Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995. Eksempler
Plan og projekt i 10 udvalgte kommuner

10. Sønderborg Kommune - ombygning af trafikaksen Jernbanegade - Perlegade - Østergade

10.1 Sønderborg Kommune
10.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Sønderborg Kommune
10.3 Sønderborg Kommunes Trafik- og miljøhandlingsplan
10.4 Projektet med ombygningen af trafikaksen Jernbanegade-Perlegade-Østergade
10.5 Effektvurdering
10.6 Den forvaltningsmæssige proces i Sønderborg Kommune
10.7 Resultater og vurderinger af processen
10.8 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Sønderborg Kommune
10.9 Sønderborg Kommune - hvad kan vi lære?

Projektets indsatsområder

Under ombygningen af trafikaksen, der blev gennemført i to etaper, har man, som det fremgår af figuren, fokuseret på at forbedre trafiksikkerheden, begrænse støjen og forbedre det visuelle miljø.

Figur 10.1
Indsatsområderne for det samlede antal projekter (N=136/136)

Ombygningen af trafik-aksen Jernbanegade-Perlegade-Østergade er et projekt, som i henhold til midtvejsevalueringen bød på positive resultater i forbindelse med handlingsplanarbejdet og de konkrete projekter. Borgerinddragelsen har således været vellykket. Endvidere er evalueringen af projekterne i Sønderborg Kommune meget fyldestgørende, idet der for samtlige miljøparametre er opgjort målbare effekter.

Sønderborg Kommune har modtaget støtte til i alt 4 projekter. Foruden ombygningen af trafikaksen Jernbanegade - Perlegade – Østergade er der tale om følgende:

Øvrige støttede projekter

10.1 Sønderborg Kommune

I Sønderborg Kommune var man allerede før Trafik- og Miljøpuljen i gang med at arbejde med temaerne trafik, miljø og sikkerhed, men da kommunen indgik et samarbejde med Miljøstyrelsen i sommeren 1992 om at udarbejde en Trafik- og miljøhandlingsplan, var det med til at fremme processen.

Motivation bag beslutningen om at deltage i Trafik- og Miljøpuljen

Initiativet til at søge midler fra Trafik- og Miljøpuljen kom fra teknisk forvaltning, dvs. Vej-, miljø- og Parkafdelingen. Incitamentet til at arbejde med trafik og miljø var primært økonomisk, men det faglige element med miljøet i centrum var også en væsentlig motivationsfaktor. Trafik- og Miljøpuljen gav således teknisk forvaltning mulighed for at få et overblik over kommunens trafik- og miljøforhold og samtidig udarbejde en langsigtet plan. Sønderborg Kommune fik sit første tilskud, før den egentlige handlingsplan var udarbejdet.

Sønderborg Kommune har i alt modtaget 4.602 mio. kr. fra Trafik- og Miljøpuljen, hvoraf 2,0 mio. kr. gik til 1. etape og 1.127 mio. kr. til 2. etape af trafikaksen Jernbanegade-Perlegade-Østergade.

I kommunen har man ikke anvendt eksterne konsulenter i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen.

10.2 Kortlægningen af trafik- og miljøproblemer i Sønderborg Kommune

I 1993 kortlagde Sønderborg Kommune vejnettet i Sønderborg med hensyn til de seks parametre. Trafiksikkerheden blev kortlagt ved hjælp af uheldsstatistik, energiforbrug og luftforurening ud fra trafikbelastningen, støjniveauet via Miljøstyrelsens beregningsprogram, barriereeffekten ud fra beregninger og det visuelle miljø ud fra analyser af vejstrækninger og efterfølgende kategorisering.

Kortlægningsresultater

Som det fremgår af figuren, var der moderate problemer forbundet med trafiksikkerhed, støj og barriereeffekt samt begrænsede problemer med energiforbrug, luftforurening og barriereeffekt/utryghed.

Figur 10.2
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer? (N=42-46/49)

10.3 Sønderborg Kommunes Trafik- og miljøhandlingsplan

Trafik- og miljøhandlingsplanen for Sønderborg Kommune er fra 1994, og dens planperiode er fra 1994 til 2005. Formålet med handlingsplanen er "at tilvejebringe et grundlag der beskriver, hvilke fremtidige investeringer der er nødvendige for at nå de fastsatte mål for nedbringelse af de trafikskabte miljøproblemer".

Overordnede mål

Planen er opbygget om følgende overordnede mål:

Kilde: Trafik- og Miljøhandlingsplan for Sønderborg Kommune 1994-2005, Teknisk forvaltning, Sønderborg Kommune, april 1994

Endvidere er der opstillet en række parameterbaserede delmål:

Lokale målsætninger

Kilde: Trafik- og Miljø handlingsplan for Sønderborg Kommune 1994-2005, Teknisk forvaltning, Sønderborg Kommune, april 1994.

Ud over disse overordnede mål og delmål består planen af et handlingsprogram med et projektkatalog. Af dette fremgår en beskrivelse af de planlagte projekter i selve planperioden fra 1994 til år 1998 og fra 1999 til år 2005, der er perspektivdelen af handlingsplanen. Ud af handlingsplanens 19 trafik- og miljøprojekter er 6 blevet gennemført/påbegyndt med støtte og 1 uden støtte på nuværende tidspunkt, og man har dermed ikke realiseret handlingsplanen.

Revision af Trafik- og miljøhandlingsplanen

Handlingsplanen er blevet gennemgået og justeret hvert år i forbindelse med budgetlægningen i kommunen, og mere omfattende ændringer skal foretages i forbindelse med kommuneplanrevisionen, første gang i 1998, men en sådan egentlig revision af handlingsplanen er imidlertid endnu ikke foretaget.

Hvad angår resultaterne af handlingsplanen forventer forvaltningen, som det fremgår af figuren, at effekten bliver størst for det visuelle miljø. Desuden skønnes en vis effekt for trafiksikkerheden, støj og barriereeffekt/utryghed, men kun en ringe effekt for energiforbruget og luftforureningen.

Effektvurdering

Figur 10.3
På hvilke parametre vurderes handlingsplanens samlede effekt at blive størst? (N=43-49/49)

10.4 Projektet med ombygningen af trafikaksen Jernbanegade-Perlegade-Østergade

Ansøgningsrunde og - år: 1. runde i 1992 og i 1993
Tilskudsstørrelse: 2 mio. kr. til første etape og 1.127 mio. kr. til anden etape
Projektets samlede budget: 6.511 mio. kr.
Anden medfinansiering:
Projekttype: Ombygning af gade med et bredt aspekt af anlægsindgreb

Ombygningen af Jernbanegade - Perlegade - Østergade blev foretaget i to etaper, som begge fik støtte fra Miljøstyrelsen.

Projektets målsætninger

Projektet havde følgende specifikke kvantificerede målsætninger: Fartdæmpning og mindskelse af trafikmængden med 10-20%, 50% reduktion af den tunge trafik, nedsættelse af snit- og rejsehastigheden med 5 km/t på Østergade, formindskelse af energiforbruget og udslippet fra bilerne, formindskelse af barriereeffekten, reduktion af trafikstøjen med 1 dB(A), forbedring af det visuelle miljø, forbedring af forholdene for fodgængere og cyklister og endelig en reduktion af antallet af trafikuheld med 40%.

Disse målsætninger er blevet indfriet ved hjælp af:

Projektets virkemidler

10.5 Effektvurdering

Vurdering af projektets effekter

Evalueringen af projektet er blevet foretaget af teknisk forvaltning i Sønderborg Kommune, som blev afrapporteret i juni 1995. Ud over målinger, beregninger mv. til vurdering af de seks parametre, foretog man to spørgeskemaundersøgelser. En blandt brugerne af området, der løb over 4 uger, hvor spørgeskemaerne lå hos nogle af de mest kundebesøgte steder på strækningen. 457 deltog i denne undersøgelse. En anden blandt ca. 40 forretningsdrivende i området, som fik tilsendt et spørgeskema, hvoraf 25 blev returneret.

Resultaterne var følgende afhængig af strækningen på trafikaksen:

Flytning af trafikbelastning

Efter ombygningen har årsdøgnstrafikken i Perlegade været diskuteret en del mellem forvaltningen og de forretningsdrivende i gaden. Oprindelig skulle Jernbanegade havde været en ensrettet gade, men den er blevet omlagt til gågade efter en politisk beslutning, som skulle være blevet truffet af borgmesteren. Det har ført til, at en del af den trafik, som tidligere passerede gennem Jernbanegade, nu kører gennem Perlegade, hvilket politiet i Sønderborg ikke finder er en tilfredsstillende beslutning. Trafikken i gaden er blevet mere kaotisk, lyder det fra politiet.

10.6 Den forvaltningsmæssige proces i Sønderborg Kommune

Som nævnt indledningsvis var man i Sønderborg Kommune på forkant med Trafik- og Miljøpuljen, da man allerede var i gang med at arbejde med temaerne trafik, miljø og sikkerhed inden puljen.

I Sønderborg har man flere sektorhandlingsplaner, men blandt andet på grund af en god tværgående koordinering opleves det ikke som, at der bliver lavet dobbeltarbejde i de forskellige afdelinger i forbindelse med udarbejdelsen af disse planer.

Man har ikke et trafiksikkerhedsråd i kommunen, men en trafiksikkerhedsgruppe bestående af tre repræsentanter fra forvaltningen og to fra politiet, der afholder 4 møder årligt. Trafiksikkerhedsgruppen har vurderet de enkelte projekter under Trafik- og Miljøpuljen, og man har også lavet en trafiksikkerhedsplan for byen.

Under udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen i Sønderborg anvendte man ikke eksterne konsulenter, da medarbejderne havde de nødvendige kompetencer. Sønderborg Kommune benytter dog et konsulentfirma, som har en omfattende trafikmodel, og ifølge forvaltningen fungerer samarbejdet godt.

Samarbejde med andre kommuner

Da Trafik- og Miljøpuljen blev etableret, var der repræsentanter fra Sønderborg Kommune med til de introduktionsmøder, som Miljøstyrelsen gennemførte, og ved disse lejligheder var der en god dialog med en række andre kommuner. Dertil kommer, at Sønderborg, sammen med en række andre kommuner i Sønderjyllands Amt, indgår i et netværk, hvor blandt andet erfaringer med trafik- og miljøforhold diskuteres. I amtet er der desuden et færdselssikkerhedsråd, hvor der ligeledes udveksles erfaringer, og som resultat af tilskud fra Trafikpuljen under Vejdirektoratet, skal der udarbejdes trafiksikkerhedsplaner i henholdsvis Gråsten, Skærbæk, Tinglev og Sønderborg.

Etablering af arbejdsgrupper

I Sønderborg Kommune har der været en høj grad af borgerinddragelse, blandt andet i form af en række arbejdsgrupper, hvor interesserede borgere og interessegrupper har været inddraget i arbejdet både i forbindelse med selve handlingsplanen og konkrete projekter, herunder projektet i Perlegade. I relation til handlingsplanen har borgerne haft mulighed for at komme med kommentarer under en offentlig høringsperiode på 8 uger, som er blevet taget til efterretning og efterfølgende indarbejdet i handlingsplanen.

I Vej-, Miljø- og Parkafdelingen har man været yderst tilfreds med denne proces. Man har undgået problemer, og samtidig har borgerne fået en slags ejerskab både i forhold til handlingsplanen og projekterne. "Borgerne var sparringspartnere, som så med andre øjne end forvaltningens teknikere, og dermed var de med til at bidrage med nye indfaldsvinkler" siges det i forvaltningen.

Byggemøder

I forbindelse med det konkrete projekt i Perlegade blev der afholdt byggemøder en gang om ugen, hvor eksempelvis de forretningsdrivende mødte op og bidrog til løsning af eventuelle problemer. Formanden for foreningen Bedre Bymiljø og en forretningsindehaver roser Sønderborg Kommune meget for borgerinddragelsen under det konkrete projekt.

I forbindelse med de afholdte spørgeskemaundersøgelser blev de forretningsdrivende spurgt om, hvad de syntes om samarbejdet med kommunen før, under og efter ombygningen. En overvægt af de adspurgte, 83% var godt tilfredse med samarbejdet med kommunen under og efter ombygningen, mod 72% før ombygningen.

Et andet godt eksempel på borgerinddragelse er Sønderborgs Kommunes "Vejledning om skilte og facader", som også er blevet anvendt i forbindelse med udarbejdelse af Trafik og miljøhandlingsplanen og gennemførelsen af de støttede projekter. Vejledningen er udarbejdet i samarbejde med foreningen Bedre Bymiljø, Handelsstandsforeningen, Cityforeningen og teknisk forvaltning.

10.7 Resultater og vurderinger af processen

Handlingsplan som styringsredkab

"En ny kommunalbestyrelse føler ikke det samme ejerskab for en konkret Trafik- og miljøhandlingsplan, som den kommunalbestyrelse, der i sin tid vedtog den".
(Interview med rep. for forvaltningen)

I Vej-, Miljø- og Parkafdelingen vurderer man overordnet, at Trafik- og miljøhandlingsplanen er et godt styringsredskab både internt i forvaltningen og i forhold til politikerne. Det er imidlertid problematisk at fastholde politikernes ejerskab for en Trafik- og miljøhandlingsplan, når der er kommunalvalg og udskiftning i såvel kommunalbestyrelsen og teknisk udvalg. I teknisk forvaltning anbefaler man derfor at lave en revision af Trafik- og miljøhandlingsplanen relativt hurtigt efter, at en ny kommunalbestyrelse tiltræder for at bevare det politiske ejerskab for planen.

Arbejdet med de seks parametre

I Vej-, Miljø og Parkafdelingen er der enighed om, at arbejdet med de 6 miljøparametre har været yderst relevant. Selve det at fokusere på helheden – og dermed også sammenhængene mellem parametrene – har været meget værdifuldt i handlingsplanarbejdet.

Konflikt mellem det visuelle miljø og trafiksikkerhed

Hos politiet i Sønderborg mener man, at der i Trafik- og miljøhandlingsplanen er fokuseret mere på det visuelle miljø end på trafiksikkerheden, hvorfor de realiserede projekter "ser godt ud", men ikke umiddelbart levet op til politiets opfattelse af trafiksikkerhed, som i sagens natur er det vigtigste for politiet. Politiet i Sønderborg understreger, at de ikke blev hørt i forbindelse med omlægningen af Jernbanegade til gågade. Der var tale om en politisk beslutning, som har ført til en pæn gade, men det er bestemt ikke en god trafikmæssig beslutning.

Konkret er det et problem i Perlegade, at bilisterne parkerer på cykelstien, men når de ikke er markeret tydeligt nok - eller rettere sagt, som det er anvist i Færdselsloven, kan politiet ikke udstede bøder. Politiet kan således ikke håndhæve Færdselsloven, hvilket har ført til, at politiet i visse tilfælde er blevet kritiseret af den lokale presse. Sønderborg politi ønsker derfor, at man for fremtiden inddrages noget før i projektplanlægningen, da projekterne er for fremskredne, når det sker. Fra de ansvarlige i forvaltningen lyder det imidlertid, at politiet har været inddraget på et tidligt tidspunkt i Trafik- og miljøarbejdet.

Puljeordninger generelt

I Vej-, Miljø- og Parkafdelingen mener medarbejderne, at puljeordninger generelt er gode, men de kan samtidig blive en økonomisk sovepude, hvor kommunerne vælger ikke at afsætte midler til anlægsprojekter, da midlerne kommer automatisk fra staten. Derfor er det vigtigt, at man fra centraladministrationens side begrænser en given puljes levetid og hele tiden søger fornyelse af ideer og prioriteringer. Endvidere er det vigtigt, at der er en form for kontrol og opfølgning fra central hånd, når puljeordninger etableres.

Et andet problem forbundet med puljeordningen er, at nogle kommuner vælger at disponere kortsigtet og omdirigere midler fra vedligeholdelse til projekter under puljeordningen. På langt sigt får disse kommuner meget store vedligeholdelsesudgifter, som kan være svære at afholde.

Kompetenceudvikling
Fra Vej-, Miljø og Parkafdelingen oplyser man, at man har lært meget af selve processen med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen og af gennemførelsen af de enkelte projekter i Sønderborg.

Kompetenceudvikling

Figur 10.4
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø? (N=47-48/49)

Som det fremgår af figuren, har man især fået forøget den tekniske kompetence, fået mere erfaring hvad angår inddragelse af offentligheden og brug af konkrete værktøjer/redskaber i arbejdet.

Et væsentligt element i kompetenceudviklingen i Sønderborg Kommune har således været opbygningen af en IT-baseret trafikmodel, der relaterer sig til trafikforhold i Sønderborgs central bykerne. Endvidere kommer en øget fortrolighed med at inddrage borgere i processerne i relation til planer og projekter.

Primært individuel læring

Kompetencen knytter sig især til enkelte personer i forvaltningen, hvilket volder store problemer, når erfarne medarbejdere forlader forvaltningen. En central medarbejder forlod således Sønderborg Kommune midt i planlægningsarbejdet, og i en periode lå arbejdet stille. Man har derfor gjort forsøg på at nedskrive procedurer etc., blandt andet hvad angår arbejdet med trafik- og miljøhandlingsplaner, men det er en svær problematik.

Policyændringer

Policyændring

I Sønderborg Kommune har Trafik- og Miljøpuljen betydet mere fokus på trafikskabte miljøproblemer. Et konkret eksempel på en væsentlig udvikling i Sønderborg er, at der laves miljøkonsekvensvurderinger af samtlige anlægsprojekter, og der følges op med evalueringer. Det gælder også anlægsprojekter, som kun er finansieret af kommunen selv.

Borgerinddragelse

Borgerinddragelse og Agenda 21

I Sønderborg Kommune er der endnu ikke mange tiltag, som har fået etiketten Agenda 21 aktiviteter, men det mener man i Vej-, Miljø- og parkafdelingen, at man ikke kan undgå. Der er meget fokus på Agenda 21, og Sønderborg har allerede været valgt som "Årets Miljøkommune", så i teknisk forvaltning forventes det, at mange projekter og tiltag fremover vil blive startet op i Agenda 21–regi.

10.8 Trafik- og miljøplanlægning fremover i Sønderborg Kommune

Revision af Trafik- og miljøhandlingsplanen

Handlingsplanen løber som nævnt fra 1994 til 2005, hvor planens perspektiv del med konkrete projektforslag fra 1999 til 2005 skal revideres i forbindelse med revisionen af kommuneplanen i 1998.

10.9 Sønderborg Kommune - hvad kan vi lære?

I Sønderborg Kommune opstillede man specifikke, kvantitative målsætninger til projektet primært med relation til trafiksikkerheden. Målsætningerne blev indfriet med et bredt aspekt af anlægsindgreb ifølge kommunens gennemarbejdede evaluering.

Generelle erfaringer

Borgerinddragelsen var vellykket med en række arbejdsgrupper for interesserede borgere og interesseorganisationer under handlingsplanarbejdet og i forbindelse med de konkrete projekter. Til orientering og løsning af tekniske problemer mv., afholdte man ugentlige byggemøder, hvor de forretningsdrivende deltog.

En række erfaringer fra Sønderborg-casen er opregnet nedenfor: