Forslag til europæisk miljøafgift på luftfart

4 Sammenfatning, konklusioner og anbefalinger

4.1 "Feasibility"-undersøgelsen
4.2 De vigtigste resultater
4.2.1 Afgiftens udformning
4.2.2 Miljømæssig effektivitet
4.2.3 Mulige økonomiske skævheder
4.2.4 Fordelingsmæssige komplikationer
4.2.5 Juridiske aspekter
4.3 Konklusioner og anbefalinger

4.1 "Feasibility"-undersøgelsen

Baggrund og sigte
Luftforureningen fra den civile luftfart påregnes at blive tredoblet i tidsrummet fra 1990 til 2015. Den forventede vækst i passager- og godstransporten er væsentlig større end de forudsete forbedringer med hensyn til motorer, flykonstruktion og drift. Selvom emissionerne af CO₂ og NO_x fra den civile luftfart i dag kun tegner sig for 2-3% af emissionerne på verdensplan, ser denne andel ud til at stige i de kommende år. På denne baggrund har man taget eller overvejet adskillige politiske initiativer med det formål at begrænse væksten i luftforureningen fra civil luftfart.

En af de drøftede politiske muligheder er en brændstofafgift eller en miljøafgift på luftfarten. De miljømæssige fordele ved sådanne afgifter vil være størst, hvis de indføres overalt i verden. Samtidig vil man med en global afgift undgå de potentielle økonomiske skævheder, der kan opstå i forbindelse med indførelse af en afgift inden for et begrænset geografisk område, f.eks. i Europa. Omend fordelene ved en verdensomspændende afgift er indlysende, forventes den internationale beslutningstagning at være langsom og måske have brug for et "skub" fra regionale initiativer. Af denne grund gennemgår nærværende undersøgelse mulighederne for gennemførelse af en europæisk[84] afgift med det sigte at begrænse luftforureningen fra den civile luftfart. De vigtigste spørgsmål, som denne undersøgelse prøver at besvare, er: Er det muligt kun at gennemføre en miljøafgift på den civile luftfart i Europa? Og: Hvilke er de vigtigste fordele og ulemper ved forskellige afgiftsmodeller?

Projektorganisation
Denne forskning er blevet finansieret i fællesskab af EU-Kommissionen og fem enkeltstater: Østrig, Danmark, Tyskland, Nederlandene og Norge. Repræsentanter for disses myndigheder har deltaget i det projektudvalg, der har ledet undersøgelsen.

The Netherlands Society for Nature and Environment (SNM) startede undersøgelsen og skrev kontrakt med CE i Delft, Nederlandene, om at fungere som hovedkonsulent. Der er leveret særlige bidrag af International Institute of Air and Space Law i Leiden, Nederlandene, og af Economics-Plus i London, U.K., samt af The Netherlands Research Institute for Recreation and Tourism i Breda.

Undersøgelsen blev opbygget som følger. Først blev der gennemført tre baggrundsundersøgelser af følgende emner:

• Miljøafgifters effektivitet til begrænsning af luftforurening fra luftfarten[85].
• Potentielle økonomiske skævheder som følge af en europæisk miljøafgift på luftfarten[86].
• Juridiske aspekter, f.eks. i forhold til Chicago-Konventionen og de bilaterale luftruteaftaler (ASA) [87].

På grundlag af disse og andre informationskilder drøftes udformningen af en europæisk luftfartsafgift (Kapitel 2). Valgene vedrørende afgiftens udformning har stor betydning for afgørelsen af både den miljømæssige gevinst og muligheden for gennemførelse med hensyn til økonomiske skævheder og juridiske komplikationer.

Dernæst undersøges mulighederne for gennemførelse af fem afgiftsmodeller (Kapitel 3). Disse modeller er blevet udvalgt som repræsentanter for en lang række mulige former og dækker de mest lovende af dem.

Endelig formuleres konklusionerne og anbefalingerne for hele undersøgelsen (afsnit 4.3).

De vigtigste kriterier
Det, der gør en europæisk miljøafgift på luftfart tillokkende, bestemmes både af dens miljømæssige effektivitet, som netop er formålet med de i nærværende undersøgelse behandlede afgifter, og af mulighederne for dens gennemførelse eller eventuelle negative bivirkninger. Mulighederne for gennemførelse påvirkes igen af flere forskellige faktorer, hvoraf de vigtigste er: Økonomiske skævheder, fordelingsmæssige komplikationer og modstrid med gældende ret. Denne undersøgelses hovedresultater vil blive opbygget omkring disse fire emner:

• Miljømæssig effektivitet (afsnit 4.2.2),
• mulige økonomiske skævheder (afsnit 4.2.3),
• fordelingsmæssige komplikationer (afsnit 4.2.4), og
• juridiske aspekter (afsnit 4.2.5).

Før disse emner behandles nærmere, bør det understreges, at udformningen af en europæisk luftfartsafgift har stor indflydelse både på dens miljømæssige effektivitet og på dens muligheder for gennemførelse. Overvejelserne vedrørende en sådan afgifts udformning vil derfor blive fremlagt først – i afsnit 4.2.1.

4.2 De vigtigste resultater

4.2.1 Afgiftens udformning

I forbindelse med udformningen af en luftfartsafgift med det formål at begrænse luftforureningen kan der skelnes mellem tre vigtige valg. For det første må afgiftsgrundlaget fastlægges. Denne undersøgelse sætter fokus på tre forskellige afgiftsgrundlag:

• Afgift på de beregnede emissioner fra en flyvning i europæisk luftrum,
• afgift på brændstof, der er tanket i europæiske lufthavne, og
• afgift på passagerer og gods, der afgår fra europæiske lufthavne (flytnings- eller billetafgift).

Det andet valg har at gøre med afgiftssatsen. De forskellige argumenter for en bestemt sats gennemgås, men det endelige valg er af politisk art. For at opnå en stabilisering af CO₂-emissionerne fra europæisk luftfart vil det måske være nødvendigt med en afgift i størrelsesordenen 0,80 – 1,30 $ pr. liter brændstof[88]. Dernæst forventes internaliseringen af eksterne omkostninger at forhøje brændstofpriserne med omkring 0,14 til 0,20 $ pr. liter. Endelig svarer en beskatning af flybrændstof i henhold til den harmoniserede minimumssats for dieselolie til vejtransport til 0,29 $ pr. liter. Denne undersøgelse ser på afgiftsstørrelser inden for spillerummet 0,10 til 0,40 $ pr. liter brændstof sammenlignet med de nuværende brændstofpriser på ca. 0,16 $ pr. liter. Stigningen i billetprisen er i starten ca. 2 til 9 $ for korte flyvninger (500 km, enkeltbillet) og 6 til 25 $ for lange europæiske flyvninger (2000 km, enkeltbillet). Tabel 4.2 illustrerer overslag over de prisændringer, der er resultatet efter gennemførelse af de rationaliseringsforbedringer, der er givet anledning til.

Det tredje valg med hensyn til udformning af en luftfartsafgift vedrører fordelingen af provenuet. Der behandles tre vigtige valg:

• Til de enkelte lande,
• til de europæiske organer, og
• til de flyselskaber, der betaler afgiften (indtægtsneutral afgift).

Ethvert valg med hensyn til tildelingen af provenuet har naturligvis store fordelingsmæssige konsekvenser. Det samlede provenu af afgiften anslås til mellem 5 og 6 milliarder US$, under forudsætning af en afgiftsstørrelse svarende til 0,20 US$ pr. liter.

Med den viden, der er indhøstet i baggrundsundersøgelserne, blev der udvalgt fem afgiftsmodeller til yderligere analyse (Kapitel 3). Tabel 4.1 viser en oversigt over disse fem modeller, som repræsenterer hele rækken af muligheder, hver i den mest lovende variant.

Tabel 4.1 Fem afgiftsmodeller

link til tabel

4.2.2 Miljømæssig effektivitet

Både emissionsafgiften og brændstofafgiftspakken forventes at være effektive til at begrænse luftforureningen fra luftfarten (afgiftsmodel 1 og 4). På grundlag af en gennemgang af eksisterende forskning anslås det, at en gradvis forhøjelse af brændstofprisen på 0,20 $ pr. liter – eller en tilsvarende emissionsafgift – vil reducere luftforureningen med ca. 30% på lang sigt, i forhold til de nuværende væksttendenser frem til år 2025. En sådan afgift ville stort set kunne halvere den forventede vækst i udledningerne. Den positive miljøpåvirkning fra disse afgifter er stor, eftersom de begge skaber et incitament med hensyn til de fleste former for miljømæssig forbedring. Det drejer sig om flyteknologi, optimeret flykonstruktion, flystørrelse, belastningsfaktor og vækst i volumen. Forholdsvis beskedne forbedringer i hvert led af denne kæde medfører sammenlagt en væsentlig begrænsning af luftforureningen (i forhold til de nuværende tendenser).

Den indtægtsneutrale emissionsafgifts (model 2) miljømæssige effektivitet er noget lavere, da denne model knap nok vil begrænse væksten i volumen – i modsætning til emissions- og brændstofafgifterne. Det anslås, at denne afgiftsmodel vil nedsætte emissionerne med ca. 25% i forhold til den nuværende vækst (med en afgiftssats svarende til 0,20 $ pr. liter).

LTO-emissionsafgiften (model 3) retter sig kun mod ca. ¼ af den samlede luftforurening fra luftfarten i europæisk luftrum, og dens miljømæssige effektivitet er derfor tilsvarende lavere end ved den generelle emissionsafgift.

Flytnings- eller billetafgiften har forholdsvis ringe miljømæssig effektivitet, nemlig ca. 1/3 af emissions- og brændstofafgiftens effektivitet. Dette skyldes, at en flytningsbaseret afgift kun skaber et incitament til at begrænse væksten i volumen, medens der ikke skabes noget incitament til at forøge den civile luftfarts miljømæssige effektivitet, hvor de største gevinster kan forventes.

Fig. 4.1 Dette diagram giver en oversigt over de fem afgiftsmodellers anslåede reduktion af CO₂-emissionen (afgift svarende til 0,20 $ pr. liter) i 2025 sammenlignet med Business as Usual

4.2.3 Mulige økonomiske skævheder

Hvis en europæisk miljøafgift på luftfart medfører væsentlige økonomiske skævheder, vil mulighederne for gennemførelse af en sådan afgift være begrænset. I denne undersøgelse har man derfor gjort meget ud af at undersøge de mulige økonomiske skævheder. Økonomiske skævheder defineres her som konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske selskaber som følge af en europæisk luftfartsafgifts begrænsede geografiske omfang. Denne definition indebærer, at en ændring i selskabernes konkurrencestilling, der også ville forekomme som følge af en global luftfartsafgift, ikke betragtes som en økonomisk skævhed i denne undersøgelse. En ændring i forholdsvis "rene" flyselskabers konkurrencestilling sammenlignet med de stærkt forurenende anses således ikke for en økonomisk skævhed, men snarere som en rationaliseringsforbedring. Politiske ændringer bør levne selskaberne tid nok til at tilpasse sig de nye omstændigheder.

Denne undersøgelse ser på de mulige konkurrenceforvridninger mellem flyselskaber, mellem lufthavne, og mellem turistområder. Det formodes, at disse økonomiske aktiviteter er dem, der er mest sårbare over for skævheder som følge af en europæisk luftfartsafgift.

Analysen i denne del af undersøgelsen er hovedsagelig baseret på samtaler og drøftelser med økonomiske eksperter fra luftfarts- og turistbranchen. Endvidere har man benyttet den sparsomme internationale litteratur, der er relevant for dette emne, samt visse statistiske data.

I første omgång ses der nærmere på prisstigningen. En afgift svarende til 0,10 – 0,40 US$ pr. liter brændstof vil på lang sigt efter miljømæssige forbedringer føre til en stigning i de samlede driftsomkostninger. Denne omkostningsforøgelse kan udtrykkes som en forhøjelse af billetprisen og kan sammenlignes med de nuværende lufthavnsafgifter (se Tabel 4.2).

Tabel 4.2 Anslået langsigtet prisstigning som følge af en miljøafgift på luftfart svarende til 0,10 – 0,40 US$ pr. liter brændstof

link til tabel

Tabel 4.2 viser, at der kan forventes beskedne prisstigninger som følge af en afgift inden for det omhandlede spillerum. Prisstigningen pr. billet vil blive mere end opvejet af planlagte prisnedskæringer i kølvandet på igangværende rationaliseringsforbedringer på markedet. Endvidere er prisstigningen i procent af de totale lufthavnsafgifter mindre end de nuværende forskelle mellem lufthavnene.

Dernæst er det vigtigt at understrege, at afgiften ikke har noget diskriminerende element. Både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber rammes af samme afgift på den samme form for ydelse. Der er dog én forskel, nemlig at visse flyselskaber opnår en større andel af deres produktion i Europa end andre. Det er derfor vigtigt at vide, om selskaberne vil overføre omkostningsforøgelsen som følge af afgiften til en prisstigning – eller om de vil være tvunget til at formindske deres dækningsbidrag. Denne undersøgelse fandt ikke frem til nogen overbevisende argumenter for, at billetpriserne ikke vil blive forhøjet. Med umiddelbar tilnærmelse kan det derfor siges, at der ikke forventes nogen konkurrenceforvridning mellem flyselskaberne.

Der ligger en afledt effekt i, at forhøjede billetpriser vil kunne dæmpe væksten i det europæiske lufttransportmarked noget, således at der bliver et mindre hjemmemarked for europæiske sammenlignet med ikke-europæiske flyselskaber. Dette kunne svække de europæiske flyselskabers konkurrencestilling. Det anslås, at det europæiske marked på lang sigt vil være ca. 9% mindre sammenlignet med den nuværende væksttendens – efter indførelse af en emissions- eller brændstofafgift svarende til 0,20 $ pr. liter. Dette indebærer, at den gennemsnitlige årlige vækst vil blive reduceret fra 4% uden en afgift til 3,7% over en 30-års periode – efter en gradvis indførelse af en sådan luftfartsafgift. Dette noget mindre hjemmemarked kunne medføre forringede stordriftsfordele for europæiske sammenlignet med ikke-europæiske flyselskaber. Dette bør imidlertid ses i lyset af den internationale udvikling i luftfarten.

For det første er den europæiske luftfartssektor inde i en konsolideringsproces for at opnå stordriftsfordele. En enkelt ekstra fusion sammenlignet med Business as Usual vil måske være nok til at opveje det mindre hjemmemarked og opnå samme stordriftsrationalisering. Dette betyder ikke, at de europæiske flyselskabers effektivitet vil blive forringet, men at antallet af uafhængige flyselskaber vil blive mindre som følge af en europæisk luftfartsafgift.

Den anden internationale tendens går imod globale sammenslutninger. Da alle globale sammenslutninger må være til stede på det europæiske marked, vil der ikke ske nogen konkurrenceforvridning mellem dem.

Ifølge nærværende undersøgelse er det usandsynligt, at der vil opstå væsentlige økonomiske skævheder mellem flyselskaberne som følge af en europæisk luftfartsafgift af den betragtede størrelsesorden. Der er ikke hørt nogen overbevisende argumenter for at forvente væsentlige konkurrenceforvridninger mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber.

De eventuelle økonomiske skævheder mellem lufthavne og turistområder påvirkes af valget af afgiftsgrundlag. En emissionsafgift i europæisk luftrum er den, der er mindst sårbar over for disse økonomiske skævheder, og vil ikke medføre væsentlige økonomiske skævheder. I de fleste tilfælde er den økonomiske gevinst ved at flytte en rejses afgangs- eller ankomststed til en lufthavn uden for Europa begrænset til i gennemsnit ca. 2 $ pr. passager (ved en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter). En så lille økonomisk gevinst er ikke tilstrækkelig til at retfærdiggøre afgang fra en lufthavn uden for Europa og dermed en længere afstand og rejsetid. På det stærkt konkurrenceprægede sydeuropæiske turistmarked ("solrejser") kan små prisændringer muligvis få indflydelse på valget af destination, f.eks. fra Grækenland og Spanien til Tyrkiet og Tunesien. Den økonomiske gevinst ved en sådan omlægning er imidlertid normalt kun 0,3-0,6% af den samlede gennemsnitspris for en feriepakke. Det forekommer derfor usandsynligt, at en afgift af en størrelse svarende til 0,20 $ pr. liter skulle give anledning til en større omlægning af rejsemål til turistområder uden for Europa. Endvidere kunne det overvejes at indføre afbødende foranstaltninger for visse turistområder i tilfælde af alvorlige skævheder.

En brændstofafgift er ca. 2 til 6 gange så sårbar over for økonomiske skævheder mellem lufthavne og turistområder som en emissionsafgift (svarende til en flyvestrækning på hhv. 500 og 2000 km). På interkontinentale flyvninger er følsomheden med hensyn til disse potentielle økonomiske skævheder endnu større. Ved en flyvning på 6000 km anslås den mulige gevinst ved at flytte afgangs- og ankomststed til en lufthavn lige uden for Europa til at være ca. 30 US$. Det er vanskeligt at bedømme, om en sådan gevinst vil have væsentlig indflydelse på de rejsendes adfærd.

En brændstofafgift er mere sårbar over for sådanne økonomiske skævheder end en emissionsafgift, fordi det forhold, at man vælger en afgangs- og ankomstlufthavn uden for Europa, indebærer, at man undgår at betale afgift af det tankede brændstof for hele flyvningen. Når det drejer sig om en emissionsafgift, belægges flyvning i europæisk luftrum altid med afgift – uanset flyvningens afgangs- og ankomststed.

På grundlag af denne undersøgelse er det ikke muligt at påvise, at en brændstofafgift kan gennemføres med hensyn til potentielle økonomiske skævheder.

De potentielle økonomiske skævheder ved en flytningsbaseret afgift ligger et sted midt imellem dem, der følger af hhv. en emissionsafgift og en brændstofafgift. Man kan kun slippe for at betale flytningsafgiften, hvis både afgangs- og ankomstlufthavnen befinder sig uden for Europa. Det er kun muligt for europæiske rejsende med destination uden for Europa og afgangssted tæt ved den europæiske grænse, samt for ikke-europæiske rejsende, der undgår at ankomme til Europa. Disse to markedssegmenter er forholdsvis små. Endvidere udgør den økonomiske gevinst ved sådanne omlægninger kun ca. 9 US$ (ved en afgiftsstørrelse svarende til 0,20 $ pr. liter anvendt på en fast flyvestrækning på 500 km).

En flytningsbaseret afgift forventes ikke at give anledning til uacceptable økonomiske skævheder[89].

4.2.4 Fordelingsmæssige komplikationer

Ethvert valg af både afgiftsgrundlag og tildeling af provenu har fordelingsmæssige konsekvenser. Der kan skelnes mellem to fordelingsmæssige aspekter: a) blandt deltagerlandene, og b) mellem luftfartsbranchen og den offentlige sektor (eller skatteyderne).

Det ene valg går ud på, at provenuet fordeles direkte til deltagerlandene. I dette tilfælde bestemmer afgiftsgrundlaget samtidig den internationale fordeling. En emissionsafgift er tillokkende for lande med et tæt rutenet gennem deres luftrum. En brændstofafgift vil blive foretrukket af lande med stort tankningsvolumen. Og lande med lufthavne, der tiltrækker passagerer fra tilstødende lande vil måske drage fordel af en flytningsafgift.

Det (politiske) spørgsmål er: Hvad skal man anse for retfærdigt?

Et andet valg går ud på at tildele provenuet til de europæiske myndigheder. I dette tilfælde forekommer det mest acceptabelt at viderefordele indtægterne til deltagerlandene ved hjælp af en fordelingsnøgle. En sådan fordelingsnøgle kan indarbejdes i den internationale traktat, der regulerer afgiftens gennemførelse. Det er klart, at fordelingsnøglen er underkastet modstridende økonomiske interesser.

For det tredje kan man fordele indtægterne til de flyselskaber, der betaler afgiften (indtægtsneutral emissionsafgift). Under denne variant betaler flyselskaberne en afgift af alle deres emissioner i europæisk luftrum, og provenuet tilbagebetales i fuldt omfang til de samme selskaber i forhold til deres produktion af passager- og tonkilometer i europæisk luftrum[90]. Dette skaber et incitament for alle flyselskaber til at forbedre deres miljømæssige effektivitet og stimulerer samtidig en overgang til relativt "renere" flyselskaber.

Denne model har den fordel, at den ikke pålægger luftfartsbranchen ekstra økonomiske byrder, ligesom der ikke er behov for at regulere indtægternes fordeling og anvendelse. I dette tilfælde er det fordelingsmæssige spørgsmål imidlertid, om det er retfærdigt, at luftfarten ikke skal betale for dens miljøbelastning, ligesom luftfarten heller ikke betaler en brændstofafgift som vejtrafikken.

Disse fordelingsmæssige komplikationer er kun nævnt i denne rapport. Der er ikke fældet nogen dom med hensyn til, hvad der ville være en retfærdig international fordeling af indtægterne – eller hvad en retfærdig skatte- og afgiftsordning for luftfarten ville indebære, f.eks. i sammenligning med andre transportformer.

Hvad angår mulighederne for gennemførelse af en europæisk luftfartsafgift kan det generelt fastslås, at de fordelingsmæssige spørgsmål kan løses, forudsat at den politiske vilje er til stede blandt de europæiske lande.

4.2.5 Juridiske aspekter

Hverken en emissions- eller en flytningsbaseret afgift støder på alvorlige juridiske hindringer, f.eks. i forbindelse med Chicago-Konventionen eller andre internationale aftaler. Det er dog et åbent spørgsmål, om afgifter i europæisk luftrum bør begrænses til det nationale territorium – ud til 12-mile grænsen – eller om luftrummet over større farvande og en del af oceanet også bør medtages i en afgiftsordning. Sidstnævnte mulighed er at foretrække, således at man undgår eventuelle ruteomlægninger som følge af en emissionsafgift.

Når det drejer sig om en brændstofafgift, forventes det, at mange bilaterale ASA'er vil skulle tilpasses. Dette vil ikke være noget (politisk) problem for ASA'er mellem de deltagende europæiske lande. Men en tilpasning af ASA'er mellem et deltagerland og et ikke-europæisk land kan nok give anledning til flere vanskeligheder, eftersom lande, der ikke deltager, rent faktisk kan blokere de nødvendige afgifter eller forlange en pris for at tillade en brændstofafgift. Derfor har en emissions- eller flytningsafgift fordele fremfor en brændstofafgift.

En brændstofafgift, der kun er begrænset til flyvninger inden for Europa, vil nok møde færre juridiske hindringer. Dens miljømæssige effektivitet vil imidlertid blive reduceret med ca. ¼, og hvis der leveres både beskattet og ubeskattet brændstof i europæiske lufthavne, er der mange muligheder for svindel. Endvidere vil en sådan begrænset brændstofafgift formentlig give anledning til andre og muligvis større økonomiske skævheder end en afgift på tanket brændstof for alle afgange fra europæiske lufthavne.

4.3 Konklusioner og anbefalinger

Dette projekt kan karakteriseres som en bred undersøgelse af mulighederne for gennemførelse, og det gennemgår alle de mest relevante modeller for en europæisk luftfartsafgift. De forskellige afgiftsmodeller kan afvige meget fra hinanden med hensyn til både miljømæssig effektivitet og den forventede gennemførlighed.

Med denne brede undersøgelse har man håbet at indsnævre "spillerummet" for den fremtidige udvikling i politikken. På grund af undersøgelsens brede karakter er der behov for yderligere dybgående forskning i visse spørgsmål.

Følgende konklusioner og anbefalinger anviser både de mest lovende afgiftsmodeller og de huller, der endnu står tilbage i vor viden.

Konklusioner

1. Udformningen af en europæisk luftfartsafgift har betydelig eller endog afgørende indflydelse både på dens miljømæssige effektivitet og på dens muligheder for gennemførelse. Der er vigtige valg med hensyn til afgiftsgrundlag, afgiftssats, og indtægternes fordeling. 
2. Denne undersøgelse sætter implementeringen af en europæisk luftfartsafgift, der både er miljømæssig effektiv og gennemførlig, i et positivt perspektivt. En afgiftssats svarende til 0,20 US$ pr. liter brændstof forventes stort set at halvere den forudsete vækst i udledningerne fra den civile luftfart i Europa. Indførelse af en luftfartsafgift åbner muligheder for at forøge den samlede økonomiske effektivitet. 
3. En afgift baseret på beregnede emissioner synes at være det mest tiltrækkende valg og lader sig højst sandsynligt gennemføre. De eventuelle økonomiske skævheder[91] er mindre end dem, der følger af andre afgiftsgrundlag. En emissionsafgift i europæisk luftrum vil ikke have mærkbar indflydelse på konkurrencen mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber. I gennemsnit er den økonomiske gevinst ved at flytte sit afgangs- eller ankomststed til en lufthavn uden for Europa begrænset til ca. 2 US$ pr. billet. Dette forventes ikke at påvirke de rejsendes adfærd. Om nødvendigt kan man overveje kompensationsinitiativer for turistområder i Sydeuropa. Endvidere strider en emissionsafgift hverken mod Chicago-Konventionen eller mod de bilaterale luftruteaftaler (ASA'er). Det er imidlertid endnu uklart, om den forudsatte størrelse af det europæiske luftrum er i overensstemmelse med folkeretten. 
4. En brændstofafgiftspakke[92] er mindre attraktiv end end en emissionsafgift. En brændstofafgift er betydelig mere sårbar over for økonomiske skævhder end en emissionsafgift. Således kan der på en interkontinental flyvning over 6000 km i gennemsnit opnås en økonomisk gevinst på 30 US$ pr. passager ved at vælge sin afgangslufthavn lige uden for Europa. Endvidere støder brændstofafgiften på juridiske hindringer, hvad der formentlig ikke er tilfældet med emissionsafgiften. Den eneste fordel ved en brændstofafgift fremfor en emissionsafgift er, at den er nemmere at realisere, da en emissionsafgift kræver tilvejebringelse af en internationalt anerkendt metode til beregning af emissioner, og denne foreligger endnu ikke for selve flyvningen (i modsætning til LTO-proceduren). Denne fordel er dog ikke altafgørende, da en sådan beregningsmetode nogenlunde hurtigt kan udvikles, og den nødvendige forskning er allerede i gang.

   En brændstofafgift, der er begrænset til flyvninger inden for EØS, vil måske støde på færre juridiske hindringer end en brændstofafgift på alle flyvninger, der afgår fra Europa. Følgen er imidlertid, at denne begrænsede brændstofafgifts miljømæssige effektivitet er ca. ¼ lavere. Endvidere er de økonomiske skævheder muligvis større, men dette er endnu uklart. 

5. Den miljømæssige effektivitet af en flytnings- eller billetafgift er stort set kun 1/3 af de to andre afgiftsgrundlags. Desuden giver en flytningsafgift ikke nogen væsentlige fordele fremfor en emissionsafgift. Af miljømæssige grunde er en emissions- eller brændstofafgift således at foretrække fremfor en flytningsafgift.
   Man kunne dog overveje en flytningsafgift ud fra hensynet til retfærdig beskatning af forskellige økonomiske aktiviteter. En af mulighederne kunne f.eks. være at indføre en billetafgift, hvis det viser sig umuligt at gennemføre moms på international transport.
   Indførelse af en billetafgift i Europa kan lade sig gøre (og er allerede gennemført af Norge på landsplan). 
6. En LTO-emissionsafgift kan gennemføres. Afgiften pr. fly er mindre end de nuværende forskelle mellem de forskellige lufthavnes samlede lufthavnsafgifter. LTO-afgiftens miljømæssige effektivitet er dog stort set kun ¼ af en emissionsafgifts eller en brændstofafgiftspakkes effektivitet, da det kun er flyvningens start- og landingsfase, der berøres. 
7. En indtægtsneutral emissionsafgift lader sig højst sandsynligt gennemføre. Dens potentielle økonomiske skævheder er formentlig ubetydelige. På den anden side er dens miljømæssige effektivitet temmelig stor. En indtægtsneutral emissionsafgift svarende til 0,20 $ pr. liter vil reducere luftforureningen med ca. 25% mellem 1992 og år 2025 sammenlignet med de nuværende væksttendenser, medens en almindelig emissionsafgift vil reducere luftforureningen med ca. 30%. En indtægtsneutral afgift har næppe nogen indvirkning på væksten i volumen, i modsætning til den generelle emissionsafgift.
   En altafgørende forskel sammenlignet med emissionsafgiften er de fordelingsmæssige konsekvenser. Ved den indtægtsneutrale afgift bidrager luftfarten ikke til de offentlige finanser – for at kompensere for luftfartens miljøbelastning (princippet om, at forureneren betaler) eller som en generel brændstofskat på lighed med den, vejtrafikken betaler. Det falder uden for denne undersøgelses sigte at bedømme, hvad der ville være en retfærdig behandling af luftfarten, f.eks. sammenlignet med andre transportformer.
   Hvis man vil gøre noget ved de fordelingsmæssige konsekvenser, kan man kombinere den indtægtsneutrale emissionsafgift med andre afgiftsformer – f.eks. en national afgift på LTO-emissioner med en indtægtsneutral afgift på emissioner under flyvningen (bortset fra LTO-fasen). En anden kombination er en indtægtsneutral emissionsafgift plus en flytningsafgift. Flytningsafgiften skaber ikke blot indtægter til det offentlige, men giver også et incitament til at reducere væksten i volumen, som ikke påvirkes af den indtægtsneutrale emissionsafgift.

Anbefalinger

1. Der bør foranstaltes en indgående undersøgelse af udformningen og konsekvenserne af en europæisk luftfartsafgift. Denne undersøgelse bør sætte fokus på følgende hovedpunkter:
    
   • Udvikling af en internationalt accepteret metode til beregning af emissioner under en (normeret) flyvning i europæisk luftrum,
   • definition af grænserne for europæisk luftrum, hvor afgiften skal finde anvendelse, under hensyntagen til folkeretten og med minimering af mulighederne for at omflyve europæisk luftrum,
   • detaljeret undersøgelse af de praktiske muligheder for at undgå (omflyve) europæisk luftrum, og identifikation af mulige afbødende foranstaltninger,
   • udvikling af ordninger for den internationale fordeling af afgiftsprovenuet (fordelingsnøgle),
   • detaljeret undersøgelse af de nødvendige lovbestemmelser,
   • undersøgelse af mulighederne og procedurerne for en gradvis udvidelse af antallet af deltagerlande.
   • udvikling af et administrativt system til beregning af emissionerne og opkrævning af de dertil hørende afgifter.
      
2. Man kan overveje - parallelt med emissionsafgiften (anbefaling 1) - at udvikle brændstofafgiftspakken mere detaljeret. Dette kan udgøre et alternativ i tilfælde af, at der opstår uventede vanskeligheder ved indførelsen af en emissionsafgift. De vigtigste områder, der bør fokuseres på ved den videre udvikling af brændstofafgiftspakken, er:
    
   • En vurdering af de to varianter af brændstofafgiftspakken: En brændstofafgift for alt brændstof, der tankes i europæiske lufthavne, eller en begrænset brændstofafgift, der kun gælder for brændstof, der tankes i forbindelse med flyvninger inden for EØS,
   • detaljeret gennemgang af de nødvendige lovbestemmelser, herunder ændringer i de bilaterale ASA'er,
   • detaljeret gennemgang af de potentielle økonomiske skævheder, og identifikation af mulige afbødende foranstaltninger.
      
3. Indførelse af en emissionsafgift – eller en brændstofafgiftspakke -vil tage en vis tid, og det anbefales derfor at begynde med at indføre en LTO-emissionsafgift, hvis der ønskes politiske tiltag på kort sigt. LTO-emissionsafgiften kan ses som det første skridt på vejen henimod en emissionsafgift i hele det europæiske luftrum.
    
4. For at forbedre offentlighedens og politikernes accept af miljøafgifter på luftfart anbefales det at udforme dem som en skatteomlægning og ikke som en indtægtsgivende afgift. Dette betyder, at den politiske pakke skal være indtægtsneutral for såvidt angår statens budget. Derved undgås enhver antydning af, at det måtte være et skjult formål med disse miljøafgifter at skabe indtægter til det offentlige.
    
5. Selv om en flytnings- eller billetafgift har ret begrænset miljømæssig effektivitet, kan man overveje at indføre en sådan afgift af rimelighedshensyn eller inden for rammerne af retfærdig beskatning. Den kunne f.eks. tjene som et alternativ til indførelse af moms på international befordring, hvilket synes at vanskeliggøres af praktiske hindringer og/eller potentielle økonomiske skævheder.
   En billetafgift kan realiseres på kort tid.
    
6. Hvis mulighederne for politisk accept af en indtægtsneutral emissionsafgift skulle vise sig meget større end for en generel emissionsafgift, er der behov for en detaljeret undersøgelse af en indtægtsneutral emissionsafgifts udformning og følger. Især må man have opmærksomheden henvendt på registrering af passager- og tonkilometer, der produceres i europæisk luftrum (se også anbefaling 1). Desuden må man også være opmærksom på de fordelingsmæssige konsekvenser (se konklusion 7).
    
7. Der bør på europæisk plan udvikles de vigtigste rammer for en retfærdig, afbalanceret og gennemskuelig politik med hensyn til alle (indeneuropæiske) transportformer. En sådan konsekvent politik for forholdet mellem transportformerne fremmer accepten af de nødvendige politiske tiltag.
   De vigtigste aspekter er her:
    
   • Prissætning på infrastruktur,
   • internalisering af eksterne omkostninger,
   • et gennemskueligt system af samfundsvirksomhedsforpligtelser, der er uden diskrimerende elementer,
   • fortolkning af punktskatter, f.eks. på brændstof, registrering og salg,
   • gennemførelse af moms eller lign. på transport inden for EU.
      
8. Omfanget af de nationale politiske tiltag, der kan gennemføres på kort sigt, bør fastlægges – som et første skridt henimod en indførelse af en europæisk luftfartsafgift. Mulighederne er:
    
   • Indførelse af en national afgift på LTO-emissioner,
   • indførelse af en national flytningsafgift,
   • en emissionsafgift på indenrigsflyvninger, der gælder for alle flyselskaber.

[84] De 15 medlemsstater af EU samt Island, Norge og Schweiz. Dette område omtales både som Europa og EØS (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).

[85] Et sammendrag findes i Bilag B til originalrapporten; undersøgelsen er udgivet separat som European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997).

[86] Et sammendrag findes i Bilag C til originalrapporten; undersøgelsen er udgivet separat som Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit og Bleijenberg, 1997).

[87] Bilag D til originalrapporten; tidligere offentliggjort i denne undersøgelses foreløbige rapport (Bleijenberg m.fl., 1996).

[88] Under forudsætning af en årlig væksttendens i udledningen af CO₂ på 3% og en priselasticitet for brændstof på –0,4 til –0,5.

[89] Norge har gennemført denne afgiftsform på landsplan og med en sats svarende til ca. 20 US$ for internationale afgange.

[90] Differentierede landingsafgifter, der er afhængige af luftforureningen pr. kombination af flystel/ motor – som den findes i Zürich's lufthavn – kan betragtes som en indtægtsneutral afgift på LTO-emissioner.

[91] Økonomiske skævheder defineres i denne undersøgelse som konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske selskaber som resultat af en europæisk luftfartsafgifts begrænsede geografiske omfang. Denne definition indebærer, at ændringer i selskabernes konkurrencestilling, som også ville forekomme som følge af en global luftfartsafgift, ikke betragtes som økonomiske skævheder i denne undersøgelse.

[92] Inklusiv som tillæg til brændstofafgiften en LTO-emissionsafgift og normer for NO_x-udledningen.