|
Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer 7 Afvejning og vægtning af problemstillingerne i Notat om gebyrer på affaldsområdet i sammenhæng med de konkrete løsningsforslag7.1 Indledning 7.1 IndledningDen indre sammenhæng mellem projektgruppens samlede løsningsforslag; såsom ABC-modellen, de overordnede principper, de grundlæggende regnskabsprincipper, anvendt budgetterings- og regnskabspraksis, serviceområdedeklarationer, affaldsårsberetninger etc. kan illustreres som følger:
Figur 7.1: Vægtningspyramiden Ved anvendelse af denne pyramidestruktur er der taget behørigt hensyn til de typer af karakteristika, som de enkelte problemstillinger i henhold til Notat om gebyrer på affaldsområdet af 26. september 2002 repræsenterer i forbindelse med afhjælpning af disse via de præsenterede løsningsforslag. På niveau 1 er de typer af identificerede - forlods ved opgavens udbud - problemstillinger, som er karakteriseret ved, at de er givne som EU-principper, og som kommuner, affaldsproducenter og håndteringsfunktioner og virksomheder må forholde sig til. Under niveau 1 er der to forhold: Lighedsgrundsætningen og ”forureneren betaler”-princippet. På niveau 2 er de typer af forlods identificerede problemstillinger, som kan relateres til, at løsning skal ske i et kommunalt regi. Det vil sige de iboende forhold, der er foranlediget af kommunalt betingede rammer mv. Det drejer sig således om ”hvile i sig selv”-princippet, det kommunale selvstyre, det kommunale budget- og registreringssystem (B/R-systemet) og kompetencefordelingen mellem kommune og affaldsselskaber. Det væsentligste i relation til gennemsigtighed i affaldsgebyrer er ”hvile i sig selv”-princippet. På niveau 3 er de typer af forlods identificerede problemstillinger, som er operationelle, og som er direkte relateret til affaldshåndteringen. Det drejer sig således om krydssubsidiering, differentiering af gebyrer, samlegebyrer, administration og planlægning, sommerhuse, genbrugsstationer, finansiering via skatteopkrævning eller via gebyrer, hvad regnes med i gebyrer, hos hvem opkræves gebyrer, og hvem påhviler forpligtelsen. De karakteristika, som er i problemstillingerne, vægtes og behandles i forhold til de tre niveauer, og der peges på løsningsforslag for eliminering eller reducering af problemstillingerne i dette kapitel. Projektgruppens forslag i kapitel 7, herunder konkrete fordelingsnøgler mv. skal betragtes som oplæg til arbejdsgruppens videre behandling. Projektgruppens arbejder har haft til formål at opstille de faktuelt bedste løsningsforslag set i relation til gennemsigtighed og sammenlignelighed af affaldsgebyrer. 7.2 LighedsgrundsætningenLighedsgrundsætningen - som en forvaltningsretlig grundsætning - er et princip, hvorunder gennemsigtigheden skal skabes. Gennemsigtighed i denne relation er både synliggørelse af, at affaldsproducenter for ”lige” ydelser betaler ensartede gebyrer, og at alle har lige muligheder for at skabe sig indsigt i affaldshåndteringen. Lighedsgrundsætningen har den afgørende vægt, at den implicit skal være implementeret i løsning af forhold på niveau 2 og 3. Dette forudsætter, at der er en enkel adgang til at skabe sig forståelse for, hvad lighedsgrundsætningen faktuelt betyder ved opdeling af affaldsproducenter i ensartede grupper, ved opdeling af affaldsfraktioner, ordninger etc. Betydningen skal ses i forhold til det overordnede formål med en lighedsgrundsætning i et samfundsmæssigt regi. Forståelse må først og fremmest være rettet mod de funktioner, der skal håndtere affaldsforhold på niveau 2 og 3. Det vil sige mod kommuner og affaldsselskaberne og deres medarbejdere i operationelle funktioner. Det er projektgruppens opfattelse, at den største barriere for konsistent hensyntagen til lighedsgrundsætningen er at finde i manglende let tilgængelige indsigtsmaterialer om principperne deri. En direkte løsningsmulighed er derfor at udarbejde en publikation om lighedsgrundsætningen i form af en vejledning om de overordnede principper. Vejledningens direkte formål er at understøtte forvaltningsretlig indsigt vedrørende lighed ved udarbejdelse af serviceområdedeklarationer og affaldsårsberetninger samt det registreringsmæssige grundlag for disse. 7.3 ”Forureneren betaler”-princippet”Forureneren betaler”-princippet har rod i EU-direktivet 75/442 og er implementeret på affaldsområdet i Danmark via affaldsbekendtgørelsen og miljøbeskyttelseslovens § 48. Princippet vil som følge af dets natur til stadighed tolkningsmæssigt udvikle sig i takt med den teknologiske og videnskabelige forskning og udvikling af, hvad forurening er. Aktuelt må affaldsbekendtgørelsens affaldshåndteringshierarki besluttes som værende den faktuelle rammestruktur, som er bedst egnet til at skabe gennemsigtighed. Gennemsigtigheden skal skabes over for kommunens borgere mv. Det må derfor vægtes som betydningsfuldt, at der er tilgang til information om affaldsgebyrer, der er umiddelbart forståelig for en ikke-affaldsteknisk borger. Gennemsigtighedens vigtigste elementer kan illustreres således:
Figur 7.2: Gennemsigtighedens vigtigste elementer I affaldshierarkiet er den forureningsforebyggende indsats - ikke at producere affald - ikke medtaget. Dette er heller ikke formålet med at skabe gennemsigtighed i affaldsgebyrer, men det er et afledet element, at synliggørelse over affaldsproduktion pr. producenttyper implicit kan skabe motivation for reduktion. Gennemsigtighedens sekundære element i relation til ”forureneren betaler”-princippet er den forurening, der skabes i processerne fra det producerede affald til den endelige håndtering. Det vil sige indsamling, transport, sortering, mellemlagre (herunder genbrugsstationer) mv. Gennemsigtighed heri kan skabes dels via orientering om måder og vejledninger for effektive handlinger og dels via information om hvilken del af affaldsgebyret, der medgår til disse processer. Det må være vægtet som afgørende, at de sekundære elementer, herunder de enkelte regulativer, er forskellige kommuner imellem, og denne svaghed ikke kan ændres på kort sigt. Det er derfor nødvendigt, at gennemsigtighed skabes under en ramme, hvor regulativer ikke er harmoniseret på landsplan. Samtidig er det afgørende, at denne forskellighed ikke hindrer sammenligning kommuner imellem for så vidt angår affaldsgebyrernes fastsættelse og opkrævning. Gennemsigtighed må derfor skabes under hensyntagen til, hvad der er på et relevant detaljeringsniveau over for den private affaldsproducent. Det vil sige, at opdeling af affaldsgebyrer i delelementer sker i hovedgrupper og med fokus på, hvad det koster at få og have fået behandlet affald opdelt i de tre håndteringsgrupper efter affaldshåndteringshierarkiet. Endvidere må den private affaldsproducent have indsigt i omkostningerne ved at indsamle og sortere samt transportere affald og bortskaffe dette. Set ud fra ”forureneren betaler”-princippet er gennemsigtighed over for den private affaldsproducent et spørgsmål om, at den enkelte affaldsproducent kan se, hvorledes dennes gebyrer er sammensat målt i gennemsnitsomkostninger for affaldsproducenten/husholdninger, der er grupperet i brugergruppe sammen med andre private affaldsproducenter, der producerer tilsvarende typer og mængder af affald og dermed trækker på samme omkostningselementer i værdikæden. Tilsvarende er gældende for erhvervsvirksomheder, bortset fra at gennemsigtighed for denne brugergruppe bør ske på et mere detaljeret niveau svarende til træk på samme omkostningselementer fra værdikæden til og med affaldsbortskaffelse efter en underopdeling som eksempelvis angivet i affaldsbekendtgørelsens bilag 6a og 6b og opdelt i affaldsfraktioner efter affaldsbekendtgørelsens niveau 2. I relation til hvem affaldsproducenten er - hvem der skal betale - er det ligeledes af betydning, at der ikke via de foreslåede løsningsforslag skabes begrænsninger for fremtidige ændringer i identifikation af affaldsproducenter. Eksempelvis vil affaldsproducenter af elektronik i løbet af få år overgå fra den private affaldsproducent til den virksomhed, der har produceret produktet. Rammerne for, hvad forurening omfatter og hvem, der er affaldsproducenter for hvilke typer af affald, herunder sammenhæng mellem affaldsfraktioner og håndtering, må være ensartet landsdækkende. Dette er også i vidt omfang gældende i dag via affaldsbekendtgørelsen. Ved vurdering af B/R-systemet i forhold til ”forureneren betaler”-princippet skal der endvidere i videst mulig udstrækning tages hensyn til kendte, fremtidige forhold. Et eksempel er de kommende implementeringer af de to nye EU-direktiver om elektrisk og elektronikaffald. Dette affald skal indsamles særskilt med henblik på genbrug og genvinding. Denne indsamlingsordning skal for husstande være sat i værk senest 31. august 2005. Den skal være gratis for de sidste led i kæden; det vil sige for husholdninger eller distributører. Det betyder, at det er producenter, der skal finansiere denne nye ordning. For affald fra private husstande skal producenterne senest 31. august 2005 finansiere indsamling, behandling, nyttiggørelse og bortskaffelse. Dette gælder for alt affald, der afleveres til afleveringsstederne efter denne dato. Det ”gamle” affald finansieres af producenterne i forhold til deres markedsandel. Det er derved af betydning ved indretning af modellen for forvaltning af affaldsgebyrer, at der rummes fleksibilitet i kontoplaner mv. til indføring af dette nye forvaltningselement. Dette hensyn er taget i ABC-modellen. Et forhold er affaldsproducenternes mulighed for at løfte det ansvar, der er pålagt dem i henhold til miljøbeskyttelsesloven, der i lovens § 43 fastslår, at ”Enhver, der frembringer, opbevarer, behandler eller bortskaffer affald, er ansvarlig for, at der ikke opstår uhygiejniske forhold eller sker forurening af luft, vand eller jord”. Loven pålægger således affaldsproducenterne - private husholdninger og erhvervsvirksomheder - et såvel arbejdsmiljø- (uhygiejniske forhold) som miljømæssigt ansvar. Affaldsproducenterne har - for at kunne løfte dette ansvar - behov for kendskab til håndteringen af det affald, de producerer. Dette reflekteres via informationerne i serviceområdedeklarationer og i affaldsårsberetninger. ”Forureneren betaler”-princippet skal tilsikre, at den aktør, hvis aktiviteter har afstedkommet en given miljøpåvirkning eller forurening, også betaler de relaterede omkostninger - både de direkte driftsrelaterede omkostninger til bortskaffelse og oprydning, men også de indirekte samfundsrelaterede til miljøsikring og genoprettelse. For at kunne opgøre omkostninger forbundet med en given affaldsbortskaffelse eller eventuelle ekstraordinære omkostninger i forbindelse med en særlig forurenende aktivitet vil det stille krav til opgørelses- og registreringsmetoder og underliggende systemer. Ideelt bør omkostningerne opgøres dels pr. affaldsproducent dels pr. affaldstype. Modellen har forsøgt at tage højde for dette og samtidig forsøgt at sikre, at den administrative arbejdsbyrde er rimelig, ved at affaldsproducenter kan samles i homogene grupper. I denne forbindelse er det dog væsentligt at beslutte hvilken tidshorisont, der arbejdes med, da såvel økonomiske som samfundsmæssige omkostninger ændres over tid. Når affald i dag deponeres på en beskyttet losseplads, fastlægges gebyrer ud fra de driftsomkostninger, som det pågældende anlæg har i form af maskiner til håndtering, afdækning af affald og forsegling nedadtil til beskyttelse af undergrunden. Der har ikke i gebyrfastsættelsen tidligere være taget stilling til, hvor længe den pågældende mængde affald ville skulle ligge i depot, skønt det synes indlysende, at tidshorisonten har indflydelse på de totale omkostninger. Med bekendtgørelse nr. 650 af 29. juni 2001 om deponeringsanlæg, skal der fastsættes vilkår om sikkerhedsstillelse for de samlede udgifter til opfyldelse af depotets godkendelsesbetingelser ved nedlukning og efterbehandling. Det betyder, at der er et grundlag for beregning og hensættelse af fremtidige omkostninger i gebyrfastsættelsen vedrørende depoters nedlukning og efterbehandlingsomkostninger. Opfattelsen af hvilke affaldsfraktioner, der skal deponeres, vil løbende ændres. Bl.a. vil den teknologiske udvikling spille en afgørende rolle. Affald, der i dag er deponeret, vil på sigt kunne udtages af depot med henblik på anden anvendelse eller anden type endelig bortskaffelse. ABC-modellen differentierer således mellem omkostninger til håndtering og omkostninger til opbevaring og er desuden så fleksibel, at fremtidige ændringer som følge af ændret teknologi eller ændrede bortskaffelsesmuligheder kan implementeres. En ensartet forståelse af, hvad princippet ”forureneren betaler”-princippet er, må først og fremmest være rettet mod de funktioner, der skal håndtere affaldsforhold på niveau 2 og 3. Det vil sige mod kommuner og affaldsselskaber og deres medarbejdere i operationelle funktioner. Den største barriere er manglende vejledninger og retningslinjer i registrering af data på en ensartet måde og udkontering af omkostninger i værdikæden efter fordelingsnøgler, der allokerer omkostninger efter ovennævnte hensyn til ”forureneren betaler”-princippet. En direkte løsningsmulighed er derfor at udarbejde en vejledning om udarbejdelse af anvendt budgetterings- og regnskabspraksis samt koncept for form og indhold i både en serviceområdedeklaration, hvoraf det fremgår hvilke affaldsgebyrer, der er på affaldsområdet og en affaldsårsberetning, hvor både private affaldsproducenter/husholdninger og erhvervsvirksomheder kan se, hvorledes de opkrævede affaldsgebyrer stemmer med de afholdte omkostninger. Endvidere kan det analogt med anbefalingen under afsnittet om lighedsgrundsætningen foreslås, at der udarbejdes en publikation om de overordnede principper vedrørende ”forureneren betaler”-princippet. Endelig kan der supplerende peges på implementering af ledelsesinformationssystemer målrettet affaldsområdet hos aktørerne i værdikæden, herunder kommunen, transportører, affaldsselskaber mv. Med inspiration fra standarder om miljøledelse og kvalitetsstyring ville det være en mulighed at udarbejde standard for ledelsessystem på affaldsområdet til brug af alle aktører i værdikæden. Formålet dermed ville være sekundært i forhold til affaldsgebyrets gennemsigtighed, men kunne understøtte en harmoniseret struktur for arbejder med forbedringer, hvis effekt i videst mulig omfang kom den til gode, som bidrog til skabelse af reduceret forurening. 7.4 ”Hvile i sig selv”-princippet”Hvile i sig selv”-princippet er et anerkendt princip, men i realiteten er begrebet diffust, fordi der ikke er sat rammer for princippets faktuelle tolkning. Den væsentligste problematik i relation til skabelse af gennemsigtighed på affaldsgebyrer er, at det ikke er givet, over hvilken periode princippet skal håndteres. En kortere årrække er ikke entydigt identificeret. Hvilken periode, der vælges som fælles regelsæt, er ikke afgørende for gennemsigtigheden, men det er helt afgørende, at der fastsættes landsdækkende, fælles kriterier derfor. Der kan hverken skabes gennemsigtighed mellem fastsættelse af gebyrer og opkrævning af gebyrer eller sammenlignelighed mellem kommuner, hvis dette kriterium ikke fastlægges. Den bedste løsning ud fra hensyn til affaldsproducenter er, at perioden er et år; dækkende tidsrummet fra 1. januar til 31. december. Idet opkrævning sker årligt for private affaldsproducenters/husholdningers gebyrer og for dagrenovation generelt, kan der alene skabes gennemsigtighed, hvis synliggørelse sker i forhold til det affaldsbeløb, som disse brugergrupper er vidende om. For så vidt angår erhvervsaffald er perioden ikke afgørende på samme måde, fordi der afregnes i henhold til konkret affaldsproduktion. Men her har princippets manglende kriterium en anden indflydelse. Hvis gebyrer mv. for erhvervsaffald ikke fastlægges på grundlag af omkostninger afholdt/realiseret inden for en meget kort periode, medfører det krydssubsidiering. Fastsatte gebyrer, som en affaldsproducent betaler efter, har aftagende sammenhæng til de faktuelle, afholdte omkostninger til affaldshåndtering, jo længere den periode er, som skal ”hvile i sig selv”. Det må derfor principielt foreslås, at ”hvile i sig selv”-perioden på affaldsgebyrer fastlægges til et år. Det vil svare til kommunens årsbudget, og det vil svare til det regnskabsår, der er gældende for virksomheder, der aflægger regnskaber efter årsregnskabsloven. Men i praksis kan det foreslås, at perioden for ”hvile i sig selv” bliver fire år svarende til den kommunalpolitiske periode, men at gennemsigtigheden er årlig. Det vil sige, at der for hvert år i serviceområdedeklarationen kan ses, hvorvidt der budgetteres og fastlægges gebyrer, der inddrager overført underskud eller overskud fra tidligere år. Endvidere kan der i affaldsårsberetningerne ses hvilke eventuelle beløb, der overføres til næste regnskabsår. Der er således en fire års udligningsperiode, hvis udvikling er gennemsigtig fra det ene år til det næste. En periode på 3 år har været overvejet som forslag, idet det kommunale budget- og regnskabssystem anvender 3 år som frekvensperiode for budget mv., men fordi affaldsområdet i kommunalt regi opererer med en 4-årig frekvens for affaldsplaner mv. foreslås en 4-års periode. Efter en fastlæggelse af perioden vil det være muligt at løse de øvrige forhold, der relateres til dette princip og gennemsigtighed i affaldsgebyrer. Endvidere rummer den foreslåede model en fremtidssikring, idet eventuelle overskud, der ikke er udlignet i forbindelse med eventuel afskaffelse af ”hvile i sig selv”-princippet, kunne omklassificeres til egenkapital/indskudskapital og lignende. Derimod ville eventuelle underskud skulle udlignes inden en ændring af denne art. Med hensyn til miljøeffekt og til sammenhæng mellem fastsættelse og opkrævning af gebyrer er det afgørende, at de omkostninger, der foranlediger aktiviteter for håndtering af affald fra en ensartet brugergruppe, har en direkte forbindelse med, hvad der betales for. Dette er ikke tilfældet, når der anvendes et pengestrøms-/kontantprincip og ikke et driftsøkonomisk budget- og regnskabsprincip. ”Hvile i sig selv”-princippet er et princip, hvorefter en aktivitet skal hvile i sig selv over for den, der har gavn af aktiviteten. Muligheden for henlæggelser til fremtidige investeringer udhuler direkte ”hvile i sig selv”-princippet og skaber krydssubsidiering. Ligeledes er tilfældet med udgiftsføring af investeringer i anskaffelsesåret/betalingsåret og ikke over den periode, hvor investeringen skaber brugsværdi. Løsningen findes, fordi B/R-systemet rummer driftsøkonomiske principper. Men der er overgangsforhold, som skal håndteres via vejledning om anvendt budgetterings- og regnskabspraksis. Disse er især relateret til muligheden for at henlægge til fremtidige investeringer. De ikke anvendte henlæggelser må fremgå af serviceområdedeklarationer og affaldsårsberetninger, herunder den årlige overførsel heraf til konkrete investeringer. Disse investeringer må da håndteres, således at affaldsproducenterne ikke kommer til at betale for investeringen via afskrivninger og forrentning af investeret kapital. Der skal være klare, ensartede principper herfor på affaldsområdet. Idet B/R-systemet på forsyningsområdet er overgået til driftsøkonomiske principper, må det anbefales at slette hjemmelen i miljøbeskyttelseslovens § 48 om mulighed for henlæggelser. Denne lov har ikke et formål, når gebyrer opkræves i henhold til driftsøkonomiske principper. Set ud fra et finansieringssynspunkt er henlæggelse til fremtidige investeringer i strid med ”forureneren betaler”-princippet. Det operationelle løsningsforslag er at finde i B/R-systemets driftsøkonomiske kalkulationer og omkostningsregistreringer og i de underliggende kontoplaner. Der bør dog vedtages et landsdækkende sæt regler via vejledning om udarbejdelse af anvendt budgetterings- og regnskabspraksis og i vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper. Et sæt brugerregler for affaldsgebyrområdet om aktivering og afskrivning af materielle aktiver, behandling af afkast via finansielle investeringer, immaterielle aktiver, straksafskrivninger, omsætningsaktiver, interne renter, overførsel af overskud/underskud fra et regnskabsår til det næste etc. Synligheden over for affaldsproducenterne vil være at finde i de anbefalede koncepter for serviceområdedeklaration og affaldsårsberetning. Denne synliggørelse er mellem affaldsproducent og gebyr fastlagt og opkrævet af en kommune. Vedrørende synliggørelse af ”hvile i sig selv”-princippet for aktiviteter i affaldsselskaber må det anføres, at B/R-systemets nye krav til driftsøkonomisk omkostningsstyring også er gældende for affaldsselskaber. De anbefalede løsningsforslag med rammemodeller for serviceområdedeklaration og affaldsårsberetning, vejledninger til understøttende budget- og registreringshandlinger mv. medfører, at der sikres sammenfald mellem den brugergruppe, der modtager en ydelse, og den brugergruppe, der pålægges betaling derfor. Det betyder, at samlegebyrer og differentiering af gebyrer forsvinder som enkeltstående problematiske forhold. Endvidere bliver det implicit via modellen det enkelte serviceområde, der kommer til at hvile i sig selv. ”Hvile i sig selv”-perioden er relateret til forholdet mellem kommunen og den enkelte bruger. I B/R-systemet modificeres ”hvile i sig selv”-princippet for så vidt angår forsyningsvirksomheder til ikke at skulle være en balance mellem indtægter og udgifter for et enkelt regnskabsår. I den kommunale styrelseslov § 55, stk. 2, er det anført, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan fastsætte regler om mellemværende mellem kommuner og kommunale forsyningsvirksomheder. Bevæggrunden derfor er todelt. Der søges hermed en klar adskillelse mellem det brugerfinansierede og det skattefinansierede område. Der er fastsat regler for forrentning af sådanne mellemværender, ligesom der i henhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 804 af 12. november 1998 er fastlagt loft over kommunens samlede gæld til forsyningsvirksomheder. Den anden bevæggrund er, at der ønskes en udligning mellem de enkelte år, således at der ikke bliver store udsving i gebyrer på grund af investeringer og større anlægsarbejder. Der er således ikke et krav om, at forsyningsvirksomhedernes indtægter og udgifter skal balancere i det enkelte år. ”Hvile i sig selv”-princippet for så vidt angår forsyningsvirksomheder skal alene ske over en årrække. Der foreslås ligeledes en fireårig periode. Når forsyningsvirksomheder nu er underkastet regnskabsaflæggelse efter driftsøkonomiske principper via B/R-systemet, vil kraftige takstudsving kunne undgås, idet større anlægsarbejder og investeringer aktiveres og afskrives over deres brugstid. Ydelsesmodtager er affaldsproducenten. Under iagttagelse af forbud mod krydssubsidiering skal der være sammenfald mellem affaldsproducenten og gebyrbetaler. Dette er ikke tilfældet, hvis gebyr håndteres efter et pengestrømsregelsæt, og anskaffelser udgiftsføres i anskaffelsesåret. Dels vil sammensætningen af affaldsproducenter og dels vil sammensætningen af de affaldstyper, der produceres, variere fra år til år. Der vil ikke være relation mellem de udbetalinger, som en kommune måtte have til investeringer på anlægsudgifter til den anvendelsesværdi, som affaldsproducenterne modtager fra investeringen. De affaldsproducenter, som er gebyrbetalere i det regnskabsår, hvor investeringen betales, er ikke analoge med de affaldsproducenter, der får gavn af investeringen over den årrække, som investeringen giver udnyttelsesværdi. Kun hvis investeringens anskaffelsespris fordeles over de regnskabsår, hvor investeringen anvendes som afskrivninger, vil ”forureneren betaler”-princippet reelt kunne efterleves. Det direkte løsningsforslag er således at finde ved at implementere driftsøkonomiske principper efter ABC-modellen, ændre miljøbeskyttelseslovens § 48 og stadfæste en ”hvile i sig selv”-periode samt stille krav om offentliggørelse heraf. 7.5 Det kommunale selvstyreEn barriere for skabelse af gennemsigtighed i affaldsgebyrer samt sammenligning heraf kommuner imellem er hensyn til det kommunale selvstyre. Afvejningen må ske mellem afklaring af, hvad der skal være gennemsigtigt, og i hvilken udstrækning selvstyret skal begrænses via central regulering. Set ud fra de overordnede principper på niveau 1 om lighedsgrundsætningen og ”forureneren betaler”-princippet er det afgørende, at de ensartede brugergrupper har lige vilkår for betaling af lige typer af ydelser, og at det er synligt, hvad der betales for i relation til den forurening, der via affaldsmængden og typen blev skabt. Hvis det vælges, at dette er det afgørende element ved gennemsigtighed, bliver det ikke en relevant barriere, at kommunerne har selvstyre til at fastlægge regulativer, og at der er mange forskellige ordninger i Danmark. Det er anslået, at der findes 5-6.000 regulativfastsatte ordninger. Hvis der derimod ønskes en gennemsigtighed på det i dag gældende ordningsniveau - hvad hver ordning koster - er dette muligt, om end det administrativt vil være en ressourcekrævende opgave. Men ønsket om sammenlignelighed kommuner imellem har en overskyggende barriere, idet det ikke er menneskeligt muligt at overskue den population af ordningstyper, som de mange ordninger medfører. De mange ordninger kan alternativt samles i ensartede typer af ordninger. Denne samling skal ske under iagttagelse af de overordnede principper på niveau 1. I den samlede løsningsmodel sker der en samling af ordninger efter en systematik, hvor de ordninger, som har samme omkostningsstruktur, kan samles på de brugergrupper, der producerede affaldet, og betegnes serviceområde. Såfremt en kommune ønsker at skabe yderligere gennemsigtighed i dens ordninger mv., er dette selvfølgelig muligt. Konceptet for gennemsigtighed i serviceområdedeklaration og affaldsårsberetning er det fælles, standardiserede koncept for obligatorisk information. 7.6 B/R-systemet - det kommunale budget- og registreringssystemB/R-systemet er under udvikling. Selvom det fortsat er baseret på et udgiftssystem (pengestrømssystem), er det for forsyningsområdet også fra 2002 et omkostningssystem. Det indebærer, at udgifter i dag også skal registreres som omkostninger både i relation til budgettering og til regnskabsaflæggelsen. Der er pligt til at aktivere og afskrive aktiver efter brugstid, herunder med særregler for aktiver anskaffet før 1999. Der er indført generel regulering af periodiseringer og opstillet generelle regler for omkostningskalkulation, herunder inddragelse af kapitaludgifter, forrentning af indskudskapital, foretagelse af mellemregninger mellem kommunen og ordninger, beregning af omkostninger og/eller overførsler fra hovedart. Men der er ikke en fælles praksis eller erfaring med, hvad der er god regnskabspraksis eller en harmoniseret opfattelse af, hvad der er grundlæggende regnskabsprincipper ved budgettering/fastsættelse af affaldsgebyrer og ved registrering af afholdte omkostninger, fordeling af omkostninger, værdiansættelser, dokumentering mv. Det vil sige, at grundlaget for at udarbejde serviceområdedeklarationer med oplysning om gebyrer og aflæggelse af affaldsårsberetning med information om sammenhænge mellem gebyrer og afholdte omkostninger ikke er tilstrækkeligt specifikke. Derfor foreslås det, at der udarbejdes en vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper på affaldsgebyrområdet. Denne vejledning er en indsigtsvejledning. Endvidere foreslås der en vejledning om udarbejdelse af anvendt budgetterings- og regnskabspraksis, herunder fordelingsmetoder, beregninger mv. Denne vejledning er en brugervejledning. Til understøttelse af brugervejledningen foreslås det at udarbejde en landsdækkende, fælles kontoplan på gebyrområdet, som endvidere sikrer, at terminologi er ensartet i B/R-systemet og på affaldsgebyrområdet. B/R-systemet tager ikke hensyn til forskelligheder kommunerne imellem vedrørende service-/kvalitetsmæssige forskelligheder, hensyn til miljø- og arbejdsmiljøområdet og/eller til demografiske forskelligheder. Dette hensyn skal således indarbejdes i kontoplanen og anbefalede vejledninger og koncepter for information i form af serviceområdedeklarationer og affaldsårsberetninger. Der er to facetter af hensyn. Det ene er at reflektere meromkostninger til service, miljø, arbejdsmiljø og kvalitet i affaldsgebyrerne. Det andet er at informere om hvilke aktiviteter, som sker desangående, og som er indeholdt i affaldsgebyrerne. Afvejningen mellem de to facetter må ske under hensyntagen til, hvad der er operationelt muligt og kan påregnes at være relevant for de fleste kommuner. Vedrørende service, herunder servicefrekvens, information til borgerne mv., er det samlede løsningsforslag med anvendelse af ABC som model for de grundlæggende fordelinger af omkostninger taget direkte ind som en facet, hvor meromkostninger afspejles i gebyrerne. For så vidt angår det eksterne miljø er der tre typer af hensyn, som skal behandles i relation til kvantitativ og kvalitativ indregning i affaldsgebyrer. Det ene er hensyn til ”forureneren betaler”, som er medtaget som minimum efter affaldshåndteringshierarkiets rammer. Det andet er hensyn til effektivitet ved indsamling, transport og håndtering for så vidt angår emissioner til luft. Det foreslås i det samlede løsningsforslag at medtage information om de miljømæssige, væsentligste luftemissioner fra værdikædens indsamling til håndtering i første led. Med første led menes eksempelvis til deponi, men ikke eventuelle luftemissioner eller andre emissioner fra deponi i dets videre eksistens. Denne afgrænsning er et valg. Et operationelt valg om at informere om affaldshåndteringens påvirkning på luftemission. Formålet er en synliggørelse af en samlet effektivitet, herunder tons CO2 pr. transporteret tons km affald pr. år som eksempel. Det tredje hensyn er de øvrige miljøforhold, såsom aktiviteter for forbedring af miljøforhold, herunder miljøarbejder i affaldsselskaberne mv. Disse aktiviteter kan ikke opgøres med kvantitative data, men der kan i serviceområdedeklarationerne oplyses kvalitativt derom. Som fælles grundlag for disse typer af informationer kan det supplerende foreslås at udarbejde en checkliste med inspiration til typer af oplysninger. Vedrørende arbejdsmiljø er der to typer af hensyn, som skal behandles. Den ene er indtrufne arbejdsulykker, og den anden er aktiviteter og tiltag for sikkerhed og sundhed for de medarbejdere, der arbejder i værdikæden. Idet arbejdsulykker registreres, er det en anbefaling, at der i affaldsårsberetningen medtages information om antal indtrufne arbejdsulykker relateret til tons affald under ”kommunens håndtering” samt eventuelt dermed medført sygefravær. For så vidt angår aktiviteter med sikkerhed og sundhed foreslås det analogt til tredje facet under det eksterne miljø at medtage informationer derom i serviceområdedeklarationen. De demografiske forskelligheder kommunerne imellem er relateret til både vægtning mellem private affaldsproducenter/husholdninger og erhvervsvirksomheder, befolkningstæthed, aldersfordeling, boligforskelle, antal helårs- og deltidsboliger samt selvfølgelig befolkningsstørrelser. Hensyntagen til disse forskelligheder er vægtet som betydningsfuld ved vurdering af hvilke fordelingsnøgler, der i ABC-modellen ville kunne foreslås som egnede, når omkostninger i værdikæden skal allokeres. Det betyder, at det er de demografiske forhold, der, hvor det er muligt og relevant, generelt er styrende ved valg af fordelinger i modsætning til fordelingsnøgler efter antal m2, grundværdier mv. Fuldstændig gennemsigtighed er givetvis ikke mulig, og en vis grad af forskellighed vil altid være til stede, men med anvendelse af fordelingsnøgler - og forskellige nøgler for opfyldelse af mest rigtige allokeringer - vil sammenlignelighed kommuner imellem øges i betragteligt omfang. 7.7 Kompetencefordeling mellem kommune og affaldsselskaberGennemsigtighed i affaldsgebyrer forudsætter, at der fra affaldsselskaberne tilgår den fornødne information til kommunerne for udarbejdelse af serviceområdedeklaration og affaldsårsberetning. Dette gør sig gældende ved forlods udarbejdelse af serviceområdedeklarationen, idet de takster, som er opgjort i affaldsselskaberne, skal godkendes af kommunalbestyrelsen som en delmængde af de omkostningsdele, der indgår i affaldsgebyrer. De informationer, som kommunen har brug for med henblik på serviceområdedeklarationer og affaldsårsberetninger, må rekvireres efter en skabelon, som den enkelte kommune udarbejder. Når en kommune har anvendt konceptet for disse rapporteringer, opstillet procedurer for opfyldelse af de overordnede principper, god regnskabspraksis og tilrettelagt sit B/R-system til registrering af budget og realiserede data mv., kan der opstilles kravspecifikationer til de informationer, som affaldsselskaberne skal bibringe med. Dette gør sig gældende både vedrørende de data, der er nødvendige for at allokere omkostninger i værdikæden, og de øvrige oplysninger om miljø, arbejdsmiljø mv. Dette samarbejde ville være mest hensigtsmæssigt, såfremt affaldsselskaberne tilsvarende anvendte de foreslåede vejledninger, rapporteringskoncepter mv. I det opstillede modelregnskab for affaldsselskaber (Årsrapport fra affaldsselskab/Principper for god regnskabsskik på affaldsområdet af Kommunernes Revision dateret 4. februar 2003) er der initieret et værktøj, som kunne indgå som en delmængde af de fremtidige rapporteringer mellem affaldsselskaber og kommuner. Optimal effektivitet og fleksibilitet i indsatsen for at nå de fastlagte mål på affaldsområdet opnås ved, at beslutninger og handlinger forankres i lokalsamfundet og bygger på nærdemokrati, selvforvaltning og brugerindflydelse. Dette forudsætter endvidere, at lokalområdet opnår tilstrækkelig indsigt i alternative muligheder for og konsekvenser af affaldshåndteringen, såvel miljø- og arbejdsmiljømæssigt som økonomisk, til at kunne indgå i en dialog med beslutningstagerne. Efter overdragelse af opgaver til et fælles, kommunalt affaldsselskab i henhold til vedtægterne er den enkelte kommunalbestyrelses indflydelse på fastlæggelse af visioner, strategi og mål på det pågældende område relateret til kontrol via den forholdsmæssige repræsentation i affaldsselskabets besluttende forsamling. Dette betyder bl.a., at kommunalbestyrelsen kan arbejde for realisering af eksempelvis miljø- og arbejdsmiljømæssige mål internt ved opgaver, der løses af egne medarbejdere og eksternt ved kontrakter med fremmede leverandører, men ikke i forbindelse med opgaver, der er omfattet af et fælles, kommunalt affaldsselskabs formålsbestemmelser. Affaldsselskabet kan ikke forpligtes af den enkelte kommunes målsætninger, men arbejder for realisering af fælleskommunale mål gennem aktiviteter og handlinger, der finansieres af takster, der opkræves af kommunerne og andre modtagere af affaldsselskabets ydelser. Kommunerne skaffer sig efterfølgende dækning for udgifterne til betaling af affaldsselskabets takster ved at indregne disse i de affaldsgebyrer, der opkræves hos affaldsproducenterne. Vedrørende problematikken om kompetencen mellem kommunerne og affaldsselskaberne må det være således, at affaldsselskaberne opgør takster for levering af aftalte, konkrete ydelser til interessentkommunerne og øvrige samhandelspartnere. Takster for ydelser bør derfor tilgodese de samme krav til kostægthed og gennemsigtighed som de kommunale affaldsgebyrer og bygge på ABC-modellen. Ved fastsættelse af gebyrer indregner kommunerne udgifterne til dækning af affaldsselskabernes takster sammen med øvrige udgifter ved drift af den pågældende affaldsordning. Der er således ikke tale om overdragelse af myndighed til at fastsætte gebyrer, men om at opgøre afregningspris for leverede ydelser. Det er fortsat kommunen, der fastsætter såvel regulativer som gebyrer. I relation til kompetenceafklaring mellem kommuner og affaldsselskaber er det af betydning, at der fastsættes takster for ydelser, der er omfattet af affaldsselskabets formålsbestemmelse, og at samme principper og krav, som er gældende i forbindelse med fastsættelse af de kommunale affaldsgebyrer, følges. 7.8 KrydssubsidieringVed afvejningen af, hvor der er den største risiko for, at krydssubsidiering finder sted, må to forhold trækkes frem som særlig væsentlige:
Det første forhold vedrørende erhvervsaffald er muligt at løse, såfremt alt affald fra erhvervsaffald registreres i typer og med vægt. For så vidt angår dagrenovation både fra virksomheder, private husholdninger og deltidshusholdninger, såsom sommerhuse mv., er det vurderet, at det mest egnede kriterium for fordeling af den samlede produktion deraf bør ske efter den afhentede volumen målt som til rådighed værende volumen. Herved tages der hensyn til forskelle i affaldsproduktion fra producenter med forskellige sække- og containerstørrelser. Det skal bemærkes, at der med i fordelingen er medtaget antal afhentninger. For så vidt angår affaldsproducenter med blandet bolig og erhverv såsom kiosker og lignende med mindre mængder affald, kan det foreslås, at disse behandles fra kommunens side som private affaldsproducenter/husholdninger. Det betyder, at det gebyr, som disse producenter betales, som udgangspunkt er anført som en privatudgift. Såfremt gebyret medtages i producentens virksomhedsregnskab, og der dermed opnås skattefradrag derfor, pålignes producenten en værdi af privat affaldsbortskaffelse efter samme skattemæssige princip, som anvendes ved fri telefon og lignende. Den omkostningsallokering, der sker på disse typer af affaldsproducenter, foretages som de direkte henførbare omkostninger foranlediget af de aktiviteter, der skabes grundet håndteringen efter ABC-modellen. Dog kan det alene for erhvervsaffald foreslås at lade transportomkostninger tilfalde producenten direkte. For dagrenovation fordeles denne på den transporterede mængde, men ikke ud fra et tons km princip. Dette ville være mest rimeligt, men registreringsmæssigt for ressourcekrævende. For øvrige affaldsmængder - der indsamles fra de private husholdninger via genbrugsstationer, flaskebobler mv., hvor producenter selv har transporteret eller ladet transportere affaldet til et indsamlingssted - sker fordelingen af de direkte henførbare omkostninger efter et husstandsprincip, svarende til, at hver bolig vægtes med en enhed. Alternativt kan en kommune vælge at lade antal personer i husstanden indgå i enheden. For ordninger som storskrald og haveaffald vægtes ligeledes hver bolig med en enhed bortset fra de boliger, som ikke modtager dette tilbud, såsom sommerhusområder, lejligheder mv. Der gives en rådighedsret, der betales for uanset brug deraf. Dette kan der argumenteres for som retfærdigt, idet brugergrupper må betragtes som homogene i relation til den nytteværdi, der kunne bidrages med. For så vidt angår de typer af omkostninger, som ikke kan henføres til direkte aktiviteter i relation til affaldsgenerering, såsom husstandsinformation, planlægning mv., fordeles omkostningerne efter antal husstande og antal virksomheder. Med anvendelse af ABC-modellen som fordelingsgrundlag fordeles omkostningerne ikke ud på affaldsproducenterne, men de aktiviteter og ydelser, der trækkes på. Herigennem fjernes krydssubsidiering. Forudsætningen er, at der også tages hensyn til krydssubsidiering over tid, således som det er behandlet i afsnittet om ”forureneren betaler”-princippet. Den mulige løsning af problemet om krydssubsidiering er at finde via etablering af værktøjerne: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis, vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper samt landsdækkende vejledende kontoplan. 7.9 Differentiering i gebyrerDifferentiering i gebyrer afhjælpes via de løsningsforslag, som er anført under krydssubsidiering. Via de oplistede typer af fordelingsnøgler relateres gebyrer til affaldsproduktionen efter gennemsigtige metoder og regelsæt. Således vil en andel af administrations- og planlægningsomkostninger blive henført til de aktiviteter, som har trukket omkostninger til konkrete håndteringsforhold; eksempelvis vil planlægning af en ordning blive allokeret til ordningen og betalt af de affaldsproducenter, som anvender ordningen. For så vidt angår særlige ydelser, der tilgår en affaldsproducent som følge af manglende overholdelse af ordning, pålægges omkostningen derved denne affaldsproducent eller den gruppe af affaldsproducenter, som er samlet som en enhed. Manglende sortering og dermed registreret mertid til indsamling - overtidsbetaling til transportører - vil kunne allokeres til private affaldsproducenter/husholdninger. Administrativ tid anvendt til sortering af affald allokeres til producenter til den respektive ordning eller til selve affaldsproducenten. Niveauet for, hvor detaljeret særlige ekstragebyrer skal være over for de enkelte affaldsproducenter, har en nedre grænse for det administrative ressourceforbrug derfor. Det kan være op til den enkelte kommune at afgøre dette niveau; blot der er orienteret om de anvendte kriterier i serviceområdedeklarationen. Det skal bemærkes, at særskilte gebyrer, som betales som følge af konkrete regulerede tilsynsmyndighedsopgaver pålagt kommunen, ikke indgår under differentiering af gebyrer. Sådanne gebyrer forvaltes helt adskilt fra den gebyrfinansierede del af affaldsgenerering, efter § 48 i miljøbeskyttelsesloven. Den mulige løsning af problemet om differentiering er at finde via etablering af værktøjerne: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis, vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper. 7.10 SamlegebyrerRisikoen for, at samlegebyrer hindrer gennemsigtighed, opstår alene, når der sker samlinger af gebyrer under vilkår, der ikke afspejler en ensartet brugergruppe med ensartet omkostningstræk på omkostninger. Ved anvendelse af de værktøjer mv., som er anført under krydssubsidiering og differentiering, vil samling af gebyrer kun ske, når ABC-kriterierne derfor er til stede. Orientering om hvilke typer af ordninger, der er samlet under de enkelte brugergrupper, vil være at finde i serviceområdedeklarationen. Oplysning om hvilken andel af gebyret, der er relateret til de enkelte, afholdte typer af omkostninger, er af finde i affaldsårsberetningen. Den mulige løsning af problemet om samlegebyrer er at finde via etablering af værktøjerne: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis, vejledning om god regnskabsskik og grundlæggende regnskabsprincipper. 7.11 Administration og planlægningDer skal være sammenhæng mellem kriterierne for differentiering, benyttelsen og den tilknyttede omkostning for en kommune (omkostningsægthed). Differentiering i gebyrer er således forbundet med at identificere eventuelle særlige ydelser, som den enkelte affaldsproducent modtager. Administration og planlægning har et formål. I ABC-modellen tilgår de aktiviteter, der trækker ressourcer fra administration og planlægning, og de omkostninger, der er forbundet med administration og planlægning. Fordelingen kan ske med udgangspunkt i faktuelt træk eller skønnet træk. Men trækket skal være begrundet ved registreringen. Fordelingsnøglen vil oftest være tidsforbrug. Fordelingen sker således ud på aktiviteter og dernæst på affaldstyper, ordninger, fraktioner og producent/producentgrupper. Derved allokeres planlægning og administration efter deres formål. Såfremt en type administration eller planlægning ikke har forbindelse med affaldsgenerering; eksempelvis egentlige kommunale tilsynsopgaver over for virksomheder, falder denne uden for de typer af administration og planlægning, der kan indgå som brugerbetalte affaldsgebyrer. Afgrænsningen er således omvendt end traditionelt, idet der skal argumenteres for indgåelse af administrations- og planlægningshandlinger og deres omkostninger til gebyrområdet. Den mulige løsning af problemet om administration og planlægning er at finde via etablering af værktøjerne: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis og en landsdækkende vejledende kontoplan. Med henblik på at tilrettelægge en miljømæssig korrekt og hensigtsmæssig affaldshåndtering er kommunerne pålagt en række myndighedsopgaver vedrørende affald. Kommunerne forestår således affaldsplanlægning og fastsættelse af regler til gennemførelse af planlægningen. Kommunerne har desuden ret til - og for visse fraktioner pligt til - at forestå driften af affaldsordninger. ABC-modellen har forsøgt at fordele omkostningerne ved de kommunalforvaltningsmæssige aktiviteter samlet set og ikke kun i relation til administration og planlægning til de serviceområder, der trækker på aktiviteterne ud fra forskellige fordelingsnøgler. I første omgang skal udgifterne fordeles mellem private husholdninger og virksomheder. Der kan foretages måling af ressourceforbruget ved tidsregistrering o. lign. Enhver form for tidsregistrering til dette formål vil være forbundet med usikkerhed. Erfaringer viser, at tidsregistrering i denne sammenhæng ikke giver et mere retfærdigt resultat end skøn, der er baseret på indsigt. Den del af omkostningerne, der påhviler husholdningerne, bør fordeles på boligenheder. Også i tilfælde af at der anvendes vægtbaseret fordeling af behandlingsomkostningerne, bør omkostningerne ved planlægning og administration fordeles efter enheder, idet omkostningerne ikke er mængdeafhængige. Samlegebyret skal dog inden for rimelige grænser svare til den ydelse, der leveres eller stilles til rådighed for brugeren, og som denne ud fra en gennemsnitsbetragtning antages at have gavn af. Vi har forsøgt at reflektere en detaljeringsgrad i projektgruppens model, der overflødiggør brugen af samlegebyr, fordi information vedrørende omkostninger relateret til den enkelte ordning er til stede. 7.12 SommerhuseSommerhuse og andre deltidsbrugere af deres bolig vil ved projektgruppens løsningsforslag i form af anvendelse af ABC-modellen som grundlag for fordelingsnøgler blive behandlet som heltidsboliger, idet disse også alene vil blive opkrævet affaldsgebyrer efter deres affaldsgenerering og den trækningsværdi, som stilles til rådighed for dem. Det betyder, at en typisk sommerhusejer vil betale for sin direkte affaldsgenerering af dagrenovation efter antal tømninger og volumenstørrelse på affaldssække. Såfremt der ikke ønskes tømninger, skal sommerhusejeren lade sig afmelde forlods efter en meldingsfrekvens, som kommunen melder ud. En tom sæk, der ikke er afmeldt, koster som en fyldt sæk. Derudover betaler sommerhusejeren for andel af de aktiviteter, som er stillet til rådighed i sommerhusområdet, såsom afhentningsordninger mv. efter en fordelingsnøgle svarende til antal dagrenovationstømninger i forhold til en heltidsbolig - typisk 52 tømninger. Det betyder, at sommerhusejeren også betaler relativ andel af drift af genbrugsstation og flaskebobler mv., da disse er til rådighed for såvel sommerhusejeren som helårsboligen. På denne måde vil en sommerhusejer, der bebor sit sommerhus hele året, blive opkrævet samme gebyrer, som helårsboligen. Såfremt en kommune finder en anden fordeling mere relevant efter ABC-modellen, kan denne argumentere derfor og anvende en sådan nøgle. Det forhold, at indsamling i sommerhusområder kan være mindre effektiv på visse tider af året, må ifølge projektgruppens vurdering afvejes og vægtes i forhold til den logistik, der anvendes. Såfremt en kommune vælger at anvende en suppleringsnøgle, der yderligere fordeler indsamlings-, transporttid og driftsomkostninger af vognpark ud fra et dokumenteret princip om meromkostninger i sommerhusområder i forhold til øvrige private husstande, ville dette være muligt. Herved forfines det standardiserede koncept. Men som standard lægges der ikke op til en sådan fordeling. ABC-modellen foreslår, at fordelingsnøglen, der reflekterer frekvens, vil løse en væsentlig del af problematikken omkring sommerhuse, og at denne fordelingsnøgle eventuelt også bruges i forbindelse med betaling for brug af genbrugsstationer. Brugere af genbrugsstationen, der er tilknyttet dagrenovationsordningen, pålignes således en gebyrandel, der svarer til andelen for fastboende. Øvrige sommerhuse fritages for denne andel. Synliggørelsen af supplerende fordelingsnøgler vil dog altid være til stede, idet der i konceptet for rapportering vil være pligt til at beskrive de anvendte fordelingsnøgler under et afsnit om anvendt budgetteringspraksis i serviceområdedeklarationen og anvendt regnskabspraksis i affaldsårsberetningen. Den mulige løsning af problemet om sommerhuse er at finde via etablering af værktøjet: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis. 7.13 GenbrugsstationerSamtidig med at genbrugsstationer generelt betragtes som et godt element for øget affaldssortering og skærpelse af genbrugs-/genanvendelsestankegangen, er genbrugsstationer samtidig en trussel for håndhævelse af forbud mod krydssubsidiering. Det har medført, at der aktuelt er adskillige måder at forvalte drift af genbrugsstationer på. Men ingen af de kendte måder løser operationelt problemstillingen. Med udgangspunkt i det overordnede princip om, at forureneren betaler, må det vurderes, at den bedste løsning ville være at konkretisere, hvem der er forurener for så vidt angår alt affald, der genereres i en privat bolig. Såfremt det måtte vedtages, at alt affald fra en privat husstand kommer fra en privat affaldsproducent, uanset at det transporteres af en håndværker, ville dette på en relativ enkel måde medføre, at dette kunne afleveres frit, og omkostningen til drift af genbrugsstation erlægges af private affaldsproducenter/husholdninger efter den metode, der er beskrevet under krydssubsidiering. Med husstanden som affaldsproducent ville det være husstanden, der benytter genbrugsstationen. Problemet kunne indskrænkes til at omhandle dokumentation for, at affaldet stammer fra en husstand, der er omfattet af den renovationsordning, der finansierer genbrugsstationen. Håndværkeren skulle således i forbindelse med afleveringen af affald på genbrugsstationen medbringe dokumentation fra husstanden for, at affaldet stammer derfra. Dette forslag er projektgruppens. Idet anvendelse af genbrugsstationer er et forhold, der indgår i flere verserende og kommende initiativer, skal indeværende afsnit om genbrugsstationer betragtes som et debatindlæg fra projektgruppen. Vedrørende grænseoverskridende brug af genbrugsstationer kunne det overvejes at anvende fremvisning af magnetkort eller sygesikringsbevis, således at der analogt med biblioteksordninger kunne ske udligning mellem kommuner. Vedrørende anvendelse af genbrugsstationer af håndværkere kunne det overvejes at stille krav om dokumentation med et enkelt blanketsystem, der angiver fuldmagt fra en bestemt husstand til aflevering af affald. Dette system kunne endvidere medføre, at håndværkere med kommuneoverskridende aktiviteter fortsat kunne anvende genbrugsstationer, og at der samtidig skete udligning kommuner imellem. Ud fra et miljømæssigt synspunkt om mest muligt affald til sortering for genbrug/genanvendelse må det betragtes som forkert at hindre øget adgang til genbrugsstationer. For så vidt angår erhvervsaffald fra virksomheder undgås krydssubsidiering alt andet lige bedst, hvis dette ikke tilgår de genbrugsstationer, som kan modtage affald fra private husstande. Dette hindrer ikke allokering af bestemte genbrugsstationer målrettet erhvervsaffald. Ved anvendelse af disse stationer skulle virksomheder betale efter et vægtsystem og gebyrer fastsat efter den ABC-metode, som anvendes på alt andet erhvervsaffald, og hvor der er indregnet drift af genbrugsstation. Genbrugsstationer kunne ifølge projektgruppens opfattelse overvejes alene at være en mulighed for erhvervsvirksomheder. Det må under alle omstændigheder frarådes at gøre anvendelse deraf pligtige for erhvervsvirksomheder. Ud fra et ”forureneren betaler”-princip bør der heller ikke opkræves administrationsgebyrer eller andre bidrag fra erhvervsvirksomheder, for at disse stationer er til rådighed. Erhvervsvirksomheders affaldsgenerering er så forskelligartet, at alene afregning efter afleveret mængde og type vil være reel ud fra et krydssubsidieringsaspekt. Disse bør hvile i sig selv; enten som selvstændige genbrugsstationer eller en pulje af genbrugsstationer. Det gebyr, som betales, er afhængig af de omkostninger, som kan allokeres efter ABC-metodens værdikædesystem fra indvejning til håndtering. De omkostninger, som finder sted i kommunalt regi, allokeres også på disse typer af genbrugsstationer, eventuelt med et særligt adgangsgebyr, hvis en genbrugsstation ønskes benyttet. Vedrørende problematikken med sommerhuse og genbrugsstationer er denne, som omtalt under sommerhuse, løst via de foreslåede fordelingsnøgler for affaldsgebyrer for deltidsboliger. Samlegebyrer bliver således i denne forbindelse løst ved, at deltidsbeboeren alene betaler til genbrugsstationen efter dennes faktuelle anvendelse af sin deltidsbolig. En sommerhusejer, der alene anvender sin sommerbolig i fire uger, vil alene bidrage med en 1/12 af et normalbidrag til genbrugsstationen og så fremdeles. Projektgruppens løsningsmodel indebærer, at genbrugsstationer kan benyttes af erhvervsvirksomheder, såfremt disse har udført arbejde for private husstande, således at retten til at bruge genbrugsstationen følger affaldet og således finansieres af renovationsgebyrer. Der kan eventuelt etableres særlige genbrugsstationer for erhvervsaffald, enten ved kommunal foranstaltning eller i erhvervslivets eget regi. Under alle omstændigheder må der være tale om en frivillig ordning, der hviler i sig selv og uden økonomiske relationer til tvungne affaldsordninger. Som følge heraf skal erhvervsvirksomheder, der pålignes renovationsgebyr for husholdningslignende affald fritages for den del af gebyret, der dækker omkostningerne til genbrugsstationen. I løsningsforslaget for genbrugsstationer vægtes således ”forureneren betaler”-princippet højst; dernæst undgåelse af krydssubsidiering. Den mulige løsning af problemet om genbrugsstationer er at finde via fælles, landsdækkende terminologi for, hvem der er affaldsproducent af affald genereret i husstande og etablering af værktøjet: ABC-modellen med tilhørende anvendt budgetterings- og regnskabspraksis. 7.14 Finansiering via skatteopkrævning eller via gebyrerAf Miljøbeskyttelsesloven fremgår det, at det er op til den enkelte kommunalbestyrelse af afgøre, om affaldshåndteringen skal gebyrfinansieres. Det ligger imidlertid fast, at håndtering af erhvervsaffald ikke kan skattefinansieres, men må gebyrfinansieres. Hvis den skattefinansieredes, ville det nemlig betyde, at kommunen overtog en del af erhvervsvirksomhedernes produktionsomkostninger. EU-regler, lighedsprincippet og ”forureneren betaler”-princippet er yderligere forhold, der taler imod at anvende skattefinansiering af erhvervsaffaldsområdet. Derimod antages det almindeligvis på baggrund af en dom, at der efter danske regler er mulighed for at skattefinansiere bortskaffelse af dagrenovation og andet affald fra husholdninger. Der er imidlertid sat spørgsmålstegn ved holdbarheden af denne antagelse. Det skyldes, at EU's affaldsrammedirektiv, artikel 15 fastslår, at ”forureneren betaler”-princippet også gælder ved affaldsbortskaffelse. Derimod er der ikke tvivl om, at udgiften til generel administration, tilsyn og planlægning m.v. kan skattefinansieres. Den mulige løsning i forhold til ønsket om øget gennemsigtighed og mulighed for sammenligning kommuner imellem vil derfor være at fastslå, at finansiering af affaldshåndtering kun kan ske via brugerbetalte gebyrer. Dette kunne ske ved en omformulering af Miljøbeskyttelseslovens § 48, så det fremgår, at kommunerne skal gebyrfinansiere affaldshåndteringen. 7.15 Hvad regnes med i gebyrerGennemsigtighed, i hvad der regnes med i affaldsgebyrer, har i dag to barrierer. Den ene problematik vedrører samspillet mellem B/R-systemet, som anvender et driftsøkonomisk princip, der er i tråd med årsregnskabsloven og § 48, muligheden for at henlægge til fremtidige investeringer, hvilket ikke er i tråd med principper i årsregnskabsloven. Der er to løsningsmuligheder; direkte synliggørelse i serviceområdedeklarationer og i affaldsårsberetning om gebyrdele, der ikke måtte være relateret til den aktuelle periode, men vedrøre fremtidige investeringer eller alternativt afskaffelse af denne mulighed for henlæggelse. Den anden problematik vedrører det forhold, at kommunen selv måtte kunne bestemme, hvad der skal regnes med ind under gebyret. Dette løses ved anvendelse af ABC-metoden, hvor de enkelte dele af gebyret alene kan tilgå en brugerbetaling, såfremt der via fordelingsnøgler kan argumenteres derfor. Den direkte synliggørelse finder endvidere sted ved i rapporteringskoncepterne - som anført i tidligere afsnit - at indføre pligt til at informere om anvendt budgetteringspraksis og anvendt regnskabspraksis og efterleve de grundlæggende regnskabsprincipper. De tilsynsopgaver, som en kommune har og som der opkræves eller burde opkræves særskilte gebyrer for i henhold til anden regulering kan ikke indgår i affaldsgebyrerene. En eventuel ubevidst indregning vil via ABC-modellen komme til syne, fordi de aktiviteter som skal retfærdiggøre indregning mangler, når ABC-modellen anvendes. 7.16 Hvem opkræves gebyrer hos, og hvem påhviler forpligtelsen?Ifølge miljøbeskyttelsesloven § 48, stk. 5 påhviler affaldsgebyrer, den der har tinglyst adkomst på ejendommen. Beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som skatter og afgifter og der er udpantningsret i ejendommen for skyldige beløb. Det er projektgruppens forslag, at miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 opretholdes, således at affaldsgebyrer fortsat skal påhvile den til enhver tid værende ejer af en ejendom, idet denne findes nærmest til at bære ansvaret for, hvilke affaldsproducerende aktiviteter, der foregår på ejendommen. Såfremt ejeren udlejer ejendommen, har ejeren mulighed for, i udformningen af lejekontraktens bestemmelser, dels at sikre sig, at affaldsproduktionen og håndteringen sker på en miljømæssig forsvarlig måde og i overensstemmelse med gældende regler og dels at opnå sikkerhed for lejers betaling af affaldsgebyrer pålignet ejendommen, evt. i form af en bankgaranti eller lignende. Opretholdelsen af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 vil således ikke være et brud med forureneren betaler princippet, idet ejeren af ejendommen, såfremt denne udlejer ejendommen, kan overvælte gebyrerne på den affaldsproducerende lejer. Endvidere er § 48, stk. 5 i dens nuværende form ikke til hinder for skabelsen af gennemsigtighed. Ud fra et administrationsmæssigt synspunkt er bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 endvidere umiddelbart entydig, idet det til hver en tid er muligt for kommunerne at konstatere, hvem der er tinglyst ejer på en ejendom ved opslag i tingbogen, i modsætning til at skulle fastslå, hvem der er aktuel bruger af en ejendom. På vandforsyningsområdet er der i dag mulighed for, at kommunen efter særlig aftale med lejer og med accept fra ejendommens ejer kan foretage opkrævning af driftsbidrag direkte hos lejer. Denne ordning kan med fordel overføres til affaldsområdet. Adgangen til at aftale opkrævning direkte hos lejer, bør dog ikke indebære en fravigelse af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 og ejendommens ejer bør således fortsat hæfte for lejers betaling af affaldsgebyrerne. Begrundelsen herfor, er, at kommunerne, såfremt en individuel aftale med lejer om opkrævning fritager ejeren for hæftelse, mister den sikkerhed, som kommunerne gives for beløbenes betaling i miljøbeskyttelseslovens § 48,stk. 5, idet sikkerheden i form af udpantningsret i ejendommen ikke kan opretholdes, såfremt affaldsgebyrerne alene påhviler lejer og ikke ejeren af ejendommen. Anderledes forholder det sig, såfremt aktiviteten ikke er knyttet til en fast adresse, fx offentlige anlægs- og eller nedbrydningsarbejder. Der bør her fastsættes en bestemmelse om, at ordregiver hæfter for betaling af bortskaffelse af affald, såfremt ordremodtager af manglende vilje eller evne ikke opfylder sine forpligtelser. Løsningen på problematikkerne vedrørende, hvem der kan opkræves gebyr, og hvem betalingsforpligtelsen påhviler, kan ifølge projektgruppen foreslås at være følgende:
7.17 OpsamlingI dette følgende skema - afvejningsmatrixen - er de i dette kapitel 7 behandlede problematikker opsamlet og sat i relation til de foreslåede primære henholdsvis understøttende løsningsforslag.
|
