[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

7. Forbrugsafgifter

7.1. Forbrugsafgifter for vandforsyning og kloak
7.1.1. Formål
7.1.2. Grundlag for beregning
7.1.3. Opkrævning og provenu
7.1.4. Vurdering
7.2. Kommunale affaldsafgifter
7.2.1. Formål
7.2.2. Baggrund for beregning
7.2.3. Opkrævning og provenu
7.2.4. Vurdering
7.3. Vejbenyttelsesafgift
7.3.1. Formål
7.3.2. Afgiftsgrundlag
7.3.3. Opkrævning og provenu
7.3.4. Vurdering

Dette kapitel beskriver de forbrugsafgifter, som er gældende i Danmark, og som vedrører miljømæssige tjenesteydelser. Ud over de kommunale forbrugsafgifter, beskriver kapitlet også vejbenyttelsesafgiften.

Kommunerne bærer det meste af de direkte miljøomkostninger i Danmark, hvor de betaler omkring 65% af de direkte miljøomkostninger. Størstedelen af disse omkostninger inddrives imidlertid gennem de kommunale forbrugsafgifter. Dette kapitel beskriver de kommunale forbrugsafgifter, der gælder for drikkevand, spildevand og affald.

De kommunale forbrugsafgifter er grundfæstet i lovgivningen. Lovgivningen fastsætter de overordnede principper, som skal være gældende for fastsættelsen og opkrævningen af forbrugsafgifter. Endvidere fastsættes kommunens forpligtelser i loven, herunder forpligtelsen til at udarbejde lokale forordninger.

Økonomisk neutralitet er et overordnet princip, der gælder for alle kommunale forbrugsafgifter. Dette princip forpligter kommunerne til at ligestille indkomst og udgifter og følgelig at sigte mod 100% omkostningsdækning ved fastlæggelsen af afgifter. Princippet gør det dog muligt for kommunerne at konsolidere de kommunale tjenesteydelser ved at opbygge tilstrækkelig egenkapital til at dække fremtidige investeringer. Endvidere indebærer princippet om økonomisk neutralitet endvidere, at forbrugsafgifter ikke skal bruges til økonomisk viderefordeling blandt forskellige brugergrupper.

7.1. Forbrugsafgifter for vandforsyning og kloak

Vandforsyning

Vandforsyningsloven af 1978 fastlægger forholdet mellem vandværkerne og deres klienter (forbrugerne). Loven giver således de overordnede principper, som skal anvendes ved udarbejdelsen af de konkrete lokale forordninger. Vandværkerne udarbejder den lokale forordning. For de private vandværkers vedkommende godkendes bekendtgørelserne af den relevante kommunale myndighed.

Kloak

Bestemmelserne, som gælder for forbrugsafgifterne på kloak er indeholdt i bekendtgørelse af 1993 og i lovbekendtgørelse af december 1997. Disse bestemmelser bygger på de samme overordnede principper som dem, der gælder for forbrugsafgifter. Forordningen forpligter alle kommuner til at have betalingsvedtægter, der fastlægger ordningen i detaljer og fastsætter forbrugsafgifter.

7.1.1. Formål

Formålet med forbrugsafgifter er at sikre, at omkostningerne fra vandforsyning og spildevandsrensning er fuldt og direkte dækket af forbrugerne. Der skal således være fuld overensstemmelse mellem prisen, der skal betales (forbrugsafgift) og den ydelse, der leveres. Sidstnævnte omfatter forsyningen af drikkevand og rensning af spildevand samt tilslutning og forbrug af distributionssystemet.

7.1.2. Grundlag for beregning

Vand

Vandforbrugsafgifter betales af den endelige forbruger til de offentlige og private vandværker, som forsyner vandet. Som en generel regel skal afgiften være den samme for alle forbrugsgrupper tilsluttet samme vandforsyning eller spildevandssystem. Vandforbrugsafgiften er todelt:

1. Vandtilslutningsbidrag. En engangsbetaling, som dækker omkostningerne ved at være fysisk tilsluttet til et vandværk. Afgiften varierer fra ét vandværk til én andet.

2. Vandforbrugsafgift. En afgift, som er baseret på det faktiske vandforbrug (målt i m³). Afgiften varierer fra ét vandværk til et andet. For husholdninger uden målere, baseres afgiften på et skønnet vandforbrug på 170 m³.

Spildevand

Spildevandsafgiften opkræves af det kommunale spildevandsanlæg. Dette system omfatter også en éngangsafgift på tilslutningsbidrag og en årlig afgift:

1. Tilslutningsbidrag til kloak. I tilfældet med huse, dækker afgiften tilslutning til et dobbelt kloaksystem, som består af to separate systemer, ét til kloak og et andet til offentlig kloak af husspildevand. Der er tilfælde, hvor f.eks. sommerhuse kun er tilknyttet ét kloaksystem. I dette tilfælde er afgiften lavere. For virksomheder er afgiften beregnet på området, hvori lokalerne er placeret.

2. Årlig spildevandsafgift. Den årlige spildevandsafgift er baseret på vandforbrug snarere end det faktiske forbrug af spildevand. Grunden til dette er, at måling og kontrol er meget lettere. Afgiften skal være den samme for alle forbrugergrupper, der er tilsluttet systemet. Systemet giver dog mulighed for en særlig afgift, der pålægges virksomheder. Denne ekstra afgift skal baseres på en forud defineret formel, som kunne tage højde for bl.a. indholdet af fosfor eller bly i spildevandet. Spildevandsafgiften, som skal opkræves hos virksomhederne, er den mængde af vand, som indgår i de fremstillede produkter (f.eks. i produktionen af drikkevarer). I dette tilfælde kræves særskilte målere. For husholdninger uden målere er afgiften baseret på et skønnet vandforbrug på 170m³. Imidlertid har alle husholdninger siden 1.januar 1999 haft pligt til at installere målere med visse mindre undtagelser.

Tabel 7.1 er et eksempel på gennemsnitsniveauer for forbrugsafgifter i 1997. Det nøjagtige niveau og sammensætningen af den kombinerede vand- og spildevandspris i Danmark varierer fra kommune til kommune.

Det skal bemærkes, at der er fastsat standarder for tilslutningsbidraget. Hvis et hus kun er tilsluttet et spildevandssystem, andrager tilslutningsbidraget 18.000 kr. I andre tilfælde er det 30.000 kr.

Tabel 7.1

Eksempel på afgifter og sammensætningen af vandprisen i Danmark. 1997

Kilde: Interview med Kommunernes Landsforening

Vandtilslutningsbidraget opkræves, når en ejendom tilsluttes til et vandforsyningssystem. Tilslutningsbidragene varierer fra egn til egn. Typisk, beløber afgiften sig til ca. 50.000,- kr.

Der er også en årlig vandydelsesafgift. Dette er en administrationsafgift og gælder ikke for alle kommuner. I øjeblikket er den på 288 kr.

Den årlige vandafgift viser betydelige forskelle. I 1997 varierede afgiftens størrelse mellem 0,50 og 10,34 kr. pr. m³. Gennemsnitsniveauet ligger omkring 4 kr. pr. m³. Den gennemsnitlige spildevandsafgift ligger på ca. 11,50 kr. pr. m³ og udviser markante forskelle.^[1]

Tabel 7.2 viser udviklingen i de gennemsnitlige forbrugsafgifter i perioden 1995-1997. Udviklingen forud for 1995 viste markante stigninger i spildevandsafgifterne, hvilket primært kunne henføres til implementeringen af Vandmiljøplanen. Hvis man skulle leve op til planens formål, skulle nogle rensningsanlæg foretage meget store investeringer, hvor omkostningerne blev dækket gennem forbrugsafgifter.

Tabel 7.2

Gennemsnitlige forbrugsafgifter for vand og spildevand. 1995-1997.
kr. pr. m³.

Kilde: Interview med Kommunernes Landsforening i Danmark.

7.1.3. Opkrævning og provenu

I de fleste tilfælde opkræves vandafgiften og spildevandsafgiften samtidig én gang årligt. Hver afgift og det samlede beløb fremgår klart af regningen.

Det samlede provenu fra vandafgiften beløber sig til 2 mia. kr. årligt. Det samlede provenu fra spildevandsafgiften beløber sig til 4,4 mia. kr.

7.1.4. Vurdering

Ved sammenligning af årene fra 1986-1996 er vandforbruget faktisk faldet med mere end 20%.

Forbrugsafgiftssystemet lever op til sit grundlæggende formål, nemlig at sikre, at omkostningerne fra drikkevandsforsyningen og spildevandsydelser dækkes af forbrugerne. Endvidere kan de hurtige stigninger i de samlede vandpriser (vand og spildevand), som er foregået i 1990’erne, være en væsentlig forklaring på faldet i vandforbruget, som kan observeres i samme periode (beskrevet i kapitel 5.4). Der er to hovedårsager til de hurtige og drastiske prisstigninger:

• det faktum, at Vandmiljøplanen pålagde spildevandsanlæggene at foretage store investeringer; og
• indførelsen af en drikkevandsafgift og en spildevandsafgift som en del af skattereformen i 1994.

Afgifterne beskrives i afsnit 5.4 og 6.5. Vandmiljøplanen havde udelukkende et miljømæssigt formål. Som følge af princippet om fuld omkostningsdækning kan man sige, at opnåelsen af vandmiljøplanens formål (hvad angår rensning af spildevand) er blevet brugerfinansieret.

Endvidere er selve størrelsen af den samlede vandpris (vand og spildevand) temmelig høj. Derfor er den et godt incitament til at undgå unødig vandspild og til at få installeret vandmålere. Endelig understøtter informationskampagner tendensen til at nedsætte vandforbruget.

Loven om forbrugsafgifter er meget konkret for så vidt angår de anvendte principper. Den obligatoriske brug af de samme satser for alle forbrugsgrupper nævnes eksplicit i loven. Dette skal sikre, at der ikke sker krydssubsidiering fra én gruppe til en anden. Endvidere sikrer man ved at fastsætte en øvre grænse for tilslutningsbidrag til kloaksystemer, at nye forbrugere ikke kommer til at afholde en uforholdsmæssig høj andel af omkostningerne. Forud for indførelsen af disse grænser kunne tilslutningsbidraget nå op på 65.000 kr.

7.2. Kommunale affaldsafgifter

Det er kommunerne, der har ansvaret for affaldsbehandling. Denne forpligtelse er nedfældet i Miljøbeskyttelsesloven. Forpligtelsen indebærer bl.a., at kommunerne skal organisere indsamling og behandling af affald. Hver kommune skal arbejde inden for lovens rammer om affald. Nogle af kommunernes forpligtelser omfatter:

• udarbejdelse af kort-tids (4 år) og en lang-tids (12 år) affaldsplan for kommunen;
• udarbejdelse af affaldsregulativer, som detaljeret beskriver den enkelte kommunes affaldsordning;
• overholdelse af affaldshierarkiet. Dette omfatter forpligtelsen til at sikre sig, at en vis type affald genbruges i henhold til de specifikke krav i regeringens forordning om affaldsbehandling og andre relevante bekendtgørelser; og
• Etablering af ordninger, som sikrer, at affald som genereres i kommunen, behandles på en miljømæssig forsvarlig og sikker vis.

For at kunne opfylde ovennævnte forpligtelser danner de fleste kommuner kommunalselskaber. I de fleste tilfælde samarbejder disse kommuner med hinanden. De kommunale affaldsselskaber udgør den organisatoriske rammer for tilvejebringelsen af de nødvendige affaldsanlæg (dvs. anlæg, som modtager og behandler affaldet) og for indsamlingsordningerne af kommunalt affald.

Forbrugsafgiftsordningen skal sikre, at omkostningerne ved indsamlingen af det kommunale affald og omkostninger ved affaldsbehandling inddrives fuldt og helt hos forbrugerne.

7.2.1. Formål

Forbrugsafgiften på affald skal primært sikre, at omkostningerne ved indsamling og behandling af affald afholdes af brugerne af systemet.

Kommunal affaldsindsamling er kommunernes ansvar. De er således forpligtede til at sikre, at det kommunale affald indsamles på miljømæssig forsvarlig vis, og at det leveres til et registreret affaldsselskab, som behandler affaldet. Omkostningerne ved at levere denne ydelse skal inddrives i deres helhed hos brugerne. Alle husholdninger skal være tilsluttet systemet.

Industrien er ansvarlig for sin egen leverance af affald til et registreret affaldsselskab. Kommunen er imidlertid forpligtet til at oplyse enhver affaldsproducent i kommunen om, hvor affaldet kan blive afleveret til behandling.

Ved farligt affald skal der imidlertid etableres en indsamlingsordning.

7.2.2. Baggrund for beregning

Forbrugsafgiften lægges på og opkræves af brugerne. For husholdningernes vedkommende er afgiftsniveauet som regel uafhængigt af de producerede mængder.^[2] Afgifterne kan variere fra én kommune til en anden. Afgifterne er baseret på princippet om fuld omkostningsdækning. Omkostningerne opstår som følge af indsamling og levering af affald til registrerede affaldsanlæg samt de dermed forbundne administrations-, planlægnings- og kontrolomkostninger. Endvidere skal afgifterne også dække omkostningerne ved yderligere indsamlingsordninger. Som eksempel kan nævnes, at det i Danmark er obligatorisk at etablere særskilte indsamlingsordninger for papir- og glasaffald, og for husholdningers farlige affald. Kommunerne er ligeledes forpligtede til at sørge for indsamling af byggeaffald.

Kommunalt affald leveres til et affaldsanlæg. Affaldsanlæggene ejes og drives som regel af kommunerne. De modtager og behandler andre typer affald. Affaldsanlæggene fastsætter forbrugsafgifterne ud fra princippet om fuld omkostningsdækning. Al indleveret affald vejes og klassificeres. På baggrund heraf og på baggrund af de af anlægget fastsatte afgifter opkræves afgiften fra affaldsleverandøren.

Affaldsanlæggene skal overholde princippet om fuld omkostningsdækning, men de har lov til at fastsatte deres egen afgiftsstruktur. Normalt ville de anvende en højere afgift for usorteret affald end for det sorterede. Mange anlæg anvender ligeledes forskellige niveauer for forskellige niveauer affald. Den anvendte afgiftsstruktur kan være en afspejling af den tilgængelige kapacitet og mulighed for at behandle affaldet på det pågældende anlæg. Endvidere kan afgiftsstrukturen være blevet fastlagt til at støtte de konkrete kommunale affaldsplaners formål og prioriteter. Alle afgifter beregnes i kr./tons affald.

Farligt affald behandles på det fælleskommunale behandlingsanlæg »Kommunekemi«. Behandlingen af farligt affald er ligeledes underkastet princippet om fuld omkostningsdækning. I gennemsnit beløber afgiften sig til 2.500 kr. /ton, men der er meget store forskelle alt afhængig af typen af farligt affald.

7.2.3. Opkrævning og provenu

Kommunerne har lov til at etablere deres egne ordninger for opkrævning af afgifter, herunder hvor ofte betaling skal forfalde. Forsinkede betalinger medfører en ekstra afgift. Affaldsanlæggene opkræver som regel betaling (forbrugsafgift), når affaldet leveres til dem.

Den kommunale forbrugsafgift opkræves hos husholdningerne og andre, som er tilsluttet den kommunale indsamlingsordning. Afgifterne dækker indsamling af kommunalt affald og andre obligatoriske eller tvungne indsamlingsordninger (som derfor kan benyttes uden yderligere specifik betaling). Med hensyn til sidstnævnte kan kommunen tillige vælge at pålægge særlige ekstraafgifter til dækning af nogle af de yderligere indsamlingsydelser. Denne mulighed kan benyttes bl.a. i tilfælde af indsamling af haveaffald og byggeaffald.

Forbrugsafgifterne bruges bl.a. til at dække omkostningerne ved levering af affald til affaldsanlægget. Alle affaldsanlæg skal registreres for at få lov til at modtage affald. Som regel opkræver kommunen afgiften hos husholdningerne og kompenserer affaldsanlæggene for deres udgifter.

Tabel 7.3

Provenu fra opkrævning af affaldsafgifter (mia. kr.)

Kilde: Statistisk tiårsoversigt 1997. Tema om miljø. Danmarks Statistik, 1997.

7.2.4. Vurdering

Forbrugsafgifterne på affald har været gældende i adskillige år. Det er imidlertid svært, ja nærmest umuligt, at vurdere de konkrete miljøvirkninger af ordningen, da disse skal ses i sammenhæng med affaldsafgiften beskrevet i afsnit 6.4.

I princippet kunne man være bekymret for, at en ikke ubetydelig del af befolkningen ville forsøge at unddrage sig betaling af afgiften. Problemet skønnes imidlertid at være væsentligt reduceret, om ikke helt elimineret. Der er tre årsager hertil:

• Holdning og adfærd hos befolkningen. Informationskampagner og en general stigning i befolkningens bevidsthed om miljøet har bidraget til en fælles forståelse for fordelene, der opnås ved udnyttelsen af de forskellige indsamlingsordninger. Endvidere er infrastrukturen indrettet på en sådan måde, at udnyttelsen af de forskellige indsamlingsordninger ikke er for megen ulejlighed.
• Organisering af affaldsbehandlingssystemer. De ansvarsområder og de opgaver, som blev pålagt kommunerne i 1990’erne har været et stærkt incitament til at opbygge meget effektive organisationer, der tager sig af affaldsbehandling, herunder håndhævelse og kontrol. Én af konsekvenserne har været, at antallet af affaldsanlæg er faldet drastisk siden slutningen af 1980’erne; og
• Incitamentstrukturen i affaldsanlæggene. For at opnå større effektivitet og en bedre økonomi har affaldsanlæggene været nødt til at veje og kontrollere ladningerne af affald leveret til anlægget.

7.3. Vejbenyttelsesafgift

Vejbenyttelsesafgiften har været gældende i Danmark siden 1994. I oktober 1993 vedtog EU et direktiv, som forpligter medlemsstaterne at pålægge en afgift på tunge lastbiler Direktivet er blevet implementeret forskelligt i EU-medlemsstaterne. Den største forskel er mellem medlemsstaterne, som har vejbenyttelsesafgifter (navnlig Sydeuropa) og medlemsstater, som ikke har. Sidstnævnte gruppe omfatter de nordeuropæiske medlemsstater, herunder Danmark, Sverige, Tyskland, Holland, Belgien og Luxembourg. Disse 6 lande har forhandlet en aftale (af 9. februar 1994), som implementerer bestemmelserne i direktivet. I Danmark trådte lovgivningen, som implementerer aftalen, i kraft den 1. december 1994.

7.3.1. Formål

Afgiftens formål er at få brugerne til at betale for brugen af vejinfrastrukturen inden for EU. Direktivet stammer fra implementeringen af det indre marked, som forventedes at føre til en stigning i transport over landegrænserne.

Formålet er ikke klart miljøorienteret, men snarere en indførelse af princippet om forbrugsafgift for nedslidningen af vejnettet.

7.3.2. Afgiftsgrundlag

Vejbenyttelsesafgiften pålægges alle lastbiler (tunge køretøjer) på mere end 12 tons, som benytter vejene. Dette er det samme i alle EU-medlemsstaterne. Afgiften betales årligt til den stat, hvori lastbilen er registreret. I Danmark er afgiften 5.523 kr. for lastbiler med højst 3 aksler, og 9.205 kr. for lastbiler med 4 eller flere aksler. Afgiften gælder for brugen af samtlige veje i Danmark. I andre EU-medlemsstater gælder afgiften kun for brug af hovedveje.

7.3.3. Opkrævning og provenu

Opkrævningsordningerne er forskellige, afhængig af om hvorvidt den pågældende lastbil er registreret i ét af de seks lande, som har forhandlet en aftale om implementering af direktivet.

I det første tilfælde betales afgiften én gange årligt af ejeren af den/de pågældende lastbiler. Centralregistret for Motorkøretøjer opkræver afgiften sammen med den årlige vægtafgift (se afsnit 5.2). Et bevis udstedes som dokumentation for betalingen og gør det muligt for lastbilen at køre i samtlige de lande, som har underskrevet aftalen. Landene har indført en metode til udligning af betalingen landene imellem, hvorved hvert land kan holde øje med, i hvilket omfang lastbiler fra alle seks lande har benyttet deres vejinfrastruktur. Dette gøres på baggrund af statistikker. Landene kan hver især aftale at trække sig ud af udligningssystemet.

Hvis køretøjet på den anden side kommer fra et andet land end ét af de seks, som har indgået den fælles aftale, er afgiftsgrundlaget den tid, som lastbilen tilbringer i Danmark. Der er visse forudbestemte perioder, og afgiften varierer for hver periode. Perioden kan variere fra 24 timer op til 1 år. Der er afgiftsnedsættelse ved ophold i længere perioder. Disse lastbiler modtager ligeledes et bevis på deres betaling, som kan fås ved enhver grænse til de 6 lande. I Danmark har distributørerne af beviset opnået godkendelse dertil af Skatteministeriet. Beviset kan fås ved grænserne, men kan også fås på benzintanke, i transportselskaber eller på færger. Distributørerne må kun opkræve en pris, der svarer til den aftalte afgift. Kontrol udføres som den del af den overordnede færdselskontrol, som er politiets ansvar. Manglende betaling straffes med bøde.

Provenu fra afgift indbetalt i 1998:

• Provenu opkrævet i Danmark: 281,6 mio.kr.
• Provenu opkrævet i Danmark fra andre EU-lande : 6,3 mio.kr.

7.3.4. Vurdering

Vejbenyttelsesafgiften er et fast beløb pr. dag for hvert køretøj. Vejbenyttelsesafgiften fastsættes ikke på basis af de faktiske transportaktiviteter. Dette svækker i høj grad vejbenyttelsesafgiften som en forbrugsafgift. Da der på den anden side ikke eksisterer en decideret vejafgift, bidrager vejbenyttelsesafgiften til at generere et brugerbaseret provenu til vedligeholdelse af vejene.

Miljøbelastning forekommer som følge af faktisk transport, ikke som følge af at man ejer en lastbil. På denne måde er afgiften ikke tilstrækkelig effektiv fra et miljømæssigt synspunkt. Endvidere fastsættes afgiften kun efter lastbilens vægt og størrelse. Selv om dette giver mening, når vi taler om vedligeholdelse af vejene, er det knapt så brugbar en faktor i miljømæssig sammenhæng. Hvis afgiften skulle være mere miljøvenligt orienteret, skulle den baseres på en mere passende indikator for miljøbelastning. Dette kunne måske være en differentiering mellem forbrændingsteknik og rensningsudstyr. Det bør stadigvæk bemærkes, at denne afgift ikke havde noget egentligt miljømæssigt sigte.

Noter

1. Interview med Kommunernes Landsforening i Danmark [Retur]

2. Hvis de ugentlige mængder imidlertid overskrider dette niveau skal en ekstra, men dog fast, afgift betales. [Retur]