| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Etablering af en kvalitetsstyringsordning på natur- og miljøområdet

7 Kvalitetsstyringssystemernes udvikling og indførelse

• 7.1 Kommunernes metodefrihed ved kvalitetsstyringssystemernes udvikling og indførelse
• 7.2 Sondringen mellem standardprocedurer og lokalt udviklede procedurer
• 7.3 Systemets indførelse herunder uddannelse og træning
• 7.4 Medarbejdernes faglige kompetence
• 7.5 Tilkøb af kompetence
• 7.6 Tværkommunal koordination
• 7.7 Indberetning og offentliggørelse

Kapitel 7 beskriver den kommunale opgave med indførelse af et kvalitetsstyringssystem gennem udarbejdelsen af de nødvendige procedurer, som matcher de foreslåede krav i de fælles rammer. Der er såvel tale om procedurer, der eventuelt med fordel vil kunne anvendes i alle landets kommuner, kaldet standardprocedurer og lokalt udviklede procedurer. I tilknytning til opfølgningsprocesser er navnlig den interne overvågning i det kommunale kvalitetsstyringssystem specifikt uddybet..

Når de fælles rammer foreligger i deres endelige udformning, skal der i hver natur- og miljøadministration etableres dokumentation for et system, som mindst indfrier, hvad der svarer til de fælles rammer. Denne dokumentation skal være tilpasset forholdene i den enkelte kommune.

Den enkelte enheds etablerede og lokalt tilpassede systemdokumentation – ofte kaldet kvalitetshåndbog, kvalitetsmanual, sagsbehandlermanual eller lignende – skal efterfølgende implementeres i praksis, således at alle væsentlige (beskrevne) processer på natur- og miljøadministrationens område gennemføres i henhold til håndbogens eller manualens retningslinier.

Udarbejdelse af dokumentation har karakter af en udviklingsopgave i form af skrivning af procedurer, instruktioner, paradigmer mv. I den forbindelse må det sikres, at de mange indhøstede erfaringer fra amtsligt regi ikke går tabt. Dette gælder ikke mindst inden for naturopgaverne, som er helt nye for kommunerne.

Det skal bemærkes, at der ikke er tale om at indføre en kvalitetsstyringsordning i en eksisterende organisationsstruktur, idet kommunerne for de flestes vedkommende vil skulle omorganisere arbejdet og introducere nye medarbejdere i organisationen samtidigt med ordningens indførelse. Konkrete erfaringer – bl.a. fra sundhedssektoren – viser, at kvalitetsstyringsordningers indførelse på grund af den systematiske tilgang til ledelsesaspektet og harmonisering af procedurer kan være hjælp til selvhjælp i en vanskelig fase, hvor flere virksomhedskulturer skal bringes sammen og forenes i en enhed.

Etableringen af ordningen i kommunerne bør ledsages af omhyggelig tids- og ressourceplanlægning med prioritering af opgaverne, således at hensynet til den løbende opgavevaretagelse tilgodeses bedst muligt.

7.1 Kommunernes metodefrihed ved kvalitetsstyringssystemernes udvikling og indførelse

Kommunernes egenart, nærhedsprincippet og tankegangen omkring det kommunale selvstyre betyder, at det ikke umiddelbart anbefales, at der i selve rammedokumentet fastsættes en fælles kvalitetspolitik, fælles kvalitetsmål og fælles sagsbehandlingsprocedurer.

Rammerne stiller derimod krav om: At der skal fastsættes en politik, at der skal opstilles mål (ud over de to permanente hovedmål), at der skal defineres nødvendige procedurer osv.

Den lokale beskrivelse af, hvorledes dette gennemføres i praksis, udgør kvalitetsstyringssystemets dokumentation, som altså skal være i overensstemmelse med, hvad der mindst svarer til de fælles rammer.

Dette er imidlertid ingenlunde ensbetydende med, at alle kommuner nødvendigvis skal tvinges ud i hver for sig at paralleludvikle systemelementerne uden nogen form for indbyrdes samspil, koordination og vidensdeling.

Som inspiration kan nævnes, at der inden for sundhedssektoren findes fx et såkaldt nationalt indikatorprojekt, som har til formål på visse områder at udvikle fælles kvalitetsmål for Danmarks sygehuse for dermed at bane vejen for indbyrdes benchmarking og frit sygehusvalg. Der findes i øvrigt mange eksempler på, at branchefællesskaber har udviklet og tilbyder interessenterne fælles systemer med mulighed for til individuelle tilpasninger efter lokale forhold.

På en tilsvarende måde kan man forestille sig, at de fælles rammer for de lokale kvalitetsstyringssystemer under ordningen for den dels vedkommende kan fyldes ud med tilbudte fællesløsninger, således at implementeringsomkostningerne begrænses. Her kan der være tale om alt lige fra fællesformulerede politikelementer til fælles paradigmer og blanketter.

Fællestilbudte systemelementer bør under alle omstændigheder betragtes som en option, for hvilken der formentlig alt andet lige er størst interesse i de kommuner, som er i proces med opbygning af nye administrationssystemer.

Man kan ydermere forestille sig, at det vil repræsentere fordele, hvis tilbudte fællesløsninger udarbejdes på forskellige niveauer, som specifikt retter sig mod større såvel som mindre organisatoriske enheder i kommunerne.

7.2 Sondringen mellem standardprocedurer og lokalt udviklede procedurer

Følgende procedurer bør efter en nærmere fastsat tids- og ressourceplan udarbejdes som standardprocedurer ^[12], som kommunerne eventuelt kan gøre brug af ved den lokale systemindførelse, jf. fase 7.3a) i 7.3:

• Overordnet beskrivelse indbefattende angivelse af politikker og mål
  
  

  Her må foretages en beskrivelse af kvalitetsstyringssystemet og af processernes samspil med forklaring på, hvorledes kravene i fælles rammer efterleves i praksis. Dokumentet vil – for så vidt angår detaljerne – henvise til procedurebeskrivelserne.
   

• Procedure for styring af kvalitetsstyringssystemets dokumenter og data
  
  

  Ved dokumentstyring forstås regler og ansvar for systemets regelfastsættende dokumenters og blanketters udvikling, tilvejebringelse, opstilling, disponering, godkendelse, ikraftsættelse, tilgængelighed, distribution, håndtering, evt. hemmeligholdelse, løbende revision, tilbagetrækning, arkivering, bevarelse og tilintetgørelse samt den hermed forbundne IT-sikkerhed.

  Det vil være hensigtsmæssigt og ressourceøkonomisk, hvis kommunerne anvender et fælles udvekslingsformat for elektroniske dokumenter, fælles dataformat og et fælles geografisk grundlag, så man er i stand til at udveksle data uden IT-mæssige begrænsninger. Disse elementer understøttes af den generelle offentlige digitaliseringsstrategi og det konkrete projekt: kommunalreform og digital forvaltning på miljøområdet.
   

• Procedurer for interne audit og gennemførelsen af ledelsens evaluering
  
  

  Disse processer er nye i de fleste kommunale systemer, men der vil i stor udstrækning være tale om at sammensætte en række eksisterende procedurer. Der vil formentlig være en stordriftsfordel i at udarbejde en standardprocedure på dette område. Processen for intern audit bør under alle omstændigheder følge international praksis på området. Der vil være uhensigtsmæssigt, hvis hver enkelt kommune skal udarbejde sin egen auditprocedure. Meget uensartede auditprocedurer vil også være hindrende og begrænsende for gennemførelse af indbyrdes sammenligning af auditrapporter og dermed benchmarking kommunerne imellem.

• Procedurer for styring af afvigelser, korrigerende handlinger og forebyggende handlinger
  
  

  Disse overordnede procedurer, som skal benyttes, når der på forskellig vis observeres fejl eller mangler i opgaveløsning og sagsbehandling, kan med stor fordel være ensartede fra kommune til kommune, da implementering af fælles regler på dette punkt i høj grad vil øge gennemsigtigheden i de enkelte kommuners kvalitetsstyringssystemer.
   

• Procedurer for styring af tilkøb af ekspertise til natur- og miljøadministrationens opgaveløsning og sagsbehandling
  
  

  Der kan være tale om tilkøb af ekspertise i forbindelse med sagspukler såvel som tilkøb af specielle kompetencer, som visse kommuner ikke råder over.

For selve opgaveløsningen og sagsbehandlingens gennemførelse vil det også ofte være hensigtsmæssigt at opbygge et sæt standardprocedurer, som kan tilbydes kommunerne – navnlig vedrørende rutineopgaver, som gennemføres ensartet eller næsten ensartet fra kommune til kommune. Disse standardprocedurer kan suppleres med checklister, som beskriver forhold, der skal være iagttaget, før en afgørelse kan træffes. Som bilag 6 er vedlagt et eksempel på procedurer for udarbejdelse af en afgørelse efter skovlovens § 11. Der er alene tale om et eksempel og ikke en færdigudviklet standardprocedure.

Da kommunerne ikke konkurrerer indbyrdes, bør det kunne aftales, at også de procedurer, som udvikles i lokalt regi, stilles til rådighed for andre kommuner.

7.3 Systemets indførelse herunder uddannelse og træning

Indførelsesprocessen har mest karakter af en undervisnings- eller formidlingsopgave, som går ud på, at de lokale ledelser og enhedernes sagsbehandlere sætter sig ind i dokumentationskravene. Indførelsesprocessens egnethed og tilstrækkelighed vil blive bekræftet ved den eksterne certificering, som foreslås gjort til et obligatorisk krav i kvalitetsstyringsordningen.

Hvis en mængde systemmæssige fællestræk ender med at gå igen fra kommune til kommune, kan man også tænke sig stordriftsfordele ved at koordinere de interne oplæringsaktiviteter, som minimum vedrørende fortolkningen af fælles rammer og gennemførelsen af intern overvågning (herunder intern audit), se 6.4.1. Andre dele af den offentlige sektor har ud fra de samme overvejelser etableret sådanne fælles programmer fx vedrørende uddannelse af interne auditorer.

Anerkendt fællesuddannelse af auditorer vil indebære den fordel, at specialister, som om fornødent skal medvirke i den eksterne overvågningsproces, også vil kunne rekrutteres fra kommunerne selv. Uafhængighed og objektivitet i bedømmelsesarbejdet sikres ved, at medvirkende auditorer og specialister hentes fra andre kommuner end den, som er under bedømmelse.

Auditoruddannelse vil også i høj grad kunne understøtte systemudviklings- og systemimplementeringsarbejde. Auditoruddannede medarbejdere vil på hjemmebane kunne tildeles en slags superbrugerstatus i forhold til den nøjagtige fortolkning og konkretiserede anvendelse af fælles rammer.

Indførelsesprocessen vil indeholde følgende mulige faser:

1. Udvikling og formulering af dele af systembeskrivelsen (fx overordnede procedurer), der anbefales stillet til rådighed for alle kommuner til fælles anvendelse
    
   • Opgaven, som eventuelt kan overdrages til en konsulentvirksomhed eller et tilsvarende udviklingsmiljø, gennemføres på basis af vedtagne fælles rammer.
      
2. Stillingtagen til, i hvilket omfang kommunerne vil anvende de standardprocedurer, der er stillet til rådighed
    
   • Såfremt en kommune allerede har udviklet egne procedurer, skal kommunen ikke nødvendigvis udarbejde et nyt system. Kommunen vil således kunne drage fordel af sit indarbejdede system og vil kun være underlagt et krav om at bevise, at systemet er mindst lige så godt som de fælles rammer. Denne bevisførelse – eventuelt begrænset til alene at omfatte en komparativ analyse af dokumenter – vil i praksis kunne gennemføres i forbindelse med den obligatoriske certificering.
      
3. Tilføjelse af systemdokumentationens lokaldel til standardprocedurer, jf. fase a)
    
   • Selv om store dele af en kommunes kvalitetsstyringssystem etableres ved mere eller mindre direkte overtagelse af standardprocedurerne, vil der altid være brug for at tilføje en individualiseret lokaldel fx i form af allerede eksisterende eller eventuelt tilpassede lokalprocedurer. Som eksempler på forhold, der begrunder, at der kan være forskelle mellem lokale procedurer, kan nævnes:
     
     

     Afgørelse af sager inden for bestemte branche- og sagsområder kan være forekommende i en kommune, men ikke i en anden. Som eksempel kan nævnes dambrug.

     De lokale kvalitets- og miljømål kan være forskellige fra kommune til kommune.

     I større kommuner er hørings- og informationsprocedurer alt andet lige mere komplekse end i mindre kommuner.
      

   • Procedurerne skal være tilpasset lokalforholdene, ledelsesmæssigt, ressourcemæssigt og procesmæssigt.
      
4. Implementering af det samlede system og oplæring/uddannelse af medarbejderne i systemets anvendelse og udnyttelse
    
   • Når systemets beskrivelse af politik og mål, procedurer, instruktioner, anvendte paradigmer, blanketter mv. foreligger som en helhed og til en start er godkendt til ikrafttrædelse og ibrugtagelse af den stedlige ledelse, skal man rent praktisk sørge for, at systemet – fx via Intranet eller et tilsvarende egnet medium – er tilgængeligt på alle brugssteder, herunder at medarbejderne har modtaget den fornødne oplæring i systemets korrekte og formålstjenlige anvendelse, for så vidt angår funktionalitet, muligheder og begrænsninger. Der tænkes navnlig på den professionelle brug af checklister, paradigmer, skærmbilleder, beregningsmodeller, statistikmoduler, databaser mv.
      
   • I denne forbindelse skal det sikres, at ansvaret for systemets opretholdelse, vedligeholdelse samt fortsatte tilpasning og udvikling indpasses i den eksisterende, kommunale organisationsstruktur, således at risici for diskontinuitet i driftsfasen reduceres mest muligt.
      
   • Med til implementeringsfasen hører også uddannelse af interne auditorer og gennemførelse af den første interne audit, hvis resultater igen skal danne basis for den første ledelsens evaluering i henhold til fælles rammers krav herom.
      
5. Løbende drift
    
   • Implementeringsfasen afløses af den mere permanente fase, hvor det nyetablerede, kommunale kvalitetsstyringssystem overgår til den egentlige driftsfases løbende gennemførelse af de processer, som knytter sig ledelse, administration, opgaveløsning, sagsbehandling, overvågning og opfølgning i form af måling, analyse og forbedring.
      
   • Med til den løbende drift hører også periodisk gennemførelse af interne audit og ledelsesevalueringer – fx med højst 12 måneders mellemrum – med henblik på løbende at samle vidnesbyrd om overensstemmelse med fælles rammer, om den løbende forbedring, og om systemets præstationer med henblik på offentliggørelse af resultaterne fx på kommunens hjemmeside eller et tilsvarende egnet medium.
      
6. Certificering
    
   • Udvalget anbefaler, at certificering ved implementeringen af den foreslåede ordning, jf. kapitel 9, gøres obligatorisk. Dvs., at kommunernes kvalitetsstyringssystemers overensstemmelse med, hvad der mindst svarer til kravene i fælles rammer, skal certificeres af tredjepart (fx ved et af de akkrediterede certificeringsorganer, som tilbyder sig i markedet). Der er i regelen store fordele forbundet med at opnå en sådan blåstempling af et kvalitetsstyringssystemets bonitet, implementeringsgrad og styrke (formålsegnethed, effektivitet og robusthed for fremtidige ændringer af vilkårene). Fordelene ligger i hovedsagen på de interne linier, idet kommunerne – navnlig i starten, hvor de er indehavere af et nyetableret system – vil have gavn af den faglige sparring, som følger af det intensive samspil med den eksterne bedømmer. Det kan være svært udelukkende i eget regi at nå til solid og uafhængig bedømmelse af, om det nye kvalitetsstyringssystem er tilstrækkeligt velbeskrevet, om det er tilfredsstillende implementeret i organisationen, om det tilfredsstiller fælles rammers krav på overbevisende måde, og om det matcher andre kommuners præstationer i tilfredsstillende grad.
      
   • Når kvalitetsstyringssystemerne har været i kraft i nogen tid i kommunerne kan man forestille sig, at der – med certificering som grundlag – gennemføres en benchmarking-fase, hvor kvalitetsstyringssystemernes præstationer sammenlignes indbyrdes, idet det i givet fald vil være en forudsætning for fair sammenligning, at de deltagende kommuners forhold i øvrigt fremstår som tilstrækkeligt homogene.

Det kan være nyttigt at overveje, i hvilken udstrækning tilvejebringelsesprocessens faser behøver at være konsulentstøttede. De ovennævnte faser a)og f) kan selvsagt ikke gennemføres, uden at der udpeges ressourcer uden for kommunens eget regi. Alle øvrige faser burde med den styrke, som de nye, slagkraftige kommuner formodes at være i besiddelse af, i hovedsagen kunne gennemføres i eget regi, bortset fra at det i forbindelse med gennemførelse af auditoruddannelse eller tilsvarende vil kunne være nyttigt i mindre omfang at trække på eksperter udefra.

Stillingtagen til spørgsmål af denne type afhænger dog meget af den arbejdsmæssige belastning af natur- og miljøadministrationens medarbejdere og af ressourcesituationen i øvrigt i den enkelte kommune.

7.4 Medarbejdernes faglige kompetence

Der skal ske en kortlægning af opgaver og en kortlægning af, hvilke kompetencer der skal være til stede for at løse de enkelte opgavetyper. Fælles rammer indeholder særskilte krav til personalets uddannelse og træning samt sikring af dets bevidsthed om indhold og praktisk administration af aktuelt gældende lovgivning og deraf afledte forhold.

Natur- og miljøadministrationen skal bl.a.

• fastsætte den nødvendige kompetence for medarbejdere, der udfører arbejde med indflydelse på ydelseskvaliteten (rette kompetence til rette job, fx kompetenceprofiler, vurdering af de kompetencer, der skal til for at løse opgaverne, medarbejdersamtaler),
   
• sørge for uddannelse/træning eller gennemføre andre aktiviteter for at opfylde disse behov,
   
• vurdere effekten af de gennemførte aktiviteter, og
   
• sikre, at medarbejderne og anvendte eksterne ressourcepersoner er bevidste om relevansen og vigtigheden af deres aktiviteter og om, hvordan de bidrager til at nå kvalitetsmålene.

Der må opstilles de tilstrækkelige procedurer for at ovenstående sker.

7.5 Tilkøb af kompetence

Uanset hvor store bestræbelser der gøres for at følge med på uddannelsesområdet, og uanset hvor store ressourcer der afsættes, vil der være en række meget specielle kompetenceområder, hvor det er enten umuligt eller forbundet med urealistisk økonomi at opretholde fuld intern kompetence i en given kommune, fx hvor man kun har få sager af den pågældende karakter.

I en række tilfælde vil det være nødvendigt at tilkøbe faglig assistance fra fx miljøcentre, sektorforskningsinstitutter, teknologiske serviceinstitutter, og private konsulentfirmaer m.fl. Ledig kapacitet i en kommune vil eventuelt også kunne tilkøbes og udnyttes af de øvrige kommuner, hvor der er et behov, jf. kommunalfuldmagtens regulering af forholdene.

De skal udarbejdes de tilstrækkelige procedurer som udmøntning af de fælles rammer med krav om, at der

• foregår en forlods stillingtagen til leverandørers tilstrækkelige kompetenceniveau, inden de benyttes,
   
• fra sag til sag gennemføres den nødvendige kontraktstyring med specifikation af videretransporterede opgavers indhold med angivelse af forudsætninger og vilkår for deres løsning,
   
• foretages vurdering og kvalitetskontrol af modtagne ydelser og leverancer,
   
• gennemføres nødvendig opfølgning i forbindelse med fejl og mangler, og
   
• jævnligt – fx i forbindelse med ledelsens evaluering – tages stilling til anvendte leverandørers fortsatte tilstrækkelighed.

Der foregår et gensidigt fordelagtigt samarbejde med leverandørerne – fx vedrørende afhjælpning af mangler i uddannelse og træning.

7.6 Tværkommunal koordination

Der skal udarbejdes de tilstrækkelige procedurer som udmøntning af de fælles rammer med krav om:

• At der tages stilling til, om der i et foreliggende tilfælde er tale om et kommunegrænseoverskridende spørgsmål, for hvilket beslutning/afgørelse i den pågældende kommune kan have konsekvens for en anden kommune (eventuelt flere andre kommuner)
   
• At henvendelser, anmeldelser etc. til den pågældende kommune vedrørende den konkrete opgave eller sag også sendes til den eller de kommuner, som kan være berørt heraf
   
• At det undersøges, om der, eventuelt truffet på amtsligt plan eller i andre kommuner, findes tidligere afgørelser, som har forbindelse med den pågældende opgave/sag, og som skal lægges til grund for eller tages i betragtning ved ny opgaveløsning eller sagsbehandling på området
   
• At forslag til afgørelse i forbindelse med konkrete opgaver/sager bliver fremsendt til udtalelse i/drøftelse med berørte kommuner, inden beslutning om endelig afgørelse træffes.

De fælles rammer vil desuden indbefatte krav om at overveje hensigtsmæssigheden af, at der ad hoc eller permanent nedsættes særskilte udvalg med fx tværkommunal repræsentation og/eller tilknyttet ekspertbistand til behandling af

• natur- og miljøbeskyttelsesopgaver af tværkommunal art omkring naturområder, rekreative arealer eller vandoplande, som har udstrækning over kommunegrænserne, og
   
• særlige, komplekse sager vedrørende virksomheders og anlægs kommunegrænseoverskridende miljøpåvirkning af mere permanent karakter (fx gener som følge af lufthavnsstøj eller tilsvarende).

Det indgår i fælles rammer, herunder kravene til intern overvågning – fx audit, jf. 6.4.1, at det løbende skal undersøges, om der i praksis gennemføres den nødvendige koordination, og om der sker den nødvendige kompetence- og erfaringsoverførsel på tværs af kommunegrænserne i forbindelse med behandlingen af natur- og miljøsager, som har konsekvens for flere kommuner.

Måtte der vise sig områder, hvor samarbejdet bør udvides eller formaliseres yderligere, vil der blive rejst afvigelse eller forbedringsforslag derom i auditrapporter med henvisning til kravene i fælles rammer, således at kvalitet, bredde og dybde i sagsbehandlingsarbejde sikres ad denne vej.

Det tværkommunale natur- og miljøsamarbejde – fx baseret på eller eksemplificeret ved auditresultater – bør løbende tages op dels ved natur- og miljøadministrationernes ledelsesevaluering af kvalitetsstyringsordningen og dels i den overordnede tværkommunale debat – fx i regi af KL eller i tilsvarende samarbejdsfora.

7.7 Indberetning og offentliggørelse

Udvalget forestiller sig som tidligere nævnt, at årlig indberetning til staten vedrørende kvalitetsstyringsordningens præstationer vil blive et lovfæstet krav ledsaget af et krav om offentliggørelse af resultaterne.

De nærmere krav til denne indberetning og offentliggørelse bør være genstand for nærmere undersøgelse og drøftelse mellem berørte parter, jf. 6.2.4.

Der skal også på dette område udarbejdes tilstrækkelige procedurer som udmøntning af de fælles rammer/krav.

Det vil være naturligt, at natur- og miljøadministrationernes politikker og mål og eventuelt visse procedurer, som særskilt har offentlighedens interesse, fremgår af fx de kommunale hjemmesider på det offentligt tilgængelige Internet. Man kan også tænke sig, at visse statistikker og tilsvarende, som knytter sig til kvalitetsstyringsordningen, lægges på Internettet.

Endelig kan man forestille sig, at resultaterne fra fjerde og femte overvågningsniveau, jf. diskussionen i 6.4.1, skal være tilgængelige for offentligheden.

Fodnoter

[12] Standardprocedurerne kan efter behov tænkes niveauopdelte, jf.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 November 2005, © Miljøstyrelsen.