Miljøprojekt, 950 – Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer

Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer

2 Baggrund

2.1 Overordnede problemområder
   2.1.1 Krydssubsidiering
   2.1.2 Differentiering i gebyrer
   2.1.3 Samlegebyrer
   2.1.4 Administration og planlægning
   2.1.5 Lighedsgrundsætningen
   2.1.6 Genbrugsstationer
   2.1.7 Sommerhuse
   2.1.8 "Forureneren betaler"-princippet
   2.1.9 "Hvile i sig selv"-princippet
   2.1.10 De fælles kommunale retningslinjer for at føre regnskab og
   budgettere (B/R-systemet)
   2.1.11 Hvad regnes med i gebyret?
   2.1.12 Finansiering via skatteopkrævning eller via gebyrer
   2.1.13 Hensynet til det kommunale selvstyre
   2.1.14 Kompetencedeling mellem kommuner og affaldsselskaber
   2.1.15 Gebyropkrævning og forhold vedrørende betalingsbetingelser

2.1 Overordnede problemområder

Notat om gebyrer på affaldsområdet påpeger en række problemområder, der vanskeliggør skabelse af gennemsigtighed i affaldsgebyrerne.

I det følgende afsnit skitseres de grundlæggende problemstillinger, som er forelagt projektgruppen inden opstart af projektarbejdet. Problemstillingerne er søgt løst via de udarbejdede forslag til løsninger, som beskrevet i kapitel 5 og 6. Hvorledes disse problemområder er afvejet og vægtet i forhold til de konkrete løsningsforslag er behandlet i kapitel 7.

2.1.1 Krydssubsidiering

Problematikken omhandlende krydssubsidiering vedrører både de private affaldsproducenter - husholdningerne - og erhvervsaffaldsproducenter og opstår i de tilfælde, hvor der sker en sammenblanding af brugergrupper, således at det ikke er muligt at gennemskue hvem, der reelt betaler for hvilke ydelser og hvor meget. Krydssubsidiering er dermed problematisk i forhold til ”forureneren betaler”-princippet, ”hvile i sig selv”-princippet samt lighedsprincippet.

Brugergrupper skal i denne henseende ses som dels private affaldsproducenter/private husholdninger og dels erhvervsaffaldsproducenter. Herunder er opdeling i erhvervsaffaldsproducenter i relation til deres affaldsproduktion i mængder og i typer af betydning samt en opdeling i private affaldsproducenter/de private husholdninger i relation til fuldtids-/ heltidsproducenter og deltidsproducenter - og dermed uens træk på de til rådighed stillede ydelser fra kommunens side.

2.1.2 Differentiering i gebyrer

Differentiering indebærer, at ensartede brugergrupper ikke tillægges samme vilkår for fastlæggelse og opkrævning af gebyrer. Differentiering i gebyrer finder sted, fordi dette kan begrundes med forskellig nytteværdi (faktisk benyttelse) for brugergruppen, såsom affaldets mængde, behandling, afhentningshyppighed, antal personer i husholdningen mv. Der skal være sammenhæng mellem kriterierne for differentiering, benyttelsen og den tilknyttede omkostning for en kommune (omkostningsægthed). Problematikken omkring differentiering vedrører både erhvervsaffaldsproducenter og private affaldsproducenter/private husholdninger.

Med hensyn til erhverv har Miljøstyrelsen bl.a. givet udtryk for, at det er nødvendigt, at der sker en differentiering mellem forskellige erhverv, da de typisk ikke vil tilhøre samme brugergruppe og dermed undgå krydssubsidiering mellem brugere. Det har dog vist sig i praksis, at differentiering imellem erhverv kan være problematisk, idet de kriterier, der bliver differentieret ud fra, fx etagemeterpris eller antallet af ansatte, ikke nødvendigvis er sigende for virksomhedens affaldsgenerering.

Ét aspekt er endvidere, hvordan man kan differentiere i gebyret for deltidsproducenterne sommerhusejere, bl.a. fordi sommerhusejere kan benytte deres beboelse forskudt ud over året, ligesom det også er muligt ved gældende lovgivning at benytte særlige dispensationsregler for dermed at kunne benytte sommerhuset helårligt. En særskilt problemstilling er således hvorvidt og hvor meget, der skal differentieres mellem brugergrupper med helårsbeboelser og brugergrupper med deltidsboliger såsom sommerhuse.

Differentiering skal generelt ske under hensyntagen til ”forureneren betaler”-princippet og ”hvile i sig selv”-princippet samt lighedsgrundsætningen.

2.1.3 Samlegebyrer

Problematikken omkring samlegebyrer, dvs. en administrationsmæssig sammenlægning af affaldsgebyrer for forskellige ordninger, er en problematik, som netop ikke bidrager til en større gennemsigtighed på affaldsgebyrområdet. Ligeledes kan det være overordentligt svært for den enkelte bruger at gennemskue, hvor meget de enkelte ordninger belaster det samlede gebyr. For at skabe gennemsigtighed må det som et minimum fremgå af et samlegebyr hvilken ydelse, der leveres eller stilles til rådighed for den enkelte brugergruppe, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen.

Ved anvendelse af samlegebyrer skal der endvidere tages behørigt hensyn til, at der ikke derved sker overtrædelse af vilkår for krydssubsidiering og gebyrdifferentiering.

Undersøgelser peger på, at det i visse tilfælde ved brug af samlegebyrer ikke er muligt at adskille forskellige brugergrupper. Problematikken vedrører således både den private affaldsproducent samt dagrenovation fra erhvervsaffaldsproducenter.

Problematikken findes også i de situationer, hvor brugergruppen sammensættes af heltids- og deltidsbrugere, og disse brugere ikke har samme nytte-/anvendelsesværdi af de til rådighed stillede ordninger under samlegebyret; såsom storskrald og andet.

2.1.4 Administration og planlægning

Problematikken omkring administration og planlægning omhandler de kommunale omkostninger til håndtering af den administrative og den planlægningsmæssige opgave i relation til de kommunale opgaver. Det er givet, at ud fra hensyn til krydssubsidiering kan der ikke undlades en opdeling af disse omkostninger mellem private affaldsproducenter/private husholdninger og erhvervsvirksomheder.

Den egentlige problematik vedrører stillingtagen til, om omkostningerne skal/kan fordeles ud på de respektive ordninger, som en kommune tilbyder, eller om de skal opkræves som en selvstændig ”ydelse”.

Samlegebyrer for erhvervsdelen er ikke muligt. Derfor omfatter problematikken en stillingtagen til og definering af kriterier for, hvorledes administrations- henholdsvis planlægningsomkostningerne fordeles på de respektive brugergrupper, der belaster og skaber omkostningerne.

Med i betragtningerne skal tages de omkostninger, som er relateret til egentlige tilsynsopgaver under iagttagelse af, at afgrænsningen mellem tilsyn og administration ikke er præcist defineret. Med tilsyn menes de faktuelle tilsynsopgaver, som en kommune er pålagt og som der skal opkræves særskilte gebyrer for.

2.1.5 Lighedsgrundsætningen

Problematikken omkring lighedsgrundsætningen vedrører både den private affaldsproducent og erhvervsaffaldsproducenten.

Lighedsgrundsætningen går på, at det er en forvaltningsretlig grundsætning, at sammenlignelige forhold skal behandles lige, hvilket brugen af fx samlegebyrer og krydssubsidiering kan være i modstrid med, da det ikke er muligt at gennemskue, hvad der betales for, og dermed om dette princip bliver overholdt.

2.1.6 Genbrugsstationer

En særlig problematik er der omkring genbrugsstationer, når både den private affaldsproducent samt erhvervsaffaldsproducenten har lige adgang til genbrugsstationerne mod betaling af et enslydende gebyr og derved afstedkommer krydssubsidiering mellem private affaldsproducenter/husholdninger og erhvervsaffaldsproducenter.

2.1.7 Sommerhuse

En ofte tilbagevendende problemstilling er hvorvidt og hvor meget, der skal differentieres mellem helårsbeboelser og sommerhuse.

2.1.8 ”Forureneren betaler”-princippet

”Forureneren betaler”-princippet gælder ligeledes både den private affaldsproducent og erhvervsaffaldsproducenten og er væsentligt i forhold til både brugen af samlegebyrer og skattefinansiering.

”Forureneren betaler”-princippet, som bl.a. er fastslået i miljøbeskyttelsesloven og EU-retten, betyder, at den, der forurener - i dette tilfælde genererer affald - selv skal betale omkostninger forbundet med håndtering og bortskaffelse heraf. Der må ved anvendelse af princippet tages hensyn til, at man ikke uforvarende skaber grobund for en lavere miljømæssig effektivitet i affaldshåndteringen i form af ulovlig affaldsbortskaffelse som følge af fx vægtbaserede gebyrer, eller at omkostninger fra behandling væltes over på indsamlingen.

2.1.9 ”Hvile i sig selv”-princippet

Det er ikke princippet i sig selv, der giver anledning til problemer, men brugen af samlegebyrer og overførsel af opkrævede gebyrer fra et år til det næste, der skaber problemer og vedrører både den private affaldsproducent og erhvervsaffaldsproducenten.

Der er bl.a. opstået tvivl om, hvorvidt det er den enkelte affaldsordning, fx dagrenovation, der skal hvile i sig selv, eller om det er hele den samlede kommunale affaldshåndtering, der skal hvile i sig selv. Sammenholdt med de modifikationer, der følger af forbud vedrørende krydssubsidiering mv., er situationen i dag - ifølge Notat om gebyrer på affaldsområdet af 26. september 2002 - den, at det er tilstrækkeligt, at den samlede affaldshåndtering hviler i sig selv. Disse forhold bidrager ikke til at øge gennemsigtigheden, idet ordninger, der omfatter samme brugerkredse, fx private og erhvervsvirksomheder, kan være svære at adskille. På grund af forbuddet mod krydssubsidiering vil en sådan sammenblanding formentlig være ulovlig ifølge ovennævnte notat.

En anden problematik, der vedrører ”hvile i sig selv”-princippet, er, i hvilke relationer princippet gælder. Er det alene mellem kommunen, der opkræver gebyret, og den enkelte bruger, eller gælder princippet ligeledes mellem affaldsselskabet og den enkelte bruger. Som udgangspunkt er det en generel opfattelse, at princippet alene gælder mellem kommunen og den enkelte bruger. Dog skal hele affaldshåndteringen hvile i sig selv, hvorfor der ikke kan ske en opsparing i kommunale affaldsselskaber.

2.1.10 De fælles kommunale retningslinjer for at føre regnskab og budgettere (B/R-systemet)

De fælles kommunale retningslinjer for at føre regnskab og budgettere på affaldsområdet er ikke tilstrækkelige som udgangspunkt for en sammenligning af omkostningsniveauet eller for en opdeling af de kommunale omkostninger til håndtering af affald fra erhverv henholdsvis fra private affaldsproducenter/husholdninger.

Endvidere er der ikke i de kommunale retningslinjer taget hensyn til demografiske forhold eller servicemæssige forhold. Derfor opfattes en sammenligning på affaldsområdet som ikke mulig og giver anledning til, at forskelle i kommunale renovationsgebyrer ikke kan forklares.

Ifølge Notat om gebyrer på affaldsområdet bygger det kommunale budget- og regnskabssystem, som ligger til grund for fælles kommunale retningslinjer for regnskab og budgetter, på et kontantprincip og ikke et omkostningsprincip.

2.1.11 Hvad regnes med i gebyret?

I miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1, er det defineret hvilke områder, der regnes med i affaldsgebyrer. I praksis er det en problematik, at det ikke er identificeret hvilke aktiviteter og omkostninger, der er indeholdt i denne definition. Dette er op til den enkelte kommune at fastlægge.

2.1.12 Finansiering via skatteopkrævning eller via gebyrer

Problematikken omkring skatteopkrævning kontra gebyrer vedrører den private affaldsproducent. Problematikken indeholder aspekter i forhold til EU's affaldsrammedirektiv og for så vidt angår administrationsomkostninger problemer vedrørende ”forureneren betaler”-princippet.

Den overordnede stillingtagen - ifølge Notat om gebyrer på affaldsområdet af 26. september 2002 - anfører, at den konkluderende diskussionen har været, at husholdningsaffald kunne finansieres via skatteopkrævning, mens andre ordninger - og i særdeleshed erhvervsaffald - skal gebyrfinansieres.

Ifølge lov nr. 479 af 7. juni 2001, herunder lovbemærkningerne til L 206 af 28. marts 2001, kan omkostninger til deponering af affald uanset affaldskilde og affaldsproducent ikke skattefinansieres, men kun gebyrfinansieres.

Der er således en problematik, som relaterer sig til behovet for gennemsigtighed i de ordninger, der bliver skattefinansieret.

Endvidere rejses der også en problematik i forhold til ”forureneren betaler”-princippet samt vedrørende håndteringen af kommunens eget affald fra kommunale institutioner, rådhuset osv., herunder om disse kan skattefinansieres.

2.1.13 Hensynet til det kommunale selvstyre

Problematikken vedrørende hensynet til det kommunale selvstyre har flere facetter. Det kommunale selvstyre gør det muligt for den enkelte kommune at tilrettelægge affaldshåndtering, som den finder det mest hensigtsmæssigt og effektivt set ud fra en miljømæssig og økonomisk betragtning. Hensynet til det kommunale selvstyre er dog antaget at konflikte med kravet om større gennemsigtighed og mulighed for benchmarking kommunerne imellem.

2.1.14 Kompetencedeling mellem kommuner og affaldsselskaber

Problematikken vedrørende kompetencedeling mellem kommuner og affaldsselskaber er af juridisk karakter og omhandler kompetencedelingen mellem kommuner og affaldsfællesskaber bl.a. vedrørende fastsættelse og opkrævning af gebyrer samt udarbejdelse af regulativer mv.

2.1.15 Gebyropkrævning og forhold vedrørende betalingsbetingelser

Problematikken vedrører to forhold, dels hvem der kan opkræves gebyr hos, og dels hvem betalingen påhviler, og skal endvidere ses i relation til ejere af ejendomme, beboere af ejendomme og hvem, der reelt er affaldsproducent. Forholdene relateres til både den private affaldsproducent og erhvervsaffaldsproducenten.

Problematikken opstår i de tilfælde, hvor gebyret opkræves hos andre end den, der her tinglyst adkomst til en ejendom. Fx opkræver flere kommuner affaldsgebyrer hos ejerforeninger som fællesudgift og ikke hos den enkelte ejer. Ligeledes er der problematikker omkring, hvorvidt et renovationsgebyr kan opkræves hos en forpagter, lejer eller lignende.

En anden problematik er miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, og i hvilken udstrækning denne både hjemler betalingsforpligtelsen og opkrævningsmuligheden. Endvidere er der i denne problematik hensyn til efterlevelse af ”forureneren betaler”-princippet.