Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995. Eksempler
Plan og projekt i 10 udvalgte kommuner

9. Svendborg Kommune - ensretning af Voldgade og etablering af cykelbaner

9.1 Svendborg Kommune - Trafik og miljøhandlingsplan som tillæg til overordnet miljøhandlingsplan
9.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Svendborg Kommune
9.3 Svendborg Kommunes Trafik- og miljøhandlingsplan
9.4 Projektet med ensretning af Voldgade
9.5 Effektvurdering
9.6 Øvrige støttede projekter
9.7 Den forvaltningsmæssige proces i Svendborg Kommune
9.8 Resultater og vurderinger af processen
9.9 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Svendborg Kommune
9.10 Svendborg Kommune - hvad kan vi lære?

Svendborg Kommune som case

Ensretningen af Voldgade mellem Vestergade og Centrumpladsen samt etablering af cykelbaner i begge retninger er et projekt, hvor man har koncentreret indsatsen om en forbedring af trafiksikkerheden og barriereeffeten/utrygheden. Årsagen er, at Svendborg Kommune var og er mere belastet af trafikuheld end andre kommuner af samme størrelse. Endvidere er Svendborg Kommune interessant, da man har prioriteret borgerinddragelsen højt i forbindelse med udarbejdelse af handlingsplanen.

Figur 9.1
Indsatsområderne for det samlede antal projekter (N=136/136)

9.1 Svendborg Kommune - Trafik og miljøhandlingsplan som tillæg til overordnet miljøhandlingsplan

I 1992 indgik Svendborg Kommune et samarbejde med Miljøstyrelsen om at lave en Trafik- og miljøhandlingsplan. Initiativet til dette samarbejde kom fra Teknisk forvaltning, og den primære motivation er økonomisk kombineret med store, trafiksikkerhedsmæssige problemer.

Det eksisterende planarbejde

I 1994 vedtog Svendborg Kommune en miljøhandlingsplan, hvis mål var at fremme en miljømæssig bæredygtig udvikling i kommunen. Den bæredygtige udvikling skulle fremmes ved, at der blev opstillet handlingsplaner, der konkret forpligtigede kommunen til en miljømæssig indsats. Kommunens "Handlingsplan for trafikmiljø" er en sådan plan. Kommunen var på et tidligt tidspunkt prøvekommune for en vejledning til vurdering af det visuelle miljø, men selve handlingsplanen blev først vedtaget af byrådet i december 1995, da det ifølge forvaltningen krævede flere ressourcer end ventet at udarbejde, og den skulle indgå i grundlaget for revision af kommuneplanen i 1996.

Udarbejdelsen af handlingsplanen er sket i teknisk forvaltning, hvor der er blevet anvendt et halvt årsværk til arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen. Desuden har kommunen fået assistance af konsulentfirmaer blandt andet i kortlægningen af parametrene.

Svendborg Kommune har i alt modtaget 1,264 mio. kr. fra Trafik- og Miljøpuljen, hvoraf 0,362 mio. kr. er gået til ensretningen af Voldgade.

9.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Svendborg Kommune

Kortlægningsmetoder

I 1994 kortlagde Svendborg Kommune trafikkens miljøkonsekvenser på basis af de seks parametre. Kortlægningen blev gennemført for det overordnede vejnet, hvilket i praksis vil sige alle veje med en hverdagsdøgntrafik på over 1000 køretøjer. Den kvantitative del af kortlægningen så som støjniveau, energiforbrug og luftforurening blev gennemført som beregninger i en EDB-baseret trafik- og miljømodel fra et konsulentfirma, og senere blev modelarbejdet overtaget af et andet konsulentfirma, da en række vigtige medarbejdere skiftede job. Cyklisternes vilkår blev kortlagt ved en spørgeskemaundersøgelse. Trafiksikkerheden blev vurderet ud fra en opgørelse over uheldstallet. Endelig blev det visuelle miljø kortlagt efter de principper og retningslinier som beskrevet af Miljøstyrelsen i: "Trafikken og det visuelle miljø i byen".

Kortlægningsresultater

Figur 9.2
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer? (N=42-46/49)

Som det fremgår af figuren var trafiksikkerheden det største problem i Svendborg Kommune. I kommunen var der således, som nævnt ovenfor, gennemsnitligt flere uheld pr. tusinde indbyggere end i andre byer af samme størrelse.

Fra 1987 til 1993 registrerede politiet i alt 1032 trafikuheld i Svendborg, heraf 467 med personskade, og efter 1991 var der en svag stigning for begge kategorier.

Energiforbruget på vejnettet blev opgjort til 523 mio. GJ pr. år., og CO₂-emissionen blev beregnet til 37.600 tons/år. Luftkvaliteten blev beskrevet som generelt god i Svendborg, og de vejledende grænseværdier for NO₂ og CO₂ var ikke overskredet på kortlægningstidspunktet på nogle af vejstrækningerne.

Via trafikmodellen blev det beregnet, at omkring 3.200 boliger i Svendborg Kommune var støjbelastede af trafikken. Det svarede til 16% af alle boliger i kommunen. Omkring 630 boliger var belastet med mere end 65 dB(A) svarende til 18% af de støjbelastede boliger i kommunen på daværende tidspunkt.

De største barriereeffekter fandtes på strækninger af indfaldsvejene samt på middel trafikerede veje uden for bymidten, og de mest visuelt belastede veje i kommunen var i stor udstrækning gadegennembrud og fabriksveje/havneveje.

9.3 Svendborg Kommunes Trafik- og miljøhandlingsplan

Trafik- og miljøhandlingsplanen eller Handlingsplanen for Trafikmiljø i Svendborg Kommune er fra 1995, og dens tidshorisont er 1995-2007. Planen skal som nævnt ses som et tillæg til Svendborg Kommunes sammenfattende og overordnede miljøhandlingsplan.

Formålet med handlingsplanen er "ud fra målsætninger for trafikafvikling, sikkerhed og trafikmiljø at prioritere de fremtidige investeringer på trafikområdet i Svendborg Kommune". Endvidere søger handlingsplanen at bidrage til opfyldelse af visse nationale målsætninger, hvad angår trafiksikkerhed, energiforbrug samt CO₂ og luftforurening.

Svendborg Kommunes Trafik- og miljøhandlingsplan indeholder følgende nationale samt lokale målsætninger og indsatsområder for de enkelte parametre.

Lokale målsætninger

Kilde: Handlingsplan 1995 - 2007, Trafikmiljø i Svendborg Kommune

Desuden er der opstillet en række særlige målsætninger og indsatsområder for de enkelte trafikantgrupper.

Særlige målsætninger inden for forskellige trafikantgrupper

Kilde: Handlingsplan 1995 - 2007, Trafikmiljø i Svendborg Kommune

Disse målsætninger og indsatsområder er desuden suppleret med konkrete projektforslag og et handlingsprogram med et prisoverslag for de enkelte projekter. I alt indgår 33 projekter i kommunens handlingsplan, hvoraf tre er gennemført/påbegyndt med støtte og fire er gennemført/påbegyndt uden støtte. Man mangler således at realisere mange af de projekter, som er opremset i handlingsplanen som handlingsplanprogrammets første etape.

Revision af Trafik- og miljøhandlingsplanen

Når der skal laves en ny kommuneplan i 1999, vil Trafik- og miljøhandlingsplanen blive revideret og indarbejdet i kommuneplanen.

I teknisk forvaltning i forventer man, som det fremgår af figuren, at den største effekt af den samlede Trafik- og miljøhandlingsplan angår trafiksikkerheden. Der forventes en ringe effekt for energiforbrug og luftforurening, mens nogen effekt for støj, barriereeffekt og det visuelle miljø.

Effektvurdering

Figur 9.3
På hvilke parametre vurderes handlingsplanens samlede effekt at blive størst? (N=43-49/49)

Ansøgningsrunde og - år: 2. runde 1994
Tilskudsstørrelse: 362..000 kr.
Projektets samlede budget: 725..000 kr.
Anden medfinansiering: Ingen
Projekttype: Ensretning af gade og etablering af cykelbaner

9.4 Projektet med ensretning af Voldgade

Voldgade var forholdsvis trafikeret før ombygningen med en hverdagsdøgntrafik på 3800. Endvidere var gaden forsynet med cykelbaner på kørebanen afgrænset af en 30 cm bred kantlinie, som resulterede i usikre cyklister.

For at reducere den gennemkørende trafik, forbedre trygheden for lette trafikanter og det visuelle miljø ensrettede man Voldgade.

Projektets virkemidler

Projektet bestod af:

Projektet er et delprojekt, som skal ses i sammenhæng med de tre øvrige delprojekter, som fik støtte fra Trafik- og miljøpuljen på samme tidspunkt.

9.5 Effektvurdering

Det konkrete projekt blev sammen med de andre øvrige projekter, der har fået støtte fra Miljøstyrelsen, evalueret af et konsulentfirma i 1996. I forbindelse med evalueringen var det endnu for tidligt at sige noget om de endelige trafiksikkerhedsmæssige konsekvenser, men man forventede ingen effekt på uheldstallet som følge af ombygningen, da den medfører flere venstresvingende mod nordvest i Vestergade. Til gengæld blev den gennemkørende trafik i Voldgade reduceret, da krydsbelastningen i krydset Voldgade og Vestergade faldt fra 3.680 PE til 3.280 PE svarende til en reduktion på 10,9%, mens antallet af cykler og knallerter i krydset steg fra 681 til 817 svarende til 20% med de forbehold, der nu bør tages ved to trafiktællinger i krydset i henholdsvis 1995 og 1996. Stigningen i cykeltrafikken kunne tages som udtryk for, at usikkerheden blandt cyklisterne blev reduceret.

Fotoregistreringen af det visuelle miljø viste en klar forbedring, mens effekten af projektet ikke blev kortlagt for parametrene energiforbrug, luftforurening og støj, hvilket understreger, at det primære fokus i projektet var trafiksikkerheden.

9.6 Øvrige støttede projekter

Øvrige støttede projekter

Svendborg Kommune har i alt modtaget støtte til 4 projekter. Disse er udover Voldgade:

1. Overkørsel ved Skolegade mv.
2. Hævet flade ved Valdemarsgade/Lundevej og afskærmning/kanalisering af fodgængerstrøm fra gågade
3. Informationskampagne om Trafik- og miljøhandlingsplanen.

9.7 Den forvaltningsmæssige proces i Svendborg Kommune

Nedsættelse af arbejdsgrupper

Til udarbejdelse af handlingsplanen blev nedsat en arbejdsgruppe i teknisk forvaltning. Samtidig nedsatte man en supplerende arbejdsgruppe til udarbejdelse af forslag til en stiplan med repræsentanter fra Danmarks Naturfredningsforening, Dansk Cyklist Forbund, Svendborg Politi, By- og Landskabsrådet samt teknisk forvaltning. Arbejdsgruppen udarbejdede en cyklistundersøgelse, hvor man kortlagde de foretrukne cykelveje og adspurgte 1.000 cyklister om tryghed og utryghed i trafikken, som udgjorde grundlaget for stiplanen.

Stiplanen blev udarbejdet som konsekvens af, at der var et behov for at sikre fremkommelighed for pendler- og fritidscyklister, at der var meget få eksisterende, sammenhængende rute- og stiforløb, at der var et stort potentiale i cykelturisme etc. Stiplanen blev senere en del af handlingsplanen.

Der er ikke etableret et kommunalt trafiksikkerhedsråd i kommunen, men der er et uformelt samarbejde mellem forvaltningen og en gruppe af nærbetjente med fokus på trafiksikkerhed. Desuden afholdes et fast årligt møde mellem politichefen og chefen for teknisk forvaltning. Samarbejdsformen fungerer godt både ifølge forvaltningen og politiet, og der er derfor ingen grund til, ifølge parterne, at ændre den.

Brugen af eksterne konsulenter

I Svendborg Kommune anvendte man konsulenter i forbindelse med kortlægningen af parametrene. Som nævnt ovenfor samarbejdede man først med et konsulentfirma og senere med et andet. Kommunens EDB-baserede trafikmodel ligger hos det sidste konsulentfirma, og den bruges stadig i kommunen til konsekvensberegninger af trafikken. Teknisk forvaltning ville godt selv have modellen, men da der ikke er nok personaleressourcer til, at en af medarbejderne kan specialisere sig og arbejde med den, realiseres ønsket ikke foreløbigt. Endvidere har et konsulentfirma hjulpet med udarbejdelsen af informationsmateriale om handlingsplanen.

I forvaltningen har man været glade for samarbejdet med de eksterne konsulenter, da det har fungeret smertefrit. Eksempelvis har det sidste konsulentfirma været en god samarbejdspartner, som har været med til at styrke det tværsektorielle samarbejde mellem planlægningssektionen og miljøsektionen i forvaltningen.

Medarbejdere fra forvaltningen er imidlertid enige om, at konsulentfirmaerne ikke altid bidrager med så meget nyt og har ofte en slags kvalitetssikrende funktion. Deres status som troværdige og uvildige styrker samtidig en sag over for politikerne.

Medarbejderne fra forvaltningen tilføjer imidlertid, at uden konsulenthjælp ville der ikke være mulighed for at anvende Trafikmodellen i det daglige arbejde.

Samarbejde med andre kommuner

Svendborg Kommune samarbejder med 14 andre kommuner i forbindelse med det amtslige trafiksikkerhedsråd. I forbindelse med en ansøgning til Trafikministeriets pulje fungerer amtet som overordnet koordinator.

Den offentlige debat

Der blev ikke afholdt en debatfase inden udarbejdelsen af forslag til handlingsplanen, da man vurderede, at emnet kunne forekomme uhåndterligt uden konkrete forslag at forholde sig til. Forinden blev der imidlertid som nævnt lavet en cyklistundersøgelse i forbindelse med stiplangruppens arbejde. Men da forslaget til handlingsplanen var udarbejdet og havde været til politisk behandling, blev det fremsendt til politiske partier, foreninger, interesseorganisationer i forbindelse med en offentlig høringsperiode. Endvidere kunne forslaget afhentes hos kommunen.

For at skærpe borgernes opmærksomhed udarbejdede man i samarbejde med et konsulentfirma en debatfolder som supplement til handlingsplanen. Folderen indeholdte konkrete forslag fra byrådet til regulering af trafikken i bymidten, miljøforbedringer, forbedring af sikkerhed osv. Folderens bagside var et frankeret brevkort, som kunne sendes til kommunen med forslag. Folderen blev udsendt til byens skoler og øvrige uddannelsessteder. Herudover var den fremlagt i banker og på rådhuset.

Responsen fra borgerne var begrænset. Ved et offentligt møde om forslaget til handlingsplanen deltog ca. 90, og der kom 40 skriftlige bemærkninger og ændringsforslag til handlingsplanen. 21 ud af disse henvendelser var svarbrevkort fra debatfolderen.

Borgerinddragelse

I forvaltningen var man skuffet over borgernes deltagelse, da man forventede et større engagement med den udførlige information om handlingsplanen. Holdningen til borgerinddragelse er dog positiv i forvaltningen på trods af, at det er tidskrævende, og engagementet hos borgerne ikke er så stort.

9.8 Resultater og vurderinger af processen

Teknisk forvaltning i Svendborg Kommune har generelt positive erfaringer med de handlingsplaner, man har lavet, og man søger i øvrigt Trafikpuljen under Vejdirektoratet om at lave en Trafiksikkerhedsplan. I forvaltningen anvendes Trafik- og miljøhandlingsplanen meget i det interne arbejde – eksempelvis i forbindelse med budgetplanlægningen.

Handlingsplaner som styringsredskab

I forvaltningen er man af den opfattelse, at handlingsplaner styrker forvaltningens arbejde, som tidligere blev styret meget af folkets og politikernes røst. Handlingsplanerne er baseret på forudgående undersøgelser, som tidligere ikke blev gennemført i samme omfang. Disse undersøgelser bliver nu lavet, og de bruges som checkliste i forhold til, hvorvidt borgernes og politikernes umiddelbare ønsker nu også bør have højeste prioritet.

I forvaltningen anbefaler man, at handlingsplanen udarbejdes så detaljeret som muligt, da en præcis plan er bedre til at fastholde politikerne. Problemet er, at fokus på handlingsplanen forsvinder, når sammensætningen af kommunalbestyrelsen og de kommunale udvalg ændres i forbindelse med kommunalvalg. En vis detailregulering fra Miljøstyrelsen kunne derfor være med til at fastholde politikerne.

Formanden for teknisk udvalg betragter, i modsætning til medarbejderne i forvaltningen, ikke Trafik- og miljøhandlingsplanen som et styringsredskab i det daglige. Ifølge udvalgsformanden anvendes planen meget sjældent i teknisk udvalg eller af kommunalbestyrelsen. Det skal imidlertid anføres, at udvalgsformanden ikke havde haft denne politiske post i særlig lang tid.

Arbejdet med de seks parametre

Medarbejderne i teknisk forvaltning finder kombinationen mellem trafik og miljø relevant, men parametrene er ikke lige lette at arbejde med. Det betyder også, at opfølgningen på dem ikke vejer lige tungt. Især energiforbrug og CO₂ -emissioner er svære at håndtere for kommunen som parametre, idet "de svæver over vandene", da man i kommunalt regi ikke har reel mulighed for at påvirke dem.

For politiet i Svendborg er det vigtigste parameter trafiksikkerheden. Hvis der er modsatrettede interesser mellem parametrene, som forvaltningen netop oplever mellem trafiksikkerhed og energiforbrug, så vejer trafiksikkerheden tungest. I politiet erkender man imidlertid, at der af og til indgås kompromiser i forhold til Færdselsloven, når der skal tages hensyn til det visuelle miljø. Som et eksempel kan nævnes brosten, hvor trafiksikkerheden kommer i konflikt med det visuelle miljø, da brostenene er svære at bemale med fodgængerfelter.

Kompetenceudvikling

Kompetenceudvikling

I Svendborg Kommune har man som tidligere beskrevet valgt at bruge eksterne konsulenter. Forvaltningen vurderer, som det fremgår af figuren, at det ikke har haft en negativ betydning for kompetenceopbygningen i forvaltningen. Kompetencen er således enten blevet forøget i vid udstrækning eller i meget vid udstrækning på de enkelte områder.

Figur 9.4
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø? (N=47-48/49)

Primært individuel læring

Medarbejderne i forvaltningen fremhæver, at især fokus på mål og opfølgningen på disse har været udbytterig. Den forøgede viden er imidlertid knyttet til enkelte personer i forvaltningen, som andre medarbejdere ikke umiddelbart er i stand til at benytte sig af.

Policyændringer
I forvaltningen er man af den opfattelse, at Trafik- og Miljøpuljen har betydet, at der tænkes mere helhedsorienteret med fokus på både trafik og miljø i teknisk forvaltning, som følge af kontakten til Miljøstyrelsen. Opmærksomheden er nu ikke længere kun rettet mod trafiksikkerheden, men også de andre parametre.

Ændring af den politiske dagsorden

Konkret har Trafik- og Miljøpuljen været dagsordensættende, hvad angår cyklisternes forhold i byen, som der ville have været mindre fokus på uden puljemidlerne ifølge medarbejderne fra forvaltningen. Samtidig er de puljefinansierede projekter grundigere tilrettelagte og med til at fastholde politikernes beslutninger med kravene om, at målsætningerne skal opfyldes.

Borgerinddragelse

Borgerinddragelse

Udvalgsformanden for Teknisk Udvalg mener, at der er sket en holdningsændring til borgerinddragelsen, da den sker oftere nu end tidligere. I Svendborg Kommune blev der således i løbet af foråret afholdt et borgermøde, hvor borgerne kunne komme med bud på, hvad de ønskede inden næste års budget blev lagt.

I Svendborg Kommune bruger man ikke Agenda 21-etiketten i denne sammenhæng, men man søger i vidt omfang at inddrage borgerne eksempelvis i forbindelse med byens Cykelby projekt. I forvaltningen forventes det desuden, at samarbejdet med borgerne også kommer til at påvirke kommuneplanarbejdet.

9.9 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Svendborg Kommune

Revision af Trafik- og miljøhandlingsplanen

I Svendborg Kommune arbejder man videre med handlingsplanen, idet man er gået i gang med at revidere den. Den reviderede udgave skal indarbejdes/integreres i kommuneplanen.

9.10 Svendborg Kommune - hvad kan vi lære ?

Generelle erfaringer

I Svendborg Kommune valgte man i forbindelse med det konkrete projekt hovedsageligt at fokusere på trafiksikkerheden og mindre på miljøet, da trafiksikkerheden var det primære problem i kommunen. Kombinationen af trafik og miljø var således ikke den primære tilskyndelse. Trafik- og Miljøpuljen har dog betydet, at der tænkes mere helhedsorienteret i forvaltningen.

I kommunen anvendte man eksterne konsulenter under udarbejdelsen af handlingsplanen og evalueringen af denne, men det har ikke haft negative konsekvenser for kompetenceopbygningen i forvaltningen. Tværtimod styrker de forvaltningens position, da de som uvildige styrker en sag over for politikerne.

En række erfaringer fra Svendborg-casen er opregnet nedenfor: