Miljøzoner, fase 1 3. Metode og afgrænsning3.1 Formål I dette notat anvendes begrebet "miljøzoner" i sin bredeste betydning, dvs.: geografisk afgrænsede byområder, hvor der indføres særlige bestemmelser eller restriktioner for biltrafikken med henblik på at reducere trafikkens miljøbelastning i byen. I notatet diskuteres hvilke byområder samt hvilke bestemmelser og restriktioner, der vil være relevante i danske byer. Rent metodisk kan det bidrage til afklaring og stringens at skelne mellem tre forskellige dimensioner af problemstillingen:
Hvordan en eventuel miljøzoneordning endeligt skal udformes, skal fastlægges i dialog med de største byer og kommuner. Som udgangspunkt er der flere muligheder. En miljøzoneordning for danske byer kan bestå af en fastlagt kombination af styringsmidler, og miljøzoner kan så vælges til af de enkelte byer. Desuden er det muligt at forestille sig, at en række styringsmidler standardiseres til "byggesten", som kommunerne så frit kan sammensætte til en lokalt tilpasset miljøzoneordning. Nedenfor præsenteres et forslag til definition af formålet med miljøzoner, og de mulige strategier og styringsmidler diskuteres. Endvidere opstilles en samlet forståelsesramme for projektet. 3.1 FormålI den konkrete udformning af miljøzonereguleringen er det vigtigt at foretage en klar definition af hovedformålet. Jo snævrere en afgrænsning, man foretager, des lettere er det at opstille klare og effektive styringsmidler. I det omfang der fastsættes flere formål, må der også anvendes flere kriterier i miljøzone-reguleringen. I dette notat defineres det primære formål med miljøzoner:
idet forbedringen af bymiljøet afgrænses til:
De tre første formål retter sig især mod beboere i miljøzonen og harmonerer godt med den gængse opfattelse af miljøbelastning. Det sidste formål retter sig derimod mod trafikanterne, da de oplever gener ved tæt trafik i form af køkørsel, dårlig fremkommelighed mv. En bedre fremkommelighed vil i øvrigt have afledte positive effekter på de øvrige formål, da biler forurener mindre ved jævn kørsel. Inden for luftforurening kan det være formålstjenligt at foretage en yderligere prioritering, da der er forskel på den skadelige effekt af de forskellige emissioner. I Miljøstyrelsens Miljøprojekt "Sundhedsmæssig vurdering af luftforurening fra vejtrafik", 1997, konkluderes det, at partikler (især små), NO2, og en række kulbrinter (HC) forårsager de alvorligste sundhedsproblemer. Det foreslås derfor, at det førstnævnte formål om luftforurening rettes mod partikler, kvælstofoxider og kulbrinter. Miljøbelastning omfatter også andre elementer end de ovenfor nævnte, bl.a. global luftforurening (f.eks. CO2), sikkerhed, tryghed, barrierevirkning, vejslid, vibrationer samt tilsmudsning af bygninger mv. Disse elementer kunne i princippet også indgå i formålet med at udforme en miljøzone. Det vurderes dog, at disse former for miljøbelastning mere hensigtsmæssigt vil kunne reguleres med andre virkemidler, der mere præcist end miljøzoner vil kunne målrettes mod de pågældende typer af gener. Således er CO2 ikke direkte sundhedsskadeligt, hvorfor det er mindre væsentligt i forbindelse med miljøzoner. CO2-udslippet udgør en helt anden problemstilling, idet det påvirker det globale miljø. Effekten på det nationale/globale miljø er derfor vurderet, men er ikke medtaget som et primært formål. Trafiksikkerhed og tryghed kan forbedres gennem helt lokale tiltag, såsom krydsombygninger, men også områdevise trafiksaneringer bl.a. vha. hastighedsplanlægning og indførelse af differentierede hastigheder fx i boligområder kan forbedre trafiksikkerheden markant. Disse elementer kan evt. også medtages i en miljøzoneafgrænsning, men det er ikke gjort her. I konsekvensvurderingerne er det imidlertid relevant at se på de sikkerheds- og tryghedsmæssige effekter af miljøzoneordningerne. Endelig skal det nævnes, at indførelsen af en miljøzone også kan påvirke de tilgrænsende geografiske områder – både positivt og negativt. Disse forhold indgår ikke som formål, men vil blive behandlet på et meget overordnet niveau i forbindelse med effektvurderingerne. 3.2 StrategierMed henblik på at opnå de opstillede formål kan der satses på én eller flere af nedenstående strategier til at påvirke trafikken:
Disse typer af strategier kan principielt grupperes efter tre virkningsmåder:
Principielt kan miljøbelastningen i en miljøzone også reduceres ved en reduktion af aktiviteterne i zonen, f.eks. ved at indføre restriktioner på lokaliseringen af forskellige former for transportgenererende aktiviteter. Da miljøzone-begrebet her definitionsmæssigt er afgrænset til regulering af trafikken, falder sådanne tiltag imidlertid uden for rammerne af denne undersøgelse. 3.3 StyringsmidlerFølgende typer af styringsmidler er til rådighed for de nævnte strategier:
De fire førstnævnte styringsmidler er rent tekniske rettet mod at reducere bilernes emission pr. kørt km eller pr. kWh. Det femte styringsmiddel – vægt- og dimensionsbegrænsninger, der også er et bilteknisk krav – tilgodeser især det visuelle miljø gennem begrænsning af bilernes fysiske størrelse. P-regulering, af- og pålæsning, kapacitetsudnyttelse og samkørsel vedrører anvendelsen af transportmidlerne, mens andre transportmidler og adgangsregulering påvirker fordelingen af trafikken. Alle styringsmidlerne kan kombineres med en tidsmæssig dimension, således at de kun gælder i visse perioder. Eksempelvis kan der stilles krav til bilerne i dagtimerne, hvor trafikken er kraftigst, mens der er mindre restriktive regler om natten. Dette koncept kendes allerede fra betalingsparkeringen i Københavns Indre By. I så fald skal det dog på anden vis sikres, at der ikke sker en forøgelse af trafikken om natten og i de tidlige morgentimer af hensyn til støjniveauet. Hastighedsgrænser og køreteknik kan i princippet også kaldes styringsmidler, men de har en mere generel karakter og kan indføres uden miljøzoner. Allerede i dag benyttes hastighedsgrænser i vidt omfang på enkelte vejstrækninger. Disse to styringsmidler vil derfor ikke blive nærmere behandlet i dette projekt. Styringsmidlerne kan iværksættes enkeltvis. Ved etablering af en miljøzone-ordning vil det dog være naturligt at kombinere en række forskellige styringsmidler. 3.4 Sammenhæng mellem styringsmidler, strategier, og formålDen principielle sammenhæng mellem formål, strategier og styringsmidler er søgt illustreret i Figur 1. Et kryds ud for et styringsmiddel angiver, at styringsmidlet er relevant for den strategi, der er nævnt i samme søjle. Et kryds i parentes angiver, at styringsmidlet kan være relevant, typisk hvis det kombineres med tidsmæssige begrænsninger. Skærpede emissionskrav påvirker f.eks. belastningen pr. km, hvorfor der er sat kryds i den midterste søjle. Hvis de skærpede krav kun gælder i en del af døgnet, kan de også påvirke trafikfordelingen over døgnet, hvilket er markeret med et kryds i parentes. Figur 1 [Se her] Figuren viser, hvordan de enkelte styringsmidler ofte vil have effekter, der går på tværs af strategierne (hvilket ses af, at der er flere krydser ud for et styringsmiddel), og i nogle tilfælde endda have negative effekter inden for andre strategier, hvorved den samlede positive effekt reduceres eller helt ophæves. Eksempelvis kunne man forestille sig, at restriktioner med hensyn til lastbilernes størrelse af hensyn til f.eks. støj eller det visuelle miljø giver anledning til en samlet stigning i trafikomfanget med afledte negative effekter på luftforurening og trængsel. 3.5 Regulering og kontrolStyringsmidlerne kan gennemføres i form af restriktioner - f.eks. kan man i miljøzonen forbyde biler, der ikke lever op til særlige krav om emissioner, drivmidler eller samkørsel. Et eksempel kan være, at der stilles krav om at alle køretøjer som minimum skal opfylde bestemte EU-emissionsnormer. Krav om at opfylde en given EU-emissionsnorm kan desuden kombineres med f.eks. økonomiske incitamenter. Man kan også principielt f.eks. henlægge al godstransport til en city-vareterminal og forbyde al transport, der går uden om denne. Reguleringen kan også ske i form af en certificeringsordning, hvor køretøjer, der lever op til en række krav om miljøvenlighed, effektivitet mv., får særlige fordele i byen, f.eks. ret til attraktive parkeringspladser. Køretøjerne forsynes med et særligt miljømærke, der er synligt i trafikken, så det kan ses, at de er certificerede. Endelig kan man tilskynde til miljørigtig adfærd ved at opkræve særlige miljøafgifter i zonen, f.eks. ved en vejafgift, hvor taksten afhænger af køretøjets egenskaber, antal personer i bilen eller lignende. De fleste styringsmidler vil være forholdsvis enkle at kontrollere, da der kan opstilles objektive, målbare krav, som skal opfyldes. Kapacitetsudnyttelse (i godstrafik) er derimod vanskelig at kontrollere af flere årsager. For det første er høj kapacitetsudnyttelse ikke automatisk lig med effektiv transport, hvis der er tale om transitgods (dvs. gods, der ikke har ærinde i zonen, men blot er med i bilen). For det andet ændres kapacitetsudnyttelsen ved hver af- eller pålæsning. En tom bil kan således godt have haft høj kapacitetsudnyttelse tidligere på turen. Et styringsmiddel som kapacitetsudnyttelse vil derfor umiddelbart kræve mere administration og dokumentation end de øvrige styringsmidler. Kapacitetsudnyttelsen er alligevel medtaget på linje med de øvrige styringsmidler, ikke mindst fordi Københavns Kommune for tiden gennemfører forsøg med en regulering af godstrafikken i Middelalderbyen (i første omgang på frivillig basis), som bl.a. omfatter kapacitetsudnyttelsen. I praksis kan en miljøzoneordning sammensættes som en vilkårlig kombination af de nævnte styringsmidler. Styringsmidler, der minder om hinanden, er grupperet i samme koncept, så miljøkonsekvenser og administrative og juridiske konsekvenser bliver mere tydelige. I kapitel 7 Lovgivningsmæssige forhold præsenteres fire sådanne koncepter og i kapitel 8 behandles de juridiske konsekvenser.
|
|||