Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995. Eksempler
Plan og projekt i 10 udvalgte kommuner

7. Holbæk Kommune - Omlægning af Ahlgade - trafiksikkerhed, støj og barriereeffekt

7.1 Holbæk Kommune - støtte inden handlingsplanen udarbejdes
7.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Holbæk Kommune
7.3 Holbæks Trafik- og miljøhandlingsplan
7.4 Projektet med omlægning af Ahlgade
7.5 De andre puljestøttede projekter i Holbæk Kommune
7.6 Den forvaltningsmæssige proces i Holbæk kommune
7.7 Resultater og vurderinger af processen
7.8 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Holbæk
7.9 Holbæk Kommune - hvad kan vi lære?

Projektets indsatsområder

I forbindelse med omlægningen af Ahlgade har man, som det fremgår af figuren primært fokuseret på at forbedre trafiksikkerheden, begrænse støjen samt barriereeffekten/utrygheden og det visuelle miljø.

Figur 7.1
Indsatsområderne for det samlede antal projekter (N= 136/136)

Projektet adskiller sig fra flere andre projekter ved, at det endnu ikke er færdiggjort. Projektet er således opdelt i seks etaper, som i større eller mindre omfang er gensidigt afhængige af hinanden, hvoraf de tre er gennemført.

Projektet er atypisk ved, at der er blevet klaget en del over projektet til kommunen og Miljøstyrelsen, især af byens handicaporganisationer efter påbegyndelsen af omlægningen. Projektet debatteres stadig meget i kommunen.

7.1 Holbæk Kommune - støtte inden handlingsplanen udarbejdes

Dårlige økonomiske vilkår som udgangspunkt

Holbæk Kommunes økonomi var meget dårlig i slutningen af 1980'erne, hvilket betød få ressourcer til bygge- og anlægsopgaver. Da kommunens faste konsulentfirma opfordrede teknisk forvaltning til at ansøge Trafik- og Miljøpuljen, var den statslige medfinansiering derfor et stærkt incitament.

I 1993 vedtog Holbæk byråd at udarbejde en Trafik- og miljøhandlingsplan, som imidlertid først blev vedtaget endeligt af byrådet i december 1995. Allerede i september 1994 opnåede Holbæk Kommune støtte fra Trafik- og Miljøpuljen til projektets første tre etaper, men det var en betingelse fra Miljøstyrelsen, at der ved udgangen af 1995 forelå en Trafik- og miljøhandlingsplan. Arbejdet med planen er gennemført i teknisk forvaltning, hvor man afsatte et halvt årsværk til udarbejdelse af handlingsplanen.

Holbæk Kommune har i alt modtaget 6,1 mio. kr. fra Trafik- og Miljøpuljen, hvoraf 4,5 mio. kr. er gået til omlægningen af Ahlgade, ud af et samlet budget på 27 mio. kr.

7.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Holbæk Kommune

Kortlægningen af trafikkens miljøkonsekvenser blev foretaget indtil april 1994 i Holbæk Kommune på basis af de seks parametre. Trafiksikkerheden blev kortlagt ved hjælp af uheldsstatistik, energiforbrug og luftforurening ud fra trafikbelastningen og støjniveauet via Miljøstyrelsens beregningsprogram.

Figur 7.2
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer? (N=42-46/49)

Som det fremgår af figuren viste kortlægningen, at der var forbundet moderate problemer med langt hovedparten af de seks parametre.

Kortlægningsresultater

Med hensyn til trafiksikkerheden viste kortlægningen, at der i perioden fra 1987 til 1993 i alt blev registreret 453 trafikuheld i Holbæk Kommune.

Energiforbruget blev opgjort til 265 TJ pr. år på vejstrækningerne i bymidten, mens CO₂- emissionen blev målt til 19.231 tons/år på de analyserede vejstrækninger. Luftforureningen blev desuden målt, og de samlede emissioner fra trafikken blev opgjort til: HC 107 tons/år, partikler 7 tons/år og NO_x 212 tons/år i det analyserede byområde. NO₂ emissionen var relativt høj langs de centrale bygader, men NO₂ og CO niveauerne overskred imidlertid ikke de vejledende grænseværdier for luftforurening på nogen af vejstrækningerne i bymidten.

Støjanalyserne viste, at 2.479 boliger svarende til 23% af boligerne i bymidten var belastet med mere end 55 dB(A) og 418 boliger svarende til 5% af boligerne i bymidten var belastet med et støjniveau på mere end 65 dB(A).

På trods af et stort krydsningsbehov i bymidten var barriereeffekten og utrygheden lav på grund af lave hastighedsniveauer, men i enkelte gader som eksempelvis Ahlgade var utrygheden blandt cyklisterne stor.

Problemerne med det visuelle miljø var især koncentreret i gaderne i bymidten, hvor det visuelle miljø i blandt andet Ahlgade og Labæk, der er en tilstødende strækning til Ahlgade, var uacceptabelt.

7.3 Holbæks Trafik- og miljøhandlingsplan

I december 1995 vedtog Holbæk byråd kommunens Trafik og miljøhandlingsplan som tillæg til kommuneplanen. Det overordnede formål med udarbejdelsen af handlingsplanen var: "At begrænse de trafikskabte miljøgener". Som nævnt indledningsvis havde kommunen allerede fået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen til de første etaper, og muligvis derfor blev udarbejdelsen af handlingsplanen betragtet som "et besværligt stykke sidearbejde" i forvaltningen. Det skyldes, at udarbejdelsen af planen skete parallelt med gennemførslen af konkrete støttede projekter, som indgik i et samlet bymiljøprojekt.

På baggrund af kortlægningen af trafik- og miljøproblemerne i Holbæk blev en række målsætninger og løsningsmodeller opstillet. Handlingsplanen omhandler alle seks parametre, og de dertil knyttede konkrete målsætninger er opstillet nedenfor.

Lokale målsætninger

Kilde: Trafik- og Miljøhandlingsplan, Kommuneplan tillæg nr. O.B., Holbæk Kommune 1996

Temahandlingsplaner

Trafik- og miljøhandlingsplanen anviser mere specifikt, hvordan disse målsætninger realiseres. Af handlingsplanen fremgår tre forslag til konkrete temahandlingsplaner til opfyldelse af målsætningerne. Temahandlingsplanerne, som hver indeholder et projektkatalog over realiserede og ikke realiserede projekter, er ikke færdigbearbejdede i handlingsplanen. De skulle udarbejdes i løbet af 1996 og 1997, men dette er ikke sket. I alt indgår 20 projekter i kommunens handlingsplan, hvoraf fire er gennemført/påbegyndt med støtte og fire er gennemført/påbegyndt uden støtte. Handlingsplanen er således kun delvist realiseret.

Revidering af Trafik- og miljøhandlingsplanen

I Trafik- og miljøhandlingsplanen fremgår ingen procedure for revidering af handlingsplanen og opfyldelsen af målsætningerne. Ifølge forvaltningen er der ikke blevet arbejdet med handlingsplanen efterfølgende, og den er desuden ikke blevet koordineret med andre planer. Kommuneplanen er imidlertid blevet udskudt et år, og hensigten er, at Trafik- og miljøhandlingsplanen betragtes som en sektorplan og skrives ind i kommuneplanen, som opstiller rammebetingelserne for de enkelte områder. Dette sker i erkendelse af, at handlingsplaner som tillæg til kommuneplanen ikke er tilstrækkelige, da de ikke forpligtiger politisk på samme måde som kommuneplaner.

Effektvurdering

Med hensyn til resultaterne af handlingsplanen skønner forvaltningen, som det fremgår af figuren, at effekten bliver størst for trafiksikkerheden og barriereeffekten/utrygheden. Desuden forventes en vis effekt for støj og det visuelle miljø, men kun en ringe effekt for energiforbrug og luftforurening.

Figur 7.3
På hvilke parametre vurderes handlingsplanens samlede effekt at blive størst? (N=43-49/49).

7.4 Projektet med omlægning af Ahlgade

Ahlgade - en trafikal belastet strækning

Ansøgningsrunde og - år: 2. runde 1994
Tilskudsstørrelse: 4,5 mio. kr. (4.etape)
Projektets samlede budget: 27 mio. kr.
Anden medfinansiering: Ingen
Projekttype: Omlægning af gade med reduktion af trafikal belastning og hastighed

Ahlgade og Labæk var som nævnt stærkt trafikalt belastede inden omlægningen af strækningen. Ahlgade er Holbæks forretningsmæssige hovedstrøg, hvor biltrafikken steg gennem en årrække. Årsdøgnstrafikken blev i 1986-87 målt til mellem 8.100 og 10.900 og er siden steget. En væsentlig del af trafikken, dvs. omkring 20% var afledt af parkeringspladserne i Ahlgade. Den trafikale belastning betød problemer med støj, og der blev målt høje værdier af NO₂ i gaden. Endvidere var der problemer med barrierer og utryghed blandt cyklisterne grundet manglende cykelruter gennem bymidten. Endelig blev det visuelle miljø i Ahlgade stærkt kritiseret.

Målet med omlægningen var en reduktion af biltrafikken med 40% og en sænkning af hastigheden ved omlægning af gaden. Dette skulle både øge trafiksikkerheden og nedbringe den miljømæssige belastning. Omlægningen skulle samtidig ændre gadens karakter fra en trafikåre og parkeringszone til en sivegade, som skulle fungerer som byrum med handelscenter, opholds- og mødested. Mængden af trafik og hastigheden skulle således tilpasses gadens torveagtige karakter i dagtimerne.

Projektets virkemidler

Projektets konkrete udformning:

Forudsætningen for ombygningen af Ahlgade var etableringen af en sydlig ringgadeforbindelse.

Effektvurdering

Det konkrete projekt er endnu ikke blevet evalueret, da det ikke er fuldt afsluttet. Den samlede omlægning af Ahlgade forventes først afsluttet i år 2000.

Foreløbig effektvurdering

Målsætningen om en reduktion af biltrafikken med 40% mener politiet imidlertid ikke er realistisk. En reduktion vil dog ske som følge af, at en del af trafikken ledes uden om den centrale bymidte via den sydlige ringgadeforbindelse. Omlægningen vil også betyde en reduceret hastighed og deraf mindre støj og luftforurening

Med hensyn til effekten for de øvrige parametre er der delte meninger om, hvorvidt projektet har øget trafiksikkerheden og mindsket barrierereffekten/utrygheden. Politiet mener ikke, at løsningen er optimal ud fra en trafiksikkerhedsmæssig betragtning. Eksempelvis burde man have separeret trafikken med cykelstier. Den valgte belægning med chaussésten i et niveau er desuden ikke optimal. Stenene nedsætter hastigheden, men fodgængerne og cyklisterne føler sig usikre. Politiet er samtidig imod bevarelsen af parkeringspladserne.

Dansk Cyklist Forbund fremhæver - ud over usikkerheden for cyklisterne i Ahlgade - desuden, at de tre parallelle cykelveje til Ahlgade er blevet forringede. Forbundet mener således ikke, at projektet lever op til kravet i den statslige medfinansiering om en forbedring af trafiksikkerheden. På baggrund af disse forhold henvendte man sig til Miljøstyrelsen for at undersøge mulighederne for en tilbagebetaling af den statslige medfinansiering.

En række handicaporganisationer og Handicaprådet påpeger, at den meget brede gade kombineret med manglende fodgængerfelter gør passage usikker for gående. Man har således foreslået etableringen af en række fodgængerfelter, men der har ikke været et politisk flertal for en realisering af forslaget. Endvidere er overgangen mellem arealet for kørende og for gående utilstrækkeligt. Handicaporganisationerne har desuden kritiseret udformningen af de kombinerede fortorvs- og udstillingsarealer. I de første etaper af omlægningen af Ahlgade valgte man en ren brostensbelægning til fortorvs- og udstillingsarealerne, hvorefter ældre- og handicaporganisationerne rejste en massiv kritik. Man har derfor efterfølgende valgt at lægge to rækker af bordursten som ganglinie, hvilket skulle hjælpe gangbesværede og kørestolsbrugere, som har svært ved at færdes på en ujævn belægning og blinde, der ikke kan orientere sig med en belægning i et niveau. Organisationerne mener imidlertid, at ganglinien er for smal, idet alle godt vil gå på de to rækker af jævne sten.

At dømme efter den massive kritik af projektet i Holbæk Kommune er effekten af det endnu ikke afsluttede projekt foreløbig ikke positiv, - især hvad angår den oplevede utryghed.

7.5 De andre puljestøttede projekter i Holbæk Kommune

Øvrige støttede projekter

Holbæk Kommune har i alt opnået støtte til fem projekter. Disse er udover omlægningen af Ahlgade:

1. Støtte til et udviklingsprojekt til undersøgelse af borgernes opfattelse af barriereeffekt og utryghed.
2. Omlægning og udbygning af Kastanievej og Dampmøllevej (byens ringgade system) og etablering af cykelbaner.
3. Forlægning af den sydligste del af Blegdammen med tilslutning til Dampmøllevej.
4. Hastighedsdæmpning af Jernbanegade samt justeringer af Bysøstræde med omplacering af parkeringspladser og etablering af cykelstier og forbedrede cykelparkeringsforhold ved stationen.
5. Ahlgadeprojektet samt de ovenstående projekter 2-4 indgår i et samlet bymiljøprojekt.

7.6 Den forvaltningsmæssige proces i Holbæk kommune

Planen som administrativt værktøj

Som nævnt fik Holbæk Kommune støtte fra Trafik- og Miljøpuljen inden Trafik- og miljøhandlingsplanen blev udarbejdet. Forvaltningens udarbejdelse af handlingsplanen skulle således blot overstås. Planen har imidlertid været et godt administrativt værktøj for forvaltningen, idet den både kan anvendes som et internt styringsredskab i forvaltningen og eksternt i forhold til kommunens budget. Handlingsplanen kan således være et godt "brækjern" i kommunens kasse til finansiering af bygge- og anlægsprojekter.

Koordinering mellem to udvalg

I Holbæk Kommune har både Plan- og Byggeudvalget og Teknik- og Miljøudvalget været indblandet i handlingsplanarbejdet. Blandt andet for at undgå dobbeltarbejde i forvaltningen, har man etableret Udviklingsenheden, som koordinerer de enkelte sektorer i forvaltningen, hvilket også er sket i forbindelse med kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan.

I forbindelse med handlingsplanen er der ikke blevet etableret et trafiksikkerhedsråd i Holbæk Kommune, og man savner det ikke hos Holbæk politi, da det uformelle samarbejde med forvaltningen fungerer godt.

Samarbejde med eksternt konsulentfirma

I Holbæk Kommune har man anvendt eksterne konsulenter i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen. Konsulentfirmaet foretog en konsekvensvurdering på parameterbasis af omlægningen af Ahlgade. Firmaet var også involveret i Holbæk Kommunes ansøgning til Trafik- og Miljøpuljen. Holbæk Kommune og det eksterne konsulentfirma har samarbejdet gennem flere år, og begge parter har været meget tilfredse med samarbejdet omkring Trafik- og Miljøpuljen.

Konsulentfirmaets vigtigste opgave var en igangsættende funktion. Firmaet havde samtidig en del erfaring med udarbejdelse af handlingsplaner og ansøgninger etc. fra andre kommuner. Selve de målinger og beregninger, der blev foretaget i forbindelse med konsekvensberegningerne af projektet, var ikke særlig komplekse, og kommunen kunne godt have foretaget dem selv i følge konsulenten, der varetog opgaven.

Kontakter til andre kommuner

Holbæk Kommune har ikke haft noget konkret samarbejde med andre kommuner i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen. Det skyldes blandt andet, at kommunen ikke var nået ret langt i planlægningen af projekterne, da Miljøstyrelsen afholdte introduktionsmøderne. Kommunen er til gengæld med i et amtskommunalt samarbejde, hvor politikere fra 23 kommuner mødes årligt. Endvidere har nogle medarbejdere i forvaltningen også uformel kontakt til kollegaer i andre kommuner, som man udveksler erfaringer med.

Den offentlige debat

Der var ingen borgerinddragelse i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen i Holbæk Kommune, men principperne for Ahlgade projektet blev fremlagt til offentlig debat i oktober - december 1995 i forbindelse med en vedtagelsen af en ny lokalplan. Selve detailudformningen af omlægningen var et resultat af en arkitektkonkurrence, der blev gennemført i foråret 1996.

Efter at politiet godkendte de endelige forslag, blev de sendt til høring i to uger, hvor alle borgere og organisationer havde mulighed for at blive hørt. I kommunen nedsatte man en dommerkomité, som valgte det endelige projekt. Dommerkomitéen bestod af kommunalpolitikere, forretningsdrivende og borgere, men ingen interesseorganisationer var repræsenteret. På daværende tidspunkt påpegede Dansk Cyklist Forbund en række mangler ved projekterne, men det fik ingen indflydelse. Efter dommerkomitéens afgørelse afholdte man en afstemning blandt byens borgere, hvor 900 ud af 1500 stemte på det af dommerkomitéen udvalgte projekt, oplyser en lokalpolitiker.

Kritik af projektet

I første omgang kritiserede Dansk Cyklist Forbund projektet, og da første etape af omlægningen af Ahlgade skred frem, kritiserede nu også ældre- og handicaporganisationerne og Handicaprådet i byen det valgte projekt. Der var ingen ganglinier for blinde, brostenene forårsagede rystelser for kørestolsbrugere etc. Handicaprådet og disse interesseorganisationer forsøgte nu at få ændret projektet, men det blev afvist af et flertal i kommunalbestyrelsen i første omgang, og hermed startede flere års tovtrækkeri mellem politikere, forvaltningen og disse organisationer. Så sent som i foråret 1998 valgte man at ændre projektet som konsekvens af kritikken, men omlægningen af Ahlgade kritiseres stadig.

"Hver organisation fokuserer på egne, specifikke interesser og glemmer af og til helheden. Man må som politiker skære igennem, hvilket ikke altid er lige populært".
(Interview med formanden for Teknisk Udvalg)

Den manglende inddragelse af interesseorganisationerne understøttes af holdningen hos visse politiske repræsentanter, der er skeptiske overfor inddragelsen af interesseorganisationer i beslutningsprocessen. Formanden for teknisk udvalg mener således, at det er svært at tilgodese alle interesseorganisationers interesser, da de kan være modstridende i forbindelse med politiske beslutninger.

7.7 Resultater og vurderinger af processen

Formanden for teknisk udvalg er meget tilfreds med Trafik- og miljøhandlingsplanen som arbejdsredskab. Den tages frem flere gange årligt, hvor perspektiverne for byens trafik- og miljøplanlægning diskuteres. I teknisk forvaltning vurderer man imidlertid samtidig, at politikerne ikke bruger Trafik- og miljøhandlingsplanen som et styringsredskab.

Arbejdet med de seks parametre

Det har været udbytterigt for forvaltningen at arbejde med de seks parametre. Trafiksikkerhed er det parameter, der vejer tungest i den kommunale planlægning, mens barrierereffekt/utryghed er et spændende nyt parameter at arbejde med lokalt. Endvidere fremhæves støj som en relevant miljøfaktor, mens energiforbrug og CO₂ emissionen har været svære at arbejde med, da man ikke har de nødvendige styringsredskaber i kommunalt regi til for alvor at gøre noget ved problemerne.

I forbindelse med omlægningen af Ahlgade har der været konflikt i lille omfang mellem de enkelte parametre, hvor hensynet til det visuelle miljø kolliderede med ønsket om at mindske støjen ifølge forvaltningen.

Puljeordninger

I forvaltningen mener man, at puljeordninger er et glimrende redskab til at udmønte statslig politik, som aldrig ville være blevet realiseret ellers. "Der skal både pisk og gulerod til for at få kommunerne til at opprioritere bygge- og anlægssektoren".

Konsulenten, der var tilknyttet Ahlgade-projektet, mener, at puljeordninger er gode, så længe de ikke bliver styrende for den kommunale planlægning. Det er ikke udbytterigt, hvis kommunerne ændrer planlægningen, hver gang der kommer en ny pulje. Det er eksempelvis positivt, at Trafik- og Miljøpuljen har medført udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplaner, som også anvendes efterfølgende. Puljen har desuden medført en fremskyndelse af nogle investeringer, som ellers først ville blive foretaget senere. Det er underordnet, at det er skuffeprojekter, som realiseres, da de ofte er udmærkede. Den eneste årsag til, at de ikke er blevet ført ud i livet er økonomisk.

I Dansk Cyklist Forbund mener man, at der bør stilles større krav til opfyldelsen af målsætningerne i handlingsplanerne. En løsning er, at lade den statslige medfinansiering betinge af opfyldelsen af målsætningerne.

Kompetenceudvikling

Kompetenceforøgelse

I Holbæk Kommune har man som nævnt valgt at bruge eksterne konsulenter. Forvaltningen vurderer, som det fremgår af figuren, at det ikke har haft en negativ effekt på kompetenceopbygningen i forvaltningen. Kompetencen er således blevet forøget i vid udstrækning på de fleste områder.

Figur 7.4
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø? (N=47-48/49)

I forvaltningen er man i øvrigt af den opfattelse, at Trafik og Miljøpuljen med medfinansieringen af de konkrete projekter har været med til at genopbygge den vejbygningskompetence, som forsvandt i 1980'erne, da der ikke var midler til bygge- og anlægsprojekter.

Konsulenten fremhæver også en vis kompetenceopbygning i forvaltningen, hvad angår miljøparametrene i kraft af det tætte samarbejde med mellem forvaltning og konsulentfirmaet.

Policyændring

Policyændringer

Der er enighed om både i teknisk udvalg og teknisk forvaltning, at Trafik- og Miljøpuljen har medført en holdningsændring. Man fokuserer nu væsentligt mere på kombinationen af trafik og miljø end tidligere.

Borgerinddragelse

Borgerinddragelse generelt

I Holbæk Kommune foregår meget i Agenda 21-form, men etiketten bruges ikke i denne sammenhæng. Som eksempel fremhæves Kalundborgvejsprojektet under Vejdirektoratets Trafikpulje af forvaltningen. Her har man anvendt spørgeskemaundersøgelser, og der er blevet nedsat en arbejdsgruppe bestående af beboere, der følger projektet, men interesseorganisationerne er ikke direkte inddraget.

Dansk Cyklist Forbund kritiserer borgerinddragelsen på Kalundborgvej og dermed også indirekte Agenda 21-formen i Holbæk Kommune. Arbejdsgruppen har indflydelse på de overordnede principper for projektet, men ikke på dets endelige udformning, og derfor er borgerinddragelsen ikke reel, men kun med for at legitimere projektet.

Fra Holbæk Kommune fortælles det imidlertid, at et bestyrelsesmedlem af Dansk Cyklist Forbund er med i arbejdsgruppen. Vedkommende er inviteret med i arbejdet som beboer, men særligt udvalgt på grund af sit engagement i Dansk Cyklist Forbund.

7.8 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Holbæk

Revidering af Trafik- og miljøhandlingsplanen

Som nævnt er der ikke nogen procedure for revidering af handlingsplanen, men den bliver skrevet ind i kommuneplanen, når den revideres. I forvaltningen efterlyser man i denne forbindelse, at Miljøstyrelsen følger mere op på projekterne og revisionen af handlingsplanen, hvilket ville fastholde politikernes opmærksomhed på realiseringen af handlingsplanens målsætninger.

7.9 Holbæk Kommune - hvad kan vi lære?

Erfaringerne med Trafik- og Miljøplanarbejdet i Holbæk Kommune har været blandede. Handlingsplanen er et godt internt styringsredskab for forvaltningen, og Trafik- og Miljøpuljen har medført en hvis kompetenceopbygning. Effekten af projektet er svær at vurdere, da det endnu ikke er fuldt færdiggjort, men kritikken af det fra visse interesseorganisationer i Holbæk Kommune har været massiv.

Generelle erfaringer

En række centrale erfaringer fra Holbæk Kommune kan opregnes: