Ændring af bilafgifter
Metodebeskrivelse
Bilvalgsmodellen
Oversigt
Bilvalgsmodellen er en økonomisk model, som kan anvendes til at estimere effekter af ændrede vejskatter for personbilparkens størrelse, sammensætning og emissioner. I dette kapitel gennemgås hovedtræk i modellen, med henblik på at danne baggrund for forståelse af resultaterne af beregningerne af de forskellige scenarier.
Modellen beregner, hvordan den nuværende bilpark vil ændre sig hvis den nuværende skattestruktur ændrer sig, idet alle øvrige forudsætninger forudsættes uændrede. Ændringerne i bilparken modelleres både som ændret sammensætning af nye biler og som ændrede skrotninger. Modellen kan således betegnes som en såkaldt "what-if" model, dvs. den estimerer de isolerede effekter af at ændre givne parametre, mens bilparkens størrelse og sammensætning i virkelighedens verden vil være resultatet af et samspil mellem en lang række faktorer, f.eks. indkomstændringer, præferencer, mv. Der er således ikke tale om en prognosemodel, der kan benyttes til forudsigelser om den fremtidige bilpark.
Modellen er baseret på data vedrørende den nuværende situation, herunder den danske bilpark september 2002. Ved beregning af scenarier implementeres nogle ændringer i skattesystemet i modellen, og den nuværende situation kan sammenlignes med den hypotetiske situation, hvor skattestrukturen (og/eller skatteniveauet) antages ændret. Herved belyses den isolerede effekt af den påtænkte ændring i skattesystemet.
Modelramme Det overordnede formål med modellen er at modellere nye registreringer og skrotninger af biler (tilgang og afgang) i forhold til den samlede bilpark. Denne idé er illustreret i følgende figur.
Figur 3 Illustration af tilgang og afgang af biler i bilparken
Nuværende bilpark Udgangspunktet er den nuværende danske bilpark. CO2-emissionerne fra bilerne i den eksisterende bilpark afhænger af bilernes alder, motorstørrelse og drivmiddel (diesel/benzin). Den nuværende bilpark opdateres sekventielt år for år ved at tilføje nyregistreringer og fratrække skrotninger. De præcise gennemsnitlige CO2-emissioner kendes for alle nye biler.
Nye registreringer Nye registreringer af biler til bilparken estimeres ved brug af en opdateret version af bilvalgsmodellen. Modellen er i forhold til en tidligere udgave af modellen re-estimeret med data, der dels er mere detaljerede, dels dækker flere år. Derved opnås mere robuste og mere præcise estimater. Modellen bygger på data for bilpris, driftsomkostninger og socio-økonomiske egenskaber for bilkøbere.
Skrotninger Skrotningsmodulet beregner, hvilke typer biler der forlader bilparken i et givent år. Bilkarakteristika for skrottede biler inkluderer bilens alder, motorstørrelse og drivmiddel (benzin eller diesel).
Elasticiteter For at reflektere udviklingen over tid tilføjes en række elasticiteter til modul-strukturen. Disse elasticiteter dækker:
• Rebound ("bagslag-") effekten, dvs. den omstændighed at den gennemsnitlige årlige distance, der køres, stiger når brændstofeffektiviteten øges, idet mere energieffektive biler medfører lavere omkostninger per km. Den anvendte elasticitet er -0.2.[1]
• Effekt af vejafgift. Når der indføres en vejafgift bliver det dyrere at køre. Derfor falder den samlede årskørsel. Den anvendte elasticitet er -0,2[2].
• Rebound ("bagslag-") effekt fra bilparken størrelse, dvs. den omstændighed at den gennemsnitlige årskørsel reduceres, når bilparken øges. Den anvendte elasticitet er -0,2.
• Ændringer i størrelsen af bilparken som et resultat af ændringer i prisen på biler, f.eks. som et resultat af øget registreringsafgift: Jo dyrere biler bliver i forhold til andre forbrugsgoder desto mindre vil efterspørgselen efter nye biler være. Den anvendte elasticitet er - 0,57. En prisstigning på 10 % vil således implicere et fald i bilparken på 5,7 % på langt sigt.[3]
• Ændringen i antallet af skrottede biler som følge af en ændring i prisen på biler, f.eks. som følge af en ændring i registreringsafgiften: jo dyrere det er at erhverve ny bil desto længere tid vil der gå før bilerne bliver skrottede.
Modulerne og deres indbyrdes sammenspil er illustreret i Figur 4.
Figur 4: Beskrivelse af modulerne
Emissioner fra bilparken
Ved beregningen af de samlede emissioner fra bilparken er indregnet effekter af udviklingen i EURO-normerne. Der beregnes først det samlede transportarbejde fordelt på EURO normer. Dernæst beregnes emissionerne ved at multiplicere årskørslen med de specifikke emissionsfaktorer.
Model for nybilsalg
Sammenhænge i modellen
Valg af ny bil bestemmes i modellen ud fra en række parametre, dels tekniske og finansielle parametre inklusive skatter, dels parametre for indkomst, type af husholdning samt bilkøberens alder.
Modellen inkluderer nybilsalg til både private og firmaer. Valget mellem at købe en privatbil eller en firmabil modelleres ikke direkte, da der ikke foreligger de nødvendige data. I stedet estimeres to separate modeller, der derefter kombineres ved at vægte med andelen af firmabiler i forhold til andelen af privatbiler.
Der er flere forhold, der spiller ind på familiers valg af bil. To af de væsentligste er familietype og familieindkomst. Husholdningerne er derfor opdelt i 4 forskellige familietyper og 3 forskellige indkomstgrupper, dvs. i alt 12 grupper. De bilkarakteristika, der er lagt til grund for modellens beregning af bilkøb, er blandt andet bilens salgspris, brændstofomkostninger, ejerafgift, energieffektivitet, samt bilens størrelse, acceleration, HK, egenvægt og brændstoftype.
Firmabilmodellen har færre forskellige agenter (firmaer) end modellen for privatbiler. For firmabiler opdeles i tre branche-grupper, taxi branchen, detailhandel med biler og øvrige brancher. Firmabiler er traditionelt mindre følsomme overfor prisændringer end privatbiler, mens de normalt er mere følsomme overfor årlige omkostninger. Firmabiler udgør ca. 30 procent af nybilsalget i Danmark.
Modellens vigtigste parametre relaterer sig til prisen på biler samt årlige omkostninger ved bilejerskab. De årlige omkostninger udgøres af den årlige ejer-afgift og de årlige udgifter til brændstof.
Modelstruktur Modellen er illustreret i Figur 5 nedenfor.
Figur 5: Bilvalgsmodellen
Som det fremgår af Figur 5 består modellen af fire dele: Input data, database, model og resultater:
• Input data omfatter som vist registreringsafgift, ejerafgift og brændstofafgifter, der kan udformes på forskellig måde.
• Databasen indeholder markedsdata, såsom priser og tekniske karakteristika på nye biler, information om bilkøbernes socio-økonomiske karakteristika i form af deres indkomstniveau, familietype, urbaniseringsgrad, børn eller ej børn og alder på bilkøberen, samt øvrige antagelser og forudsætninger.
• Modellen kombinerer database og input data med relationer for forbruger adfærd.
• Resultatet af modellen er det ændrede årlige køb af nye biler, herunder energiforbrug per bil, pris på de købte biler, sammensætning på typer af nye biler, CO2-emissioner fra de nye biler, m.v., samt de ændrede skatteprovenuer fra de forskellige afgifter.
Model for bilparken
Modellen for bilparken holder styr på antallet af biler i bilparken på et givet tidspunkt. I løbet af et år bliver nogle biler skrottet, mens de øvrige bliver et år ældre. Denne "temporære bilpark" tillægges alle nye registreringer i det pågældende år. Information om nyregistreringer er et resultat af beregningerne i bilvalgsmodellen, og bilerne herfra tillægges alderen nul år. På denne måde beregnes bilparken for det efterfølgende år. Nogle af disse biler skrottes derefter året efter, resten bliver et år ældre, osv.
Model for skrotning
Formålet med skrotningsmodulet er at modellere hvilken effekt ændringer i beskatning af biler har på bilejeres adfærd i forbindelse med skrotning af biler, samt at inkludere skrotning i almindelighed. Bilejere vil typisk beholde deres bil i længere tid når prisen på nye biler øges. Det betyder for eksempel, at skrotningsraten ændrer sig i forhold til ændringer i prisen på biler. Skrotningsmodulet skal derfor inkludere information om overlevelseskurver for biler og hvilken betydning prisændringer har på disse overlevelseskurver. Overlevelseskurverne indeholder information om, hvor gamle bilerne i Danmark er blevet historisk set. Der er information tilbage til 1960'erne, men da nye biler gennemsnitligt bliver ældre i dag end for eksempelvis 25 år siden benyttes den gennemsnitlige overlevelsesgrad for de seneste 5 år der er information for.
Anvendelse af modellen
I nærværende projekt belyses effekterne af at ændre registreringsafgiften, samtidig med at der indføres vejafgifter. Vejafgifter er som bekendt ikke indført i Danmark i dag, og modellen har derfor ikke indbygget en mekanisme der direkte kan beskrive effekterne heraf. Det kan imidlertid antages, at vejafgifter på mange måder påvirker efterspørgslen på samme måde som brændstofafgifter, idet begge afgiftstyper er tæt relateret til kørselsomfanget. Brændstofafgifter afspejler dog ikke på samme måde som det er muligt med vejafgifter de konkrete eksterne omkostninger forbundet med bilkørslen.
I praksis må der forventes en forbedring af energieffektiviteten som følge af ændring af kørselsmønstret og bilkøbet ved forhøjelse af brændstofafgifter. Denne effekt indgår imidlertid ikke i bilvalgsmodellen og er i øvrigt ikke relevant i denne analyse, hvor der anvendes vejafgifter i stedet for brændstofafgifter til at kompensere det tabte provenu fra registreringsafgiften.
Det er alt i alt vurderet, at størrelsesordenen af effekterne vil kunne belyses hensigtsmæssigt ved brug af modellen. Det er således antaget, at vejafgifterne påvirker efterspørgslen på samme måde som en brændstofafgift omregnet til en km-afgift.
I projektet beregnes effekterne af relativt store ændringer af afgiftsstrukturen, specielt med hensyn til registreringsafgiften. Ved vurderingen af resultaterne bør det tages i betragtning, at jo større ændringer, de er tale om, jo større bliver usikkerheden i sagens natur.
Derudover skal det nævnes, at vi ser bort fra den samfundsøkonomiske værdi af øget valutaindtjening som følge af vejafgiften, som udlændinge jo også vil skulle betale.
Provenuneutralitet
Ved beregningerne af provenu medregnes brændstofafgift, registreringsafgift, ejerafgift samt vejafgift. Det er ikke hensigten med ændringerne i bilbeskatningen at ændre det samlede skattetryk på vejtrafikken, og der er derfor i alle scenarieberegninger forudsat provenuneutralitet.
Der er desuden forudsat, at bilfabrikanterne ikke reagerer på fald i registreringsafgiften ved at hæve importørpriserne. Såfremt dette sker, vil forbrugerpriserne falde mindre end forudsat i beregningerne, dvs. at nybilsalget og bilparken ikke vil blive forøget helt så meget som forudsat. Miljøeffekten heraf vil alt andet lige være lavere emissioner end beregnet med modellen.
Provenuet fra registreringsafgiften er imidlertid langt fra stabilt fra år til år. Selv om bilparkens størrelse har været støt stigende set over en længere årrække, har der været store udsving i nybilsalget og dermed registreringsafgiften fra år til år. Årsagen er for det første, at nybilsalget er meget konjunkturfølsomt, da det blandt andet afhænger af husholdningernes disponible indkomst og forventninger, og for det andet giver de store udsving i bilsalget efterdønninger, når store årgange af nye biler skal udskiftes efter en årrække, typisk omkring 16-17 år. De øvrige afgifters provenu forventes at være mere stabile over tid.
Når analyserne gennemføres med en forudsætning om provenuneutralitet, forstås der herved, at de forudsatte ændringer i afgifterne ikke i sig selv giver anledning til ændret samlet skatteprovenu fra bilbeskatningen. I praksis kan der derimod som hidtil forventes markante udsving i provenuet.
Der vil desuden ikke være tale om provenuneutralitet for den enkelte bilkøber, hverken i teorien eller i praksis. Hvis der f.eks. sammenlignes to bilkøbere, der køber den samme type bil på samme tidspunkt, men hvor den ene har et større kørselsforbrug end den anden, vil en omlægning fra registreringsafgift til vejafgifter indebære, at de begge kan købe bilen billigere, men personen med det største kørselsomfang vil få flere omkostninger til vejafgifter. De vil derfor ikke, uanset de indbyrdes relationer mellem afgifterne, begge kunne opnå provenuneutralitet i forhold til en situation uden afgiftsomlægning.
Provenuneutralitet er således i beregningerne forudsat at svare til, at det samlede provenu bevares uændret forhold til provenuet i basis scenariet. Dette er ikke konstant over tid, idet nybilkøbet i modellen ændrer sig over tid som en effekt af bilparkens alderssammensætning, uanset at bilparken holdes konstant. Historiske konjunkturudsving er så at sige aflejret i den nuværende bilpark, og der opstår derfor udsving i behovet for udskiftning, når sådanne grupper af biler skal udskiftes efter 16-17 år.
Vejafgiften for lastbiler er forudsat at svare til den tyske "Maut", og der er ikke ikke forudsat kompensatoriske ændringer i f.eks. lastbilernes vægtafgift eller vignetafgift. I beregningerne er konkret anvendt en afgift på 89 øre per km svarende til afgiften for en EURO 2 - 3 lastbil med 4 aksler eller derover. Vejafgifterne for personbiler er beregnet residualt, således at der med de øvrige forudsætninger så vidt muligt opnås provenuneutralitet.
Beregningerne for provenuneutraliteten er foretaget for henholdsvis langt og kort sigt:
- Provenuneutralitet på langt sigt, når alle ændringer er slået fuldt igennem
- Tilnærmet provenuneutralitet på kort sigt (summen af provenu de første 10 år)
Dødvægtstab primære markeder
De samfundsøkonomiske overskud er resultatet af modsatrettede effekter og omfatter følgende samfundsøkonomiske eller velfærdsmæssige ændringer i:
• Dødvægtstab
• Eksterne omkostninger:
• Klimaomkostninger (CO2)
• Luftforureningsomkostninger (NOx, partikler og SO2)
• Trængsel
• Støj
• Uheld
Dødvægtstabet defineres som summen af ændringer i dels det ekstra provenu, der opnås, dels de ændringer i konsumentoverskud der opstår, ved indførelsen af en skat. Konsumentoverskuddet et udtryk for den betalingsvillighed forbrugerne har for en vare, udover den pris de faktisk betaler. Konsumentoverskuddet varierer for person til person, men det samlede konsumentoverskud kan aflæses af efterspørgselskurven. I figuren nedenfor er vist et eksempel på en vare med prisen P1 og konsumentoverskuddet K.
Figur 6 Konsumentoverskud
Når det offentlige lægger en afgift t på en vare, reduceres salget fra Q1 til Q2, og der opnås et provenu svarende til den nye mængde gange afgiften, svarende til arealet B, jf. figuren nedenfor.
Figur 7 Dødvægtstab ved indførelse af afgift
Samtidig sker der et tab af konsumentoverskud for forbrugerne, idet konsumentoverskuddet efter indførelse af afgiften reduceres til den del, der ligger over den nye pris p + t. Tabet i konsumentoverskud svarer således til arealet A+B. Nettoeffekten af indførelsen af en afgift er derfor:
Provenuet B - tab i konsumentoverskud A+B = - A
Dette det såkaldte "dødvægtstab" eller "trekantstab", der udgøres af arealet A, eftersom B udgår af ligningen.
Skatteministeriet (2002) formulerer dette således: "Dødvægtstabet ved et givet tiltag er den del af borgernes velfærdstab, der ikke modsvares af en tilsvarende stigning i de offentlige nettoindtægter. I det omfang reduktionen af borgernes velfærd ikke direkte modsvares af stigende offentlige nettoindtægter, har samfundet som helhed mistet ressourcer."
Når en allerede indført afgift forhøjes, er effekterne en smule mere komplicerede, jf. figuren nedenfor. Før afgiftsforhøjelsen udgjordes provenuet af arealet B i tabellen ovenfor, svarende til arealet C+D i figuren nedenfor. Efter afgiftsforhøjelsen reduceres mængden til Q3 i figuren nedenfor, og det nye provenu svarer til arealet D+F. Nettoeffekten for provenuet er (D+F)-(C+D), svarende til at provenuet forøges med arealet F-C, eller med andre ord det provenu som er nyt F, minus det provenu som mistes C.
Konsumentoverskuddet reduceres ved afgiftsforhøjelsen med arealet E+F, som tidligere lå over afgiften, men nu ligger under. Se figuren nedenfor.
Dødvægtstabet svarer til summen af provenuforøgelsen og tabet af konsumentoverskud, dvs. (F-C) - (E+F) = - (C+E), dvs. et velfærdstab svarende til summen af firkanten C og trekanten E.
Figur 8 Dødvægtstab ved afgiftsændring
Ved sammenligning med den geometriske figur nedenfor kan det intuitivt ses, at dødvægtstabet bliver større, jo større priselasticiteten på varen er (det vil sige jo mindre hældningen er på efterspørgselskurven), og jo højere afgiftsændringen er. For registreringsafgiften, som er relativt høj, kan der derfor forventes et relativt stort dødvægtstab ved afgiftsændringer.
Figur 9: Dødvægtstab ved afgiftsændring - større priselasticitet
Ved reduktion af afgifter er effekterne modsatrettede. Når f.eks. registreringsafgiften bliver reduceret, falder bilprisen, og bilsalget stiger fra Q3 til Q2.
Tabet for statskassen kan beregnes således: Før ændringen var provenuet D+F, efter er provenuet C+D. Den samlede reduktion af provenuet kan således beregnes til: (C+D) - (D + F) = C -F, eller med andre ord det provenu som er nyt C (den forøgede mængde, men ved lavere afgift) minus det provenu som mistes F.
Effekten for bilkøberne er en forøgelse af forbrugeroverskuddet på E+F.
Dødvægtstabet kan herefter beregnes som: (C-F) + (E+F) = C + E, dvs. en velfærdsgevinst svarende til summen af firkant C og trekanten E.
I de foretagne scenarieberegninger er der tale om både reduktion og forhøjelse af eksisterende afgifter og indførelse af nye afgifter. Det betyder, at det samfundsøkonomiske resultat er sammensat af både positive og negative ændringer i både provenu og konsumentoverskud, og at det samlede velfærdsresultat er en sum af velfærdseffekter i flere "figurer" på en gang.
Det antages, at udbudskurverne er vandrette, og at der derfor ikke er tale om producenttab.
Beregningen af dødvægtstabet sker i forlængelse heraf efter formlerne:
Indførelse af afgift: ½(Q1 -Q2)*t
Forhøjelse af afgift: ½(Q3 - Q2)(t2 - t) + (Q3 - Q2)*t
Dødvægtstab sekundære markeder
Effekter på sekundære markeder kan være betydelige, hvis der findes nære substitutter eller komplementære goder, som ligeledes er afgiftsbelagte. Ved et komplementært gode forstås et gode, hvor krydspriselasticiteten i forhold til et andet gode er negativ, f.eks. tandbørster og tandpasta eller køretøjer og brændstof/vejafgifter. Når der indføres en vejafgift, vil efterspørgslen efter biler således blive påvirket i negativ retning. Den forøgelse af kørselsomkostningerne som indførsel af en vejafgift betyder, vil således medføre et skift indad i efterspørgselskurven efter biler på det sekundære marked. Dette er illustreret i figuren nedenfor:
Figur 10: Dødvægtstab sekundære markeder
Nedgangen i salget af biler medfører således et tab for skatteborgerne i form af et reduceret provenu af registreringsafgiften. Det antages, at skiftet i efterspørgselskurven ikke giver anledning til yderligere nyttetab for forbrugerne, idet nyttetabet antages at gå lige op med en række andre nyttegevinster for forbrugerne, idet de nu kan bruge de sparede udgifter til bilkøb på andre goder. Det samfundsmæssige tab kan derfor opgøres som registreringsafgiften per bil gange nedgangen i bilsalget, hvilket svarer til det skraverede areal i figuren ovenfor.
Som eksempel på effekterne på de sekundære markeder af en afgiftsomlægning kan betragtes en situation, hvor registreringsafgiften reduceres, og der indføres vejafgifter. Reduktionen af registreringsafgiften vil medføre en forøgelse af bilparken, og som følge heraf forøges den samlede kørsel og dermed brændstofafgifterne. Indførelsen af vejafgifter reducerer omvendt bilparkens størrelse og den samlede kørsel, og dermed reduceres provenuet fra registreringsafgift, brændstofafgifter og ejerafgift. I tabellen nedenfor er vist dette eksempel på effekter på sekundære markeder.
| Registreringsafgiften reduceres. Effekter på sekundære markeder: * Ejerafgift Brændstofafgift |
| Der indføres vejafgift. Effekter på sekundære markeder: * Registreringsafgift Ejerafgift Brændstofafgift |
Fodnoter
[1] Fra Oluf Johansson and Lee Schipper (1997) "Measuring the long-run fuel demand of cars", Journal of Transport Economics and Policy", September, pp. 237-252.
[2] Kilden er bilvalgsmodellen, men andre undersøgelser fx Goodwin (2004) Elasticities of Road Traffic and Fuel Consumption with Respect to Price and Income: A Reviewkommer til lignende tal (-0.1 på kort sigt og -0.29 på lang sigt).
[3] Denne elasticitet svarer til en række internationale studier, f.eks. VTI report 301 (1986): "Personbilsinnehavet i Sverige 1950-2010" by J.O. Jansson, P. Cardebring and O. Junghard hvor elasticiteten er -0,6.
Version 1.0 Januar 2007, © Miljøstyrelsen.