Co₂-virkemidler på transportområdet - et samarbejdsprojekt med Svendborg Kommune

5. Viljen rækker langt – men guleroden foretrækkes frem for pisken

5.1 Spillet om de 5.000 tons! – Debatforum vedr. CO₂-virkemidler
5.1.1 Individuelle bedømmelser
5.1.2 Spil 1
5.1.3 Spil 2
5.1.4 Ændringer i holdninger
5.2 Samlet økonomisk effekt
5.2.1 Udpluk fra debatten

Skal målsætningerne fra handlingsplanen opfyldes må der givetvis tages virkemidler i anvendelse, som vil medføre mærkbare forandringer i transportvaner, evt. ved hjælp af afgifter på kørsel og parkering. Er dette realistiske tanker i den kommunale virkelighed eller ønsketænkning hos Miljøstyrelsen og blandt idealistiske kommunale planlæggere?

Projektet berører væsentlige spørgsmål, som kan give kommunen en strømpil for hvordan trafik- og miljøhandlingsplanen bør udvikle sig i de kommende år.

Kravene til trafikken og de mulige virkemidler, som kommunen kunne tage i anvendelse blev over to møder debatteret i et til lejligheden nedsat debatforum i Svendborg. I Bilag 1 er debatforløbet beskrevet mere detaljeret.

Styregruppen havde inden møderne i debatforummet opstillet et bredt spektrum af virkemidler, som i sær sigter på en overflytning fra biltrafik til cykeltrafik og kollektiv trafik. Der er tale om virkemidler som kan besluttes og tages i anvendelse af kommunen. Virkemidler i statslig regi som eksempelvis kunne være i form af ændrede brændstofafgifter, skærpede krav til køretøjer, beskæring af transportfradraget mv. er udeladt i dette projekt. Effekten af disse virkemidler indgår dog indirekte, da de er modregnet den nødvendige CO₂-reduktion frem til år 2005, jf. kapitel 4

Til gengæld er kørselsafgifter i form af bompenge og roadpricing medtaget som kommunale virkemidler på trods af at disse p.t. ikke kan iværksættes inden for den kommunale fuldmagt. Baggrunden for dette valg er, at de forskellige former for kørselsafgifter er begyndt at optræde på den politiske dagsorden og jævnligt omtales i medierne. Sådanne virkemidler er formentlig kommet nærmere en realisering i Danmark.

I Tabel 5.1 er de betragtede virkemidler opstillet med angivelse af en forventet CO₂-gevinst i tons pr år og de tilknyttede omkostninger for kommunen i mio. kr. pr år. Denne effektvurdering er foretaget på baggrund af resultater fra flere udviklings- og vidensformidlingsprojekter, som har været gennemført de senere år. Den generelle effekt af de enkelte virkemidler er i de fleste tilfælde baseret på dokumenterede erfaringer fra ind- og udland. I enkelte tilfælde er effekten baseret på modelberegninger.

Den indhentede viden om de generelle effekter er kombineret med det faktiske trafikmønster i Svendborg kommune og herigennem er der beregnet en forventet reduktion i CO2-udslip i tons pr. år.

Samtlige omkostninger er sat i relation til den kommunale skatteprocent i Svendborg, således at det tydeliggøres hvad indførelse af de enkelte virkemidler vil betyde for borgerne. Da flere af virkemidlerne er baseret på opkrævning af afgifter hos trafikanterne, er der angivet en økonomisk effekt set ud fra både en kommunaløkonomisk og en privatøkonomisk synsvinkel.

For virkemidlet "Lokalisering politik" er der kun angivet en beskeden forventet CO₂-reduktion. Dette skyldes at der på kort sigt ikke kan forventes større effekter, men virkemidlet er et meget vigtigt element i en langsigtet strategi da placering af boliger, arbejdspladser, butikker mv. i forhold til hinanden er afgørende for transportbehov og valg af transportmiddel. Jo mere spredt en by er, des større er energiforbruget pr. indbygger.(1)

Der er ikke angivet en forventet CO₂-reduktion for virkemidlet "kampagner". Der vil snarere være tale om at understøtte effekten af de øvrige beskrevne virkemidler. Det primære formål med at afholde informationskampagner i en CO₂ sammenhæng er at skabe og fastholde et bredt engagement i befolkningen med henblik på trafik- og miljø problematikken. I Svendborg er kampagner en væsentlig del af eksempelvis cykelprojekterne og medvirker til at skabe den fornødne opmærksomhed om projekterne.

I opgørelsen af den trafikale og miljømæssige effekt af de enkelte virkemidler er disse betragtet isoleret. Der er således ikke indregnet en evt. synergieffekt mellem virkemidler, som iværksættes samtidigt. Der er tilsvarende heller ikke taget højde for at flere af virkemidlerne vil påvirke de samme transporttyper/turtyper, og at den samlede effekt dermed ikke nødvendigvis vil være summen af effekterne af de enkelte virkemidler.

Bilag 1 indeholder en beskrivelse af de enkelte virkemidler, herunder en opgørelse af den forventede CO₂-gevinst samt de økonomiske konsekvenser for henholdsvis kommunen og trafikanterne ved indførelse af virkemidlet.

Tabel 5.1
Oversigt over de betragtede virkemidler med angivelse af forventet CO₂-gevinst og de tilknyttede omkostninger. De årlige omkostninger er for hvert virkemiddel opgjort i relation til den kommunale skatteprocent.

5.1 Spillet om de 5.000 tons! – Debatforum vedr. CO₂-virkemidler

I alt 14 repræsentanter fra debatforummet var mødt op. Deltagerne havde inden mødet fået tilsendt en oversigt over de virkemidler, som skulle indgå i diskussionerne. Indholdet i det tilsendte materiale svarer i grove træk til denne rapports bilag 1. Af yderligere baggrundsmateriale havde deltagerne i forbindelse med det første møde i april modtaget en debatfolder, hvor baggrunden og formålet med projektet var beskrevet.

Seminaret var bygget op omkring 2 spil, hvor deltagerne gruppevis skulle forholde sig til virkemidlerne og finde frem til hvilke der kunne indføres i Svendborg kommune og hvilke der ikke eller kun under særlige omstændigheder kunne indføres.

I det første spil var der i gruppeinddelingen tilstræbt en fordeling på tværs af interessegrupper, mens der i spil 2 blev samlet 3 grupper, hvor det var forventet et sammenfald i holdninger til trafik- og miljøspørgsmålene indenfor grupperne.

Inden gruppe-spillene udfyldte hver deltager et individuelt skema, hvor der for hvert virkemiddel skulle angives om virkemidlet var "Fuldt acceptabelt", "Acceptabelt" eller "Ikke acceptabelt" .

Hver person var identificeret med et bogstav, således at det efterfølgende har været muligt at følge den enkelte persons tilkendegivelser i gruppe-spillene. Her igennem kan det ses om der er sket et skred i den enkeltes holdninger gennem gruppediskussionerne.

5.1.1 Individuelle bedømmelser

På baggrund af de individuelle bedømmelser af virkemidlerne er der opstillet følgende tabel, hvor der for hver virkemiddel er angivet hvordan svarene fra deltagerne fordeler sig.

Tabel 5.2
De enkelte deltageres bedømmelse af virkemidlerne
(14 besvarelser).

Det overordnede billede af debatforummets holdninger til CO₂-virkemidlerne inden diskussionerne i grupperne, som det fremgår af Tabel 5.2, er der en høj grad af accept af de her foreslåede virkemidler. Der er ingen virkemidler, som afvises af et flertal af deltagerne og kun 5 virkemidler, hvor 3 eller flere personer afviser anvendelsen af virkemidlet.

Kun èt virkemiddel har opnået fuld accept fra alle deltagere – nemlig "Forbedret infrastruktur for cyklister". Det er interessant set i lyset af at det i beskrivelsen af virkemidlet er forudsat en årlig investering på 4 mio. kr. i anlæg for cyklister. Den positive holdning til cykelprojekter vidner om at de senere års indsats for at give cyklisterne bedre vilkår i Svendborg har haft bred opbakning.

De mest populære virkemidler i øvrigt er: "Samkørsel", "Delebiler", "Elbiler i den kommunale forvaltning" samt "Kampagner". Disse virkemidler bakkes fuldt op af mellem 10 og 13 deltagere. Den positive holdning til disse virkemidler, samt ovennævnte cykelprojekter, kan ses som et udtryk for at virkemidler, som baserer sig på "gulerodsmetoder" fremfor "stokkemetoder" generelt ønskes fremmet. Der er tale om virkemidler hvor kommunen går ind og søger at påvirke trafikanterne til en adfærdsændring ved at skabe nogle overordnede rammer.

I den modsatte ende er "Bompenge" og "Roadpricing" meget upopulære virkemidler. Der er tale om økonomiske virkemidler, som pålægger bilister en afgift på kørsel i et større eller mindre del af byområdet. Kun 5 af deltagerne finder disse virkemidler fuldt acceptable. Bompenge er tilsyneladende lidt mere acceptabelt end roadpricing.

Andre virkemidler, som kun får fuld accept fra 5 deltagere er "Bilfri områder" og "Trafiksaneringer og hastighedsplanlægning". Forklaringer herpå kan være at virkemidlerne ikke er acceptable i relation til at begrænse trafikkens CO₂-udslip. Der kan dog være andre begrundelser, eksempelvis en forbedret trafiksikkerhed, som kan retfærdiggøre en øget indsats på dette område.

Virkemidler som er rettet mod at gøre den kollektive trafik mere attraktiv kan generelt set accepteres af flertallet, men uden den helt store begejstring.

5.1.2 Spil 1

I spil 1 var det opgaven for de 4 grupper, som var sammensat på tværs af tilhørsforhold til interessegrupper mv., at finde frem til hvilke virkemidler der kunne opnås enighed om. Spillet var baseret på almene demokratiske spilleregler således, at der skulle være flertal for det pågældende virkemiddel før det kan indføres - stemmelighed er ikke nok. Samtidig havde hver person mulighed for at afgive et veto mod ét virkemiddel.

Tabel 5.1
Stemmetal for de 4 grupper i Spil 1.
*) betyder at den pågældende person har nedlagt veto mod indførelse af virkemidlet.
**) betyder at de eller de pågældende personer ønsker at intensivere virkemidlet i forhold til beskrivelsen i baggrundsmaterialet.

Det overordnede billede er stort set det samme som ved de individuelle skemaer.

Ingen af grupperne kunne acceptere "Bompenge". Til gengæld kunne der i to grupper opnås flertal for "Roadpricing". Der var ligeledes opbakning til andre økonomiske styringsmidler. I alle grupper kunne "Afgifter på offentlige P-pladser" indføres.

Der er flere virkemidler, hvor grupperne indbyrdes er uenige. Eksempelvis er der til virkemidlerne "Distancearbejde", "Delebiler" og "Serviceforbedringer i den kollektive trafik" 100% opbakning i 3 grupper, mens der i den sidste gruppe modsat er 100% modstand mod disse virkemidler.

Der er kun en person, som har benyttet sig af vetoretten. I gruppe 4 blev der nedlagt veto mod indførelse af bompenge, således at dette virkemiddel, på trods af at et flertal i gruppen var for, ikke kunne indføres.

I gruppe 2, forkastede man 5 virkemidler. Til gengæld blev der angivet 4 virkemidler, som man gerne så intensiveret således, at der her kan hentes en større CO₂-effekt end antaget i beskrivelsen af virkemidlet. De virkemidler som ønskedes intensiveret var "Delebiler", "Samkørsel", "Forbedret infrastruktur for cyklister" og "Firmacykler i den kommunale forvaltning". Typisk virkemidler, som er et udtryk for "gulerodsmetoden".

Når resultaterne på personniveau i spil 1 sammenlignes med de individuelle skemaer er der sket en del forskydninger i de enkelte deltageres markeringer. Antallet af markeringer "Ikke acceptabelt"/"Kan ikke indføres" er øget fra 32 til 47. Forskydningerne er koncentreret om få virkemidler. Eksempelvis var der kun én person, som indledningsvis afviste "Trafiksaneringer" som muligt virkemiddel – i spil 1 blev det afvist af 8 personer. Tilsvarende blev "Delebiler" og "Distancearbejde" ikke afvist af nogen indledningsvist men af henholdsvis 4 og 3 i spil 1.

Dette kan tages som et udtryk for at deltagerne har været mere forsigtige i at afvise et virkemiddel helt ved udfyldelsen af de individuelle skemaer, mens holdningerne er blevet mere skærpede i gennem diskussionerne i grupperne.

Den samlede CO₂-effekt for de valgte virkemidler ligger forholdsvis tæt på det opstillede reduktionsmål på 5.000 tons. For gruppe 1,2 og 4 er målopfyldelsen på mellem 105% og 115%. Gruppe 3 nåede op på en CO₂-reduktion på 4.200 tons svarende til en målopfyldelse på 84%.

Tabel 5.4
Samlet CO₂-gevinst ved de accepterede virkemidler og den deraf følgende grad af målopfyldelse_.

5.1.3 Spil 2
I spil 2 var der sammensat 3 grupper, hvor det var forventet at der ville være en fælles holdning til spørgsmålene. De 3 grupper blev sammensat som følger:

1. Repræsentanter fra erhvervslivet
2. Repræsentanter fra miljøorganisationer
3. Øvrige

Opgaven for grupperne i spil 2 var at udpege hvilke virkemidler, som kan indføres. Det krævedes at der i gruppen var enstemmighed for at et virkemiddel kunne vælges.

Tabel 5.5
Markering af hvilke virkemidler gruppen som helhed kunne blive enige om at indføre eller forkaste. Ingen markering betyder, at der ikke kunne opnås enighed om hverken at vedtage eller forkaste det konkrete virkemiddel.

Som det fremgår af Tabel 5.5 var der store forskelle grupperne imellem. Mest markant var der i gruppe1, bestående primært af repræsentanter fra erhvervslivet, svært ved at opnå enighed om virkemidlerne. Kun for 1/3 af de mulige virkemidler var der 100% enighed. I denne gruppe var den mulige CO₂-gevinst således på ca. 3.600 tons svarende til en målopfyldelse på 72%. De øvrige grupper når op på henholdsvis 104% og 120% målopfyldelse. Enigheden var mest markant i gruppe 3. Her var det kun virkemidlerne, "Trafiksaneringer" og "Firmacykler i den kommunale forvaltning", som skilte vandene.

Der var kun to tilfælde, hvor der var bred enighed om at et virkemiddel ikke kunne indføres. ("Bompenge" i gruppe 1 og "Firmacykler i den kommunale forvaltning" i gruppe 3.)

De økonomiske konsekvenser af de 3 sammensætninger af virkemidler varierer som i spil 1 voldsomt. Gruppe 3 som opnåede en målopfyldelse på 104% opnåede samtidig en årlig gevinst på 15 mio. kr. Dette skete som en konsekvens af på den ene side indførelse af et Roadpricing-system og på den anden side at de for kommunen dyreste virkemidler ("Distancearbejde" mv.) ikke var medtaget.

Omvendt kan de samlede omkostninger for virkemidlerne valgt af gruppe 1 opgøres til 65 mio. kr. pr. år for en målopfyldelse på "kun" 73%. Forklaringen her er at der er valgt for kommunen relativt dyre virkemidler og at de mest indbringende virkemidler (Bompenge/Roadpricing) ikke er valgt.

Hvis de økonomiske konsekvenser i stedet opgøres i forhold til den private økonomi vil billedet ændre sig, således at der vil være en mere direkte sammenhæng mellem CO₂-gevinst og omkostninger, jf. afsnit 1.2

Det kan umiddelbart virke overraskende at enigheden i grupperne i spil 2 ikke var større, da det i gruppesammensætningen var tilstræbt at placere deltagerne på deres "hjemmebane".

5.1.4 Ændringer i holdninger

En sammenligning mellem de individuelle skemaer og personernes markeringer i de spil 1 og 2 viser at der for alle deltagere – på nær en enkel – er sket ændringer i holdningen til et eller flere virkemidler i løbet af seminaret. (En deltager har ændret holdning til 9 af de 21 virkemidler i løbet af gruppediskussionerne – overvejende til en mere positiv holdning.)

Det tydeligste holdningsskift er i forhold til virkemidlet "Trafiksaneringer, hastighedsplanlægning", hvor halvdelen af deltagerne er skiftet fra "Fuldt acceptabelt/acceptabelt " til "Kan ikke indføres". Formentlig er grunden her at CO₂-effekten er beskeden i forhold til omkostningerne. Virkemidlet "Delebiler" er ligeledes blevet mere upopulært i spillene i forhold til de individuelle skemaer.

For virkemidlerne rettet mod at gøre den kollektive trafik mere attraktiv er der en tendens i retningen af et mere positivt syn på en ændret takstpolitik og højere frekvens.

Deltagerne holdning til "Bompenge" og "Roadpricing" er ikke ændret væsentligt. To deltagere som indledningsvist accepterede disse virkemidler har i spil 1 ændret denne holdning.

Holdningen til parkeringsafgifter er derimod mere positiv. 2 ud af de 3 deltager som indledningsvis have afvist afgifter på offentlige p-pladser har revideret holdningen i løbet af spillene.

9 ud af de 14 deltagere havde i spil 2 opgivet modstanden mod et eller flere af virkemidlerne som de tidligere havde afvist, så også i gruppediskussionerne i spil 2 har det været muligt at flytte stemmer.

5.2 Samlet økonomisk effekt

Kommunaløkonomi
De kommunaløkonomiske konsekvenser af indførelsen af virkemidlerne varierer markant grupperne imellem. Eksempelvis er de årlige udgifter for at opnå en målopfyldelse på 115% opgjort til 6 mio. kr. De tilsvarende årlige udgifter for virkemidlerne, som tilsammen kun giver en målopfyldelse på 84% er på 77 mio. kr. Den primære årsag til denne store forskel er at der i det ene tilfælde indgår en stor årlig indtægt - og en stor CO₂-gevinst - fra et Roadpricing-system.

Forbrugerøkonomi
Forbrugernes omkostninger, som består af dels en øget skattebetaling til financiering af de kommunale projekter dels af øgede afgifter til parkering, bompenge eller roadpricing, er mere sammenlignelige.

Tabel 5.1
Omkostninger ved de accepterede virkemidler i form af en omkostning pr. tons sparet CO_2..

Det er væsentligt at være opmærksom på, at stort set alle de kommunale virkemidler, som indgår i projektet, har effekter på en række andre miljøparametre end CO₂-udslip, eksempelvis trafiksikkerhed, støj og luftforurening mv.

Den omkostning, som indførelse af virkemidlet vil medføre, skal i princippet sættes i relation til gevinster for alle de øvrige miljøparametre og ikke kun CO₂-udslip.

Det har ikke inden for rammerne af dette projekt været muligt at kvantificere effekten af virkemidlerne på de øvrige miljøparametre. Det er derfor ikke muligt at opstille en samfundsøkonomisk beregning for virkemidlerne, ligesom der ikke kan opstilles en omkostning isoleret for CO₂-udslip for de enkelte virkemidler.

Skyggepris
I Trafikministeriets udredning om CO₂-reduktioner i transportsektoren, er en række styringsmidler, der kunne tænkes anvendt med henblik på at reducere CO₂-udslippet fra transportsektoren analyseret. I dette arbejde er der for et pakke-scenarie, bestående af en række virkemidler som primært er orienteret mod at øge personbilernes energieffektivitet, beregnet en skyggepris for CO₂-reduktionen på mellem 200 og 300 kr. pr. tons CO₂ . (2)

For virkemidlerne er de samlede nettoomkostninger opgjort dvs. fratrukket evt. gevinster (bortset fra CO₂-reduktionen). Nettoomkostningerne er derefter divideret med den forventede CO₂-reduktion. Denne enhedsomkostning pr tons CO₂ betragtes som en skyggepris for de CO₂-gevinster, der opnås ved gennemførsel af det pågældende virkemiddel.

5.2.1 Udpluk fra debatten

Er CO₂-problematikken relevant?
Seminaret vekslede mellem diskussioner i grupper og i plenum. De væsentligste diskussionspunkter var indledningsvis spørgsmålet om CO₂-problemstillingen i det hele taget er relevant for kommunerne. Der blev ligeledes stillet spørgsmålstegn ved om CO₂-udslippet fra personbiler har nogen signifikant betydning.

Modargumentet her er at CO₂-udslippet fra transportsektoren ikke er ubetydeligt. Det er den hastigt voksende kilde til CO₂ -emissioner. I modsætning til andre sektorer, der reelt kan have vækst og spare CO₂ samtidigt, er der ingen udsigt til en lignende udvikling på transportområdet. Derfor er det yderst vigtigt, at der sker noget.

Selv om de menneskeskabte udslip kun udgør få procent af de samlede stofkredsløb i naturen, kan de alligevel medføre, at der over længere tidsrum opbygges væsentlige ændringer i koncentrationen. Eksempelvis er atmosfærens indhold af CO₂ steget ca. 30% siden industrialiseringens start.

Vil bompenge ødelægge byen?
Spørgsmålet om økonomiske virkemidler blev livligt debatteret, især i forbindelse med Bompenge eller rodapricing som mulige virkemidler. Spørgsmålet om handelslivets overlevelsesmuligheder i en bymidte hvor der indføres kørselsafgifter lå mange på sinde. Der var dog en vis opblødning i de mange negative holdninger, hvis de økonomiske virkemidler indføres i de øvrige fynske byer – primært i Odense. Bompenge skal derfor nok ses som både et regionalt og kommunalt virkemiddel.

Der var bred enighed om at piskemetoder skal undgås. Det er langt bedre at belønne den ønskede adfærd. Måske skal man endog gå meget langt i at "forkæle" eksempelvis cyklisterne.

I det følgende gives nogle udpluk fra debatten:

Bompenge: Der er mange mennesker på Thurø som kører til Svendborg 2, 3, 4 eller 5 gange om dagen. Nu glemte vi lige et eller andet og så kører vi en gang til...Det vil blive begrænset temmeligt meget hvis man hver gang man skulle smutte ind efter et eller skal af med 5 kr. Men jeg tror til gengæld ikke på at mine forældre der bor i Rudkøbing vil lade være med at tage til Svendborg en gang om ugen for at handle ind fordi de skulle betale 5 kr i afgift…Effekten ligger i at begrænse dem der kører til Svendborg 5 gange om dagen.