| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer

4 Metodegrundlag og baggrund for valg af løsningsforslag

4.1 Indledning
4.2 SWOT-analysen
4.3 Primære løsningsforslag
   4.3.1 ABC- (Activity Based Costing) modellen
   4.3.2 Serviceområdedeklaration
   4.3.3 Affaldsårsberetning
   4.3.4 Vejledninger
4.4 Understøttende løsningsforslag

4.1 Indledning

Metodevalg er sket ud fra de overordnede rammer og problemområder for projektet, som er illustreret i figur 3.1 i kapitel 3. Ligeledes har nedenstående krav til løsningsforslag været afgørende for valg af metoder og koncepter.

• Systematiseret metode til registrering og fordeling af omkostninger relateret til gebyrfastsættelse
• Ensartet terminologi og definitioner, herunder anvendt regnskabspraksis og registrering af grunddata
• Kommunikation og formidling af oplysninger og forhold vedrørende gebyrfastsættelse og gebyropkrævning
• Implementering af løsningsforslag

Indledningsvis har vi identificeret og struktureret de væsentligste forhold i affaldssektoren ud fra principperne bag SWOT-analysen.

4.2 SWOT-analysen

Baggrunden for udarbejdelse af løsningsforslagene er sket med udgangspunkt i møder med repræsentanter fra arbejdsgruppens ekspertpanel m.fl. og udvalgte kommuner efterfulgt af effektanalyser, fagtekniske vurderinger og årsags-/virkningsanalyser.

SWOT- (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) konceptet er derefter anvendt som systematiseret metode til kortlægning og beskrivelse af den nuværende situation på affaldsgebyrområdet.

En SWOT-analyse evaluerer den situation, en organisation aktuelt agerer i, samt hvordan organisationen er rustet til at klare sig i fremtiden. Kortlægning af styrker og svagheder beskriver således, hvordan organisationen internt er organiseret, hvad angår fx systemer og procedurer, teknologi, produkter og medarbejdere. Trusler og muligheder beskriver eksterne forhold, der påvirker organisationen i dag eller forventes at ville spille en væsentlig rolle i fremtiden.

SWOT-analysen har desuden været udgangspunkt for udarbejdelse af interviewguide for møder med kommunerne m.fl.

Følgende oversigt med tilhørende kommentarer illustrerer og forklarer de væsentligste forhold i affaldssektoren ud fra SWOT-konceptet.

Figur 4.1: Væsentlige parametre for valg af løsningsforslag

Væsentligste styrke

Det kommunale budget- og registreringssystem (B/R-systemet) kan klassificeres som en faktuel styrke, fordi det reviderede B/R-system, ud over at være et udgiftsbaseret system, de seneste år er blevet suppleret med forskellige omkostningselementer for at sikre en bedre omkostningsidentifikation og tydeliggørelse af ressourceforbruget for de enkelte aktiviteter.

Væsentligste mulighed

Affaldssektoren bruger i en vis grad allerede omkostningsmodeller, der kan suppleres med koncept og metode bag omkostningsmodellen ABC (Activity Based Costing). Som supplement til den eksisterende omkostningsfordeling kan der med en ABC-model foretages en mere præcis omkostningsfordeling, og derved kan der skabes grundlag for større gennemsigtighed i affaldsgebyrerne. Ligeledes kan modellen fokusere på ”hvile i sig selv”-princippet.

Ved at bruge ABC-modellen som fordelingsværktøj kan de i B/R-systemet kalkulerede og afholdte omkostninger efter driftsøkonomiske principper fordeles på de enkelte typer af affaldsproducenter, således at eventuel krydssubsidiering og samlegebyrer samt differentiering af gebyrer synliggøres.

Væsentlige svagheder

Det er en svaghed, at affaldsværdikæden - omfattende processer og aktiviteter samt hvem, der er affaldsproducent i indhold og over tid - kun er defineret i overordnede termer, men ikke operationaliseret.

Desuden er det problematisk i relation til dataopsamling og bearbejdning, at B/R-systemet ikke har implementeret god regnskabspraksis eller vejledninger på affaldsområdet, der er egnet som indsigts- og brugervejledninger ved fastsættelse og opkrævning af gebyrer. B/R-systemet har af 4. april 2003 offentliggjort en generel vejledning om omkostningskalkulationer og en tilsvarende vejledning af 20. december 2002 om indregning og måling af aktiver fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Disse er dog ikke tilstrækkelige for at skabe et fremtidigt grundlag for sammenlignelighed mellem affaldsgebyrer kommuner imellem eller gennemsigtighed af, hvorledes gebyrer er sammensat i den enkelte kommune.

Væsentligste trussel

Der sker løbende en udvikling i relation til definition af affaldsproducenter, affaldsfraktioner og forureningsmæssige aspekter. Det er derfor væsentligt, at den grundlæggende løsningsmodel er fremadrettet og fleksibel og kan rumme både de nuværende og kommende krav og forandringer. Eksempelvis kan definition af, hvem der er forurener efter ”forureneren betaler”-princippet, forandres over tid. Vi har i design af løsningsmodellen til affaldsgebyrområdet lagt vægt på, at behov for juridiske ændringer minimeres, samtidig med at de aktuelle problemstillinger for gennemsigtighed i affaldsgebyrer belyses.

Baseret på resultatet fra SWOT-analysen mv. omfatter projektgruppens løsningsforslag følgende 11 elementer for de fire typer af overordnede krav:

1. Systematiseret metode til registrering og fordeling af aktivitetsomkostninger ved gebyrfastlæggelse, herunder
   • Affaldsværdikæde
   • Fordelingsmetoder
   
    
2. Ensartet terminologi og definitioner, herunder
   • Vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabspraksis
   • Registrering af grunddata mv.
   • Input til landsdækkende kontoplan
   • Forslag til fælles terminologi for ord og begreber på affaldsområdet
   • Miljø- og arbejdsmiljøcheckliste
   
    
3. Kommunikation og formidling, herunder
   • Serviceområdedeklaration med gebyroverblik og forudsætninger for fastsættelse af de enkelte gebyrer (anvendt budgetteringspraksis)
   • Affaldsårsberetning inklusive beskrivelse af underliggende regnskabsmetoder for registrering af omkostninger (anvendt regnskabspraksis)
   
    
4. Implementering af løsningsforslag
   • Ændret lovgivning
   • Præcisering af lovgivning

Disse 11 elementer er bearbejdet og konkretiseret i to typer; de primære løsningsforslag og de understøttende løsningsforslag. I efterfølgende afsnit introduceres disse forslag.

4.3 Primære løsningsforslag

De primære løsningsforslag omfatter metode til registrering og fordeling af aktivitetsomkostninger ved gebyrfastlæggelse ud fra ABC-konceptet, herunder indsigtsvejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper samt retningslinjer for brugervejledning til udarbejdelse af anvendt budgetterings- og regnskabspraksis. Ligeledes omfatter de primære løsningsforslag rammemodeller for serviceområdedeklaration og affaldsårsberetning.

Løsningsforslag omhandler således krav til dataregistrering, herunder fordelingsnøgler for kommunerne samt kommunikation og formidling.

Forslagene er generiske, skal anvendes i alle kommuner og kan med tiden tilpasses ændrede krav og behov. Der er således tale om et rammekoncept, som kommunerne kan uddybe, men som stiller minimumskrav til rapporteringernes form og indhold.

4.3.1 ABC- (Activity Based Costing) modellen

Projektgruppen har brugt ABC-konceptet i en ren driftsøkonomisk tankegang som udgangspunkt for model for gennemsigtighed for affaldsgebyrer samt som udgangspunkt for sammenlignelighed i opgørelsesmetoder og kontoplan.

Formålet med anvendelsen deraf er at få konkretiseret og forbedret viden om definition og fordeling af omkostningerne i hele værdikæden relateret til affaldshåndtering. Metoden sikrer, at alle aktiviteter relateret til affaldshåndtering beskrives og indgår i en aktivitetsplan.

ABC er en metode, der identificerer ressourceforbruget, herunder tidsforbruget, relateret til aktiviteter og processer. Filosofien er, at aktiviteter – og ikke afdelinger – forbruger ressourcer og derved skaber omkostningerne. Aktiviteterne bliver brugt til at fremstille produkter og serviceydelser i de forskellige led i en værdikæde. ABC danner således en systematisk ramme og en styret proces for, hvordan identifikation af aktiviteterne og tilhørende omkostninger finder sted.

Ud fra en driftsøkonomisk indgangsvinkel indebærer en fordeling af fællesomkostningerne mellem de forskellige affaldsordninger via forskellige fordelingsnøgler således en objektiv omkostningsfordeling uden hensyntagen til politiske hensigter.

ABC-modellen som konkret løsningsforslag på affaldsgebyrområdet uddybes i afsnit 5.1.

4.3.2 Serviceområdedeklaration

I relation til kommunikation og formidling omfatter løsningsforslagene to elementer; en serviceområdedeklaration og en affaldsårsberetning, der begge udarbejdes af kommunerne. Modellen for serviceområdedeklarationer skal ses som kommunikation af beregningsgrundlaget i ABC-modellen og forklarer således næste års gebyrer, herunder hvordan de er fastlagt, og brug af aktuelle fordelingsnøgler. En serviceområdedeklaration er et fremadrettet kommunikationsværktøj.

4.3.3 Affaldsårsberetning

Affaldsårsberetningen er ligeledes et kommunikationsværktøj. Affaldsårsberetningen beskriver sidste års aktiviteter og forklarer, hvordan indtægter og omkostninger er anvendt. En affaldsårsberetning er et bagudrettet kommunikationsværktøj.

4.3.4 Vejledninger

Vejledning om grundlæggende regnskabsskik og god regnskabspraksis er ligeledes en del af projektgruppens primære løsningsforslag og danner grundlag for registrering og opsamling af data, der indgår i såvel model som i serviceområdedeklarationen og affaldsårsberetningen.

Det er afgørende for gennemsigtighed, at der er sammenhæng i form og indhold mellem de data, der registreres i ABC-modellen og kommunikeres i serviceområdedeklarationens gebyrdel, og som indgår i affaldsårsberetningen. Kun derved kan der skabes informationsmæssig klarhed for borgere og andre interessenter for sammenhæng mellem, hvilke omkostninger gebyrandelene i serviceområdedeklarationen skal dække over og hvilke omkostninger, der faktuelt, når året er gået, er afholdt, og som er dækket af de opkrævede gebyrer, samt hvilke forskydninger, der er derimellem til udligning i det kommende regnskabsår.

4.4 Understøttende løsningsforslag

Formålet med de understøttende løsningsforslag er at sikre, at de primære løsningsforslag forvaltes og forstås ensartet i hele værdikæden og kommunerne imellem. Disse løsningsforslag omfatter input til landsdækkende, fælles kontoplan, vejledning om overordnede principper på affaldsområdet, inspirationscheckliste på miljø- og arbejdsmiljøforhold til serviceområdedeklarationer og affaldsårsberetning samt krav og rammer for udvikling af ledelsesinformationssystem.

Alle disse tiltag tager udspring i faktuelle ændringer eller tilpasninger til det arbejde, der foregår i kommunerne og affaldsselskaberne i dag.

De understøttende løsningsforslag fremgår som anbefalinger og er ikke konkretiseret i samme omfang som de primære løsningsforslag ved den efterfølgende operationalisering i fase 2 af dette projektarbejde. Fase 2's operationaliseringsafsnit er kapitel 8.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.