Økologiske scenarier for Danmark

1 Resume

En total omlægning til økologisk jordbrug i Danmark kan generelt gennemføres, om end ved et lavere produktionsniveau end i dag. De forventede konsekvenser for jordbruget vil dog afhænge af, hvordan økologisk jordbrug tænkes at se ud, og hermed hvilke antagelser der er forudsat.

Der er udarbejdet 6 økologiske scenarier, med en tidshorisont på 30 år

For at give et grundlag for en vurdering af konsekvenserne af en total omlægning til økologisk jordbrug i Danmark arbejdes der med 6 forskellige scenarier, der skal dække mulighederne for, hvordan 100% økologisk jordbrug kan tænkes at se ud på 30 års sigt. Tidshorisonten for scenarierne er valgt til 30 år, fordi det vurderes nødvendigt med omfattende strukturelle ændringer. Der forudsættes en jævn fordeling af husdyrgødningen og, at kløvergræsarealet udnyttes til afgræsning, hvilket igen forudsætter en mere jævn fordeling af husdyrproduktionen ud over det samlede landbrugsareal. Der forudsættes således en omfattende "de-regionalisering" af den danske husdyrproduktion i forbindelse med omlægningen til økologisk drift. I økonomiberegningerne forudsættes det tilsvarende, at tilbageflytningen sker i takt med, at den overskydende staldkapacitet i de vestlige dele af landet nedslides, og der regnes derfor ikke med omkostninger i form af "skrotning" af staldkapital i forbindelse med de-regionaliseringen.

Scenarierne repræsenterer hovedsageligt begrænsninger, og i mindre grad muligheder.

De valgte scenarier repræsenterer hovedsageligt de forandringer, der i dag kan forudses ud fra de begrænsninger, der ligger i et 100% økologisk jordbrug, som følge af et forventet fald i produktionens størrelse. Det har derimod ikke været muligt i samme grad at repræsentere de muligheder, der ligger i en 100% omlægning, fordi disse muligheder i høj grad beror på innovationer. Der er dog inddraget muligheder for et forbedret udbytteniveau i korn og græs i forhold til den nuværende økologiske praksis. En total omlægning til økologisk jordbrug er en ganske voldsom ændring, og man må forvente, at der som følge af denne ændring vil ske væsentlige tilpasninger og innovationer, der ikke er indeholdt i de scenarier, der analyseres i det følgende. Der er for flere forhold foretaget en vurdering ud fra et relativt begrænset erfaringsgrundlag.

Ifølge de gældende regler for økologisk jordbrug må økologiske bedrifter indkøbe konventionelt foder svarende til 15-25% af dyrenes daglige foderforbrug (målt som energi i foderet), og en vis andel konventionel husdyrgødning. I et 100% økologisk Danmark er der ingen konventionelle bedrifter at købe foder eller husdyrgødning fra, men der er mulighed for at importere såvel økologisk som konventionelt foder fra udlandet. Der arbejdes i scenarierne med tre niveauer af foderimport til Danmark:

• ingen import, fuld selvforsyning med foder
• 15% import til drøvtyggere og 25% import til enmavede dyr
• ubegrænset import af foder og fastholdelse af den nuværende animalske produktion (1996)

Der er tre niveauer af foderimport, og to udbytteniveauer - i alt 6 scenarier.

Med udgangspunkt i de nugældende regler antages 15-25% import at være konventionelt foder og resten økologisk foder.

Endvidere arbejdes der i scenarierne med to forskellige udbytteniveauer i de dominerende landbrugsafgrøder, korn og græs, et "nuværende udbytteniveau" baseret på den nuværende økologiske praksis, og et "forbedret udbytteniveau", hvor det antages, at udbyttet kan hæves 15% i korn og 10% i kløvergræs. Dette er begrundet i en mere målrettet indsats mod øget kornproduktion, og en bedre udnyttelse af græsmarken, pga. et lavere ydelsesniveau ved den enkelte malkeko, i forhold til den nuværende økologiske praksis. De tre niveauer af foderimport og to udbytteniveauer er udmøntet i seks forskellige økologiske scenarier:

Der er ingen eksport af vegetabilier, mælk og oksekød som nu, mens svinekød varierer.

Der produceres vegetabilske landbrugsprodukter svarende til hjemmeforbruget i alle scenarier, men der eksporteres ingen vegetabilier, i modsætning til i dag, hvor nettoeksporten af korn svarer til knap en femtedel af høsten, ligesom der i dag er en betydelig eksport af frø, sukker og kartoffelmel.

Mælke- og oksekødproduktionen kan opretholdes på stort set uændret niveau gennem en tilpasning til en mere grovfoderrig fodring. Svine- og fjerkræproduktionen vil variere i takt med importen af foder og produktiviteten i planteproduktionen. Ved 0-import vil produktionen blive 30-44% af den nuværende produktion, og ved 15/25%-import vil produktionen blive 71-93% af nuproduktionen. I planteproduktionen produceres foder til ovennævnte husdyrproduktion, herudover produceres der vegetabilier til den nuværende humankonsum. Det er antaget, at der kan produceres korn og frø til såsæd af tilstrækkelig god kvalitet, idet de første generationer forudsættes bejdset med pesticider indtil nye metoder til økologisk produktion af såsæd er udviklet og implementeret.

Import af kalium nødvendig

Scenarierne peger på en række begrænsninger for en total omlægning til økologisk jordbrug. Den væsentligste er nok, at det må skønnes at være nødvendigt at importere kalium i alle scenarierne, i størrelsesordenen 60 til 100 mio. kg K per år (mest i 0-import scenarierne), af hensyn til at opretholde udbytter i kløvergræs på niveau med det empiriske udgangspunkt for scenarierne. På grovsandede jorde udvaskes kalium let, og det er nødvendigt at tilføre kalium. Der er uudnyttede muligheder for recirkulation fra bysamfundet i de økologiske scenarier, men mængderne er relativt små i forhold til behovet for tilførsel af kalium. Ud over kalium er det af hensyn til dyrenes behov nødvendigt at importere foderfosfater til husdyrene, også i 0-import scenarierne. Det betyder til gengæld, at der ikke bliver problemer med næringsstofbalancen for fosfor. Det er tilladt efter de gældende økologiske regler at indkøbe fodermineraler og tungtopløselig mineralsk gødning.

Foderimport spiller en væsentlig rolle for næringsstofbalancen.

Sammenfattende må det konstateres, at fraførslen af fosfor og kalium gennem salgsprodukter skal modsvares af en tilførsel til jordbruget i form af enten mineralsk gødning, recirkulation eller foder. Næringsstofimporten via foder spiller således en væsentlig rolle i de økologiske scenarier. De nuværende regler tillader som nævnt anvendelse af 15% konventionelt foder til drøvtyggere og 25% til svin og fjerkræ. En igangværende diskussion indefor EU tyder dog på, at tilladelsen til at anvende konventionelt foder vil blive ophævet over en årrække. Behovet for importeret foder skal i givet fald dækkes af økologisk dyrket foder. Hvis der tilføres foder til et 100% økologisk jordbrug i Danmark, sker der en tilsvarende fraførsel fra jordbruget et andet sted i verden, hvilket flytter næringsstofproblemet, men ikke løser det. Det er uafklaret, hvordan de økologiske eksportører af foder i udlandet vil kunne opnå balance med hensyn til næringsstoffer således, at en større økologisk foderimport til Danmark kan opretholdes på længere sigt. Det er derfor usikkert, om det på langt sigt er muligt at opretholde den nuværende mængde af eksporteret svinekød fra et 100% økologisk jordbrug i Danmark.

Der er særlige problemer i frugt, grøntsager og specialafgrøder, og i pyntegrønt.

Økologisk produktion af frugt, visse specialafgrøder og enkelte grøntsagsarter er særlig problematisk. Der anvendes i konventionel drift større mængder af pesticider i disse afgrøder end i almindelige landbrugsafgrøder, og den økonomiske værdi af at bruge pesticiderne er høj. Der kan også være problemer med holdbarheden og dermed sæsonens længde. For grøntsager er øget variation i udbyttet et problem i sig selv, på grund af høje etableringsomkostninger og dermed følgende økonomisk risiko.

Det er vanskeligt at anvende og overføre de regelsæt, der findes for økologisk produktion af landbrugs- og gartneriprodukter på skovbrugsområdet, især fordi tidshorisonten og produktionsperioden inden for skovbruget er meget lang, med en løbende værditilvækst gennem hele produktionsperioden. Men der kan forventes problemer ved kulturanlæg i gamle skovområder, hvor der er ringe mulighed for mekanisk ukrudtsbekæmpelse, og det kan konkluderes, at produktion af økologisk pyntegrønt og juletræer i større stil vil være vanskelig og forudsætter et stort udviklingsarbejde.

Kvælstofomsætningen reduceres, og tilførsel af kvælstof til jorden reduceres.

Kvælstofomsætningen er væsentligt reduceret i de økologiske scenarier til et niveau, der svarer til dansk landbrug i 50'erne, fordi der ikke importeres kvælstof i form af kunstgødning. Kvælstof tilvejebringes i stedet ved symbiotisk kvælstoffiksering i kløvergræsmarkerne og gennem import af foder. Kornproduktionen er dog begrænset af kvælstof i alle scenarier. Beregningerne viser en reduktion i nettotilførslen af kvælstof til jorden på 50-70% i de økologiske scenarier i forhold til dansk landbrug 1996. På denne baggrund må der, på langt sigt med samme dyrkningspraksis, forventes en væsentlig reduktion i udvaskningen af kvælstof. Det bør dog iagttages, at der er stor usikkerhed knyttet til beregningerne.

Energi og drivhusgasser.

Forbruget af fossil energi og udledningen af drivhusgasser falder med størrelsen af den animalske produktion. Nedgangen i den danske svinekødseksport vil formentlig blive opvejet af en produktionsstigning i andre lande. Omlægningen af dansk landbrug til økologisk drift vil derfor ikke nødvendigvis reducere det globale energiforbrug, selv om Danmarks CO2-regnskab vil blive forbedret. Der er et lavere energiforbrug per produceret enhed i både den vegetabilske og den animalske produktion, hovedsageligt på grund af ændret afgrødesammensætning i et 100% økologisk jordbrug, og fordi der ikke bruges industrielt syntetiseret kvælstofgødning. Hvis en del af afgrøderne bruges til energiformål, er der derimod en større netto energiproduktion i den konventionelle produktion, på grund af det højere udbytte.

Naturindholdet øges.

En total omlægning til økologisk jordbrug vil medføre større mængder af flora og fauna på sædskiftemarkerne. Artsdiversiteten vil også øges efterhånden, om end hovedsageligt med arter, der i forvejen er ret almindelige. De største kvalitative effekter vil være at finde på halvkulturarealer og i småbiotoperne, på grund af et stop for udbringning og afdrift af pesticider og et stop for utilsigtet tilførsel af bredspredt kunstgødning til kantbiotoperne.

Der forventes en betydelig forøgelse af mængden af organismer i jorden ved en omlægning til økologisk drift, hovedsageligt på grund af ændrede sædskifter. Det har betydning for jordstrukturen og næringsstoffrigørelsen og som fødegrundlag for store dele af dyrelivet i og over jorden.

Konsekvenserne for befolkningens sundhed ved en total omlægning af økologisk jordbrug vil afhænge af ændringer i indtaget af fysiologisk betydende stoffer. Der forventes en række ændringer i indholdet af fysiologisk betydende stoffer, men disse ændringer er generelt små i forhold til effekten af ændringer i kostens sammensætning.

Forbruget af antibiotika falder.

Forbruget af antibiotiske vækstfremmere vil ophøre helt ved total omlægning til økologisk produktion. Det bør dog nævnes, at vækstfremmere også er planlagt udfaset i konventionelt jordbrug i løbet af 1999. Forbruget af terapeutiske lægemidler skønnes samlet at falde med ca. 30% ved en uændret animalsk produktion, og yderligere ved faldende animalsk produktion. Ophør af vækstfremmere formodes at sænke risikoen for overførsel af resistensgener til humanpatogene bakterier.

Der er i dag et etableret marked, med merpriser.

Der er i dag et etableret marked for økologiske fødevarer. Ca. 3% af det samlede danske fødevareforbrug er økologisk, og markedsandelen udgør fra 0-22% for forskellige produkter. Det er karakteristisk, at de højeste markedsandele er opnået for relativt billige fødevarer som mælk, kartofler og grøntsager. For forædlede produkter som kød, ost og smør er markedsandelene små.

Merprisen på økologiske produkter er ligeledes meget varierende, fra 5-90% merpris til landmanden i forhold til tilsvarende konventionelle produkter. På langt sigt skønnes det, at en merpris for forbrugeren på maksimalt 10-25% vil muliggøre en fortsat vækst i de økologiske fødevarers markedsandel. Et stigende marked for økologiske fødevarer forudsætter dog, at forbrugeren ikke blot sammensætter sit forbrug ud fra en materiel behovstilfredsstillelse, men også under hensyntagen til værdinormer, der inkluderer interesse for produktionsprocessen ved fødevareproduktion.

De samfundsøkonomiske konsekvenser er vanskelige at forudsige.

De samfundsøkonomiske konsekvenser er ekstremt vanskelige at forudsige, fordi der er tale om en meget stor forandring, hvor såvel primærproduktion som en række tilknyttede sektorer vil blive berørt i større eller mindre grad.

Der er gennemført en række beregninger med en samfundsøkonomisk model, der først og fremmest belyser de omkostninger som faldet i primærproduktionen giver anledning til. Beregningerne tager udgangspunkt i en "tvungen" omlægning, fordi det er den eneste mulighed for med sikkerhed at opnå 100% omlægning. De danske forbrugeres eventuelle præferencer for økologisk jordbrug er således ikke værdisat. Derimod er der lavet en følsomhedsberegning, hvor der forudsættes, at udenlandske forbrugere skifter præferencer til fordel for danske økologiske produkter.

Det samfundsøkonomiske tab afhænger af forbrugerpræferencerne, og af værdisætningen.

De samfundsøkonomiske beregninger viser, at 100% økologisk jordbrug i Danmark ved uændrede forbrugerpræferencer vil give samfundsøkonomiske tab. Bruttonationalproduktet (BNP) vil reduceres med 1-3% svarende til en reduktion på 11-26 mia. kr. per år. Privatforbruget vil blive reduceret med 2-5% svarende til 1.900-4.700 kr. per indbygger per år.

Påvirkningen er afhængig af importen af foder og produktiviteten i primærproduktion. Ved 0-import og nuværende udbytteniveau er reduktionen størst, hvorimod 15/25-import og forbedret udbytteniveau vil give mindst reduktion.

De forskellige landbrugssektorer vil blive påvirket meget forskelligt. Således vil kvægsektoren være stort set uændret, hvorimod svine- og plantesektoren vil blive stærkt negativt påvirket. Disse ændringer vil slå igennem på bedriftsøkonomien inden for henholdsvis kvæg, svin og planteavl.

Der er endvidere gennemført en følsomhedsberegning, hvor der på eksportmarkederne er antaget ændrede forbrugerpræferencer svarende til en merpris på 10% på mælk og 20% på svinekød. Denne beregning er kun gennemført ved 15/25% import af foder og forbedret praksis. Beregningen viser, at herved forringes privatforbruget kun med ca. 500 kr. per indbygger per år, mens BNP forringes med 8,5 mia. kr. per år.

Der er gennemført en værdisætningsanalyse af de kvantificerbare miljøgevinster ved udeladelse af pesticider, reduktion af kvælstofudvaskningen og reduktion i udledningen af drivhusgasser. Der er stor forskel på forskellige gruppers betalingsvilje for miljøgevinster, og værdisætningen er her alene baseret på alternativomkostninger i form af samfundets besparelser ved omlægningen. Analysen viser, at miljøværdiernes alternativomkostninger kan sættes til 1-1,5 mia. kr. per år, men det bør iagttages, at værdisættelsen er meget usikker.

Ved en markedsdrevet omlægning samordnes efterspørgsel og pris, men miljøgevinster kan også baseres på offentlig regulering.

De samfundsøkonomiske beregninger viser, at ved tvungen 100% omlægning er omkostningerne store. Lader man i stedet efterspørgslen og prismekanismen styre omlægningshastigheden er der ingen garantier for, hvor meget der bliver omlagt, men man kan gå ud fra, at den omlægning, der finder sted, vil forbedre samfundets velfærd. Det skyldes, at en markedsdrevet ændring – ifølge gængs økonomisk teori – er ensbetydende med dels en mere effektiv ressourceallokering i samfundet, og dels, at forbrugerne igennem deres præferenceskift individuelt tillægger de økologiske fødevarer den "rette" værdi, svarende til deres betalingsvilje. Da omlægning til økologisk jordbrug er forbundet med positive miljøeffekter behøver den ikke at være baseret på markedskræfterne alene, for at være velfærdsforbedrende for samfundet, men kan baseres på en offentlig regulering.

En tvungen omlægning er næppe mulig, og import kan ikke forbydes.

Underudvalget vedrørende lovgivning har taget stilling til nogle retlige spørgsmål angående eventuel omlægning af dansk landbrug til økologisk drift (kapitel 8). Det konkluderes, at under de gældende EU-regler er det næppe muligt at gennemføre tvungen omlægning. Det er ikke muligt at forbyde importen af konventionelle eller økologiske foderstoffer eller fødevarer. Så længe de nuværende EU-regler er gældende, er det mest realistiske en frivillig omlægning til økologisk produktion. Herudover peges der på nogle retlige initiativer, den danske regering kan tage i EU-sammenhæng for at fremme omlægningen til økologisk jordbrug.

I udarbejdelsen af de økologiske scenarier i nærværende rapport er der lagt en række antagelser til grund, der kan diskuteres i sammenhæng med perspektiverne for økologisk jordbrug i Danmark. De centrale antagelser kan deles i to grupper, der vedrører henholdsvis:

Fortolkning og driftsform og præference for økologisk drift hænger sammen med forsigtighedsprincippet, bæredygtighed, og naturopfattelse.

1. Den økologiske driftsform, der igen afhænger af fortolkningen af det økologiske jordbrugs idégrundlag, herunder love og regler vedrørende import og selvforsyning med gødning og foder
2. Samfundets interesse i og forbrugernes præference for den økologiske driftsform

Udviklingen i den økologiske produktion har hidtil i høj grad været baseret på ændringer i forbrugernes præferencer til fordel for økologiske produkter. Denne ændring i forbrugernes præferencer kan bl.a. forbindes med en bevidst eller ubevidst anvendelse af et forebyggelses- eller forsigtigheds-princip, ud fra de erfaringer forbrugerne har gjort med anvendelsen af nye teknologier i jordbruget.

Inddragelsen af forsigtighedsprincippet hænger sammen med en opfattelse af naturen som skrøbelig i større eller mindre grad, og en erkendelse af mennesket som en integreret del af naturen. Denne indsigt har med begrebet "bæredygtighed" vundet stor indpas i samfundsdebatten.

Økologisk jordbrug bygger på en anden naturopfattelse end den, der hidtil har domineret i det konventionelle jordbrug. Denne forskel i naturopfattelse leder frem til en forskellig tilgang til fødevareproduktion og forebyggelse af miljøproblemer. Set med disse øjne vil økologisk jordbrug forebygge miljøproblemer i højere grad end konventionelt jordbrug. Produktionsniveauet og produktiviteten er imidlertid lavere. Økologisk fødevareproduktion vil derfor være forbundet med flere produktionsomkostninger. Det vurderes imidlertid, at det er muligt at forbedre effektiviteten i økologisk jordbrug på langt sigt. Forudsætningen er dog, at de økologiske jordbrugere ønsker en udvikling, hvor regelsættet generelt er til debat, men naturligvis i respekt for det økologiske jordbrugs værdigrundlag.

Tvungen omlægning eller markedsdrevet ændring.

Ved tvungen 100% omlægning er omkostningerne store. Lader man i stedet efterspørgslen og prismekanismen styre omlægningshastigheden er der ingen garantier for, hvor meget der bliver omlagt, men man kan gå ud fra, at den omlægning, der finder sted, vil forbedre samfundets velfærd. Da ændringen er forbundet med positive miljøeffekter, behøver den ikke at være baseret på markedskræfterne alene for at være velfærdsforbedrende for samfundet.

Offentlig regulering og ændrede støtteordninger kan øge omlægningen, hvis aktørerne er enige, og sænke forbruget af pesticider.

Det følger af ovenstående, at landbrugets påvirkning af det fælles miljø udgør et grundlag for offentlig regulering. Herunder er det anført, at en politisk tilskyndet forøgelse af omlægningshastigheden kan begrundes. I forlængelse heraf vil også de internationale landbrugs- og handelspolitiske udviklingstendenser få betydning. Det er herunder anført, at de nuværende tendenser peger frem mod en afkobling mellem støtte og produktionsmængde, og frem mod en højere prioritering af miljømål. Disse perspektiver kan vise sig at indebære incitamenter til en fortsat væsentlig ekspansion af økologisk fødevareproduktion.

Hvad angår de markedsmæssige perspektiver er det anført, at en fortsat høj prioritering af miljø og dyrevelfærd formodes at medføre en fortsat vækst i efterspørgslen efter økologiske fødevarer. Når denne prioritering antages primært at rette sig mod økologiske fødevarer, så skyldes det, at det økologiske jordbrug er alene om at basere sig på et entydigt og internationalt anerkendt koncept.

Det følger sammenlagt, at udviklingsperspektiverne vil afhænge af markedsmæssige forhold og politiske beslutninger. Men herudover må det igen understreges, at udviklingsperspektiverne også afhænger af, hvorvidt relevante aktører er enige om og motiverede for en omlægning af det omfattende netværk af virksomheder og institutioner, som landbruget indgår i.

Med hensyn til samfundets aktuelle ønske om reduktion i anvendelsen af pesticider er økologisk jordbrug en oplagt mulighed. Hvis udviklingen fortsætter som hidtil forventes det, at ca. 20% er omlagt i år 2008, hvilket vil resultere i at den gennemsnitlige behandlingshyppighed sænkes med 14-18% i forhold til det nuværende landbrug. Så længe der er et marked, hvor der betales en merpris for økologiske varer, vil det være den samfundsøkonomisk billigste løsning.