649 tons kuldioxid om året, 403 tons kvælstofilte, 180 tons kulbrinter og 12 tons partikler.

På baggrund af disse kortlægningsresultater konstaterede Silkeborg Kommune, at der ikke var luftforureningsproblemer og indsatsen rettedes derfor mod de øvrige parametre.

4.4 Trafik- og miljøhandlingsplanen for Silkeborg Kommune

Trafik- og miljøhandlingsplan for Silkeborg Kommune

I overensstemmelse med kravene for at modtage støtte fra Trafik- og Miljøpuljen har Silkeborg Kommune udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan. Denne udkom i juni 1996 efter at have været igennem en lidt besværlig politisk proces (Interview med repræsentanter for forvaltningen). Planen har et samlet budget på 65,1 mio. kr., heraf er der allerede udførte projekter for 22,9 mio. kr.

Planen indeholder cirka 40 trafik- og miljøprojekter samt en række ideer til fremtidige tiltag. Projekterne er for størstedelen anlægsprojekter med sanering af vejstrækninger, anlæg af cykelstier og midterheller, hastighedsdæmpende foranstaltninger i øvrigt samt visuelle forbedringer. Planen er på nuværende tidspunkt ikke færdiggennemført, men den fastlagte tidsramme følges. Det forventes dog ikke fra hverken politisk eller administrativ side, at planen bliver fuldt gennemført. Det kan i forlængelse heraf konstateres, at politikerne ikke i særlig høj grad føler sig bundet af de i planen opstillede projekter, men disse mere skal ses som målsætninger for de kommende års arbejde (Interview med formanden for Teknisk Udvalg). At Trafik- og Miljøpuljen har haft en effekt på antallet af projekter er der dog ingen tvivl om, eftersom der siden opnåelsen af støtte fra Trafik- og Miljøpuljen er iværksat otte trafik- og miljøprojekter, hvor det tilsvarende tal for en 5-årig periode før puljen var fem.

Planens projektfremmende effekt

Der er i planen opstillet målsætninger for trafiksikkerhed, støj, barriereeffekter og det visuelle miljø. For trafiksikkerhed henvises der til den nationale målsætning, hvorimod der angående barriereeffekt, støj og visuelle problemer ønskes en reduktion af disse problemer. Målsætninger fremgår af nedenstående tabel.

Lokale målsætninger

Kilde. "Trafik- og miljøhandlingsplan for Silkeborg", Silkeborg Kommune 1996.

Forventede effekter

Effekterne af planen vurderes i henhold til de opstillede parametre, at være størst med hensyn til barriereeffekt, mens der for trafiksikkerhed, støj og det visuelle miljø har været nogen effekt. Derudover pointeres det fra politisk side at handlingsplanen har været et meget nyttigt redskab over for borgerne, dels at kunne henvise til. Dels til bedre inddragelse af borgerne. Forvaltningen fremhæver, som det vigtigste element, at der nu er lavet en kortlægning af de nævnte parametre. Endvidere er det et godt redskab over for politikerne, uden der dog gøres deciderede forsøg på at holde politikerne fast på planens indhold.

Figur 4.3
På hvilke parametre vurderes handlingsplanens samlede effekt at blive størst? (N=43-49/49)

Der er både i forvaltningen og hos politikerne enighed om, at hvis der ikke var opstillet noget krav fra Miljøstyrelsens side om udarbejdelsen af en handlingsplan var dette ikke sket i kommunen.

4.5 Støttede projekter

Ansøgningsrunde og -år: 1993
Samlet tilskudsstørrelse: 4,539 mio.
Projekternes samlede budget: 10,4 mio
Anden medfinansiering: Ingen
Projekttype: Projekterne består af etablering af et sammenhængene cykelrutenet, anlæg af en rundkørsel samt træbeplantning I vej- og siderabat.

Ved kommunens kortlægning af trafik- og miljøproblemerne blev der udpeget en række vejstrækninger med problemer. Dette drejede sig først og fremmest om sikkerheds- og trafikafviklingsmæssige problemer. Problemer der er opstået på baggrund af en voksende trafikmængde i midtbyen. De konkrete projektideer kan ikke direkte tilskrives Trafik- og Miljøpuljens opståen. Puljen har dog i nogen grad været med til at skabe og udvikle de eksisterende projektideer i kraft af de nye finansielle muligheder.

Virkemidler

Overordnet var der to virkemidler i de støttede projekter, nemlig etablering af et sammenhængende cykelrutenet i Silkeborg og anlæg af en rundkørsel. De konkrete projektet var:

Projektet på Søvej er det mest fremhævede, både af politikerne og forvaltningen. Ud over etableringen af rundkørslen blev der med projektet lavet en cykelsti og en gangsti på hver side af vejen, samt 2 stikrydsninger med midterheller. Rundkørslen blev lavet fordi der var et stigende afviklingsproblem i krydset og tilsvarende højt ulykkestal. Man håbede med rundkørslen og cykelstierne at kunne gøre noget mod de sikkerheds- og barrieremæssige problemer.

De to øvrige projekter er begge iværksat med henblik på de bløde trafikanter, hvor der på vejstrækningerne er etableret en særskilt gang- og cykelsti i begge retninger. På Kærgårdsvej med en indsnævring af vejbanen som konsekvens. Desuden er der på Kærgårdsvej gennemført en omfattende beplantning med træer i side- og midterrabatten rettet mod en forbedring af det visuelle miljø. Der er ikke på nogen af parametrene opstillet kvantitative målsætninger, men alene kvalitative.

Projektmæssigt kvalitetsløft

Der er enighed om både hos forvaltningen og politikerne, at projekterne var blevet gennemført i en eller anden form selvom der ikke var opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen. Men det havde været en mere reduceret udgave af projekterne hvor flere elementer var blevet udeladt og der ville derfor ikke have været den samme kvalitet i projekterne.

Effektvurdering

Effektvurdering er foretaget ved evaluering af projekterne i maj 1995.

Projektet på Søvej
Det er projektet på Søvej der har opnået de mest overbevisende resultater – både ud fra den kvantitative og den kvalitative evaluering. På denne vejstrækning er:

Projektrelaterede effekter

· det samlede antal trafikuheld faldet fra 3,2 uheld pr. år til 0,67 pr. år. (målt i følgende perioder: 1988-1992 og 1994-1997)

Hertil skal tilføjes, at den samlede årsdøgnstrafik på vejen er steget fra 9300 til 9400 køretøjer og gennemsnitshastigheden øget fra 46 til 50 km/t. På trods af dette er det samlede antal uheld altså faldet markant.

Projektet fremhæves herudover af såvel politikere, forvaltningen og politiet, som et helt igennem vellykket projektet, man er stolt af, og der er enighed om, at de opnåede resultater i meget stort omfang skyldes det kvalitetsløft som Trafik- og Miljøpuljen gav projekterne.

De eneste kritiske røster lyder fra en chaufførrepræsentant, som kritiserer rundkørslen for at have en for skarp udformning, der ikke tager hensyn til at større køretøjer skal kunne komme nemt igennem. Også de forhold den skaber for cyklisterne kritiseres, idet en rundkørsel menes at skabe meget usikre forhold for cyklister (Interview med repræsentant for SID’s chaufførgruppe).

Som en konkret idé til en forbedring af den fremtidige indsats for en bedre trafiksikkerhed i øvrigt, efterlyser repræsentanten for SID´s chaufførgruppe, der også er Falckredder, en analyse af de forskellige trafikulykker. Chaufføren oplever ofte alvorlige ulykker, hvor der ikke bliver gjort nogen nævneværdig analyseindsats for at finde ud af, hvordan det kan forhindres at lignende ulykker sker i fremtiden (Interview med repræsentant for SID’s chaufførgruppe).

Gang- og cykelstier

Projektrelaterede effekter

På Kærgårdsvej er resultaterne opgjort til følgende:

På Viborgvej er registreret følgende effekter:

Der er udover disse konkrete effektmålinger foretaget en Interviewundersøgelse af 153 cyklister om deres opfattelse af forholdene på de 3 vejstrækninger. Folk har her en meget positiv opfattelse af projekterne, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved, at fra 70 til 90% af cyklisterne føler sig mere tryg ved at benytte cykelstierne efter projektgennemførelsen end de gjorde før.

Men der er altså på trods af de forbedrede vilkår for cykeltrafikken sket et samlet fald i antallet af cyklister på strækningerne. Der er ikke nogen af parterne der har kunnet forklare dette forhold, og der er generelt tilfredshed med, at det er lykkedes at etablere et sammenhængende cykelstinet i byen. Til gengæld er der opnået en hastighedsnedsættelse på begge vejstrækninger, hvilket på Kærgårdsvej tilskrives beplantningen i side og midterrabatten.

Samlet kan det konstateres, at der med projekterne er opnået mærkbare forbedringer hvad angår trafiksikkerhed – specielt for de bløde trafikanter, formindskede barriereeffekter og forbedringer af det visuelle miljø.

4.6 Projekternes konkrete proces i forvaltningen

Det konkrete arbejde i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen

Det konkrete arbejde med Trafik- og Miljøpuljen har været placeret i Teknisk Forvaltning, herunder har vej/parkområdet samt byplanområdet været de primære aktører. Processen er blevet styret herfra, men konkret er kortlægningen af miljøproblemerne, udarbejdelsen af handlingsplanen, opstillingen af mål og udvælgelsen af indsatsområder samt udarbejdelsen af ansøgningsmateriale blevet foretaget af et eksternt konsulentfirma. Forvaltningen har dog løbende været involveret arbejdet. Samarbejdet med konsulentfirmaet betegnes af forvaltningen som meget tilfredsstillende og lærerigt.

Trafiksikkerhedsråd og lokale arbejdsgrupper

Der har både i forhold til de enkelte projekter og selve handlingsplanen været inddraget eksterne interessenter - dog i et noget begrænset omfang. Der er først og fremmest via byens trafiksikkerhedsråd sket en høring af interessenter – både i forhold til de enkelte projekter og handlingsplanen. I Trafiksikkerhedsrådet er SID´s chaufførgruppe, politiet, skole og daginstitutioner samt den lokale cyklistforening repræsenteret. Derudover har der været nedsat arbejdsgrupper i relation til de konkrete projekter og været afholdt borgermøder om de konkrete projekter på Kærgårdsvej og Viborgvej, dog med et meget begrænset fremmøde. I relation til handlingsplanen vurderes det, at der sammenlagt kom cirka 19 indsigelser, specielt fra den lokale handelsstandsforening, hvoraf en del blev indarbejdet i den endelig plan.

4.7 Resultater og vurderinger af processen

"Der har således ikke været tale om en meget formaliseret borgerinddragelse, men i højere grad været lagt op til selvstændige tilkendegivelser fra interessenterne."
(Interview med rep. for forvaltningen)

Borgerinddragelse

Borgerinddragelsen betragtes af såvel politikerne og forvaltningen som under det ønskelige niveau. At der ikke er opnået en større grad af borgerinddragelse skyldes ifølge politikeren, at processen tidsmæssigt har været meget presset i forhold til udførelsen af de konkrete projekter og handlingsplanen. Dette har betydet, at der ikke har været den fornødne tid til at inddrage borgerne mere grundigt, hvilket betragtes som utilfredsstillende (Interview med formanden for Teknisk Udvalg). Forvaltningen fremhæver dog mere en generel lav interesse hos borgerne som årsag (Interview med repræsentanter for forvaltningen).

Dermed sættes der også spørgsmålstegn ved muligheden for at få borgerne til at engagerer sig i kommunens trafik- og miljøplanlægning. Der gives fra samtlige eksterne aktører udtryk for, at det stort set kun er ved de helt lokale projekter, som direkte berører den enkelte borger, at der er en mulighed for at aktivere enkelte (Interview med repræsentanter for forvaltningen og SID’s chaufførgruppe).

Fra politisk side menes det dog ofte at være forvaltningsprocessen, der er skyld i den manglende borgerdeltagelse, end det er en generel mangel på interesse hos borgerne.

"Af samtlige de kommuner jeg har arbejdet i, er det samarbejde der eksistere her mellem politi og forvaltning klart det bedste."
(Interview med rep. for politiet)

Der udtrykkes fra de forskellige interessenters side en stor tilfredshed med den formelle proces der har været omkring interessehøring, både i forhold til projekterne med Trafik- og Miljøpuljen og i det generelle samarbejde med kommunen. Specielt hos politiet understreges samarbejdet som meget positivt (Interview med repræsentant for politiet).

De eneste kritiske røster kom fra SID´s chaufførgruppes repræsentant, der ikke mener, at der fra kommunens side er blevet taget tilstrækkeligt hensyn til de af chaufførerne fremsatte indvendinger mod de konkrete projekter (Interview med repræsentant for SID’s chaufførgruppe). Generelt må processen i forbindelse med arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen i Silkeborg Kommune siges at have været præget af en høj grad af gensidig forståelse blandt de involverede parter og et fravær af konflikter om både målsætninger og de konkrete projekter.

Kompetenceudvikling

Kompetenceudvikling

Det er kun i meget begrænset omfang, at Trafik- og Miljøpuljen specifikt vurderes at have givet anledning til decideret kompetenceudvidelse hos de involverede personer i forvaltningen. Den største konkrete gevinst er den redskabs/værktøjs-erfaring der er opnået med at bygge rundkørsler og cykelstier. Den opnåede viden er imidlertid koncentreret på meget få personer.

Figur 4.4
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø? (N=47-48/49)

Policy-ændringer

Ændringer på det politiske niveau

Trafik- og Miljøpuljen har ikke givet anledning til, at der specifikt er tilført flere økonomiske midler til arbejdet med trafik- og miljøplanlægningen i kommunen eller til en anden prioritering fra kommunens side. Derfor er det heller ikke muligt at pege på nogle helt konkrete policy-ændringer, som puljen har været medvirkende til.

Der gives dog udtryk for, at der er blevet skabt en større fokus på cyklisternes forhold og de generelle trafiksikkerhedsmæssige forhold. For de rene miljøparametre skønnes der ikke at have været en sådan effekt, hvilket er en meget naturlig følge af, at kommunen ikke har gennemført projekter der retter sig mod disse parametre. Den i byen generelt store fokus på bymiljø er derfor ikke en konsekvens af Trafik- og Miljøpuljen.

Generelt kan der ikke spores den helt store entusiasme omkring deltagelsen i Trafik- og Miljøpuljen hos hverken forvaltningen eller politikerne. Der udtrykkes dog en generel tilfredshed med at have deltaget i puljen og også med de af Miljøstyrelsen afholdte seminarer, som har været gode til at give nye ideer til kommunen.

4.8 Det videre forløb med Trafik- og miljøplanlægningen i Silkeborg

Kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan har en berammet løbetid indtil 2005. Indtil nu er planen blevet gennemført i overensstemmelse med den tidsmæssige ramme, der er fastlagt i planen. Der er ikke på nuværende tidspunkt planer om at lave revideringer af planen eller på anden måde integrere planen i kommuneplanen. Der er således ikke lagt op til nye tiltag ud over dem, der arbejdes med i forhold til den eksisterende Trafik- og miljøhandlingsplan.

4.9 Silkeborg Kommune – hvad kan vi lære?

Generelle erfaringer

Silkeborg Kommune formår bl.a. på grund af de af Trafik- og Miljøpuljen støttede projekter at leve op til det af Miljøstyrelsen opstillede mål om en reduktion af antallet af dræbte og tilskadekomne i trafikken på 40-45% i løbet af 12 år. Ligeledes er der opnået forbedringer hvad angår barrierer og visuelle problemer i overensstemmelse med de af Miljøstyrelsen opstillede målsætninger. Der er derimod ikke bidraget til at løse de nationale problemer med luftforurening og energiforbrug.

Det konkrete projekt med anlæg af en rundkørsel, etablering af et sammenhængende cykelstinet og træbeplantning i vej- og midterrabat, må siges at have opnået relativt gode effekter specielt på antallet af trafikuheld. Dette på trods af at projekterne har et forholdsvist begrænset budget.

Men det er også klart, at der ikke er nogen nytænkning i projekterne eller forsøg på at finde nye veje til at løse trafik- og miljøproblemerne. Således er det ikke direkte lykkes at integrere både trafikale og rent miljømæssige hensyn i kommunens trafikplanlægning, som var intentionen fra Miljøstyrelsens side.

Dette kan tillægges to hovedfaktorer:

1. Der er ikke i Silkeborg, som er en mellemstor kommune, konstateret lokale luftforureningsproblemer der var store nok til, at det var presserende for kommunens politikere at målrette en indsats mod dette område.
2. Der er ikke i en kommune af Silkeborgs størrelse hverken den nødvendige forvaltningsmæssige eller økonomiske kapacitet til at gøre noget afgørende ved disse miljøparametre.

At kommunen ikke har opnået nogen stor kompetenceforøgelse af kommunens personale med arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen er i høj grad også et udslag af, at det konkrete arbejde med puljen blev varetaget af et eksternt konsulentfirma. Dette skete netop fordi der ikke i forvaltningens nuværende udformning var ressourcer til at udføre sådanne opgaver.

At der heller ikke er opnået deciderede policy-ændringer i kommunens arbejde med trafik og miljø, må primært tillægges det forhold at Trafik- og Miljøpuljen mest blev betragtet som et middel til at få del i nogle penge til allerede "planlagte" projekter, fremfor som en mulighed for at tænke nyt. I den sammenhæng kan det også her tænkes at spille ind, at det konkrete arbejde med puljen ikke i væsentlig grad er foregået i kommunens forvaltning.

Et positivt forhold som skal fremhæves er det koordinerede samspil som er mellem kommunens forvaltning, politiet og de etablerede interessenter i byen. Det roses fra stort alle sider som meget positivt. At der i den forbindelse ikke er opnået nogen høj grad af inddragelse af de almindelige borgere afviser, at der kan være en årsagssammenhæng mellem kommunestørrelse og graden af borgerinddragelse.

På baggrund af ovenstående kan der opstilles tre hovederfaringer: