Råd & Vink om gebyrfastsættelse på affaldsområdet

3 Retlige rammer for fastsættelse af affaldsgebyrer

3.1 Lovgrundlag m.v.
3.2 Grundlæggende principper m.v.
3.3 Skattefinansiering af affaldshåndtering?
3.4 Samlegebyrer
3.4.1 Krav til samlegebyr
3.4.2 Samlegebyr m.v. for erhvervsaffald
3.4.3 Hvis samlegebyr ikke anvendes
3.5 Hvile-i-sig-selv-princippet
3.5.1 Henlæggelser til fremtidige investeringer m.v.
3.5.2 Egenkapital og kassebeholdning
3.5.3 Forsikring eller henlæggelse til miljøfond?
3.6 Opsparing, der bliver uaktuel
3.7 Nærmere om gebyrets beregning
3.7.1 Oplysnings- og beregningsgrundlag ved gebyrfastsættelse
3.7.2 Hvad kan og skal medregnes ved gebyrfastsættelsen?
3.7.3 Kan overskud fra et anlæg overføres til øvrige affaldshåndtering?
3.7.4 Gebyrdifferentiering
3.8 Økonomisk adskillelse af erhvervsaffald og andet affald
3.9 Det kommunale budget- og regnskabssystem?
3.10 Offentliggørelse af beregningsgrundlag og aktindsigt
3.10.1 Offentliggørelse på myndighedens initiativ
3.10.2 Aktindsigt
3.11 Særligt om udførelse af affaldsopgaver for andre kommuner m.v.
3.11.1 Opgaveløsning under markedsmæssige forhold
3.11.2 Opgaver som ikke er markedsmæssigt tilgængelige på grund af eksempelvis eneret eller anden offentlig regulering
3.11.3 Affaldsbytte
3.11.4 Fortjeneste indgår ved gebyrberegning
3.12 Kontrol med gebyrberegning m.v.

3.1 Lovgrundlag m.v.

Miljøbeskyttelseslovens § 48 indeholder hjemmel for opkrævning af gebyrer til dækning af kommunens udgifter til affaldshåndtering (affalds-gebyrer).

Affaldsbekendtgørelsen (bek. nr. 299 af 30. april 1997) indeholder i § 29 en enkelt bestemmelse om affaldsgebyrer.

Derudover har Miljøstyrelsen i Vejledning nr. 4/1994 om bortskaffelse, planlægning og regulering af affald , s. 71-73, beskrevet reglerne om affaldsgebyrer.

Hvad er et gebyr?

Et gebyr er hverken en skat eller afgift. Et gebyr er et beløb, der opkræves hos en borger eller en virksomhed til dækning af omkostningerne ved en ydelse, som borgeren modtager fra det offentlige. Hvis der opkræves et beløb, som overstiger omkostningerne, er det overskydende beløb principielt en skat (afgift). En sådan er der ikke hjemmel til i § 48.

Miljøbeskyttelseslovens § 48 (og affaldsbekendtgørelsens § 29) overlader det til kommunalbestyrelsen at fastsætte affaldsgebyrer. De kommunale myndigheder står imidlertid ikke helt frit ved beregning og fastsættelse af affaldsgebyrer, idet de er bundet af en række principper, som omtales i det følgende.

3.2 Grundlæggende principper m.v.

Ved fastsættelse af affaldsgebyrer skal nogle grundlæggende principper respekteres:

Lighedsprincippet indebærer, at borgere i samme situation skal behandles lige. Dette medfører vedrørende affaldsgebyrer, at disse ikke må fastsættes således, at nogle brugere betaler væsentligt mere end svarende til den ydelse, de modtager eller får stillet til rådighed, mens andre betaler væsentligt mindre end ydelsen. Dette har som konsekvens, at den enkelte brugers betaling for indsamling og behandling skal svare til de omkostninger, som brugeren eller en gruppe af brugere typisk belaster den pågældende affaldsordning med.

Forureneren-betaler-princippet har bl.a. et grundlag i EU's affaldsdirektiv, (se afsnit 3.3 nedenfor), og fremgår endvidere af miljøbeskyttelseslovens § 4, stk. 4. Princippet, der alene har karakter af et forholdsvist overordnet administrationsprincip, indebærer, at affaldsbortskaffelsen, som udgangspunkt, må betales af den pågældende affaldsproducent selv og normalt ikke af andre affaldsproducenter eller af skatteyderne.

Et grundlæggende princip for affaldsbortskaffelsen er ligeledes hvile-i-sig-selv-princippet. Dette omtales nærmere i punkt 5 nedenfor.

Et krav for opkrævning af gebyrer er endvidere, at det normalt skal have lovhjemmel. Som det fremgår først i kapitlet, er en hjemmel indsat i miljøbeskyttelseslovens § 48. Affaldsbekendtgørelsens § 29 bestemmer som omtalt i forlængelse heraf , at "i regulativer kan fastsættes foreskrifter om gebyrer for affaldshåndtering".

I Vejledning 4, 1994 er dette udlagt sådan, at "det er en forudsætning for opkrævning af gebyrer, at den eller de omfattede affaldsordninger og brugerkredse er udtømmende beskrevet i kommunens regulativ".

For indsamlingsordninger må det betyde, at det af regulativet skal fremgå, hvem og hvad der er omfattet af ordningen, i hvilket omfang omkostningerne gebyrdækkes, og hvorledes gebyrerne fordeles.

Regulativet bliver derved en del af retsgrundlaget for opkrævning af gebyret.

For anvisningsordninger er der ikke denne direkte sammenhæng mellem regulativet og opkrævningen af gebyr. Typisk vil kommunerne vedtage et anvisningsregulativ med anvisning til et fælleskommunalt behandlingsanlæg. Det betyder, at regulativudarbejdelse og ansvar for budget, og dermed fastsættelse af gebyret, ligger hver sit sted.

Da selve driften af eksempelvis lossepladser og forbrændingsanlæg ikke er omfattet af regulativer, kan det være lidt uklart, om der er behov for en underbygning af retsgrundlaget for opkrævning af behandlingsgebyret, svarende til regulativet for indsamlingsordninger.

Derfor kan det anbefales, at de kompetente organer for behandlingsanlæggene, vedtager og offentliggør principperne for gebyrfastsættelsen på en måde, som svarer til offentliggørelse af regulativer. Offentliggørelsen kan evt. knyttes sammen med offentliggørelse af affaldsplanen.

Med hensyn til mulighederne for at overlade kompetencen for fastsættelse af gebyrer fra kommunerne til et kommunalt fællesskab, henvises i øvrigt til "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse", Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg, december 1997, side 194.

Her nævnes, at kommunen som udgangspunkt er bevillingsmyndighed i relation til opkrævning af gebyrer, men at der ikke i de refererende bestemmelser er noget, der principielt forhindrer, "at bevillingskompetence i relation til opkrævning af gebyrer i forbindelse med affaldshåndtering kan overføres til et kommunalt affaldsfællesskab samtidig med, at kommunen i øvrigt overfører kompetence til fællesskabet."

3.3 Skattefinansiering af affaldshåndtering?

Miljøbeskyttelseslovens § 48 fastslår ikke udtrykkeligt, at bortskaffelse af affald skal finansieres ved gebyrer (affaldsgebyrer) betalt af affaldsproducenten (idet bestemmelsen anvender udtrykket "kan"). Det ligger imidlertid fast, at håndtering af erhvervsaffald ikke kan skattefinansieres, men må gebyrfinansieres. Det hænger bl.a. sammen med, at en skattefinansiering ville indebære, at kommunen overtog erhvervsvirksomhedernes produktionsomkostninger. Også EU-regler samt lighedsprincippet og forureneren-betaler-princippet taler imod skattefinansiering af bortskaffelse af erhvervsaffald.

Derimod antages det almindeligvis på baggrund af en dom (U 1977.779 Ø), at der efter danske regler er mulighed for at skattefinansiere bortskaffelse af dagrenovation og andet affald fra husholdninger.

Der er imidlertid sat spørgsmålstegn ved holdbarheden af denne antagelse. Det skyldes, at EU's affaldsdirektiv, artikel 15, fastslår, at forureneren-betaler-princippet gælder ved affaldsbortskaffelse. Det har ikke i forbindelse med denne publikation været muligt at opstille en sikker vurdering af, om det er i overensstemmelse med EU-reglerne at lade dagrenovation skattefinansiere helt eller delvist. Dog er der ikke tvivl om, at udgiften til generel administration, tilsyn og planlægning m.v. kan skattefinansieres.

I tilfælde hvor hel eller delvis skattefinansiering måtte være ønskelig, må det derfor anbefales, at man nøje overvejer det retlige grundlag og behovet for skattefinansiering.

De følgende afsnit er udformet ud fra den forudsætning, at der ikke sker skattefinansiering.

3.4 Samlegebyrer

Miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2 giver kommunalbestyrelsen adgang til at fastsætte et såkaldt samlegebyr. Baggrunden herfor er de erfaringer, der tidligere er gjort på området. Efter den normale fortolkning af den tidligere miljøbeskyttelseslov skulle kommunalbestyrelsen i princippet føre separate regnskaber for hver enkelt af de foranstaltede renovationsordninger. Dette har i takt med etableringen af mange forskellige bortskaffelsesordninger medført en forholdsvis stor ressourceanvendelse til gebyradministration.

Et samlegebyr er et gennemsnitsgebyr. Det kan opkræves til dækning af de samlede omkostninger til flere ordninger.

3.4.1 Krav til samlegebyr

Et samlegebyr kan omfatte flere ordninger. Det er et krav, at de ordninger, som betalingsmæssigt slås sammen under det pågældende samlegebyr, er rettet til en nogenlunde ensartet brugerkreds (f.eks. boliger). Et samlegebyr kan normalt ikke omfatte både husholdningsaffald og erhvervsaffald under ét. Dette ville stride mod forudsætninger bag miljøbeskyttelsesloven og endvidere mod bl.a. forureneren-betaler-princippet og et lighedsprincip. Det skyldes, at der er tale om meget uensartede grupper af brugere, hvorfor et fælles samlegebyr ofte ville medføre, at én brugergruppe reelt kom til at betale væsentlige dele af omkostningerne ved håndtering af andre brugergruppers affald (se også afsnit 3.8 nedenfor).

Samlegebyret skal totalt modsvare de omkostninger, der er forbundet med de ordninger, som gebyret omfatter. Det må ud fra hvile-i-sig-selv princippet fastsættes således, at det opkrævede beløb hverken er større eller mindre end omkostningerne (se nærmere afsnit 3.5 nedenfor om hvile-i-sig-selv-princippet).

Hvor der anvendes et samlegebyr, skal dets størrelse - i overensstemmelse med forureneren-betaler-princippet og lighedsgrundsætningen - fastsættes således, at gebyret inden for rimelige grænser svarer til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen.

Det forhold, at samlegebyret bygger på en gennemsnitsberegning af omkostninger, betyder imidlertid, at det er acceptabelt, at nogle brugere kommer til at betale et beløb, der overstiger omkostningerne ved den ydelse, de konkret modtager, mens andre betaler mindre. Hvis samlegebyret eksempelvis omfatter afhentning af flere affaldstyper, vil en grundejer skulle betale fuldt gebyr, uanset at han rent faktisk ikke leverer affald af alle de pågældende typer. Den enkelte grundejer skal med andre ord betale for den ydelse, som kommunen stiller til rådighed, uanset om han benytter sig af ydelsen eller ej.

3.4.2 Samlegebyr m.v. for erhvervsaffald

Samlegebyrer kan principielt også fastsættes for ordninger til håndtering af erhvervsaffald. Her vil brugergruppen dog sjældent være tilstrækkelig ensartet til, at samlegebyrer vil kunne anvendes i praksis. Normalt afregnes udgifterne til indsamling, transport og behandling af affald direkte mellem affaldsproducenten og transportøren/affaldsbehandleren.

Hvis der er tale om generelle omkostninger ved kommunens administration af en indsamlingsordning eller en anvisningsordning for erhvervsaffald, og det er uforholdsmæssigt besværligt at differentiere administrationsgebyrerne, vil der også på erhvervsområdet kunne fastsættes et samlet - typisk beskedent - gebyr til dækning af administrationsudgifterne (se Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994, s. 73).

Hvor der er etableret kommunale ordninger med benyttelsespligt, jf. bl.a. affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 1, og § 54, stk. 3, kan erhvervsvirksomheder pålægges betaling af et fast gebyr, selvom de (i perioder) ikke benytter sig af ordningen. I lighed med almindelige grundejere (3.4.1.) betaler erhvervsvirksomhederne i denne situation for den ydelse, som kommunen stiller til rådighed, uanset om den (i perioder) ikke benyttes. Der kan dog ikke kræves gebyr, hvis virksomheden har en umiddelbar ret eller en tilladelse til at stå udenfor ordningen (se afsnit 3.7.4. nedenfor om reduceret gebyr).

Håndtering af erhvervsaffald og dagrenovation skal økonomisk holdes adskilt, jf. afsnit 3.8 nedenfor. Se i øvrigt afsnit 3.7 nedenfor om beregning af gebyrerne.

3.4.3 Hvis samlegebyr ikke anvendes

Kommunalbestyrelsen er ikke forpligtet til at anvende samlegebyr. Den kan da i stedet fastsætte et gebyr for hver enkelt bortskaffelsesordning, som opkræves hos brugerne af den pågældende ordning.

Hvor der anvendes en sådan fremgangsmåde, er det berettiget at fastsætte et gennemsnitligt gebyr for hver enkelt ordning. I den forbindelse er der adgang til at fordele de generelle administrationsomkostninger på ordningerne.

3.5 Hvile-i-sig-selv-princippet

Fastsættelsen af affaldsgebyrerne er begrænset af hvile-i-sig-selv-princippet. Dette princip indebærer, at de økonomiske midler, som kommer ind ved brugernes betaling for bortskaffelsen af affald, ikke må være hverken større eller mindre end kommunens omkostninger ved at gennemføre håndteringen. Betalingen for affaldshåndtering skal således afspejle dennes kostpris.

Hvile-i-sig-selv-princippet antages almindeligvis at gælde for kommunale forsyningsvirksomheder på et uskrevet grundlag. På affaldsområdet har princippet herudover støtte i lovforarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 48. Også Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald, s. 71, påpeger, at affaldsgebyrer skal være omkostningsægte, d.v.s. afspejle de faktiske udgifter forbundet med ydelsen.

Princippet om, at affaldshåndtering økonomisk skal hvile i sig selv, tjener flere formål. Ét af formålene er at beskytte brugerne imod, at offentlige forsyningsvirksomheder, der reelt har monopol, udnytter denne status til at kræve en urimelig betaling. Et andet formål er at undgå, at der sker en forrykning af den byrdefordeling mellem kommunens borgere, som bl.a. den kommunale skattelovgivning er udtryk for.

Princippet om, at affaldshåndteringen økonomisk skal hvile i sig selv, betyder ikke, at der i hvert afsluttet regnskabsår skal kunne fremvises en nøjagtig overensstemmelse mellem indtægter og udgifter. Det er almindeligt antaget, at overensstemmelsen skal vurderes over en længere periode, således at det er tilstrækkeligt, at der er balance set over en vis kortere årrække, således at der f.eks. også er mulighed for at sikre en jævn udvikling i gebyrerne.

Hvile-i-sig-selv princippet har en række konsekvenser. Disse fremgår af de følgende afsnit (afsnit 3.5.1-3.5.2 samt afsnit 3.6).

3.5.1 Henlæggelser til fremtidige investeringer m.v.

Hvile-i-sig-selv princippet hindrer ikke, at der i affaldsgebyrerne indregnes beløb, som skal anvendes til henlæggelse (opsparing) til fremtidige investeringer. Det følger af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1, nr. 3 ("forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet") og af uskrevne regler om hvile-i-sig-selv princippet.

Det er imidlertid et krav, at en sådan opsparing sker ud fra realistiske overvejelser om, hvilke investeringer der skal foretages i fremtiden. Der kan ikke opkræves til mulige investeringer, som måske skal gennemføres i en uvis fremtid. Der kan kun henlægges til investeringer, som har en vis konkret og aktuel karakter.

Dette krav indebærer, at der i affaldsgebyrerne kan indregnes henlæggelser til kommende investeringer, idet det forudsættes, at disse fremgår af en vedtaget affaldsplan. Der kan herunder henlægges til anlæg, hvis gennemførelse ligger længere ude i fremtiden (mere end 4 år), når disse anlæg er detaljeret planlagt, herunder planlagt til etablering på et bestemt tidspunkt.

Også i visse andre særlige situationer, hvor det er sikkert, at en udgift vil indfinde sig, men hvor størrelsen er usikker, kan der henlægges ud fra et realistisk skøn.

Der kan henlægges til realistiske fremtidige udgifter til renovering og ombygning af anlæg.

Hvis et anlæg, hvortil der henlægges, vedrører såvel erhvervsaffald som husholdningsaffald, må kommunalbestyrelsen på forhånd foretage en realistisk vurdering af, i hvilket omfang anlægget behandler henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald. Herefter må henlæggelserne belaste gebyrerne for henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald i overensstemmelse hermed.

Det er ikke uden videre muligt at henlægge til imødekommelse af evt. fremtidige miljøkrav. Først når der foreligger faste og sikre nye krav, kan udgifterne hertil indgå i gebyrberegningen.

Dette indebærer, at der ikke vil kunne opkræves gebyrer til dækning af kommende udgifter, som alene forventes at indfinde sig på grund af løsere overvejelser om ny lovgivning el.lign. Heller ikke et forslag til EU-direktiv er et tilstrækkeligt grundlag for opkrævning af gebyrer.

Der kan først opkræves gebyrer til dækning af kommende miljøkrav, når disse baseres på en dansk lov, som er vedtaget af Folketinget. Dog behøver loven ikke at være trådt i kraft. Endvidere må det antages, at præcise krav i et vedtaget EU-direktiv, som endnu ikke er implementeret i Danmark, kan danne grundlag for henlæggelse.

Ovenstående forhindrer ikke, at kommunen eller affaldsselskabet af egen drift træffer en fast beslutning om på et givet tidspunkt at forbedre miljøbeskyttelsen på et område, og på baggrund af denne beslutning foretager henlæggelser (se afsnit 3.6 om tilbageførsel af opsparede midler til formål, som bliver uaktuelle).

3.5.2 Egenkapital og kassebeholdning

Hvile-i-sig-selv-princippet indebærer, at et affaldsselskab ikke kan opbygge en egentlig egenkapital.

Opbygning af en større egenkapital vil indebære, at der reelt er sket en større gebyropkrævning end svarende til udgifterne ved aktiviteten. Dette vil stride mod hvile-i-sig-selv-princippet.

Det skal dog tilføjes, at gebyrerne lovligt kan have en sådan størrelse, at der forefindes en rimelig kassebeholdning til den daglige drift. Den maksimale kassebeholdning kan ikke angives præcist, bl.a. fordi affaldsselskabernes aktiviteter har forskelligt omfang. Der må derfor foretages en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, når den acceptable størrelse af kassebeholdningen skal fastlægges. Det kan nævnes, at lånebekendtgørelsen (bek. 205 af 2. april 1998), § 7, stk. 4, 1. pkt., der indeholder vilkår for låntagning, giver adgang til etablering af en kassekredit for kommunale fællesskaber på op til 50 kr. pr. indbygger.

3.5.3 Forsikring eller henlæggelse til miljøfond?

Det er et spørgsmål, om der kan ske henlæggelser til en miljøfond, som skal anvendes til imødegåelse af eventuelle senere skadevirkninger af en aktivitet, f.eks. en eventuel fremtidig grundvandsforurening fra en losseplads.

Hvile-i-sig-selv-princippet indebærer, at det kun er muligt at spare op til imødegåelse af senere skader (f.eks. grundvandsforurening), hvis der er tale om en reelt foreliggende mulighed, som kan blive en realitet inden for den periode, hvor selskabet kan/skal påtage sig ansvaret for udbedring eller erstatning. Dette hænger sammen med, at hvile-i-sig-selv-princippet bl.a. har til formål at beskytte brugerne mod, at en kommune eller et kommunalt fællesskab m.v. udnytter et monopol til at opkræve større beløb end nødvendigt. Det er derfor ikke acceptabelt at spare op til noget, som ikke kan konkretiseres eller noget, som eventuelt skal ske.

Imødegåelse af udgifter til mere usikre, eventuelle skader, må ske ved tegning af en forsikring. Beløb til præmiebetalingen kan naturligvis indgå i beregningen af størrelsen af de løbende gebyrer. Tegning af forsikring er blevet særligt aktuelt efter gennemførelsen af miljøerstatningsloven (lov nr. 225 af 6. april 1994), som opererer med et objektivt ansvar.

Hvis det ikke er muligt at tegne en tilfredsstillende forsikring i et forsikringsselskab, er det acceptabelt, at et affaldsselskab opkræver et beløb til henlæggelse til selvforsikring. Et sådant beløb kan f.eks. være et antal kr. pr. ton afleveret affald.

Ovenstående indebærer, at henlæggelsen til selvforsikring er acceptabel, hvis tegning af en forsikring i et forsikringsselskab vil være væsentligt dyrere end selvforsikring.

Hvis der er indkommet for meget ved en sådan henlæggelse til selvforsikring (fordi der over en lang årrække ikke er opstået skader), må det henlagte beløb føres tilbage til brugerne (de brugergrupper, som har betalt). Dette kan ske ved nedsættelse af gebyrer eller ved at overføre beløbet til aktiviteter, hvortil der ellers skulle have været opkrævet yderligere beløb fra de samme brugergrupper (se herom pkt. 3.6 nedenfor).

3.6 Opsparing, der bliver uaktuel

Det kan forekomme, at der er sket henlæggelser (opsparing) til aktiviteter, som på grund af efterfølgende forhold alligevel ikke skal gennemføres. Eksempelvis kan der være henlagt til anlæggelse af en losseplads, som på grund af nye miljø- eller beliggenhedskrav ikke kan etableres. Det kan ligeledes forekomme, at henlæggelsen overstiger det beløb, et nyt anlæg el.lign. rent faktisk viser sig at koste.

Endelig kan det, som anført i afsnit 3.5.3 ovenfor, forekomme, at der er henlagt til imødegåelse af eventuelle skadevirkninger af et anlæg (selvforsikring), som aldrig blev aktuelle.

I disse situationer, hvor der er henlagt til formål, som nu har vist sig uaktuelle, er udgangspunktet, at de henlagte midler bedst muligt skal føres tilbage til de brugergrupper, som har bidraget til henlæggelserne.

Tilbageførslen må ske ved en nedsættelse af gebyrer for benyttelse af de ordninger, hvorfra de henlagte midler er indkommet. Tilbageførslen kan ske over en (kortere) årrække for at undgå for store udsving i gebyrerne.

Et alternativ til en egentlig tilbageførsel er at flytte midlerne til andre investeringer, som de brugergrupper, der ellers skal have pengene tilbageført, skal medvirke til at spare op til.

3.7 Nærmere om gebyrets beregning

3.7.1 Oplysnings- og beregningsgrundlag ved gebyrfastsættelse

Miljøbeskyttelsesloven indeholder ikke nærmere regler om det oplysningsgrundlag og de beregningsmetoder, som kommunalbestyrelsen skal bygge på ved dens fastsættelse af gebyrer for affaldshåndtering. Heller ikke affaldsbekendtgørelsen indeholder sådanne regler.

I forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 48 er der derimod anført visse forudsætninger om grundlaget.

Disse bemærkninger udtrykker et krav, som under alle omstændigheder vil være gældende under hensyn dels til hvile-i-sig-selv-princippet og dels til kravet om, at betaling for bortskaffelse af dagrenovation og bortskaffelse af erhvervsaffald skal holdes adskilt (afsnit 3.8). Kommunalbestyrelsen må naturligvis løbende kunne dokumentere, at den opfylder disse principper og krav. Det kan den kun gøre ved til stadighed at foretage beregninger. Det er naturligt, at beregningerne foretages i forbindelse med udarbejdelse af det kommunale årsbudget.

Efter almindelige principper er det et krav, at de oplysninger, som kommunalbestyrelsen lægger til grund ved beregningerne, er så virkelighedsnære som muligt. De taloplysninger, der anvendes, bør derfor i videst muligt omfang være baseret på konkrete og dokumenterede erfaringer for, hvilke omkostninger der knytter sig til forskellige aktiviteter.

3.7.2 Hvad kan og skal medregnes ved gebyrfastsættelsen?

I gebyret kan indregnes en lang række udgifter. Gebyret skal afspejle kommunens totalomkostninger til den pågældende affaldshåndtering.

Med hensyn til, hvilke omkostninger der kan indregnes, er der generel anvisning i Miljøstyrelsens Vejledning 4/1994, s. 71 ff.

Vedrørende fastsættelse af gebyrer for indsamlingsordninger for materialer af positiv værdi gælder det, at indtægter fra salg af materialerne skal være modregnet i de omkostninger, som ligger bag gebyrberegningen.

Det er ikke tanken, at den erhvervsvirksomhed, som afleverer eksempelvis papir, direkte skal have et konkret nedslag i gebyret (eller have tilbagebetalt statsafgift). Men indtægten ved videresalg må indgå ved beregningen af gebyret for den pågældende bortskaffelsesordning som helhed.

Hvis en bestemt type affald med betydelig sikkerhed kan videresælges til en nogenlunde stabil pris, kan det anbefales, at den forventede indtægt på forhånd indregnes ved gebyrfastsættelsen.

Er prisen på og mængden af en bestemt type affald, der kan videresælges, usikker og ustabil, må gebyrerne for modtagelse af den pågældende type af affald justeres det følgende år, hvis indtægterne på affaldet er større eller mindre, end det var antaget forud for gebyrfastsættelsen.

En fortjeneste ved salg af ydelser til andre kommuner eller eventuelt private må ligeledes indgå ved gebyrberegningen og vil således medføre et lavere gebyr for ordningens normale brugere (se afsnit 3.11.4 nedenfor).

Hvis et anlæg lukker, før det er betalt (før lån er afdraget), f.eks. fordi anlægget er blevet utidssvarende, er det et spørgsmål, hvor det resterende lån skal konteres. Det samme gælder med hensyn til udgifter til afvikling af anlægget.

Udgangspunktet er, at udgifterne til et nedlagt (lukket) anlæg skal belaste den brugerkreds, som det pågældende anlæg tog sigte på. Er eksempelvis et anlæg til behandling af elektronikaffald lukket, fordi der skal anvendes en anden fremgangsmåde ved behandling af dette affald, må resterende udgifter på det lukkede anlæg medregnes ved fastsættelse af gebyrerne vedrørende elektronikaffald.

3.7.3 Kan overskud fra et anlæg overføres til øvrige affaldshåndtering?

Et spørgsmål som ind i mellem kan være relevant er om et overskud på et anlæg (f.eks. en losseplads) kan overføres til den øvrige affaldshåndtering. Problemet kan deles i flere punkter:

1. Der kan ikke stilles noget egentligt krav om, at hvert enkelt anlæg skalhvile i sig selv. Hvis affaldsselskabet eksempelvis har flere lossepladser med forskellige omkostningsstrukturer, må det være acceptabelt, at disse omkostninger (med tillæg af andelen af affaldsselskabets fællesomkostninger) lægges sammen således, at der beregnes en fælles takst for benyttelse af lossepladser inden for affaldsselskabets område. Det er med andre ord et krav, at den enkelte bortskaffelsesordning set som en helhed skal hvile i sig selv. Dette kan indebære, at den takst, der betales ved aflevering af affald til et givet anlæg, er højere eller lavere end omkostningerne ved at drive netop dette anlæg

2. Hvis der anvendes et samlegebyr for en række ordninger, må det være et krav, at de indtægter, samlegebyret giver, under ét svarer til omkostningerne ved de ordninger, som samlegebyret skal dække (med tillæg af fælles administrationsomkostninger o.lign.). Dette kan indebære, at gebyret er højere end svarende til omkostningerne ved en af ordningerne set isoleret og lavere end svarende til omkostningerne ved en anden ordning set isoleret. I den forstand overføres der overskud fra en ordning til en anden, hvis der anvendes et samlegebyr

3. Det er imidlertid klart, at der ved fastsættelsen af et sådant samlegebyr ikke må indregnes flere omkostninger for hvert enkelt anlæg, end dette faktisk har ved udførelsen af de opgaver, som hører under samlegebyret

4. Hvis der findes flere ordninger, som ikke dækkes af et fælles samlegebyr, må det være udelukket at opbygge et overskud på den ene ordning og overføre dette til en anden ordning. Hver enkelt ordning skal - medmindre der anvendes et fælles samlegebyr for ordningerne - hvile i sig selv

5. Hvor der anvendes et gebyr pr. enhed, opstår der et problem, hvis det viser sig, at der indkommer større mængder affald til den fastsatte takst end forventet ved den forudgående beregning (ved budgetlægningen), som ligger bag taksterne. Her kan der opstå et overskud på driften af lossepladsen.

Dette overskud kan ikke overføres til den samlede affaldsbortskaffelse. En takst for en given ydelse må modsvare omkostningerne for denne ydelse. Er der tale om et overskud, er der opkrævet mere end svarende til omkostningerne ved ydelsen.

Dette overskud må principielt føres tilbage til brugerne af ydelsen og må normalt ske ved en nedsættelse af gebyret i følgende år. (Se afsnit 3.6 ovenfor om tilbageførsel).

3.7.4 Gebyrdifferentiering

I forbindelse med fastsættelse af gebyrer kan der eventuelt gennemføres en differentiering af disse med henblik på at fremme en hensigtsmæssig adfærd hos affaldsproducenterne. Dette kan dog kun ske i det omfang, gebyrdifferentieringen afspejler reelle forskelle i omkostninger.

Eksempelvis kan der fastsættes forskellige gebyrer for sorterede læs og usorterede læs. Særgebyret på de usorterede læs skal afspejle en reel ekstraomkostning til yderligere sortering eller behandling af affaldet.

Særgebyret vil også kunne anvendes som et håndhævelsesinstrument i forhold til regulativerne. Eksempelvis vil husstande med dårlige adgangsforhold for afhentning af affaldet kunne pålignes gebyr for eventuelle ekstraomkostninger til personale, specialudstyr el.lign.

Derimod er der ikke adgang til en differentiering (f.eks. ved rabatordninger), som indeholder et skjult tilskud til erhvervsvirksomheder. Dette vil være en ulovlig offentlig organiseret individuel støtte til erhvervsvirksomheder.

Dog vil erhvervsvirksomheder, som får tilladelse til - eller benytter deres umiddelbare ret til (eksempelvis efter affaldsbekendtgørelsens §§ 32 og 33) - at stå uden for en eller flere bortskaffelsesordninger, alene kunne afkræves et reduceret gebyr.

Tilsvarende må grundejere, f.eks. parcelhusejere, som overhovedet ikke får nogen ydelse stillet tilrådighed, fritages for gebyrbetaling. Det gælder f.eks., hvor en ejendom er beliggende uden for kommunens/affaldsselskabets renovationsområde, og hvor kommunalbestyrelsen blot har anvist grundejeren at aflevere affald til en given affaldsbehandling. Denne fritagelse er en konsekvens af, at en borger eller virksomhed ikke kan pålægges at betale til en ordning for affaldsbortskaffelse, som de ikke har adgang til. Der kan dog eventuelt blive tale om, at den pågældende skal betale et gebyr til dækning af udgifter til administration og planlægning.

Det skal tilføjes, at ovenstående ikke er ensbetydende med, at en borger kan melde sig ud af en ordning eller kan opnå en betalingsmæssig reduktion, blot fordi borgeren rent faktisk ikke benytter sig af en eller flere af de ydelser, som han får stillet til rådighed ved ordningen.

Hvis en kommunes eller et affaldsselskabs udgifter til affaldshåndtering er varierende inden for forskellige dele af det geografiske område, som kommunen/affaldsselskabet dækker (f.eks. fordi de vognmænd, der arbejder som entreprenører for kommunen/affaldsselskabet, ikke tager samme betaling), kan det ikke kræves, at der fastsættes forskellige gebyrstørrelser for de enkelte delområder. Den enkelte ordning skal ses som en helhed. Derfor kan de samlede udgifter til ordningen sammenlægges med henblik på beregning af et ensartet gebyr for alle brugere af en bestemt type (f.eks. boliger) inden for det område, som ordningen dækker.

3.8 Økonomisk adskillelse af erhvervsaffald og andet affald

Håndtering af erhvervsaffald og dagrenovation skal holdes økonomisk adskilt. Der må med andre ord ikke ske krydssubsidiering mellem private og erhverv. Det er således udelukket at finansiere håndtering af erhvervsaffald - direkte eller indirekte - med midler betalt af brugere af dagrenovationsordningen. En sådan finansiering ville have karakter af en offentlig organiseret understøttelse af erhvervsvirksomheder og ville i øvrigt stride mod princippet om, at forureneren betaler, og et lighedsprincip.

Det forhindrer dog ikke, at eksempelvis dagrenovationen og dagrenovationslignende affald fra erhvervsvirksomheder indsamles med øvrigt dagrenovation og pålægges samme enhedsgebyr.

Ovenstående indebærer eksempelvis, at det ikke er acceptabelt at lade en nærgenbrugsstation finansiere udelukkende ved gebyrer, opkrævet hos almindelige grundejere, hvis genbrugsstationen i større eller mindre omfang også benyttes af erhvervsvirksomheder. Disse må betale en andel af omkostningerne ved nærgenbrugsstationen.

Det er heller ikke muligt at opkræve et fælles samlegebyr, der under ét omfatter ordninger til bortskaffelse af erhvervsaffald og dagrenovation (se afsnit 3.4.1. ovenfor om krav til samlegebyrer).

3.9 Det kommunale budget- og regnskabssystem?

Affaldsselskaber, som er kommunale fællesskaber, er omfattet af reglerne i det kommunale budget- og regnskabssystem, medmindre andet er fastsat i fællesskabets vedtægt, som er godkendt af tilsynsmyndighederne.

Dette behandles i en skrivelse fra Indenrigsministeriet, Økonomisk Afdeling, af 27. februar 1998.

Det betyder, at affaldsselskaber som ønsker at anvende et andet budget- og regnskabsrapport end "Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner", skal have det godkendt hos tilsynsmyndighederne, d.v.s. enten af pågældende tilsynsråd eller for Københavns og Frederiksberg kommuner af Indenrigsministeriet. Det skal dog bemærkes, at Indenrigsministeriet har nedsat et udvalg, som forventer at have nye retningslinier klar med udgangen af 1998 for, hvorledes kommunale driftsvirksomheder skal føre deres regnskaber.

Det skal tilføjes, at selve fastsættelsen af gebyrer, herunder spørgsmålet om, hvad der kan medregnes i gebyrerne, ikke er reguleret af budget- og regnskabssystemer, men derimod af de principper, som er beskrevet ovenfor i afsnit 3.1-3.8.

Det kommunale budget- og regnskabssystem er heller ikke nogen hindring for, at den enkelte kommune eller det enkelte affaldsselskab har en forholdsvis høj specifikationsgrad, når den over for brugere og andre forklarer baggrunden for størrelsen af et gebyr (gennemsigtighed).

3.10 Offentliggørelse af beregningsgrundlag og aktindsigt

3.10.1 Offentliggørelse på myndighedens initiativ

Lovgivningen indeholder ikke specifikke krav om offentliggørelse af beregninger og oplysningsgrundlag for gebyrer, bortset fra almindelige regler om, at det endeligt godkendte regnskab for kommunen skal være tilgængeligt for kommunens borgere (kommunestyrelseslovens § 45, stk. 3). Sådanne specifikke krav fremgår således ikke af eksempelvis kommunestyrelsesloven §62, der bl.a. omhandler kommunernes pligt til at redegøre for de væsentligste kommunale serviceydelser.

Heller ikke den motiverede dagsorden - der i øvrigt ikke er direkte retligt bindende for kommunen og kommunale fællesskaber - som Folketinget vedtog den 12. december 1996, stiller detaljerede krav om offentliggørelse. Det er imidlertid en klar forudsætning bag dagsordenens punkt om gennemsigtighed, at brugere og andre skal have adgang til - i hvert fald når de henvender sig - at få et forholdsvis detaljeret indblik i beregninger og oplysningsgrundlag.

Hvis en kommune eller et kommunalt fællesskab er i en konkurrencesituation på markedet og derfor har behov for at beskytte oplysninger om kalkulationer, er der ikke noget i lovgivningen og ovennævnte dagsorden, som hindrer en sådan beskyttelse.

(Forholdet er dog anderledes, hvis der er tale om anmodning om aktindsigt efter offentlighedsloven (Forvaltningslovens kap. 4). Se herom nedenfor i afsnit 3.10.2).

3.10.2 Aktindsigt

Der er mulighed for, at brugere og andre kan få indsigt i oplysnings- og beregningsgrundlaget for gebyrer i henhold til lovgivningens regler om aktindsigt.

Regler om aktindsigt findes i offentlighedsloven, forvaltningslovens kap. 4 og enkelte andre love. Det følgende vedrører kun offentlighedsloven.

Offentlighedsloven gælder for "den offentlige forvaltning", jf. lovens § 1, stk. 1. Et kommunalt fællesskab, der er godkendt efter kommunestyrelseslovens § 60, er en del af den offentlige forvaltning. Hermed er de fleste affaldsselskaber - ligesom kommuner - undergivet offentlighedsloven.

Efter offentlighedsloven er udgangspunktet, at enhver har ret til at få indsigt i alle dokumenter vedrørende en nærmere angivet sag, jf. lovens § 4, stk. 1, og § 5, stk. 1. Imidlertid indeholder loven også en række undtagelser til dette generelle udgangspunkt.

Et oplysnings- og beregningsgrundlag for gebyrer kan være omfattet af én eller flere af disse undtagelser. Hvis oplysningerne er tilvejebragt af kommunen eller affaldsselskabet selv og ikke er sendt ind udefra, og hvis de ikke efterfølgende er sendt "ud af huset", er der normalt tale om internt materiale, som er undtaget efter offentlighedslovens § 7. Er beregningen derimod foretaget af eksterne konsulenter, eller er oplysninger og beregninger sendt mellem et affaldsselskab og en medlemskommune, eller er de oversendt til den kommunale revision, er materialet ikke internt. Derimod bevarer det sin interne karakter ved oversendelse til den kommunale tilsynsmyndighed (jf. kommunestyrelseslovens § 47, stk. 5).

I de tilfælde, hvor oplysningsmaterialet er internt, kan der alligevel være krav om, at væsentlige dele af det skal udleveres i henhold til offentlighedslovens § 11 om ekstraheringspligt. Efter denne bestemmelse skal oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, meddeles, når nogen anmoder om aktindsigt, uanset at oplysningerne står i interne dokumenter.

Endvidere kan der eventuelt blive tale om, at affaldsselskabet eller kommunen giver såkaldt meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, pkt. 2.

I situationer, hvor en kommune eller et affaldsselskab afgiver tilbud til andre kommuner m.v. (se afsnit 3.11. nedenfor herom), kan der være behov for, at kommunen eller selskabet kan beskytte sine omkostningskalkulationer og eventuelt grundlaget for disse samt efter omstændighederne andre forretningshemmeligheder.

En sådan beskyttelse vil kunne opnås ved anvendelse af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, om undtagelse af oplysninger med henblik på at beskytte det offentliges økonomiske interesser. Muligvis også ved anvendelsen af § 12, stk. 1, nr. 2, om undtagelse af oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende. Der er dog ikke tale om en generel og automatisk beskyttelse, idet der skal foretages en konkret vurdering, og undtagelse kan efter loven kun ske, hvis der er tale om væsentlige hensyn.

Vedrørende køb af varer og tjenesteydelser er der i efteråret 1998 udarbejdet et udkast til bekendtgørelse om undtagelse af dokumenter om kommunale myndigheders indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. Bekendtgørelsen forventes udsendt først i 1999.

3.11 Særligt om udførelse af affaldsopgaver for andre kommuner m.v.

Et specielt område i forbindelse med prisfastsættelse og gebyrberegning vedrører løsning af affaldsopgaver for kommuner m.fl., der ikke deltager i det pågældende affaldsselskab.

Spørgsmålene er:

• Hvordan skal indtægter ved løsning af sådanne opgaver indgå ved gebyrberegninger? Og
• Hvordan skal behandlingsprisen fastsættes?

Området er kompliceret, fordi det berører lovregler og uskrevne kommunalretlige regler, ligesom man skal være opmærksom på visse EU-regler.

Desuden må der formodentlig, med hensyn til behandlingsprisen, sondres mellem:

1. Ydelser der kan købes frit på et marked, og
2. Ydelser som ikke er markedsmæssig tilgængelige på grund af eksempelvis eneret eller anden offentlig regulering.

3.11.1 Opgaveløsning under markedsmæssige forhold

Visse affaldsopgaver, som løses i kommunalt eller fælleskommunalt regi, udføres også af private entreprenører. Det drejer sig f.eks. om sortering af indsamlet pap og papir.

Udføres den type opgaver derfor for andre kommuner eller andre fælleskommunale selskaber, må det betragtes som opgaveløsning under markedsmæssige forhold.

Lov nr. 378 af 14. juni 1995 finder ikke anvendelse
Ifølge lov nr. 378 af 14. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførsel af opgaver for andre offentlige myndigheder (som ændret ved lov nr. 475 af 1. juli 1998) kan kommuner og amtskommuner (og kommunale fællesskaber) udføre sådanne opgaver for andre offentlige myndigheder, som kommunen m.v. kan løse for sig selv. Loven stiller krav om udbud, hvis opgaverne overstiger et vist beløb (svarende til tærskelværdien for udbud efter EU-reglerne).

Endvidere er der ved loven og en tilhørende bekendtgørelse fastsat nogle relativt strenge regler om priskalkulation i forbindelse med afgivelse af tilbud.

I miljøbeskyttelseslovens § 49, der har overskriften "Kommunale fællesskaber", gives miljøministeren adgang til at pålægge kommuner at samarbejde om affaldsbortskaffelse, ligesom det i forarbejderne til bestemmelsen er forudsat, at kommuner som det normale indgår et samarbejde om affaldsbortskaffelse ad frivillighedens vej. Et sådant samarbejde kan ske ved, at en eller flere kommuner eller et kommunalt fællesskab stiller sit apparat til rådighed for en anden kommune. Herved må miljøbeskyttelseslovens § 49, som i øvrigt eksisterede før vedtagelsen af lov nr. 378 af 14. juni 1995, anses for en bestemmelse, der forudsætter, at en kommune kan løse opgaver vedrørende affaldsbortskaffelse for andre kommuner. Konsekvensen er, at affaldsbortskaffelse ikke er omfattet af lov nr. 378 af 14. juni 1995 (som ændret ved lov nr. 475 af 1. juli 1998). (Der henvises til side 48 i "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse" fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber, december 1997).

EU-retlige regler om udbud

Lov nr. 378 af 14. juni 1995 er et rent dansk regelsæt. Ved siden af de rent danske regler gælder der også et sæt af EU-retlige regler.

Her er der især grund til at fremhæve EU's udbudsdirektiver. For nærmere og mere præcise oplysninger om rækkevidden af de nævnte EU udbudsregler henvises til "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse", fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber, december 1997.

Prisfastsættelse

Når en kommune (eller et kommunalt fællesskab) tilbyder at udføre en opgave for en anden kommune (eller kommunalt fællesskab), er den omfattet af almindelige kommunalretlige regler. Disse regler har konsekvenser for den pris, hvortil arbejdet tilbydes udført.

Som udgangspunkt skal ydelsen afsættes til markedspris med henblik på at undgå ubillig konkurrence i forhold til private. Hvis der sælges til en kommune eller kommunalt fællesskab, kan det dog ikke udelukkes, at salget kan ske til kostprisen. Det skyldes, at den kommune (kommunale fællesskab), der køber ydelsen, lovligt ville kunne have produceret varen til eget brug til kostprisen - eller at ydelsen lovligt kunne have været produceret til kostprisen af et kommunalt fællesskab, hvori køberkommunen deltog - hvorfor private virksomheder ikke kan have nogen berettiget forventning om at kunne afsætte varen eller ydelsen til kommunerne til markedspris. Overvejelserne kan deles i situationer, hvor en eventuel markedspris er under kostprisen og situationer, hvor markedsprisen er over kostprisen.

Er markedsprisen under kostprisen, kan en kommune (et kommunalt fællesskab) ikke sælge ydelsen. Det hænger sammen med, at en kommune ikke lovligt kan yde økonomisk tilskud til løsning af opgaver, som påhviler andre myndigheder eller private, medmindre der foreligger særlig lovhjemmel hertil. Det gælder også, selvom pengene er opkrævet som gebyrer (og ikke som skat). Denne regel vil en kommune tilsidesætte, hvis den udfører et arbejde i en anden kommune til en pris, som reelt ligger under kostprisen.

Det er vanskeligt at angive, hvad kostprisen er. Det kan formentligt antages, at en kommune (kommunalt fællesskab) ved udførelsen af opgaver vedrørende affaldshåndtering for andre kommuner (kommunalt fællesskab) kan følge en lav markedspris så langt ned, at den får dækket sine marginalomkostninger ved at udføre den pågældende affaldsopgave. Kommer man under marginalomkostningerne vil opgaven ikke kunne udføres af den pågældende kommune (kommunalt fællesskab).

Er markedsprisen over kostprisen, må det antages, at en kommune (kommunalt fællesskab) kan udføre en opgave vedrørende affaldshåndtering for en anden kommune (kommunalt fællesskab) til kostprisen uanset, at denne ligger under markedsprisen. Begrundelsen er her bl.a som nævnt ovenfor, at opgaven kunne have været udført til kostprisen af et kommunalt fællesskab, hvori køberkommunen deltog. I denne situation er det mest nærliggende at lade kostprisen fastlægge på samme måde, som det sker efter den fælles forståelse mellem Reno-Sam's medlemmer om fastsættelse af pris ved samarbejde om affaldsbehandlingen (se afsnit 3.11.2 nedenfor). Prisfastsættelsen sker her nærmest på grundlag af gennemsnitsomkostninger.

Ovenstående må antages at opfylde det almindelige kommunalretlige krav om, at en kommunalbestyrelse (og ledelsen af et kommunalt fællesskab) er forpligtet til at handle økonomisk forsvarligt på kommunens (fællesskabets) vegne. Det er vanskeligt at angive, hvad dette præcist indebærer.

Det skal tilføjes, at hvis kommunen (det kommunale fællesskab) skal udføre en opgave på et område, hvor også private virksomheder har afgivet eller principielt kunne afgive tilbud, er kommunen (fællesskabet) endvidere omfattet af en almindelig kommunalretlig regel, hvorefter kommunen (det kommunale fællesskab) ikke må påføre private urimelig konkurrence (se betænkning 1268/1994, s. 182). Også konkurrenceloven gælder i sådanne tilfælde.

Vedrørende konkurrenceloven henvises til Konkurrencestyrelsens vejledning om konkurrenceloven og den offentlige sektor, april 1998.

3.11.2 Opgaver som ikke er markedsmæssigt tilgængelige på grund af eksempelvis eneret eller anden offentlig regulering

Overvejelserne i afsnit 3.11.1 gælder primært områder, hvor der er markedslignende forhold. I tilfælde, hvor der ikke er eller ikke kan etableres en markedssituation, kan der gælde andre forhold. Det kunne f.eks. dreje sig om affaldsdeponering og forbrænding.

Et tilfælde kan være, at ministeren udnytter den mulighed, han iflg. miljøbeskyttelseslovens § 49 har for at pålægge kommuner at arbejde sammen om løsning af en affaldsopgave. Det kan ministeren gøre ved at pålægge parterne at indgå i et fælleskommunalt affaldsselskab. Vælger ministeren dette, vil der gælde de sædvanlige gebyrregler.

Vælger ministeren derimod blot at pålægge kommunerne og/eller affaldsselskaberne at arbejde sammen, og parterne ikke umiddelbart finder det hensigtsmæssigt at indgå i et fælles selskab, er rammerne for prisfastsættelse noget mere usikker. Man kan dog sige, at der ikke umiddelbart er nogen grund til at vælge en anden prisfastsættelse end den, der er gældende, hvis man arbejdede sammen inden for et fælleskommunalt selskab. Det hænger sammen med, at de pågældende kommuner lovligt kunne være gået sammen - eller af miljøministeren kunne pålægges at gå sammen - i et kommunalt fællesskab, hvorfor private virksomheder ikke kan have nogen berettiget forventning om at kunne afsætte ydelsen til kommunen til markedspris.

En tredje variant er, at kommuner og affaldsselskaber selv finder sammen i et samarbejde, som sker på aftalebasis, men uden at danne fælleskommunalt selskab. Rammen for dette samarbejde kan være reguleret, således at der ikke er markedsmæssige eller markedslignende forhold. Det kan f.eks. være i forbindelse med samarbejde om at brænde affald, hvor etableringen af forbrændingsanlæg er reguleret gennem varmeforsyningsloven, således at etablering af forbrændingskapacitet kræver adgang til et varmemarked for at tilladelse til etablering vil blive givet, og at tildeling af varmemarked kun sker, såfremt det kan sandsynliggøres, at affaldet er til stede.

Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale affaldsselskaber behandler i sin "Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse" lovligheden i etablering af sådanne samarbejder uden EU-udbud. Udvalget behandler imidlertid ikke, hvorledes priserne skal fastsættes. En række affaldsselskaber, som er medlem af foreningen for affaldsselskaber, Reno-Sam, har formuleret en indbyrdes forståelse om fastsættelse af indbyrdes behandlingspriser (se tekstboksen nedenfor).

Forståelsen bygger som udgangspunkt på, at der skal gælde samme behandlingspris for medlemmer som for ikke-medlemmer dog med det forbehold, at der kan ske værdisættelse af forhold, som adskiller de vilkår, hvorpå man deltager. Det kan ikke siges, om det er den eneste rigtige måde at fastsætte behandlingspriser i disse tilfælde. Det er imidlertid vanskeligt at indvende noget mod en prisfastsættelse, som følger de retningslinjer, der ville gælde, hvis man indgik i et fælleskommunalt selskab, frivilligt eller efter påbud fra ministeren.

3.11.3 Affaldsbytte

Det forekommer, at affaldsselskaber (eller kommuner) bytter af-

fald, f.eks at et affaldsselskab med betydelig kapacitet til affaldsforbrænding, men med ringe lossepladskapacitet, modtager affald til forbrænding fra et andet affaldsselskab mod til gengæld at kunne aflevere affald til deponering på lossepladsen til dette andet selskab.

I den situation byttes til tider affald ton for ton, således at der ikke er et egentligt pengemæssigt mellemværende mellem de to affaldsselskaber.

Et sådant bytte ton for ton rejser imidlertid et problem. Det opstår, hvis det affaldsselskab, som modtager affald til affaldsforbrænding, har større udgifter hertil pr. ton end det andet affaldsselskab, som modtager affald til lossepladsen, har til denne deponering pr. ton. I den situation yder affaldsselskabet med affaldsforbrænding reelt et økonomisk tilskud til løsning af affaldsopgaver i det andet affaldsselskab. Dette er i modstrid med kommunalretlige regler (se afsnit 3.11.1. ovenfor).

Det må derfor tilrådes, at der sker en prissætning. Denne må naturligt ske på grundlag af omkostninger ved den pågældende affaldsbehandling.

Tilsvarende skal der principielt ske afregning, når affald udveksles indenfor samme behandlingsform, eksempelvis forbrænding/forbrænding. I de tilfælde må det dog anses for acceptabelt, at afregningen sker for perioder, hvor kun differencen i mængden af affald gøres til genstand for afregningen, idet de mængder, som balancerer, lige så godt kunne være eget affald, som hjemtages.

3.11.4 Fortjeneste indgår ved gebyrberegning

Hvis en kommune eller et kommunalt fællesskab opnår en fortjeneste ved en ekstraaktivitet bestående i udførelse af opgaver vedrørende affaldsbortskaffelse for andre kommuner m.v. eller eventuelt private, må denne fortjeneste indgå ved beregningen af de gebyrer, som brugerne inden for kommunen eller det kommunale fællesskabs område skal betale, jf. hvile-i-sig-selv-princippet. Det vil sige, at fortjenesten kommer de brugere, som kommunen og fællesskabet egentlig tager sigte på at betjene, til gode. Tilsvarende må et eventuelt - uforudset - underskud betales over gebyrerne af de normale brugere.

3.12 Kontrol med gebyrberegning m.v.

Gebyrberegningen, herunder spørgsmålet om korrekt anvendelse af hvile-i-sig-selv-princippet, er undergivet den kommunale revisions kontrol, jf. kommunestyrelseslovens § 42. Den kommunale revision vil også kunne kontrollere de pris- og omkostningskalkulationer, som er omtalt i afsnit 3.11 ovenfor. Revisionens bemærkninger vil blive sendt til tilsynsmyndigheden (tilsynsrådet eller Indenrigsministeriet).

Hvis en erhvervsvirksomhed eller borger finder, at det affaldsgebyr, kommunalbestyrelsen opkræver, er retsstridigt eller urimeligt, er der ikke mulighed for at påklage forholdet til miljøministeren, Miljøstyrelsen eller Miljøklagenævnet. Det skyldes miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, som afskærer administrativ rekurs.

I stedet er der mulighed for at rejse sagen overfor de kommunale tilsynsmyndigheder, der også kan tage en sag op af egen drift, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse. Tilsynsmyndighederne kan således ikke tage stilling til, om en kommunes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Det skal i den forbindelse understreges, at hvile-i-sig-selv-princippet efter almindelig opfattelse er et retligt krav.

Tilsynsmyndighederne vil, såfremt myndighederne mener, at der er grundlag for at undersøge en sag nærmere, kunne kræve de oplysninger forelagt af kommunen, som tilsynsmyndigheden anser for nødvendige til oplysning af sagen, eksempelvis kommunalbestyrelsens beregnings- og oplysningsgrundlag.

Det er de for hvert andet amt nedsatte tilsynsråd, der fører tilsyn med kommunerne, og Indenrigsministeriet, der fører tilsyn med amtskommunerne og Københavns og Frederiksberg kommune.

Der er også mulighed for at indbringe sagen for Folketingets Ombudsmand eller for domstolene.