Etablering af en kvalitetsstyringsordning på natur- og miljøområdet – 9 Implementering af kvalitetsstyringsordningen

Etablering af en kvalitetsstyringsordning på natur- og miljøområdet

9 Implementering af kvalitetsstyringsordningen

9.1 Hvilke opgaver skal ordningen anvendes på?
9.2 Kvalitetsstyringsordningens implementering
9.3 Tilsyn og håndhævelse
9.4 Tredjeparters muligheder for at klage over mangelfuld gennemførelse af kvalitetsstyringsordningen
9.5 Den konkrete etablering af ordningen i kommunerne

Kapitel 9 behandler kvalitetsstyringsordningens form, dvs. spørgsmålet om, hvordan kvalitetsstyringsordningen skal implementeres, hvordan den sikres gennemført i kommunerne, hvilke konsekvenser det skal have ikke at gennemføre og efterleve ordningens krav i kommunerne, og om en tredjepart skal have mulighed for at klage over mangelfuld gennemførelse af ordningen. Herudover behandles spørgsmålet om den konkrete etablering af ordningen i kommunerne.

9.1 Hvilke opgaver skal ordningen anvendes på?

Med kommissoriets begreb "natur- og miljøadministrationen" forstår udvalget de samlede myndighedsopgaver på området. Drøftelserne i udvalget har således taget udgangspunkt i, at driftsopgaver vedrørende fx affaldsbehandling og spildevand ikke er omfattet af udvalgets arbejde.

Som nævnt i de indledende afsnit, har kvalitetsstyringsordningen baggrund i, at der flyttes en stor mængde opgaver fra amterne til kommunerne. Når ordningen imidlertid ikke alene foreslås at gælde de nye opgaver, kommunerne overtager fra amterne, skyldes det, at det ville være særdeles uhensigtsmæssigt at sondre mellem nye og hidtidige opgaver, da opgavevaretagelsen vil blive varetaget i en administrativ helhed, og kvalitetsstyringsordningen vil være et værktøj for netop denne samlede natur- og miljøadministration.

Det er i øvrigt udvalgets opfattelse, at der ikke er grundlag for at lade nogle myndighedsopgaver omfatte og andre ikke. Udvalget finder således, at kvalitetsstyringsordningen principielt bør finde anvendelse på samtlige myndighedsopgaver på natur- og miljøområdet. Der henvises i øvrigt til bilag 1.

9.2 Kvalitetsstyringsordningens implementering

Udvalget har diskuteret forskellige implementeringsformer: 1) lov(e) og tilhørende bekendtgørelser, 2) kombinationsmodel med politisk aftale mellem miljøministeren og KL suppleret med retligt bindende instrumenter, 3) alene en politisk aftale mellem miljøministeren og KL samt 4) en vejledning.

Udvalget anbefaler ^[13], at implementeringen enten sker

via lov(e) med tilhørende bekendtgørelser, eller
via en kombinationsmodel, hvor en politisk aftale mellem miljøministeren og KL suppleres med lov(e) og tilhørende bekendtgørelser.

Derved sikres der mulighed for at håndhæve kvalitetsstyringsordningens efterlevelse og gennemførelse over for kommunerne.

Argumenterne for modellen med lov(e) og tilhørende bekendtgørelser er primært, at der ved denne model sikres god gennemskuelighed, at rammekrav i loven, der skal udfyldes, vil sikre en vis fleksibilitet, og at ordningen ved at blive gennemført ved lov(e) og bekendtgørelser vil få en parlamentarisk opbakning fra Folketinget. Alle kommuner vil blive direkte bundet af alle ordningens krav, i modsætning til kombinationsmodellen.

En politisk aftale, suppleret med lov(e) og bekendtgørelser kunne eksempelvis se således ud: Aftalen vil fx indeholde kravdokumentet, hvorledes det kontrolleres, at aftalen efterleves i praksis af kommunerne, og hvordan der skal reageres, når denne ikke følges i den enkelte kommune. Med hjemmel i lov(e) og bekendtgørelser kan fx fastsættes krav til, at kommunerne offentliggør deres vedtagne kvalitetsstyringsordning, krav om indberetning til staten af kommunernes indsats og resultater og påbudshjemler, der vil kunne bruges til at give kommunerne påbud, såfremt de ikke lever op til aftalen. Ved påbudets udstedelse vil den enkelte kommune være retligt forpligtet af påbudet.

Den enkelte kommune vil derimod ikke være retligt bundet af selve den indgåede aftale, da den indgås mellem KL og miljøministeren.

Argumenterne for kombinationsmodellen er primært, at denne, afhængig af det nærmere indhold, vil give mulighed for såvel en vis fleksibilitet som en vis håndhævelse. I den forbindelse er det afgørende, hvor snittet mellem aftale og retligt bindende instrumenter lægges.

Kombinationsmodellen kan evt. revurderes efter en periode, for at finde ud af, om den fungerer som den skal, eller om mere håndfaste lovgivningskrav skal erstatte aftaledelen som følge af fx manglende efterlevelse.

Udvalget er i øvrigt enigt om, at implementering alene via en politisk aftale mellem miljøministeren og KL eller via en vejledning ikke er hensigtsmæssig. Dette begrundes med, at der ikke vil være mulighed for at håndhæve kvalitetsstyringsordningens efterlevelse og gennemførelse over for kommunerne. Henset til det formål, kvalitetsstyringsordningen skal opfylde, vurderer udvalget, at denne model ikke er tilstrækkelig

9.3 Tilsyn og håndhævelse

Der skal i forbindelse med kvalitetsstyringsordningen føres tilsyn med, at kommunerne opfylder ordningens krav, sådan som de bliver fastlagt i lov/aftale og bekendtgørelser. Dette tilsyn sker på overordnet plan ved, at Miljøministeriet modtager kommunernes indberetninger. Om niveauet for indberetninger henvises til afsnit 6.2.8.

Hertil kommer, at krav om offentliggørelse vil sikre offentligheden og interesseorganisationer indseende med kommunernes indsats og resultater på området.

Af det ulovbestemte ”overtilsyn” følger, at ministeriet skal reagere, når det bliver bekendt med klare ulovligheder. Reaktionen kan strække sig fra mere uformelle kontakter, vejledende udtalelser, henvendelser til statsforvaltningerne i henhold til styrelseslovgivningen med de deraf følgende håndhævelsesmidler, jf. 9.2.1 og evt. til politianmeldelser.

For så vidt angår en evt. aftale, jf. beskrivelsen af kombinationsmodellen, skal det afklares, hvordan dennes overholdelse kontrolleres, og hvorledes der reageres på evt. manglende efterlevelse i den enkelte kommune.

Herudover ligger det almindelige tilsyn med kommunerne i statsforvaltningerne, og ombudsmanden fører via henvendelse og af egen drift kontrol med den offentlige forvaltning, se herom nedenfor.

9.3.1 Statsforvaltningernes tilsyn

Efter kommunalreformens gennemførelse vil statsamtmændenes opgaver blive overtaget af statsforvaltningerne. Statsforvaltningerne varetager tilsynet med kommunerne. Tilsynet er et retligt tilsyn. Statsforvaltningerne fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Statsforvaltningerne kan ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål om skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsamtmanden fører i dag ikke tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag.

Statsforvaltningerne beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag, men borgerne kan rette henvendelse med henblik på at få taget en sag på til behandling. En henvendelse fra en borger er hverken en nødvendig eller tilstrækkelig betingelse for, at statsforvaltningerne tager en sag op. På tilsynsområdet er der erfaring for, at der reageres, når en borger retter henvendelse til statsamtsmanden, som i dag fører det generelle tilsyn med kommunerne. Statsforvaltningernes reaktionsmuligheder er bl.a. at udtale sig vejledende om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser og pålægge tvangsbøder.

Kommunerne behøver principielt ikke at efterleve statsforvaltningernes henstillinger, da de alene har vejledende karakter. I praksis efterleves henstillingerne. Statsforvaltningernes andre reaktionsmuligheder er bl.a. endvidere via pålæggelse tvangsbøder at gennemtvinge, at der sker en lovlig forvaltning i kommunen.

I det omfang, at kvalitetsstyringsordningen gennemføres som en kombinationsmodel, dvs. som aftale mellem miljøministeren og KL, suppleret med lov(e) og bekendtgørelser, vil statsforvaltningerne ikke have mulighed for at føre tilsyn med aftaledelen, men alene med lovgivningen.

Statsforvaltningernes udtalelser og afgørelser som led i det kommunale tilsyn kan indbringes for indenrigs- og sundhedsministeriet.

9.3.2 Ombudsmandens kontrol

Folketingets ombudsmand kontrollerer, at alle dele af den offentlige forvaltning ikke handler i strid med gældende ret eller på anden måde gør sig skyldig i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver. Ombudsmandens kontrol omfatter både afgørelser og anden forvaltningsvirksomhed.

Som borger kan man henvende sig til ombudsmanden med henblik på at få taget en sag op til behandling. Det er dog op til ombudsmanden at vurdere, om der er tilstrækkeligt grundlag for at foretage en undersøgelse af sagen. I det omfang dette vurderes at være tilfældet, tages sagen op til videre behandling.

Ombudsmandens reaktionsmuligheder er at fremsætte kritik, afgive henstillinger og i øvrigt give sin opfattelse af en sag.

Kommunerne behøver principielt ikke at efterleve ombudsmandens udtalelser, da de alene har vejledende karakter. I praksis i dag har offentliggørelse af kritik imidlertid vist sig at have stor vægt i forhold til den enkelte forvaltning, og udtalelser efterleves i praksis.

Hvis der er mulighed for at klage til en anden forvaltningsmyndighed, skal denne klagemulighed være udnyttet før ombudsmanden kan behandle sagen.

I det omfang, at kvalitetsstyringsordningen gennemføres som en kombinationsmodel, vil ombudsmanden ikke have mulighed for at kontrollere, at aftaledelens efterleves, men alene lovgivningen.

9.3.3 Udvalgets anbefaling

Udvalget finder, at tilsynet med kommunerne primært skal ske via indberetningen til staten. Udvalget finder, at denne indberetning og kravet om offentliggørelse, sammen med statens overtilsyn/aftalte og evt. lovfæstede reaktionsmuligheder, statsforvaltningernes tilsyn og ombudsmandens kontrol, sikrer gode og tilstrækkelige reaktionsmuligheder i tilfælde af, at kommunerne ikke indfører de procedurer, som kræves i forbindelse med indførelsen af kvalitetsstyringsordningen, og i øvrigt efterlever ordningens krav.

9.4 Tredjeparters muligheder for at klage over mangelfuld gennemførelse af kvalitetsstyringsordningen

I modsætning til at klage over en konkret afgørelse er der her tale om, hvorvidt en tredjepart skal have en mulighed for at klage over selve kvalitetsstyringssystemet (de enkelte procedurer) i en given kommune.

I forhold til den enkelte borger mener udvalget, at dennes konkrete interesser varetages via klageadgangen over en konkret afgørelse. I denne situation vil de gældende regler være tilstrækkelige til at sikre borgeren. Det vil således altid indgå i den konkrete prøvelse af sagen, om kommunen har overholdt gældende sagsbehandlingsregler, fx kravet om partshøring og krav til oplysning af sagen. Sagsbehandlingsreglerne findes i lovgivningen og gælder og skal efterprøves, uanset om en kommune har indført et kvalitetsstyringssystem.

Den enkelte borger vil derimod ikke have den fornødne retlige interesse i at klage over selve kvalitetsstyringsordningen.

Den mere almene offentlige interesse i kvalitetsstyringsordningen vil kunne tilgodeses via krav om offentliggørelse. Denne offentlighed går ud på, at kommunerne skal offentliggøre deres indsats og resultater. Den vil betyde, at borgere og interesseorganisationer vil have mulighed for at gøre deres indflydelse gældende i forbindelse hermed, bl.a. via dialog med kommunalbestyrelsen.

I øvrigt vil brug af ekstern audit sikre en uvildig gennemgang af kommunens forhold og efterlevelse af selve kvalitetsstyringsordningen.

På denne baggrund anbefaler udvalget, at der ikke skal etableres en særlig klageadgang over kvalitetsstyringsordningen.

9.5 Den konkrete etablering af ordningen i kommunerne

Udvalget finder, at implementeringen af kvalitetsstyringsordningen bør ske i tæt samspil og parallelt med de processer og den ressourceplanlægning, der løbende finder sted i kommunerne i forbindelse med gennemførelsen af kommunalreformen. På nuværende tidspunkt er der ikke overblik over, hvorledes og i hvilket omfang disse parallelle processer og ressourceplanlægninger kan finde sted, da det forudsætter nærmere analyser. Disse analyser skal foreligge, inden et lovforslag fremsættes. På dette tidspunkt vil der også være et bedre overblik over de ressourcer, der vil være til rådighed.

Uanset hvilken retlig form, der vælges for kvalitetsstyringsordningen (lov(e) og bekendtgørelser eller kombinationsmodellen) vil det fornødne materiale ikke kunne foreligge før tidligst medio 2006. Standardprocedurer vil også skulle udvikles som hjælp til det lokale arbejde. Herudover vil etablering af ordningen kræve en række lokale overvejelser og beslutninger, ligesom gældende procedurer skal revurderes og efter behov suppleres med nye, og der skal ske en politisk behandling heraf.

Udvalget anbefaler, at der i forbindelse med den endelige udformning af kravdokumentet foretages en nærmere prioritering af de opgaver, der er indeholdt i kvalitetsstyringsordningen. Udvalget foreslår, at højeste prioritet gives til implementering af krav til de opgaver, der overføres fra amterne til kommunerne og disse opgavers samspil med kommunernes øvrige opgaver inden for natur- og miljøområdet, da opgaver overført fra amterne vil være nye for kommunerne. Der skal blandt andet gives høj prioritet til opgaven med at sikre de tilstrækkelige faglige kompetencer og behandling af de kommunegrænseoverskridende spørgsmål.

Det vil være de nye opgaver, som kommunerne vil være dårligst rustede til at udarbejde procedurer for, men udvalget finder, at det netop i en situation, hvor de kommunale forvaltninger i alle tilfælde skal omstruktureres, vil være fornuftigst at overveje nye procedurer i forbindelse med implementeringen af kvalitetsstyringsordningen. Kommunerne står i forvejen over for en lang række overvejelser om organisering og sikring af faglige kompetencer, hvorfor elementerne i kvalitetsstyringsordningen kunne være en hjælp i dette arbejde og køre parallelt hermed.

Udvalget anbefaler, at der gives mulighed for, at store dele af udarbejdelsen af de nødvendige procedurer kan ske, inden de amtslige medarbejdere endeligt overflyttes til kommunerne.

Udvalget finder, at det bør tages i betragtning, at afgørende for, hvor hurtigt kvalitetsstyringssystemerne bliver etableret i kommunerne bl.a. er, hvor hurtigt arbejdet kommer i gang, hvornår IT-systemerne vil kunne være samkørte i forvaltningerne og i hvor stor udstrækning de hidtidige erfaringer på natur- og miljøområdet kan inddrages i en tidlig fase (både amter og kommuner).

Endelig bemærkes, at etablering af kvalitetsstyringsordningen i de enkelte kommuner under alle omstændigheder vil være en løbende proces, hvor de enkelte mål og procedurer m.v. til stadighed vil skulle evalueres, revideres og detaljeres efter behov.

Fodnoter

[13] Udvalget beskriver alene de overordnede rammer for ordningen. Niveauet for udfyldelsen af rammerne må tilpasses de økonomiske forudsætninger. Såfremt det videre arbejde med udfyldelsen af rammerne for kvalitetsstyringsordningen, herunder omfanget og karakteren af standardprocedurer, tidsplan for implementering mv. viser sig ikke at kunne undgå at medføre offentlige merudgifter, som ikke modsvares af tilsvarende mindre udgifter, må der inden implementeringen foretages en yderligere prioritering af opgaverne under og indholdet i den foreslåede ordning i tråd med kommissoriets mål og udvalgets anbefalinger.