| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Evaluering af Værditabsordningen

1. Karakteristik af Værditabsordningen

I dette afsnit beskrives Værditabsordningen kort med hensyn til dens formål, målgruppe og administrative tilrettelæggelse.
Karakteristikken af ordningen er tilrettelagt efter at beskrive, hvordan ordningen var tiltænkt at fungere. Karakteristikken er som udgangspunkt baseret på Værditabsloven og tilhørende bekendtgørelser samt det lovforberedende arbejde. Karakteristikken sigter således på at beskrive ordningen, som den var tiltænkt i forhold til de skrevne retskilder.

1.1 Kort om Værditabsordningen

Værditabsordningen blev etableret, fordi det blev vurderet, at boligejere kunne havne i en meget uheldig situation, hvis de uforvarende havde købt en forurenet ejendom. Problemet var, at disse boligejere ikke ville kunne sælge deres ejendomme til den normale pris på ejendomsmarkedet på grund af forureningen. Boligejerne oplevede med andre ord et værditab² for deres bolig, som de var uforskyldte i.

På initiativ af Miljøministeriet blev der derfor nedsat et udvalg i maj 1991, som skulle undersøge problemet og vurdere, om der kunne etableres en fondsordning til at afhjælpe værditabet for private boligejere af forurenede ejendomme. Udvalget afgav den 25. september 1991 en rapport, som senere udgjorde baggrunden for nedsættelse af det lovforberedende Værditabsudvalg. Dette udvalg afgav betænkning 26. juni 1992 med udkast til et lovforslag, der senere blev til Værditabsloven.

Værditabsordningen hjemlet i lov om en Værditabsordning for boligejere mv. (lov nr. 214 af 28. april 1993) blev ophævet med udgangen af 1999. Derefter trådte lov om forurenet jord (lov nr. 370 af 2. juni 1999) i kraft. Denne lovs kapitel 4 indeholder bestemmelser, som stort set viderefører Værditabsordningen uændret. Værditabsordningen fortsætter således, men fremover hjemlet i Jordforureningsloven, og er ikke tidsmæssigt begrænset. Ordningen er afhængig af bevillinger på Finansloven.

I henhold til Affaldsdepotloven sker der en miljø- og sundhedsmæssig prioritering af afværgeprojekterne, mens der efter Værditabsloven ydes tilskud i den rækkefølge, som ansøgningerne modtages og så længe, der er bevilling hertil på bevillingslovene. Boligejere kan således få fremrykket oprydningen af deres ejendom mod en mindre egenbetaling. Amterne disponerer midlerne via Finansstyrelsen, mens Miljøstyrelsen har det bevillingsmæssige ansvar.

1.2 Formålet og hensynet bag Værditabsordningen

Der findes ikke en egentlig formålsparagraf i Værditabsloven. Lovens formål må i stedet uddrages af de enkelte bestemmelser i loven og i de lovforberedende arbejder, specielt i bemærkningerne til lovforslaget.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår følgende centrale citat:
"Formålet med nærværende lovforslag er at hjælpe parcelhusejere og andre ejere af helårsboliger på forurenede grunde ved at etablere en statslig finansieret oprydningsordning på disse ejendomme."

Det direkte formål med Værditabsloven er således at hjælpe boligejere, der uforvarende er kommet for skade at have købt en ejendom til boliganvendelse, der har vist sig at være forurenet, ved at etablere en ordning, der kan afhjælpe problemer gennem oprensning af forureningen. Problemet kan siges at have to sider - dels vil boligejere på grund af forureningen lide et værditab, dels vil forureningen af ejendommen betyde, at der er et sundhedsmæssigt og miljømæssigt problem ved at anvende ejendommen til boligformål. Begge disse forhold er de centrale diskussionsemner i betænkningen fra Værditabsudvalget og i bemærkningerne til lovforslaget om Værditabsloven.

Det er dog vigtigt at bemærke, at det ikke er miljøhensynet, der er det primære hensyn bag loven, hvilket underbygges af følgende citat fra bemærkningerne til loven:

Miljøhensynet er allerede varetaget af Affaldsdepotloven, som ud fra en miljø- og sundhedsmæssig prioritering af afværgeprojekterne sikrer oprydning på grunde med registrerede forureninger. Værditabsloven muliggør fremrykning af oprydninger for de boligejere, som uforvarende er blevet ejere af en forurenet grund, hvilket er et centralt hensyn bag loven.

1.3 Målgruppen

Ordningen er tiltænkt som en hjælp til det, som defineres som uskyldige boligejere. Det betyder, at boligejere, der selv har forårsaget en forurening, og boligejere, der ved køb vidste eller burde vide, at ejendommen var forurenet, ikke er omfattet af ordningen. Ligeledes gælder det, at boligejere som ved et hændeligt uheld har fået forurenet ejendommens jord, ifølge lovens hensigter heller ikke er omfattet af ordningen.

Loven omfatter forurenede ejendomme, der anvendes til helårsbeboelse på tidspunktet for lovforslagets fremsættelse. Begrebet helårsbeboelse er ikke entydigt, da mange ejendomme rummer blandede anvendelser. I kapitel 1 i Værditabsloven specificeres hvilke ejendomme, der ikke er omfattet af loven.

1.4 Ordningens administrative tilrettelæggelse

Værditabsordningen administreres i praksis af amterne, mens den økonomiske koordinering og udbetaling af ordningens bevillinger varetages af Finansstyrelsen.

Myndighedsstrukturen svarer til den, som var gældende på Affaldsdepotområdet. Det er amterne, der på baggrund af ansøgninger fra boligejere, skal udarbejde forslag til undersøgelser og oprydningsprojekter. Ligeledes har amterne ansvaret for projekternes gennemførelse. Indtil uddelegeringen i 1996 havde Miljøstyrelsen det overordnede ansvar for værditabsprojekter over 1 mill. kr. Dette svarede til den ordning, der var gældende på affaldsdepotområdet, hvor Miljøstyrelsen indtil 1996 havde det overordnede ansvar for afværgeprojekter, dog uden en beløbsmæssig grænse.

1.4.1 Egenbetaling

Boligejere, som benytter sig af ordningen, skal erlægge en egenbetaling på som udgangspunkt 40.000 kr. Egenbetalingen under ordningen er, ifølge bemærkninger til lovforslaget, indført for at sikre, at begæring om oprydning først finder sted, når boligejeren virkelig har behov for en oprydning, hvilket vil sige, når en grundejer står i en situation, hvor et værditab kan blive realiseret. Egenbetalingen er endvidere at opfatte som betalingen for den ekstra ydelse, som boligejeren får ved at kunne få gennemført en oprydning på et tidligere tidspunkt, end det ellers ville være muligt, hvis oprydningen skulle ske under Affaldsdepotloven.

Egenbetalingen skal være indbetalt, inden boligejeren kan erhverve ret til offentlig finansieret oprydning.

Såfremt en ejendom efter at være blevet oprenset under Værditabsordningen fortsat er forurenet i et omfang, der bevirker en fortsat registrering som affaldsdepot, tilbagebetales egenbetalingen.

1.4.2 Oprydningens omfang

Selvom det primære hensyn bag Værditabsordningen er at kompensere boligejere for værditab som konsekvens af forureningen, så er hensigten, som afspejles i bemærkningerne til loven, at oprydningen af en forurenet ejendom blot sker til et niveau, der er miljø- og sundhedsmæssigt forsvarligt (ikke nødvendigvis til afmelding). Der er således ingen tvivl om, at ejendomme, i visse tilfælde i henhold til loven, kun bør oprenses til et niveau, der berettiger til frigivelse til boligformål.

Af lovens bemærkninger fremgår følgende:
"Lovforslaget medfører, at der gennemføres oprydninger, hvorefter registreringen af depoter på ejendomme som hovedregel afmeldes. Oprydninger vil dog kun blive gennemført, såfremt dette er miljø- eller sundhedsmæssigt begrundet"

Det kan efter konsulenternes opfattelse synes vanskeligt at fortolke til hvilket oprensningsniveau, det er sigtet med loven, at ejendomme skal renses op til, selvom bemærkningerne fortsætter med:

Oprydninger under VTO skal i følge dette citat gennemføres på lige fod med oprydninger under Affaldsdepotloven. Imidlertid vanskeliggøres tolkningen af oprensningsniveauet af det første citat, ligesom andre bemærkninger til lovforslaget gør det uklart, om oprensningen under VTO skal ske som under Affaldsdepotloven.

Enkelte amter har ved evalueringen givet udtryk for, at de har haft vanskeligheder ved tolkningen af oprensningsniveauet. Miljøstyrelsen har derimod givet udtryk for, at de mener, at oprensningsniveauet for grunde behandlet under VTO er klart.

Det er konsulenternes opfattelse, er der er en mindre uklarhed i forhold til de skrevne retskilder på dette centrale punkt. Dette problem er af central betydning for evalueringen, fordi spørgsmålet om oprensningsniveau er afgørende for værditabsproblemet. Problemet er indgående behandlet i evalueringen, hvor det bl.a. er betragtet i en historisk sammenhæng og i forhold til problemets karakter.

Det skal bemærkes, at der i loven opereres med en enkelt undtagelse til hovedreglen om, at der skal gennemføres oprydning på ejendomme (den indirekte kompensation). Undtagelsen omhandler særtilfælde, hvor en oprydning ikke ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er hensigtsmæssig. I bemærkningerne nævnes, at dette eksempelvis vil være tilfældet, når omkostningerne til en oprydning ikke står i rimeligt mål med den værdi, ejendommen vil have efter en oprydning, og hvor en oprydning ikke er nødvendig af miljø- og sundhedsmæssige årsager inden for en overskuelig fremtid.

I disse tilfælde kan boligejeren tilbydes en offentlig overtagelse af ejendommen til en pris, der svarer til markedsværdien for en tilsvarende ikke-forurenet ejendom.

1.5 LFA strukturering

En strukturering af Værditabsordningen er hensigtsmæssig for at lave en systematisk evaluering.

Som allerede nævnt i indledningen til denne rapport, så er det metodiske udgangspunkt for evalueringen en strukturering af Værditabsordningen i en såkaldt Logical Framework Matrix (logisk ramme). I en LFA matrix opstilles den langsigtede såvel som den direkte målsætning med ordningen. I evalueringen analyseres målopfyldelsesgraden af disse to formål på baggrund af de aktiviteter, som er gennemført under ordningen. LFA matricen for den logiske ramme i tabelform fremgår af bilag A.

Opstilling af den langsigtede såvel som den direkte målsætning med ordningen vanskeliggøres af, at der i selve lovteksten ikke direkte fremgår en egentlig formålsparagraf.

Den langsigtede og den direkte målsætning med ordningen er i stedet uddraget af de enkelte bestemmelser i loven og i de lovforberedende arbejder, specielt i bemærkningerne til lovforslaget. Dette forhold har vist sig at have helt central betydning for evalueringen af ordningen.

Det primære hensyn er en stabilisering af ejendomsmarkedet, således at forurenede ejendomme kan sælges og belånes på rimelige vilkår. Overfor den enkelte grundejer, der i god tro har erhvervet en forurenet ejendom, er det således væsentligt, at ejendommen kan afhændes - til en værdi, der svarer til sædvanlig markedsværdi. Hensynet bag loven var at tilvejebringe et grundlag til at modvirke det eksisterende værditabsproblem. Det kan diskuteres i hvilken udstrækning lovens sigte var at løse problemet, men ud fra formuleringen "er det således væsentligt, at ejendommen kan afhændes - til en værdi, der svarer til sædvanlig markedsværd" var det at løse værditabsproblemstillingen for boligejere tilsyneladende højt prioriteret.