Miljøprojekt, 950 – Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer

Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer

6 De understøttende løsningsforslag

6.1 Vejledning om de overordnede principper
6.2 Input til landsdækkende vejledende kontoplan og B/R-systemet
6.3 Terminologi og definitioner
6.4 Miljø- og arbejdsmiljøcheckliste
6.5 Ledelsesinformationssystemer - generel beskrivelse i forhold til forsyningssektoren
6.6 Ændret lovgivning, herunder krav til præcisering af lovgivning

Formålet med de understøttende løsningsforslag er at sikre, at de primære løsningsforslag forvaltes og forstås ensartet i hele værdikæden og kommunerne imellem.

De understøttende løsningsforslag fremgår som anbefalinger og er ikke konkretiseret i samme omfang som de primære løsningsforslag.

6.1 Vejledning om de overordnede principper

Vejledning om de overordnede principper på affaldsområdet kunne med fordel udarbejdes med det formål at øge bevidstheden og opmærksomheden på den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning og princippet om ”forureneren betaler”. Disse to principper er et afgørende grundlag for forståelse og dermed undgåelse af ubevidste overtrædelser af principperne i forbindelse med fastlæggelse af affaldsgebyrer, med opkrævning af gebyrer og i det registreringsmæssige grundlag for fastsættelse og opkrævning. Vejledningen er i denne henseende nævnt som en mulighed. Alternativet kunne være en orienteringsskrivelse.

6.2 Input til landsdækkende vejledende kontoplan og B/R-systemet

Under Budget- og regnskabsrådets arbejder med det fremtidige B/R-system blev der af rådet i 1999 konkluderet følgende:

”Budget- og registreringsopgaver til håndtering af de brugerfinansierede aktiviteter forudsætter, at der sker en registreringsmæssig opdeling efter byrdefordeling og brugergrupper. Dette falder ikke ind under B/R-systemet. En sådan opdeling tjener ikke et kommunalt styringshensyn og ville medføre en administrativ belastning. Udvalget pegede derfor på muligheden for at indføre vejledende kontoplaner til belysning af sektoropdelinger mv.”

Budget- og regnskabsrådet fastslog således i 1999, at en total opsplitning af udgifter ikke kunne anbefales. Men samtidig lod rådet det være op til den enkelte kommune af vurdere og implementere bestemt registreringsudskillelse på enkelte funktioner.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har af 4. april 2003 udsendt en vejledning om omkostningskalkulationer. Denne vejledning bygger på princippet om opgørelse af langsigtede gennemsnitsomkostninger. Denne vejledning kan således ikke direkte anvendes ved fastlæggelse af affaldsgebyrer, der skal hvile på et driftsøkonomisk princip, efter hvilket der skal betales gebyrer efter forbrug/træk på aktiviteter svarende til brugerfinansiering.

Suppleret med de krav til omkostningsfordeling, som ABC-modellen opstiller, sammenholdt med projektgruppens forslag til vejledninger, afsnit 5.4, er der udarbejdet vedlagte input til en landsdækkende, vejledende kontoplan for affaldssektoren.

Projektgruppen har i input til kontoplan taget udgangspunkt i fire væsentlige interessenter:

Indenrigs- og Sundhedsministeriets budget- og regnskabskrav
Det kommunale årsregnskab
Det eksterne årsregnskabsvæsen - generelt efter årsregnskabsloven
Reno-Sam's benchmarkingprojekt

Krav om detaljeringsgrad er størst for de to sidste interessenter, idet Indenrigs- og Sundhedsministeriets budget- og regnskabskrav (B/R) vil kunne imødekommes ud fra konsolidering af informationer indeholdt i de to øvrige systemkrav, og det kommunale årsregnskab bygger på konteringer foretaget efter B/R-systemets krav.

Vedrørende opbygning af en landsdækkende kontoplan for det kommunale forsyningsområde affald bør følgende forhold indgå i den overordnede struktur.

Arter bør reflektere kravene fra det kommunale årsregnskab og det eksterne årsregnskabsvæsen og være identisk med en klassisk kontoplan og kan grupperes som følgende:

Indtægter fra salg opgjort pr. aktivitetsområde
Omkostninger opgjort for personaleomkostninger, eksterne tjenesteydelser, materiale- og ressourceforbrug, andre eksterne poster og finansielle poster

Formål afspejler aktivitetsområderne og bør reflektere rapporteringskrav fra Reno-Sam's benchmarkingprojekt. Formål bør efter ABC-modellen grupperes som følgende:

Håndtering (den indledende)
Behandling (den direkte)
Kommunalforvaltningsmæssige aktiviteter

Steder er geografisk bestemt samt procesrelateret

Entreprenører
Genanvendelsesanlæg
Forbrændingsanlæg
Deponianlæg

Organisationen reflekterer det eksisterede organisationsdiagram fx

Kommunalbestyrelsen
Teknisk Forvaltning
Affaldshåndtering
Erhvervsaffald
Dagrenovation
Glas
Storskrald
Pap og papir
Farligt affald
Haveaffald
Elektronisk affald
Etc.

Det kommunale budget- og registreringssystem (B/R-systemet) har som tidligere nævnt gennemgået en udvikling fra kun at være et udgiftsbaseret system til også at omfatte forskellige omkostningselementer og derved sikre en bedre omkostningsidentifikation og tydeliggørelse af ressourceforbruget for de enkelte aktiviteter.

På forsyningsområdet er omkostningsregistrering autoriseret, herunder registrering af driftsmæssige afskrivninger, forrentning af indskudskapital mv. Endvidere er der udarbejdet vejledning om omkostningskalkulationer.

Det betyder, at der i B/R-systemet er grundlag for at beregne gebyrer og registrere omkostninger efter driftsøkonomiske principper. Dog giver de autoriserede regler i B/R-systemet ikke i sig selv tilstrækkelige oplysninger til brug for beregning af konkrete gebyrer for specifikke, kommunale ydelser.

I B/R-systemet er der en konteringsmæssig adskillelse mellem det fuldt brugerfinansierede område og det skattefinansierede område.

Under hovedkonto 1 findes der følgende konti til renovation:

1.50 Fælles formål
1.51 Renovation
1.52 Konverteringsanlæg
1.53 Lossepladser
1.54 Olie- og kemikalieaffald mv.
1.55 Genanvendelsesanlæg og frasortering

Der opereres i B/R-systemet med artskonti, som er tværgående i kontoplanen.

Med særlig fokus på forsyningsvirksomhedernes aktiviteter er det autoriseret i B/R-systemet at registrere på et grupperingsniveau, svarende til funktionsspecifikke elementer. Den overordnede grupperingsstruktur under hovedkonto 1 er:

Indtægter
Direkte udgifter
Overførte udgifter (administrationsudgifter, renter mv.)
Beregnede udgifter (afskrivninger, beregnede udgifter, lagerforskydninger, henlæggelser mv.)
Modregning af beregnede udgifter

Der kan endvidere registreres på omkostningssted. Dette er frivilligt, men der rummes mulighed derfor på kontonummerets 5. og 6. ciffer. Gebyrberegninger kan således foretages på omkostningssted, på hovedkonti og på artskonti.

B/R-systemet opererer med en hovedkonto for den finansielle status og forskydninger mellem pengestrømskonti og driftsøkonomiske opgørelser.

Administration mv. registreres generelt på hovedkonto 1. Der er dog i B/R-systemet mulighed for at registrere administration mv. under den enkelte institution eller funktion, såfremt udskillelsen sker foranlediget af bestemte administrative funktioner.

Den vejledende, landsdækkende kontoplan på affaldsområdet kunne med fordel være udgangspunkt for en kontoplan på hele forsyningsområdet.

6.3 Terminologi og definitioner

Igennem den praktiske løsning af opgaven samt ved gennemgangen af den eksisterende litteratur på affaldsområdet er det fundet problematisk, at det ofte ikke er muligt at finde en fælles definition på begreber og ord inden for affaldsområdet. Denne manglende entydighed eksisterer ligeledes i forbindelse med affaldsværdikæden, som vi har inddraget ved etablering af gennemsigtighed i affaldsgebyrer.

Som en del af projektgruppens løsningsforslag er der derfor med udgangspunkt i affaldsbekendtgørelsen og miljøbeskyttelsesloven samt begreber og aktiviteter anvendt i affaldsværdikæden under ABC-modellen indarbejdet forslag til terminologi af ord og begreber.

For så vidt angår regnskabstekniske termer mv. er der i bilag D (vejledning om god regnskabsskik og de grundlæggende regnskabsprincipper for opgørelse af affaldsgebyrer) medtaget relevante regnskabstekniske begrebsrammer.

Ud over bilag D fungerer de forklarende venstresider i modelregnskaberne i bilag B (rammemodel for serviceområdedeklaration) og C (rammemodel for affaldsårsberetning) ligeledes som retningsgivende i forbindelse med ensartet rapportering og opstilling af resultatopgørelse kommunerne imellem.

6.4 Miljø- og arbejdsmiljøcheckliste

Ved anvendelse af ABC-modellen allokeres alle de aktivitetsomkostninger, som er praktisk muligt at kvantificere. Vedrørende hensyn til miljø- og arbejdsmiljøforhold kan en kvantificering til tider være umulig, meget ressourcekrævende eller være baseret på et meget stort skønselement. Såfremt det er faktuelt, at hensyntagen til miljø- og/eller arbejdsmiljøforhold har en ikke uvæsentlig indflydelse på et affaldsgebyrs størrelse, anbefales det at supplere informationen i serviceområdedeklarationerne og i affaldsårsberetningen dermed. Til inspiration til de typer af miljø- og arbejdsmiljøforhold, som kunne være relevante, er udarbejdet et bilag E: Miljø- og arbejdsmiljøcheckliste.

6.5 Ledelsesinformationssystemer - generel beskrivelse i forhold til forsyningssektoren

Mange offentlige og kommunale institutioner oplever i disse år en række fundamentale forandringer i deres forretningsgrundlag. Krav til anderledes budgetopfølgning, levering af nye tjenesteydelser og ændrede kundekrav stiller nye krav til den enkelte institution. Forhold som kompetenceglidning, bæredygtighed samt ændrede amts- og kommunegrænser er ligeledes faktorer, der vil påvirke det fremtidige beslutningsgrundlag i den enkelte kommune. Rettidig og relevant ledelsesinformation er derfor vigtig i bestræbelserne på at koble kommunernes overordnede mål og strategier med operationelle tiltag i den enkelte institution.

Projektgruppen har derfor som understøttende løsningsforslag peget på fastlæggelse af krav og rammer for udvikling af et ledelsesinformationssystem. Flere og flere kommuner har i en årrække allerede arbejdet systematiseret med ledelsesinformation. Det gælder både i kommunalt regi og for de kommunale institutioner og organisationer, og fokus har både været økonomisk, kvalitetsmæssigt og af miljø- og arbejdsmiljømæssig karakter.

Formålet med etablering af et ledelsesinformationssystem er at sikre, at beslutningstagere har den nødvendige information og datagrundlag til at træffe de rigtige beslutninger på det rigtige tidspunkt. Systemet skal således sikre, at der sker en systematiseret og relevant informationsindsamling samt rapportering og analyse.

Desuden skal etablering af et ledelsesinformationssystem sikre, at de overordnede principper om bl.a. ”forureneren betaler” indarbejdes effektivt i aktørernes politik, målsætning og handling samt sikre fokusering på problemerne omkring krydssubsidiering og differentiering i affaldsgebyrerne.

Dette løsningsforslag skal betragtes som en mulighed for en regulering mod skærpet hensyn til fx miljøforhold og/eller en tilskyndelse dertil.

I bilag F er beskrevet, hvorledes et ledelsesinformationssystem implementeres.

6.6 Ændret lovgivning, herunder krav til præcisering af lovgivning

Ændret lovgivning og præcisering af lovgivning er endvidere et understøttende løsningsforslag. Den gældende ordlyd i miljøbeskyttelseslovens § 48 rummer uhensigtsmæssigheder for skabelse af gennemsigtighed dels som følge af dens manglende sammenhæng i ord og indhold med de primære løsningsforslag og dels som følge af, at den bidrager til mulighed for krydssubsidiering ved adgangen til at opkræve affaldsgebyrer til fremtidig nytteværdi. En uddybning heraf fremgår af kapitel 8. Projektgruppen finder en ændring af § 48 væsentlig.

Herudover kan der som understøttende løsningsforslag peges på præcisering af lovgivning for så vidt angår kompetencefordeling mellem kommuner og affaldsselskaber samt uddybning af, hvem der kan opkræves gebyrer hos, og hvorledes hæftelsesreglerne er desangående. Disse ændringer behandles alene i begrænset omfang, idet de ikke er væsentlige for operationalisering af de primære løsningsforslag.