Kortlægning og vurdering af substitutionsmuligheder for phthalater i udvalgte produkter 4. Økonomisk vurdering4.1 Import af phthalater og substitutter til Danmark 4.2 Generelt 4.4 Mere specifikt om omkostningsvurderingen 4.5 Prisstigninger for de enkelte produkter 4.7 Delkonklusion på den økonomiske vurdering 4.1 Import af phthalater og substitutter til Danmark Der foregår ingen produktion af phthalater i Danmark. Derfor må de importeres enten i ren form (som råvarer), halvfabrikata eller som compounderet PVC. I 1992 blev den samlede import til fremstilling af produkter i Danmark estimeret til 11.500-14.000 tons (Hoffmann, 1996). Af dem blev ca. 90% brugt i fremstillingen af PVC-produkter. Hertil kommer en ikke kendt mængde råvarer og halvfabrikata til fremstilling af lak, maling m.m. Importen gennem varer er altså ikke kendt; og heller ikke reeksporten af phthalater gennem vareeksport er kendt. Fokus i denne rapport er på phthalater brugt til produktion i Danmark. Men det kan altså ikke med sikkerhed siges, hvor stor denne mængde af phthalater er. Siden 1992 er import og forbrug sandsynligvis steget inden for PVC-området, men faldet inden for de fleste andre anvendelsesområder. Importen af phtha-later som råvarer sker primært fra EU-landene Tyskland, Sverige og England. For at give et indtryk af hvorfra phthalaterne importeres, er fordelingen af importen mellem landene illustreret i nedenstående tabel 4.1 for tre typer phthalater. Der er sket et fald i den importerede mængde fra 1997 til 1999. Tabel 4.1
De europæiske producenter af phthalater er ikke forberedt på en udfasning af brug af phthalater og arbejder generelt ikke med udvikling af substitutionsmuligheder. De umiddelbart identificerede alternativer til phthalater kan ikke produceres på deres nuværende produktionsanlæg. Det vurderes derfor, at produktionen af alternativerne til phthalater ikke vil finde sted hos de nuværende phthalatproducenter, men hos andre aktører i den kemiske industri, både inden og uden for EU. Eftersom phthalatproducenterne er udenlandske, vil et afsætningstab som følge af dansk substitution væk fra phthalater ikke ramme Danmark. Tilsvarende er alle producenter af substitutter udenlandske, så den gevinst de oplever ved øget salg af substitutter til Danmark, vil ikke tilfalde Danmark. 4.2 Generelt 4.2.1 Omkostninger kontra gevinster De to mest anvendte metoder til samfundsøkonomiske vurderinger er de såkaldte cost-benefit-analyser og cost-effectiveness-analyser. Cost-benefit-analyse Cost-benefit-analyser anvendes, når man opgør både de samfunds-økonomi-ske omkostninger og gevinster i kroner og øre. Cost-effectiveness-analyse (CEA) Den mere simple cost-effectiveness-analyse anvendes derimod typisk, når dele af effekterne ikke kan kvantificeres. Oftest er det gevinsterne, der er problemer med at måle, mens det som regel er lettere at måle omkostningerne. Med denne analyse opgøres principielt kun omkostningssiden i kroner og øre. Analysemetoden anvendes typisk, når målet for anvendelsesreguleringen er givet. Valg af CEA Eftersom målet med reguleringen på phthalatområdet er givet (substitution af phthalater) anvendes der en cost-effectiveness analyse. Gevinsterne ved begrænsning af brugen af phthalater, herunder specielt de miljø- og sundhedsmæssige fordele, forsøges altså ikke opgjort i penge. Man kan vælge forskellige niveauer at lave økonomiske analyser på, herunder en såkaldt budgetøkonomisk eller en velfærdsøkonomisk analyse. Den budgetøkonomiske analyse: Her analyseres de økonomiske konsekvenser for bestemte dele af økonomien, såsom virksomheder og husholdninger, isoleret set og ud fra en rent driftsøkonomisk vinkel. Der ses udelukkende på de aktuelle pengestrømme, som den pågældende del modtager eller betaler. Den velfærdsøkonomiske analyse: Her medtages i forhold til den budget-økonomiske analyse tillige konsekvenser for samfundets velfærd, der ikke umiddelbart kan gøres op i penge. Ved velfærd forstås borgernes tilfredshed, der måles ved at kvantificere effekterne for de berørte dele af økonomien. Da vi er interesserede i de økonomiske konsekvenser for samfundet i bredere forstand anvendes en velfærdsøkonomisk tilgangsvinkel. Hvis man alene ønsker at vurdere eksempelvis industriens omkostninger ved en begrænsning af brugen af phthalater, kan man nøjes med den simple budgetøkonomiske analyse. Industrien og andre grupper Ud over industrien vil andre grupper også blive påvirket af en begrænsning af phthalatforbruget. Det drejer sig om
Tidligere erfaringer viser, at langt de fleste omkostninger bæres af industrien i første omgang og forventeligt overvæltes på forbrugerne i sidste ende. Således kan de fleste effekter kvantificeres ved en simpel betragtning af ændringer i pengestrømmene til/fra industrien, efter at anvendelsesbegrænsningen er indført. I praksis gennemføres derfor en simpel budgetøkonomisk analyse. Det offentliges omkostninger til administration, kontrol og overvågning kan dog ikke vurderes på denne måde. Her baseres omkostnings-skønnet på tidligere erfaringer. 4.2.3 Kortlægning af effekter Industrien og forbrugerne er de vigtigste komponenter Det skal understreges, at industrien og forbrugerne i sidste ende er langt de vigtigste grupper, idet langt de fleste omkostninger vil blive afholdt netop her. Således kan markedsandele for producenter af de betragtede produkter ændre sig. En eventuelt reduceret kvalitet og/eller anvendelighed af produkterne vil i første led ramme producenterne og i næste led forbrugerne. Den offentlige sektor Den offentlige sektor kan blive påvirket med kontrol- og administrations-omkostninger i forbindelse med anvendelsesreguleringen. Desuden kan der ske en ændring i det offentliges afgiftsprovenu, hvis der indføres afgifter på phthalater. Samfundet generelt Samfundet kan generelt blive påvirket af (positive) miljø- og sundheds-effekter. Som sagt er målet med anvendelsesreguleringen givet, så disse ef-fekter/gevinster forsøges ikke gjort op i penge. Producenter Producenterne af phthalater og substitutter er alle udenlandske og inddrages derfor ikke i analysen. Importørerne Ideelt set bør eventuelle økonomiske konsekvenser for importørerne af phthalater og substitutter også gøres op. Imidlertid vurderes det rimeligt at antage, at tab hos importørerne af phthalater nogenlunde modsvares af gevinster hos importører af substitutter, og der kan derfor ses bort fra denne effekt. 4.2.4 Generelt om vurderingen af industriens omkostninger Vurderingen sker ved at sammenholde omkostningerne ved brug af substitutter med brugen af phthalater i udgangssituationen. Derved fås et estimat af både de absolutte og de relative meromkostninger ved brug af substitutterne. Følsomhedsanalyse Der er usikkerhed om det reelle forbrug af phthalater inden for de enkelte anvendelsesområder samt om priserne på substitutter. Men kun i mindre grad om priserne på phthalater. Der bliver derfor udregnet bedst mulige estimater suppleret med følsomhedsanalyser, hvor omkostningerne estimeres under forskellige antagelser om priserne på phthalater og substitutter. I afsnit 4.4.5 suppleres det yderligere med følsomhedsanalyser i forhold til forbrug af phthalater, substitutionsforhold m.m. 4.3 Forbrugsoversigt Datagrundlaget for forbrugsoversigten er (Hoffmann, 1996), hvis tal stammer fra 1992. Der findes ikke nyere detaljerede massestrømsanalyser af phthalater i Danmark. Dog er Hoffmanns tal for forbruget af phthalater inden for områderne trykfarver, maling og lak og fugemasser reduceret, så det stemmer med aktuelle oplysninger fra producenter og brancheorganisationer. Forbruget på de tre områder er blevet reduceret fra henholdsvis 230 til 50 tons (1 markedsaktør, 1999/2000), fra 225 til 70 tons (følgegruppen, 2000) og fra 400 til 100 tons (følgegruppen, 2000). Det svarer til ca. 70-80% på de tre områder. På limområdet antages phthalatforbruget uændret inden for erhvervsmæssig brug, mens det antages kraftigt reduceret inden for privat brug. Som nævnt i noten til Tabel 3.1 har branchen opgjort forbruget af phthalater i lim i 1994 til ca. 330 tons pr. år. I den økonomiske beregning er der regnet med en årlig mængde på 220 tons pr. år, hvilket svarer til en reduktion på ca. 30%. Tabel 4.2 I tabel 4.2 findes det maksimalt estimerede forbrug fordelt på de forskellige anvendelsesområder samt den procentvise fordeling mellem områderne for 1992 og 2000. Skønnene for forbruget i 1992 er de øvre endepunkter i intervallerne fra tabel 3.1. Skønnene er altså 'maksimale', og det reelle forbrug kan derfor med en vis sandsynlighed være lavere. Tabel 4.2 Se her! Ved en omkostningsvurdering vil substitutionsmatricen normalt spille en vigtig rolle. Den identificerer de enkelte substitutter og deres andel af den samlede substitution. Hvis man kan fastsætte substitutionsomkostningerne for hver enkelt substitut, kan man derfor vha. matricen bestemme de samlede substitutionsomkostninger. Det gælder generelt. Imidlertid spiller substitutionsmatricen i denne omkostningsanalyse ikke samme vigtige rolle. Det skyldes, at samtlige substitutter vurderes at substituere i samme mængdeforhold 1:1 og at koste det samme pr. kg (denne pris er jf. afsnit 4.4.2 behæftet med usikkerhed). Derfor 'kollapser' matricen reelt til én substitut i beregningerne. Det vurderes ikke muligt at substituere phthalater i silikoneprodukter, mens det på de resterende områder vurderes muligt med en fuldstændig substitution. 4.4 Mere specifikt om omkostningsvurderingen Det bør overordnet bemærkes, at langt de fleste phthalater bliver brugt i fremstillingen af PVC-produkter. Derfor vil det have stor betydning for de fremtidige priser og kvalitetsudviklingen af substitutter, hvordan og i hvilket omfang substitution finder sted på PVC-området. Sidste år trådte "Lov nr. 954 af 20/12/1999 om afgift af polyvinylklorid og ftalater" i kraft, ifølge hvilken anvendelsen af PVC og phthalater i blød PVC afgiftsbelægges. Det forventes ifølge Miljø- og Energiministeriet (1999), at afgifterne i kombination med andre foreslåede virkemidler kan føre til et fald i forbruget af phthalater på 50% inden for en periode på 10 år. Hvis den forventning holder stik, vil der ske en udvikling af substitutter på PVC-området, som vil få stor indflydelse på substitutionen inden for andre anven-delsesområder. 4.4.1 Industriens substitutionsomkostninger i perioden 1992-2000 Fra 1992 og frem til 2000 er der sket en betydelig substitution væk fra phthalater, formentligt for at foregribe et eventuelt fremtidigt forbud mod brug af phthalater. Denne substitution er i sagens natur sket frivilligt, eftersom der endnu ikke er indført brugsbegrænsninger, når der ses bort fra forbud mod salg af phthalatholdigt legetøj af blød plast til børn under 3 år. På de områder, hvor producenterne har oplyst om en mærkbar reduktion af phthalatforbruget på ca. 70% (trykfarver, maling og lak), har de endvidere oplyst, at reduktionen er sket som et led i den almindelige løbende produktudvikling. Da disse omkostninger til produktudvikling under alle omstændigheder ville være afholdt, antages det, at de isolerede omkostninger til substitution af phthalater i praksis har været tæt på nul. 4.4.2 Industriens substitutionsomkostninger i perioden 2000-2005 Den betragtede substitution af phthalater vil og kan i praksis ikke finde sted på én gang, men vil strække sig over flere år. En femårig periode (fra 2000 til 2005) er anslået realistisk. Økonomisk rationel substitution Ideelt set skal en vurdering af substitutionsomkostningerne tage hensyn til, at substitutionen må formodes at ske økonomisk rationelt. Det vil sige, at den i begyndelsen vil ske på de områder, hvor det er billigst. I de efterfølgende år vil substitutionen ske inden for områder, hvor det er stadigt mere omkostningskrævende. Og de mest omkostningskrævende områder må formodes at vente med substitutionen til det senest mulige tidspunkt - år 2005. I praksis er det svært at afgøre på forhånd i hvilken rækkefølge og i hvilket omfang substitution af phthalater inden for de enkelte anvendelsesområder vil finde sted. Et eventuelt estimat vil være behæftet med stor usikkerhed. I de følgende beregninger antages det derfor, at substitutionen er fuldstændig og sker på én gang. Antagelsen betyder, at omkostningerne sandsynligvis overvurderes, idet substitutionen i virkeligheden vil strække sig over flere år, og virksomhederne derfor har bedre mulighed for at tilpasse produktionen og produktionsudstyret til den nye situation i takt med de nyinvesterin-ger, der under alle omstændigheder skal foretages. Faste substitutions-omkostninger For at kunne substituere phthalater med andre stoffer i produktionen af en given vare, må der nødvendigvis ske en reformulering af varens sammensætning og eventuelt mindre ændringer i produktionsprocessen. Det kræver udvikling og afprøvning af den reformulerede vare og eventuelt efterfølgende certificering. Disse omkostninger kaldes faste omkostninger, idet de kun skal afholdes én gang pr. produkt og er uafhængige af størrelsen af den løbende produktionen. På baggrund af samtaler med forskellige producenter vurderes det, at 5-6 produkter har faste substitutionsomkostninger i størrelsesordenen kr. 50.000 - 100.000. De resterende ca. 500 phthalatholdige produkter har mindre faste omkostninger tilknyttet. Det anslås, at kr. 10.000 er et skøn, der er repræsentativt for disse produkter. Antallet af produkter (altså ca. 500) er anslået ved at Kontoret for Produkt-data har oplyst at der er registreret ca. 1975 forskellige produkter inde-holdende phthalater. Tallet skal tages med forbehold for dobbeltregistreringer og for at der findes produkter, der ikke er anmeldelsespligtige, og som Kontoret for Produktdata derfor ikke har kendskab til. Malinger og trykfarver er separat registreret for hver enkelt farvenuance. Dvs., at en maling eller trykfarve, der findes i x forskellige nuancer, men ellers med identiske grundingredienser, tælles med x gange. Kun antallet af produkter, der basalt er forskellige, er relevant i denne sammenhæng. Det antages, at malinger og trykfarver i gennemsnit findes i tre forskellige nuancer. Derfor reduceres antallet af forskellige malinger og trykfarver til en tredjedel og man får et antal på 1166 forskellige produkter. Det tal reduceres yderligere til ca. 500 for at tage højde for, at der i bruttotallet også indgår produkter, som ikke fremstilles i Danmark, men importeres. Det centrale samlede skøn over de faste omkostninger ved produktreformuleringer er derfor ca. kr. 5,5 mio. Variable substitutions-omkostninger De variable omkostninger er de løbende omkostninger til produktionsinput, som således varierer direkte med produktionsomfanget. I praksis forbliver håndtering og arbejdstid i de forskellige produktionsprocesser stort set uændrede ved at gå fra phthalater til substitutter. Derfor er de variable meromkostninger primært knyttet til øgede indkøbspriser på substitutterne. For brugerne af produkterne vurderes det, at der ikke vil ske nogen væsentlig ændring mht. brugen af dem (ikke væsentligt øget arbejdstid ved maler-, fuge-, støbearbejde m.m. og uændrede forholdsregler, da arbejdsrisikoen er uændret), bortset fra en eventuel reduceret levetid. Det centrale skøn over repræsentative priser på hhv. phthalater og substitutter er kr. 7 pr. kg og kr. 20 pr. kg ved levering af et større parti. Men skønnene er usikre, specielt for substitutter, og der betragtes derfor også bredere prisintervaller på kr. 5-8 pr. kg phthalater og kr. 10-30 pr. kg substitutter. Det giver anledning til følsomhedsanalyse i forhold til prisusikkerheden. For brugerne af produkterne vurderes det, at der ikke vil ske nogen væsentlig ændring mht. brugen af dem (ikke væsentligt øget arbejdstid ved maler-, fuge-, støbearbejde m.m. og uændrede forholdsregler, da arbejdsrisikoen er uændret), bortset fra en eventuel reduceret levetid. Det bedste skøn over repræsentative priser på hhv. phthalater og substitutter er kr. 7 pr. kg og kr. 20 pr. kg ved levering af et større parti. Men skønnene er usikre, specielt for substitutter, og der betragtes derfor også bredere prisintervaller på kr. 5-8 pr. kg phthalater og kr. 10-30 pr. kg substitutter. Det giver anledning til følsomhedsanalyse i forhold til prisusikkerheden. Resultatet for år 2000 er gengivet i tabellen nedenfor. Tabel 4.3
Efterfølgende år Meromkostningerne skal ikke blot afholdes i år 2000, men også i de efter-følgende år. Faldende substitutionsomkostninger over tid Man må forvente, at substitutionsomkostningerne med tiden vil vise sig at være faldende. Erfaringer viser således, at alene varsling af et fremtidigt forbud mod eller afgift på et farligt stof fremskynder udviklingen og brugen af alternativstoffer. Det er en udvikling, der tenderer mod at gøre substitutterne billigere i fremtiden end på varslingstidspunktet. Der regnes med årlige fald i substitutionsomkostningerne på 10%. Estimatet for omkostningerne er kun i mindre grad følsomt over for denne sats, jf. tabel 4.6. Desuden spiller tidsfaktoren i sig selv en mindre rolle. For at opgøre fremtidige omkostninger på samme måde som nutidige (dvs. måle dem i 2000-kroner), skal fremtidige omkostninger tilbagediskonteres med en diskonteringssats, der afspejler, at én krone til næste år ikke er lige så meget værd som én krone i år. En sats på 6% p.a. er almindeligt anerkendt. Det er en sats, der anbefales i Finansministeriets "Vejledning om udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger", når priserne regnes i reale termer, dvs. eksklusive inflation. Samlet for perioden 2000 - 2005 Det vurderes derfor, at de årlige variable substitutionsomkostninger i år 2001 og frem vil ligge under kr. 7 mio. For perioden 2000 - 2005 er det centrale skøn over de samlede variable omkostninger således omkring kr. 27 mio. målt i 2000-kroner. Dette skøn samt et lavt og et højt skøn er gengivet i nedenstående tabel 4.4. Tabel 4.4
Valget af tidshorisonten på 5 år er begrundet med den løbende produktud-vikling, der erfaringsmæssigt vil ske af substitutter og produktionsmetoder. Denne udvikling (samt tilbagediskonteringen) betyder, at størrelsen af omkostninger, der ligger ud over de 5 år, selvfølgelig er usikker, men må forventes at være ret lille. Derfor ses der bort fra omkostninger, der ligger efter år 2005. 4.4.3 Kvalitetsændringer Kortlægningsfasens tekniske undersøgelser tyder på, at der kan ske en kvalitetsændring i forbindelse med substitutionen. En eventuel ændring vil primært bestå i, at levetiden (som den er defineret på s. 17 i afsnit 2) for de betragtede produkter ændres. Inden for fugemasser vurderer visse markedsaktører, at levetiden i værste fald kan reduceres med op til 20%. Inden for andre områder vurderes det, at der højst vil ske en mindre reduktion af levetiden, og i visse tilfælde kan en forlængelse ikke udelukkes (brancheorganisationerne oplyser, at de ikke er bekendt med undersøgelser, som indikerer reduceret levetid). Reduceret levetid medfører dels øgede indkøbsomkostninger til materialer, dels øgede omkostninger til arbejdskraft o.lign. i forbindelse med vedligeholdelse og hyppigere udskiftning af gammelt med nyt. Eksempelvis hyppigere udskiftning af gamle fuger i et hus. Imidlertid er den normale levetid for fugemasser lang. Den vurderes at være mindst 25 år for et dansk gennemsnitshus, og der er konstateret levetider op til 50 år (Brancheorganisationer, 2000). Med tidshorisonten på 5 år er denne effekt derfor ikke relevant. For de andre anvendelsesområder vurderes tilsvarende at gøre sig gældende. For alligevel at give et billede af, hvad kvalitetsforringelser kan koste, er der lavet en illustrativ beregning, hvor forringelserne vurderes at øge materialeforbruget og dermed omkostningerne for forbrugerne til indkøb af materialer med 5%. Det resulterer i øgede årlige omkostninger på ca. kr. 45 mio. Beregningen er baseret på industriens prisoplysninger og det årlige forbrug af de forskellige produkter. I rapportens øvrige omkostningsberegninger er det antaget, at levetiden/kvaliteten af produkterne er uændret efter substitution. 4.4.4 Samlede omkostninger Hvis de faste og variable omkostninger lægges sammen, fås følgende skøn for år 2000 alene og for perioden 2000 - 2005. Tabel 4.5
4.4.5 Følsomhedsanalyse De hidtidige beregninger med angivelse af tre forskellige skøn; et lavt, centralt og et højt skøn, er baseret på følsomhedsanalyse mht. prisforskellen mellem phthalater og substituttter. Prisforskellen mellem det lave og høje skøn svarer til ca. -60%/+75% i forhold til det centrale skøn (13 kr. pr. kg). På samme måde kan man lave følsomhedsanalyse i forhold til andre usikre størrelser som forbruget af phthalater, substitutionsforhold, faste substitutionsomkostninger m.m. Resultatet af følsomhedsanalysen er gengivet i nedenstående tabel. I analysen af en given variabel er de resterende variable sat lig med deres centrale skøn. Tabel 4.6 Se her Hovedindtrykket af tabellen er, at omkostningernes følsomhed er størst over for variationer i phthalatforbruget, substitutionsforholdet og prisforskellen mellem phthalater og substitutter. Det er ikke så overraskende, idet alle tre variable direkte påvirker de løbende variable substitutionsomkostninger. Eksempelvis ses, at en ændring på +/- 50% i phthalatforbruget får de samlede omkostninger for 2000 - 2005 til at variere mellem kr. 19 mio. og 45 mio., og mellem kr. 9 mio. og 16 mio. for år 2000. Ændringer i de tre andre variable faste engangsomkostninger, årlig reduktion af substitutionsomkostninger og antal phthalatholdige produkter, har kun mindre betydning for de samlede omkostninger. Eksempelvis betyder en ændring på -50%/+100% i størrelsen af de faste engangsomkostninger kun en variation på mellem kr. 29 og 38 mio. (kr. 10 og 18 mio. for år 2000). Endelig bør resultatet i den sidste linie bemærkes. Her er det beregnet, hvor stor følsomheden er over for ændringer i alle variable på samme tid. Hvis alle variable sættes til deres lave grænse, fås samlede omkostninger på ca. kr. 6 mio. for 2000-2005, mens de når op i nærheden af kr. 180 mio., hvis de sættes til den høje grænse. Det er en understregning af, hvor stor usikkerheden på de beregnede omkostninger er. 4.5 Prisstigninger for de enkelte produkter I det følgende ses på, hvor meget prisen på de forskellige produkter kan forventes at blive øget (procentvist) under forudsætning af, at alle de variable omkostninger bæres af forbrugerne i form af højere salgspriser. Det vil, afhængigt af konkurrenceforholdene, ske i større eller mindre omfang. Hvis ikke konkurrencen forhindrer det, kan man endog forestille sig, at producenter mere end overvælter omkostningsstigningen på forbrugerne, så profittens andel af salgsprisens bibeholdes. Men resultaterne indikerer under alle omstændigheder den samlede belastning for producenter og forbrugere. Det vægtmæssige indhold af phthalater i de enkelte produkter kan variere inden for ret brede intervaller. Derfor regnes der på intervallernes endepunkter. Eksempelvis for trykfarver, der kan indeholde fra 0% til 50% phthalater. Her betragtes prisstigninger for trykfarver med 0% phthalatindhold og for trykfarver med 50% phthalatindhold. Det er klart, at der kan være stor forskel i priseffekterne. Desuden regnes der på et gennemsnitsindhold (et centralt skøn) af phthalater i de enkelte produkter. Gennemsnitsindholdene er fundet ud fra Hoffmann (1996) og korrigeret for den substitution, der er sket siden 1992 inden for trykfarver, maling og lak og fugemasser. I 1992 vurderedes gennemsnitsindholdet til ca. 5% for trykfarver, ca. 3% for maling og lak, ca. 4% for lime, ca. 20% for fugemasser, ca. 30% for gummiprodukter og ca. 25% for støbemasser. De tal korrigeres for trykfarver til ca. 1%, for maling og lak til ca. 1%, for fugemasser til ca. 1% og for støbemasser til ca. 1%. Gennemsnits-indholdet for gummiprodukter vurderes at være lig med indholdet i bløde PVC-produkter (ca. 30%). Priserne på de færdige produkter er heller ikke entydige. Derfor betragtes også her intervaller, hvor der regnes på endepunkterne samt en repræsentativ pris i midten af intervallet (hhv. lav pris, middelpris og høj pris). Prisoplysningerne er fortrolige, hvorfor de ikke kan oplyses direkte. Kun resultatet af beregningerne i form af relative prisændringer præsenteres. Der er anvendt en pris på kr. 7 pr. kg phthalater og kr. 20 pr. kg substitutter. 4.5.1 Trykfarver Som sagt kan phthalatindholdet i trykfarver variere fra 0% til 50%. Det gennemsnitlige indhold (centrale skøn) er anslået til ca. 1%. Det giver anledning til følgende prisstigninger. Tabel 4.7
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0 til 9% afhængigt af phthalatindholdet med 0,2% som centralt skøn. 4.5.2 Maling og lak Phthalatindholdet i maling og lak kan variere fra 1% til 35% med et gennemsnitligt indhold (centralt skøn) på anslået 1%. Det giver anledning til følgende prisstigninger. Tabel 4.8
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0,4 til 13% afhængigt af phthalatindholdet med 0,4% som centralt skøn. 4.5.3 Lime Phthalatindholdet i lime kan variere fra 0% til 30% med et gennemsnitligt indhold (centralt skøn) anslået til 4% på de 25% af limene, der anslås at indeholde phthalater. Det giver anledning til følgende prisstigninger for de phthalatholdige lime. Tabel 4.9
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0 til 78% afhængigt af phthalatindholdet med 4% som centralt skøn. 4.5.4 Fugemasser Phthalatindholdet i fugemasser kan variere fra 1% til 30% med et anslået gennemsnitligt indhold (centralt skøn) på 1%. Det giver anledning til følgende prisstigninger. Tabel 4.10
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0 til 4% afhængigt af phthalatindholdet med 0,1% som centralt skøn. 4.5.5 Gummiprodukter Phthalatindholdet i gummiprodukter kan variere fra 0% til 50%. Det gennemsnitlige indhold (centrale skøn) er på 30% Det giver anledning til følgende prisstigninger. Tabel 4.11
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0 til 4% afhængigt af phthalatindholdet med 3% som centralt skøn. 4.5.6 Støbemasser Phthalatindholdet i støbemasser kan ligeledes variere fra 0% til 50% med et gennemsnitligt indhold (centralt skøn) på 1%. Det giver anledning til følgende prisstigninger. Tabel 4.12
Med udgangspunkt i middelprisen på det færdige produkt varierer skønnet over merprisen altså fra 0 til 41% afhængigt af phthalatindholdet med 0,8% som centralt skøn. 4.5.7 Generelt De produkter, der bliver relativt hårdest belastet af overgangen til de dyrere substitutter, er kendetegnet af 1) et højt phthalatindhold og 2) en lav salgspris pr. kg af produktet. Gummiprodukter og phthalatholdige lime vurderes således gennemsnitligt at blive hårdest ramt. Imidlertid er begge produktgrupper inhomogene mht. phthalatindhold, så dette generelle udsagn på området skal tages med forbehold. De produkter, der bliver mildest ramt, er omvendt dem, der har et lavt phthalatindhold og/eller en høj salgspris pr. kg. 4.6 Andre effekter Ud over de direkte økonomiske effekter på industrien, er der som nævnt andre effekter, som også kan være interessante at inddrage. Det offentliges omkostninger Én af dem er det offentliges omkostninger ved et forbud mod anvendelse af phthalater - eller andre former for begrænsninger. Et sådant forbud vil kræve nogle engangsomkostninger i starten samt løbende administrations- og kon-trolomkostninger. Som nævnt er der allerede nu indført et nationalt forbud mod anvendelse af phthalater i legetøj til børn i alderen 0-3 år. Det vil sige, at der allerede administreres et forbud. Dog vurderes det, at der vil være meromkostninger forbundet med at udvide forbudet til at gælde al brug af phthalater. Herunder omkostninger til ekstra administrativt personale og andre direkte driftsomkostninger, øgede indirekte omkostninger til information, kontrol og dataindsamling. Afgift Hvis man i stedet for et forbud (eller som optakt til et varslet forbud) vælger afgiftsløsningen og indfører en afgift på phthalater, vil det offentliges afgiftsprovenu ændre sig. Formålet med en afgift er ultimativt at reducere brugen af phthalater mest muligt. Derfor bør den sættes så tilpas højt, at phthalater stort set kun vil blive brugt inden for produktionen af silikoneprodukter (i den grad det overhovedet finder sted i dag, jf. afsnit 3.5), mens det vil være økonomisk rationelt at substituere væk fra phthalater inden for alle andre områder. Følgelig vil den direkte påvirkning af det offentliges afgiftsprovenu efter substitutionen begrænse sig til maksimalt kr. 50.000 kg × x kr./kg årligt, hvor x angiver afgiftens størrelse. Selv en meget høj afgift på eksempelvis kr. 20 pr. kg vurderes derfor brutto at indbringe et provenu på højst kr. 1 mio. i afgifter årligt fra produktionen af silikoneprodukter, mens phthalater i produktionen inden for andre områder substitueres væk. Afgiftsløsningen vil i lighed med forbudet også være forbundet med administrations- og kontrolomkostninger. Afgiften kan forventes at være dyrere at administrere, idet den skal opkræves løbende. Det kræver ressourcer hos både ToldˇSkat, der skal opkræve afgiften, Miljøstyrelsen og ude hos de enkelte virksomheder. Disse omkostninger skal sættes i forhold til det forventelige lille provenu fra afgiften. Til sammenligning kan det nævnes, at de årlige administrative omkostninger ved den såkaldte energi-afgiftspakke fra 1995 af Rigsrevisionen i 1998 blev vurderet til knapt 50 mio kr. (Rigsrevisionen, 1998) samlet for ToldˇSkat, Energistyrelsen og Energiklagenævnet, mens det forventede merprovenu fra afgiftspakken i 1997 var på 1,2 mia. kr. Men hvis de administrative omkostninger ved en phthalatafgift blot er 1 mio. kr. vil det sandsynligvis kun lige blive opvejet af bruttoprovenuet fra afgiften, og der vil ikke være noget merprovenu fra afgiften. Men det er ikke usandsynligt, at de administrative omkostninger vil overstige bruttoprovenuet. Rent praktisk skal det nævnes, at beregningen af afgiften på PVC og phthalater inden for blød PVC er baseret på en afgift på 7 kr. pr. kg phthalater. Da det imidlertid er praktisk umuligt at bestemme det nøjagtige phthalatindhold i hver eneste vare, er beregningen af afgiften baseret på en gennemsnitsbetragtning for hver enkelt varegruppe. Det betyder, at visse varer 'slipper billigt' regnet efter forbrug af phthalater, mens andre betaler uforholdsmæssigt meget. Det forhold kan teoretisk bevirke, at køberen/importøren af en phthalatholdig vare vil vælge en vare, der indeholder flere phthalater end tidligere, fordi afgiften pr. kg er lavere, og det derfor bedre kan betale sig at vælge den med relativt flest phthalater, hvis det i øvrigt giver kvalitetsmæssige fordele. Sidste år trådte "Lov nr. 954 af 20/12/1999 om afgift af polyvinylklorid og ftalater" i kraft, ifølge hvilken anvendelsen af PVC og phthalater i blød PVC afgiftsbelægges. Det forventes ifølge Miljø- og Energiministeriet (1999), at det vil begrænse anvendelsen af phthalater og bidrage til udviklinger af substitutter indenfor PVC-området med mulighed for at overføre erfaringerne herfra til ikke-PVC-produkter. Forbudsscenarier og konkurrencesituationen Et andet aspekt er den internationale konkurrencesituations indflydelse på danske producenter og deres nuværende markedsandele på respektive produktområder. Her kan man forestille sig flere forskellige forbudsscenarier:
Miljøstyrelsen forventer dog ikke et ensidigt dansk forbud mod phthalater. For fuldstændighedens skyld skal det nævnes, at der også kan være tale om andre former for begrænsninger end forbud mod phtahalater. I forbindelse med arbejdet med at udvikle substitutter for phthalaterne er der mulighed for at søge økonomisk støtte gennem udviklingsordningen under Miljøstyrelsens program for renere produkter m.v. 1999-2002, der admini-streres af Miljørådet for renere produkter. I 2000 har bl.a. projekter inden for substitution af phthalater i plast, maling, lak, lime, legetøj og kosmetiske produkter været prioriteret højt. Det er hensigten med midlerne under udviklingsordningen, at de helt overvejende målrettes mod fremstillings-virksomheder. 4.7 Delkonklusion på den økonomiske vurdering Tilskudsordning Øjeblikkelig og fuldstændig substitution Den økonomiske vurdering af omkostningerne ved substitution af phthalater tager udgangspunkt i en fuldstændig substitution af hele phthalatforbruget i år 2000. Hele substitutionen antages at ske øjeblikkeligt, dvs. i år 2000. Antagelsen er forenklet, men hjælper med at lette omkostningsberegningerne. Omkostningerne bæres af industrien i første led Det vurderes, at langt de fleste omkostninger ved substitutionen i første led vil blive båret af de virksomheder, der producerer de betragtede produkter. Der vil dels være tale om faste engangsomkostninger, dels om variable omkostninger, der skyldes at priserne på substitutter er højere end på phthalater, og at levetiden på produkterne eventuelt bliver mindsket ved substitutionen (den sidste effekt er kun kvantificeret i et illustrativt eksempel). Og af forbrugerne i andet led Virksomhedernes muligheder for at lade forbrugerne bære omkostningerne i form af højere salgspriser afhænger af, hvordan forbudet (eller en anden form for begrænsning) sammensættes. Hvis det ikke afholder udenlandske producenter og konkurrenter fra at eksportere til Danmark, vil konkurrencen kunne afholde de danske producenter fra at hæve produkternes priser. I modsat fald må man forvente, at forbrugerne vil komme til at bære den største del af omkostningsstigningen. Forbrugerne vil desuden blive udsat for en vis levetidsforkortelse af produkterne. Omkostningerne for det offentlige vurderes at blive overskuelige. Der er allerede nu kontrol- og administrationsomkostninger ved at opretholde forbudet mod phthalatholdigt plastlegetøj for små børn. De omkostninger forventes øget i et vist omfang ved et udvidet eller totalt phthalatforbud. Størrelsen af omkostningerne De totale omkostninger for 2000 og hele perioden 2000 - 2005 er gengivet i tabel 4.13. Tabel 4.13 ( jf. tabel 4.5)
Det centrale skøn over de samlede substitutionsomkostninger i 2000 er altså ca. kr. 12 mio., mens det for hele perioden 2000 - 2005 er på ca. kr. 32 mio. Forklaringen på, at omkostningerne for hele perioden kun er godt dobbelt så høje som det første år er, at meromkostningerne til indkøb af substitutter ventes at falde over tid, og at de fremtidige omkostninger tilbagediskonteres med 6% årligt. Forskellen mellem det lave og høje skøn er udtryk for den usikkerhed, der er mht. størrelsen af meromkostningerne ved indkøb af substitutter i stedet for phthalater. Hvis der yderligere tages højde for den usikkerhed der kan være ved andre variable som phthalatforbrug, substitutionsforhold etc., kan estimatet for de samlede substitutionsomkostninger for 2000 - 2005 variere fra ca. kr. 6 mio. til ca. kr. 180 mio. Relative merpriser Under forudsætning af, at alle variable substitutionsomkostninger bæres af forbrugerne i form af højere salgspriser, beregnes procentvise prisstigninger på de forskellige produkter. De produkter, der oplever de største prisstigninger er dem, der har et højt relativt phthalatindhold og/eller en lav salgspris pr. kg af produktet. Gummiprodukter og phthalatholdige lime vurderes således gennemsnitligt at blive hårdest ramt med estimerede prisstigninger på henholdsvis 3% og 4%. Dog med den tilføjelse, at produktområderne er inhomogene, så generelle udsagn skal tages med forbehold. Bemærk dog, at prisen på færdigvarer, hvor disse produkter blot indgår som bestanddele (eksempelvis trævarer, der indeholder lim) kun bliver påvirket i mindre omfang, eller eventuelt slet ikke. Simpelthen fordi en isoleret prisstigning på en enkelt bestanddel ikke nødvendigvis har nogen mærkbar indflydelse på varens samlede pris. Forbud Et fælles EU-forbud mod phthalater såvel i EU-producerede som importerede varer vil umiddelbart ramme alle medlemslande lige hårdt og derfor hverken stille danske producenter bedre eller dårligere end producenter i andre medlemslande. På kort sigt kan man imidlertid forestille sig, at Danmark går enegang og indfører et forbud (eventuelt med en indledende afgift, før forbudet træder i kraft, som det tidligere er set med CFC-gasser), før det indføres på EU-niveau. Det vil tvinge danske producenter ud i en substitution, der umiddelbart er forbundet med omkostninger, men som på længere sigt kan give et udviklingsmæssigt forspring i forhold til andre (medlems)lande. Det kan give mulighed for at øge både afsætning og markedsandele inden for EU og i eventuelle andre lande, der på et tidspunkt forbyder phthalater. De europæiske producenter af phthalater er ikke forberedt på en udfasning af brug af phthalater og arbejder generelt ikke med udvikling af substitutionsmuligheder. De umiddelbart identificerede alternativer til phthalater kan ikke produceres på deres nuværende produktionsanlæg.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||