[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

EU, Danmark og miljøreglerne

10. International kompetence

10.1 EU's betydning for Danmarks mulighed for at forhandle og forpligte sig i andre internationale fora end EU
10.1.1 Kemikalier
10.1.2 Affald
10.1.3 Luft
10.1.4 Vand
10.1.5 Industrielle ulykker
10.1.6 Støj

10.1 EUs betydning for Danmarks mulighed for at forhandle og forpligte sig i andre internationale fora end EU

Miljøspørgsmål behandles i et stort og stigende antal internationale fora. I mange tilfælde danner det internationale samarbejde grundlag for nationale og/eller EU-regler. I dette kapitel belyses det, hvorvidt EU har betydning for Danmarks mulighed for at deltage i det øvrige internationale samarbejde.

EU er et "folkeretssubjekt", hvilket vil sige, at EU på linje med en nationalstat kan forpligte sig ved at indgå internationale aftaler, men kun på de områder, hvor EU har kompetence til at vedtage EU-regler i henhold til EF-traktaten.²³⁶

Hvor EU har kompetence, opstår spørgsmålet om medlemsstaterne mister kompetencen til at indgå internationale aftaler.

EU har enekompetence, der udelukker medlemsstaternes kompetence på en række områder. Det gælder områder, hvor EF-traktaten forudsætter vedtagelse af en fælles politik, f.eks. landbrugspolitik, eller hvor EU udtrykkelig har fået enekompetence i EF-traktaten, f.eks. i spørgsmål om handelspolitik i forhold til tredjelande.²³⁷ Det gælder f.eks. ved forhandlinger om handel og miljø indenfor WTO (World Trade Organization, tidligere GATT).

EU har også enekompetence på andre områder, hvor EU har vedtaget regler, der medfører en totalharmonisering.

Ellers kan der være tale om blandet kompetence. Det vil sige, at både medlemsstaterne og EU har kompetence. Dette fremgår udtrykkeligt af EF-traktatens artikel 130R, stk. 4 (nu artikel 174, stk. 4). med hensyn til miljøspørgsmål. Bestemmelsen er udtryk for et generelt princip om, at medlemsstaterne kan indgå internationale aftaler, hvis både de internationale regler og EU-reglerne indebærer minimumsregulering. Regler, der er vedtaget med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), er automatisk minimumsregler. Det er dog en betingelse, at de internationale forpligtelser ikke indebærer begrænsninger i EUs kompetence til at udstede regler eller krænker andre bestemmelser i EF-traktaten, særligt artikel 30 (nu artikel 28) med hensyn til tekniske handelshindringer.

Endelig er der områder, hvor EU ikke har kompetence. Dette gælder til dels bekæmpelsen af havforurening. Se herom nedenfor.

I praksis kan der være tale om en blanding af de tre muligheder indenfor de enkelte konventioner. Det kan derfor være ret kompliceret at finde ud af, hvem der kan hvad. Se f.eks. beskrivelsen af den blandede kompetence i forbindelse med Montreal-protokollen. Der opstår ofte uenighed mellem Kommissionen og medlemslandene om kompetence-spørgsmål, der således må afgøres ved en konkret vurdering.

Kommissionen deltager i forhandlinger på EUs vegne. Kommissionen indhenter mandat til at deltage i forhandlinger ved at fremsætte et forslag til Rådsafgørelse. Afgørelsen indeholder som regel generelle retningslinjer for Kommissionens deltagelse i forhandlingerne.

På miljøområdet er der i international sammenhænge ofte tale om blandet kompetence. I disse tilfælde søger medlemsstaterne jævnligt at nå til enighed i EU-regi, så EU kan tale med én stemme. Indtil der opnås enighed, kan medlemsstaterne optræde hver for sig indenfor deres kompetenceområde. Hvem, der skal føre forhandlingerne, afhænger som regel mere af politiske end juridiske overvejelser, forstået på den måde, at et land kan vælge at lade Kommissionen føre forhandlingerne, selv om Kommissionen ikke rent juridisk har krav herpå, og omvendt.

Når EU deltager i afstemninger, kan medlemsstaterne ikke stemme. Både EU og medlemsstaterne kan/skal ratificere en international konvention i tilfælde af blandet kompetence. Alt efter aftalens indhold afgøres det i de konkrete situationer, om aftalen skal ratificeres af både EU og medlemslandene.

EU deltager i en lang række internationale konventioner, der vedrører miljøbeskyttelse om både globale miljøproblemer som f.eks. klimaændringer, nedbrydningen af ozonlaget og regionale miljøproblemer som f.eks. beskyttelse af Middelhavet mod forurening. I dette afsnit belyses alene de konventioner, der har betydning for Danmark.

Herudover deltager EU i det løbende internationale samarbejde, f.eks. OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) og ECE (Economic Commission for Europe). OECD arbejder især med kemikalier, herunder pesticider og affald, og ECE arbejder fortrinsvis med luft- og vandforurening. Hertil kommer også tiltag som den nye Århus-konvention om adgang til miljøoplysninger mv.

Disse organisationer vedtager rekommandationer eller beslutninger på en lang række områder, som dog ikke beskrives her. Det, der foregår i disse fora, har ofte en stor afsmittende effekt på udformning af regler i EU. I praksis har både medlemslandene og Kommissionen deltaget i forhandlingerne, selv på områder, hvor EU formentlig har enekompetence.

10.1.1 Kemikalier

EU og medlemsstaterne har deltaget i forhandlingerne i FN om informationsordningen med hensyn til import og eksport af farlige kemikalier, såvel forud for vedtagelsen af den første forordning om import og eksport som efter.²³⁸

Da begge forordninger har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175), er der tale om blandet kompetence.

OECD har arbejdet på de fleste af felterne indenfor kemikalieregulering. Her deltager både Kommissionen og medlemsstaterne, selv om EU burde have enekompetence på en del af områderne f.eks. klassificering, GLP (Good Laboratory Praxis) og muligvis testmetoder.

10.1.2 Affald

EU og medlemsstaterne har ratificeret FNs Basel-konvention fra 1989 om grænseoverskridende transport af farligt affald (Rådets afgørelse 93/98/EØF). Der er tale om minimumsregler, og blandet kompetence. Hertil kommer også Den fjerde Lomé-konvention fra 1989, hvor artikel 39 vedrører affaldsoverførsler.

OECD arbejder også med affaldsspørgsmål, herunder bl.a. opdeling af affaldstyper til nyttiggørelse efter farlighed (rød, orange og grønne lister). Her deltager både EU og medlemslandene.

Såvel arbejdet i OECD-regi, som Lomé- og Basel-konventionen danner baggrund for reglerne om grænseoverskridende overførsel af affald, som findes i Fællesskabets affaldsforordning.

10.1.3 Luft

Wien-konventionen om beskyttelse af ozonlaget og den tilhørende Montrealprotokol om stoffer, der nedbryder ozonlaget, blev indgået af EU ved Rådets beslutning af 14. oktober 1988. Montreal-protokollen er siden blevet ændret, og der foregår løbende forhandlinger om revision af protokollen. EU’s regler om ozonnedbrydende stoffer er, ligesom de internationale regler, minimumsregler. Medlemsstaterne deltager i forhandlingerne sammen med Kommissionen om reduktionsmålene (blandet kompetence). EU har dog enekompetence med hensyn til handelsrestriktioner i forhold til tredjelande, som ikke er part i konventionen. Den seneste ratifikation var i 1993 (Rådets beslutning 94/68/EØF).

Konventionen om begrænsning af luftforurening over store afstande i ECE-regi blev indgået af EU ved Rådets afgørelse af 11. juni 1981. EU har også indgået aftale om protokollen til konventionen med hensyn til overvågningsprogrammer og begrænsning af emissionen af kvælstofoxider (Rådets afgørelse 93/361/EØF).²³⁹ EU har underskrevet, men endnu ikke indgået protokollerne om reduktion af SO₂. Denne er allerede blevet ratificeret af Danmark. Der er desuden blevet lavet en protokol om VOC (Volatile Organic Compounds; flygtige organiske forbindelser). Her er der også tale om blandet kompetence.

Herudover har både EU og medlemsstaterne deltaget i forhandlinger om indgåelse af klimakonventionen, der er blevet undertegnet ved UNCED-konferencen i 1992. EU ratificerede konventionen i 1993 (Rådets afgørelse 94/69/EØF). Også her er der tale om blandet kompetence. EU har især henvist til forsknings- og udviklingsprogrammer, som giver kompetence til at indgå konventionen (blandet kompetence). Regulering af biler er dog også nævnt (EU-kompetence alene).

10.1.4 Vand

Langt de fleste konventioner vedrører begrænsning af forurening af havet. Som nævnt ovenfor har EU ikke kompetence vedrørende alle spørgsmål om havforurening. EU har især kompetence med hensyn til den landbaserede forurening, dvs. udledninger fra virksomheder eller andre aktiviteter på land. EU har alene observatørstatus i London-konventionen (fra 1978) om dumpning eller MARPOL-konventionen (fra 1978) om havforurening fra skibe. Adskillige direktiver på vandområdet fastsætter minimumsregler, der medfører, at EU og medlemsstaterne har blandet kompetence.

EU deltager som part sammen med medlemsstaterne i konventionen om beskyttelse af havmiljøet i det Nordøstlige Atlanterhavsområde (fra 1992). Konventionen er en revidering og sammenlægning af Paris-konventionen om bekæmpelse af landbaseret havforurening (fra 1974) og Oslo-konventionen om dumpning m.v. (fra 1972). Der er tale om blandet kompetence. EUs deltagelse har i årenes løb fået stigende betydning.

Herudover eksisterer der en konvention, der omfatter både landbaseret og anden havforurening af Østersøområdet (Helsingfors-konventionen fra 1974). Indtil 1994 havde EU kun haft observatørstatus i denne konvention, men blev herefter medlem. En ny Helsingfors-konvention, der erstatter den tidligere, blev undertegnet i 1992, herunder også af EU. Der er tale om blandet kompetence. Danmark har aktivt støttet EU’s deltagelse.

EU deltager i Bonn-overenskomsten om samarbejde om bekæmpelse af forurening af Nordsøen med olie og andre farlige stoffer (fra 1983). Bonn-overenskomsten handler om beredskab. Herudover deltager EU sammen med medlemsstaterne i Nordsøkonferencerne.

Endelig er EU part i ECE’s konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende vandforurening af søer og indre vandveje. Denne Konvention er blevet ratificeret af både medlemsstaterne og EU i marts 1992.²⁴⁰

10.1.5 Industrielle ulykker

Både EU²⁴¹ og de fleste medlemsstater har undertegnet en konvention i ECE-regi om grænseoverskridende industrielle uheld. Danmark har endnu ikke undertegnet konventionen, men afventer svar fra Færøerne og Grønland.

10.1.6 Støj

Regulering på international plan af støjudsendelse fra maskiner, køretøjer, fly m.v. foregår i FN, ECE og International Civil Aviation Organization. ECE beskæftiger sig primært med målemetoder for støjemissioner, mens ICAO har vedtaget konventioner om bl.a. støj fra kommercielle flyvemaskiner. Både Kommissionen og medlemsstaterne deltager i forhandlingerne.