Forslag til europæisk miljøafgift på luftfart

3 Vurdering af fem afgiftsmodeller

3.1 Indledning
3.2 Gennemgang af de fem vigtigste afgiftsmodeller
3.3 Kriterier for vurdering af de fem afgiftsmodeller
3.4 Afgiftsmodellernes miljømæssige effektivitet
3.4.1 Indledning
3.4.2 Emissionsafgift (model 1)
3.4.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)
3.4.4 LTO-emissionsafgift (model 3)
3.4.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)
3.4.6 Billetafgift (model 5)
3.4.7 Oversigt over de fem afgiftsmodellers miljø-mæssige effektivitet
3.5 Eventuelle økonomiske skævheder
3.5.1 Indledning
3.5.2 Emissionsafgift (model 1)
3.5.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)
3.5.4 LTO-emissionsafgift (model 3)
3.5.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)
3.5.6 Billetafgift (model 5)
3.6 Juridiske aspekter
3.7 Gennemførelse
3.8 Fordelingsmæssige komplikationer
3.9 Konklusioner

3.1 Indledning

Formålet med dette kapitel er at vurdere fem modeller for en europæisk luftfartsafgift og gennemgå deres respektive fordele og ulemper. Formålet er bestemt ikke at nå frem til en endelig udtalelse om, hvad der måtte være den bedste afgiftsmodel. Der sigtes snarere mod et klart overblik over oplysninger, argumenter og muligheder med hensyn til den praktiske gennemførelse af de forskellige modeller for en europæisk luftfartsafgift.

Kapitlet er opbygget som følger. Afsnit 3.2 giver en kort oversigt over de fem afgiftsmodeller, der vil blive vurderet her. Afsnit 3.3 opstiller fem krietrier (miljømæssig effektivitet, økonomiske skævheder, juridiske aspekter, gennemførelse og fordelingsmæssige komplikationer) for en vurdering af disse modeller for en europæisk luftfartsafgift. Derefter fremlægges resultaterne af vurderingen i afsnit 3.4 – 3.8, og endelig giver afsnit 3.9 et sammendrag af fordelene og ulemperne ved de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift, således som de er fremstillet i de forudgående afsnit.

3.2 Gennemgang af de fem vigtigste afgiftsmodeller

Dette afsnit gennemgår kort de fem valgmuligheder for en europæisk luftfartsafgift, som vil blive vurderet i de følgende afsnit. Disse fem valgmuligheder udspringer hovedsagelig af behandlingen i Kapitel 2 (Afgiftens udformning), og er udvalgt så de repræsenterer alle de foreliggende muligheder og dækker de mest lovende. Valget af disse fem modeller belyses nærmere i Bilag E til originalrapporten, som beskriver den udvælgelsesproces, der er benyttet for at begrænse antallet af de afgiftsmodeller, der vil blive nærmere vurderet i dette kapitel. De fem udvalgte afgiftsmodeller er:

1. Beregnet emissionsafgift (provenu til europæiske organer)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udsendes af et fly i europæisk luftrum. Denne emissionsbaserede afgift ville kræve en form for klassificering af fly i henhold til deres resultater i standard-emissionstests. En af metoderne kunne være at beregne emissionerne for hver motor/flystel-kombination på en bestemt rute[51]. Da denne afgiftsmodel indebærer opkrævning for emissioner i europæisk luftrum, synes en ruteafgift eller en ruteafgift kombineret med en landingsafgift på LTO-emissioner at være en passende opkrævningsmulighed.

Provenuet af denne afgiftsmodel vil blive tildelt de europæiske organer. En omfordeling af dette provenu kunne baseres på en fordelingsnøgle, som fastlægges i en international traktat. Indtægterne kunne anvendes til ethvert af de i afsnit 2.5.4 beskrevne formål.

2. Indtægtsneutral emissionsafgift (provenu til flyselskaberne)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udledes af et fly i europæisk luftrum. Den adskiller sig fra den første afgiftsmodel ved at provenuet tildeles flyselskaberne i stedet for de deltagende EØS-lande (international traktat). At lade indtægterne vende tilbage til flyselskaberne indebærer, at afgiften bliver indtægtsneutral. Opkrævningspunktet er en ruteafgift, der – f.eks. gennem Euro Control – pålægges de beregnede emissioner fra hver motor/flystel-kombination under en flyvning. Desuden må Euro Control eller en anden organisation registrere hvert flys produktion af passagerkilometer og tonkilometer i EØS-luftrum.

Det vil være en gennemskuelig og enkel form for indtægtsneutral afgift, hvis alle (europæiske og ikke-europæiske) flyselskaber betaler en afgift, der står i forhold til deres emissioner i europæisk luftrum, og provenuet tilbagebetales til de samme flyselskaber i forhold til det antal passagerkilometer og tonkilometer, de har produceret inden for samme geografiske område[52]. Flyselskaber med gode miljømæssige resultater modtager således en større del af provenuet, end de betaler. På den anden side må flyselskaber med mere end gennemsnitlige emissioner pr. passagerkilometer og tonkilometer påregne en økonomisk nettobyrde. Det siger sig selv, at en indtægtsneutral afgift ikke giver nogen indtægter til statskassen.

3. Beregnet emissionsafgift udelukkende på LTO (indtægterne går til deltagerlandene)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udledes af et fly under landing og start (LTO-proceduren) i lufthavne inden for EØS. Denne afgift vil blive opkrævet samtidig med landingsafgiften. Provenuet af denne afgift vil blive tildelt deltagerlandene i forhold til LTO-emissionerne fra alle (europæiske og ikke-europæiske) fly inden for disse landes nationale territorium. Indtægterne kan anvendes til ethvert af de i afsnit 2.5.4 beskrevne formål.

4. Brændstofafgiftspakke (indtægterne går til deltagerlandene)
Denne model er en pakke bestående af tre redskaber, hvoraf en brændstofafgift udgør den vigtigste del. "Brændstofafgiftspakken" omfatter følgende dele:

• En afgift på hver liter brændstof, der indtages af et fly inden for EØS. Afgiftssatsen svarer til de gennemsnitlige emissioner af CO₂, NO_x, H₂0 og SO₂ pr. liter brændstof under hele flyvningen. Hvert land modtager indtægterne fra afgiften på det brændstof, der er tanket på dets territorium.
• En ekstra landingsafgift pr. motor/flystel-kombination svarende til LTO-emissionerne af CO, VOC og NO_x. Fra denne landingsafgift trækkes den del af LTO-emissionerne af NO_x, der allerede indgår i brændstofafgiften. Denne afgift udgør et incitament til at begrænse de LTO-specifikke emissioner af CO, VOC og NO_x. I virkeligheden er den en del af det tidligere omtalte afgiftsgrundlag: Beregnede emissioner.
• Emissionsnormer for motorer og eventuelt for motor/flystel-kombinationer for faserne LTO, stigning og strækningsflyvning. Disse normer er nødvendige for at undgå de potentielle bivirkninger af en brændstofafgift på NO_x-emissioner under flyvningen. Uden disse normer ville energiøkonomien kunne forbedres på bekostning af højere NO_x-emissioner.

I modsætningen til de andre modeller har vi valgt at vurdere en "brændstofafgiftspakke" fremfor simpelthen en brændstofafgift. At indføre en enkel brændstofafgift ville være urealistisk, da dette ville kunne forøge luftforureningen fra NO_x og VOC. En brændstofafgift suppleret med en differentieret landingsafgift og emissionsnormer ville udelukke visse ugunstige virkninger, som ville være resultatet af kun at indføre en brændstofafgift.

5. Flytningsbaseret billetafgift (provenuet går til deltagerlandene)
Dette er en afgift, der lægges på billetprisen. En passende takstordning for billetafgiften kunne være en enkelttakst for hver afgang på en flyvning inden for Europa og en dobbelttakst for hver afgang til en destination uden for EØS[53]. Ved denne model forekommer det logisk, hvis hvert land modtager indtægterne fra billetafgiften på flytninger, der udgår fra dets egne lufthavne.

Tabel 3.1 giver en oversigt over de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift. Disse modeller repræsenterer alle de tilstedeværende muligheder, hver i den mest lovende variant.

Tabel 3.1 Oversigt over 5 udvalgte modeller for en europæisk luftfartsafgift.

link til tabel

Ved vurderingen af hver af disse fem afgiftsmodeller vil den dertil hørende afgiftsstørrelse blive udtrykt i dollars pr. liter brændstof. Afgiftssatsen svarer i dette kapitel til en forøgelse af brændstofprisen med 0,20 $ pr. liter. Hvis man antager, at den nuværende gennemsnitlige brændstofpris er ca. 0,16 $ pr. liter brændstof, medfører afgiften således en en forøgelse af brændstofprisen med ca. 125%. I afsnit 2.4.5 blev det anslået, at dette ville føre til en første forøgelse af billetprisen på ca. 4 $ for en kort enkelttur og mellem 10 og 15 $ for en lang europæisk flyvning[54]. En afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof), der kun pålægges LTO-emissioner, ville føre til en første forøgelse af billetprisen på ca. 2 $ (se Tabel 3.2).

Tabel 3.2 Anslået gennemsnitlig ændring af billetprisen (enkelttur) på kort og lang sigt efter indførelse af en emissions- eller brændstofafgift (belastning 67%; svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof)

På lang sigt vil ændringen i billetprisen imidlertid blive lavere, da en del af den første prisforhøjelse vil blive opvejet af energi- og miljømæssige forbedringer. I en baggrundsundersøgelse til denne rapport om luftfartens udledninger[55] har man beregnet, at en afgift på 0,20 $ pr. liter ville medføre en ekstra reduktion af brændstofforbruget sammenlignet med Business as Usual på ca. 30% i 2025 sammenholdt med 1992. På lang sigt ville forøgelsen af billetprisen som følge af forbedret energi- og miljømæssig effektivitet være ca. 25% lavere end den første prisændring[56]. Tabel 3.2 viser den langsigtede stigning i billetprisen (enkelttur) for flyvninger på i gennemsnit 500 km og 2000 km samt for start- og landingsproceduren (LTO).

Det bør understreges, at ændringen i billetprisen på flyvninger til og fra EØS kan være forskellige for de tre former for afgiftsgrundlag – på grund af forskelle i gyldighedsområdet (se Fig. 2.1 i afsnit 2.3.3). En emissionsafgift skal kun betales for den del af flyvningen, der går gennem EØS-luftrum. Dette indebærer, at prisændringen i høj grad afhænger af de nøjagtige grænser for EØS' luftrum, men i de fleste tilfælde vil den være lavere end de værdier, der er vist i Tabel 3.2. For brændstofafgiftens vedkommende beskattes ca. 50% af brændstofforbruget på en ud- og hjemrejse mellem EØS og en anden region. Den første prisstigning afhænger således i høj grad af den tilbagelagte distance. For en flyvning over Atlanten er prisstigningen i forbindelse med en brændstofafgift derfor større, end når det drejer sig om en emissionsafgift.

Allerede i afsnit 2.4.5 blev det forudsat, at en afgift på flytninger (transportbevægelser) vil blive baseret på emissioner for en fast tilbagelagt distance på 500 km. Sammenlignet med emissions- og brændstofafgifterne vil stigningen i billetprisen således være forholdsvis højere for flyvninger, der er kortere end 500 km, og forholdsvis lavere for flyvninger udover denne faste strækning. Desuden vil den langsigtede ændring i billetprisen som følge af en flytningsafgift være lig med den første prisændring, fordi den flytningsbaserede afgift ikke vil skabe noget incitament til at forbedre den energi- og miljømæssige effektivitet.

Det er klart, at de forskellige former for afgiftsgrundlag kan få forskellig indflydelse på den miljømæssige effektivitet og fair konkurrence. Dette behandles nærmere i afsnit 3.4 og 3.5.

3.3 Kriterier for vurdering af de fem afgiftsmodeller

I ovenstående afsnit (3.2) blev der beskrevet fem modeller for en europæisk luftfartsafgift. Næste afsnit beskæftiger sig med de vigtigste kriterier for vurdering af disse modeller. I Kapitel 2 er der allerede gennemgået en liste over relevante kriterier for vurdering af forskellige politiske virkemidler. Vurderingen af afgiftsmodellerne er kun baseret på fem af kriterierne på denne liste, nemlig dem, der forekommer mest relevante i betragtning af den nuværende viden om luftfartsafgifter med det formål at begrænse emissionerne.

Om en europæisk luftfartsafgift er tiltrækkende afhænger både af dens miljømæssige effektivitet, som er sigtet med de afgifter, der omhandles i nærværende undersøgelse, og af dens mulighed for gennemførelse eller eventuelle negative bivirkninger eller tilhørende hindringer. Den praktiske gennemførelse påvirkes igen af flere forskellige faktorer, hvoraf de vigtigste er: Økonomiske skævheder, fordelingsmæssige komplikationer og konflikter med gældende ret. Disse fem kriterier vil nu blive behandlet.

Miljømæssig effektivitet
Da sigtet med de i denne undersøgelse behandlede afgiftsmodeller er at begrænse emissionerne fra luftfarten, bør afgifterne naturligvis kunne opfylde deres tilsigtede formål[57]. I denne undersøgelse anses en afgiftsmodels miljømæssige effektivitet for optimal, hvis (i) den pågældende model giver tilstrækkeligt incitament til at implementere alle former for emissionsbegrænsende tiltag, og at (ii) afgiftens gyldighedsområde dækker hele flyvningen.

En afgiftsmodel ville kunne indebære et incitament til at iværksætte følgende emissionsbegrænsende tiltag:

Det er vigtigt at understrege, at tiltagene a) til f) ikke alle er lige vigtige, da deres potentielle bidrag til emissionsbegrænsningen er meget forskellige. Disse forskelle vil blive nærmere omtalt i næste afsnit (3.4), hvor de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet vurderes. Generelt er det imidlertid forbedring af flyteknologi (a), optimering af konstruktionen (c) og lavere vækst (f), der indebærer de største muligheder for en reduktion af luftfartens emissioner[58]. Henset til disse tiltags vigtighed kan det konkluderes på forhånd, at en given afgiftsmodel kun kan have større miljømæssig effektivitet, hvis den i hvert fald yder et incitament til at indføre disse foranstaltninger.

Et andet aspekt, der påvirker en afgifts miljømæssige effektivitet, er afgiftens gyldighedsområde, som hovedsagelig afhænger af afgiftens udformning. For eksempel er en beregnet emissionsafgifts miljømæssige effektivitet, når den kun opkræves på LTO (model 3), naturligvis forholdsvis ringe, fordi afgiften ikke pålægges selve flyvningen.

Potentielle økonomiske skævheder
En luftfartsafgift, der kun dækker Europa (eller EØS), kan måske forvride konkurrencen mellem flyselskaberne, lufthavnene eller andre økonomiske sektorer, og kunne derfor forringe den økonomiske effektivitet. Desuden er en europæisk luftfartsafgift mindre levedygtig, hvis den stiller europæiske lande i en uheldig konkurrencesituation i forhold til ikke-europæiske lande. Denne forvridning af en rimelig konkurrence opstår, når omstændighederne gør det umuligt at bringe afgiften i anvendelse over for alle potentielle konkurrenter på lige fod (f.eks. lufthavne inden for og uden for Europa, feriearrangører inden for og uden for Europa). Den hensigtsmæssige politik er at vælge afgiftsmodeller, der minimerer disse skævheder.

Det bør understreges, at indførelse af en europæisk eller global luftfartsafgift vil ændre konkurrenceforholdet mellem forskellige leverandører til fordel for dem, der er miljømæssigt effektive (og til skade for dem, der er miljømæssigt ineffektive). Dette er ikke konkurrenceforvridning, men vil i stedet forøge den økonomiske effektivitet. Ændringer i konkurrenceforholdet vil opstå, når en afgift, der anvendes på lige fod over for alle de konkurrerende, har en differentieret indflydelse på dem (f.eks. mellem flyselskaber med mere eller mindre miljømæssigt effektive fly, eller mellem feriearrangører, der gør større eller mindre brug af lufttransport). Det er klart, at der vil være vindere og tabere, og en hensigtsmæssig politiske reaktion kunne derfor være at yde overgangsstøtte til taberne, således at der bliver et tidsrum efter luftfartsafgiftens indførelse, hvor de kan forbedre deres miljømæssige effektivitet.

Juridiske aspekter
Kriteriet er, om de politiske virkemidler er acceptable i henhold til gældende ret. Med hensyn til luftfartsafgifter er Chicago-Konventionen og de bilaterale luftruteaftaler mellem landene relevante. Det er selvfølgelig en udvej at ændre gældende ret, hvis den er i modstrid med indførelsen af et tiltrækkende politisk instrument. I de fleste tilfælde vil dette imidlertid ikke være let. Dette er hovedårsagen til, at dette kriterium er medtaget.

Gennemførelse
Det er vigtigt, at en afgiftsmodel er let at gennemføre[59]. Der kunne således opstå komplikationer i forbindelse med gennemførelsen, hvis det er vanskeligt at måle eller beregne afgiftsgrundlaget, eller hvis det er indviklet at udforme en klar fordelingsnøgle for afgiftsprovenuet. Det er vigtigt at vide, om en afgiftsmodel uden videre kan indpasses i luftfartssektorens nuværende institutionelle og administrative rammer. Den eksisterende praksis for nuværende skatter og afgifter (landingsafgifter, rutenavigationsafgifter, billetskatter m.v.) giver en god indikation med hensyn til, om det kan lade sig gøre at gennemføre en miljøafgift.

Fordelingsmæssige komplikationer
Retfærdighedsbetragtninger spiller en vigtig rolle ved udformningen af en politik. Principper af typen "brugerbetaling" og "forureneren betaler" er almindeligt anerkendte og er relevante for spørgsmålet om fordeling. I visse tilfælde er det nødvendigt med yderligere politiske tiltag for at rette op på utilsigtede og uønskede fordelingsmæssige virkninger af miljøpolitikken.

Endvidere kan en given afgiftsmodel blive betragtet som politisk mindre gennemførlig, hvis de fordelingsmæssige virkninger blandt sektorer eller lande opleves som uretfærdige.

3.4 Afgiftsmodellernes miljømæssige effektivitet

3.4.1 Indledning

I dette afsnit vurderes den miljømæssige effektivitet af de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift på lang sigt. Virkningerne af disse afgifter på den europæiske luftfarts emissioner behandles på et løseligt grundlag[60]. Denne omtrentlige kvantificering baserer sig hovedsagelig på en gennemgang af international litteratur foretaget som led i en baggrundsundersøgelse[61] til denne rapport. I denne baggrundsundersøgelse analyserede man, hvor stor emissionsreduktion fra verdens civile luftfart man kan forvente, pr. volumenenhed, i år 2025 sammenlignet med 1992 under uændrede forhold (Business as Usual = BaU) og i en teknisk mulig (Technically Feasible = TF) situation. Desuden blev det analyseret, hvor stor en del af den ekstra TF-emissionsreduktion der kunne realiseres, hvis man indførte en emissions-, brændstof- eller flytningsbaseret afgift svarende til 0,20 $ pr. liter.

Forudsætninger: Adfærd ved billetprisjustering, og priselasticitet
Der må opstilles flere forudsætninger for at gøre det muligt at anslå en afgifts virkning på emissionsreduktionen. For det første afhænger en afgifts miljømæssige effektivitet i høj grad af flyselskabernes reaktion (se også afsnit 3.5). En række undersøgelser med spørgeskemaer og interviews[62], der er gennemført med henblik på at analysere flyselskabernes sandsynlige reaktion på miljøafgifter, syntes at vise, at den almindelige reaktion på kort sigt fra charterselskabers og discount-flyselskabers side ville være at overvælte hele afgiften på kunderne. På lang sigt vil en del af afgiften blive opvejet af forbedringer i den miljømæssige effektivitet. Foruden disse reaktioner ville ruteselskaberne også i begrænset omfang reducere omkostningerne andre steder eller sænke deres dækningsbidrag – afhængig af markedssituationen på hvert enkelt del af ruten. Ved vurderingen af de forskellige afgifters miljømæssige effektivitet på lang sigt forudsættes det i nærværende undersøgelse, at flyselskaberne vil overvælte hele afgiften på kunderne. Desuden vil en del af afgiften blive opslugt, efterhånden som flyselskaberne finder nye udgiftsoptimeringer ved at forbedre deres flådes miljømæssige effektivitet. Dette medfører, at emissions- og brændstofafgifternes volumeneffekt vil falde, efterhånden som tiden går.

For at beregne volumeneffekten er det nødvendigt at undersøge, hvorledes efterspørgslen efter lufttransport ændrer sig som funktion af ændringer i prisen på lufttransport. Dette forhold kaldes priselasticiteten for efterspørgslen efter lufttransport. Tabel 3.3 viser resultaterne af en kort gennemgang af litteraturen[63] vedrørende disse former for priselasticitet.

Tabel 3.3 Priselasticiteten for efterspørgsel efter lufttransport

link til tabel

Eftersom målet er at give en indikation af de fem afgiftsmodellers omtrentlige miljøeffektivitet, benyttes der i det følgende en gennemsnitlig priselasticitet for efterspørgsel på –0,8. I denne gennemsnitlige priselasticitet er der taget hensyn til billetpris-følsomheden over korte strækninger som følge af konkurrence fra overfladetransporten.

Indvirkning på emissionerne på lang sigt
Tabel 3.4 viser et overslag over virkningen af en emissions- og flytningsbaseret afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter) på volumen (i passagerkilometer), brændstofforbrug (i millioner tons) og CO₂-emissioner (i millioner tons og pr. passagerkilometer) sammenholdt med Business as Usual i år 2025.

Tabel 3.4 Virkningen af indførelsen af en emissions- og flytningsbaseret afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter) på brændstofforbrug og CO₂-emissioner fra luftfart i EU i år 2025 sammenholdt med Business as Usual¹.

link til tabel

For at vurdere ændringen i passagerkilometer som følge af emissionsafgiften på lang sigt, dvs. efter den dertil hørende forbedring af energiudnyttelsen, forudsættes det, at ændringen i billetprisen vil være ca. +12% på lang sigt (se afsnit 3.2). Hvis priselasticiteten for efterspørgsel sættes til –0,8, ville en sådan omkostningsforøgelses volumeneffekt være ca. –9,5% for tidsrummet mellem 1992 og 2025. Dette fører til en vækstnedgang på ca. 0,3% pr. år sammenlignet med en Business as Usual-tendens (se Tabel 3.4). Det samlede brændstofforbrug og CO₂-emissionerne er omkring 30%[64] lavere i 2025 som følge af emissionsafgiften – sammenholdt med Business as Usual i år 2025. Tabel 3.5 viser de forskellige emissionsbegrænsende tiltags bidrag til denne reduktion på 30%.

Tabel 3.5 Forskellige former for reduktionsforanstaltningers bidrag til den totale potentielle langsigtede emissionsreduktion som følge af en emissionsafgift svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof

Kilde: Dings m.fl. (1997)

Til trods for den forventede emissionsreduktion som følge af emissionsafgiften sammenlignet med Business as Usual vil CO₂-emissionerne alligevel stige med ca. 100% mellem 1992 og år 2025. Hvis der ikke indføres en emissionsafgift, vil denne stigning være på næsten 200%. Det vil sige, at en emissionsafgift stort set vil kunne halvere den forventede stigning i emissionerne mellem udgangsåret 1992 og år 2025 (se Tabel 3.4).

I det lange løb vil en billetafgift medføre en lidt større ændring i passagerkilometer, fordi stigningen i billetprisen på længere sigt vil være større end ved en emissionsafgift. Dette skyldes, at en del af emissionsafgiften vil blive opslugt af effektivitetsforbedringer, hvad der ikke er tilfældet for en billetafgift. Under forudsætning af en prisforhøjelse på ca. 15% efter en flytningsafgift og en priselasticitet for efterspørgsel på –0,8, er væksten i passagerkilometer 12% lavere i 2025 sammenlignet med Business as Usual. Det svarer til et fald i væksten på ca. 0,4% om året (se Tabel 3.4). Efter indførelse af en flytningsafgift vil det samlede brændstofforbrug og CO₂-emissionerne være omkring 25% højere i 2025 sammenlignet med emissionsafgiften – fordi en billetafgift ikke antages at skabe noget incitament til energi- og emissionsbegrænsende initiativer.

De fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet
Tabel 3.6 giver en indikation af de incitamenter, der skabes af de fem afgiftsmodeller med hensyn til alle seks kategorier af emissionsbegrænsende tiltag. Ud fra kriteriet om miljømæssig effektivitet bør en luftfartsafgift helst skabe incitamenter til alle disse tiltag.

Tabel 3.6 Kvalitativ indikation af de mulige virkninger af fem afgiftsmodeller (svarende til 0,20 $ pr. liter)

link til tabel

I det følgende belyses de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet som angivet i Tabel 3.6.

3.4.2 Emissionsafgift (model 1)

Emissionsbaserede afgifter skaber et positivt incitament til de fire former for emissionsbegrænsende tiltag, der har de største reduktionsmuligheder. Desuden er afgiftens gyldighedsområde ret optimal, idet alle de forurenende stoffer, der udsendes af alle fly i EØS' luftrum, belægges med afgift, uanset om de lander i EØS[65]. Sammenfattende kan afgiftmodel 1's miljømæssige effektivitet anses for at være høj.

Emissionsafgiften vil skabe et direkte incitament for flyselskaberne og producenterne til at udvikle og købe mere miljømæssigt og energimæssigt effektive fly, således at de minimerer den omkostningsstigning, der følger af afgiften. Som tidligere anført anslås det, at virkningen af en emissionsafgift på 0,20 $ pr. liter på energireduktionen fra de fire tiltag (volumen, teknologi, optimeret konstruktion og belastningsfaktor) vil være 25-35% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual.

Emissionsafgiften skaber ikke noget incitament til at træffe driftsmæssige foranstaltninger (hastighed, flyvehøjde), da denne afgiftsform af praktiske årsager vil være baseret på beregnede emissioner under en normeret flyvning. Det er i øjeblikket for kostbart og kompliceret at udføre måling af de faktiske emissioner under flyvningen. De faktiske emissioner under en given flyvning kan derfor afvige fra den forudsatte standardflyvnings. Afledning af den normerede flyvning vil ikke påvirke størrelsen af de afgifter, der skal betales. Driftsmæssige foranstaltningers potentielle bidrag til emissionsreduktionen er imidlertid forholdsvis ringe sammenlignet med de andre emissionsbegrænsende tiltag. På baggrund af en gennemgang af litteraturen[66] anslås det, at dette potentiel højst er 3% af nedgangen i energiintensitet mellem 1992 og år 2025.

Endelig bør det bemærkes, at en emissionsafgift skaber et forholdsvis lille negativt incitament med hensyn til specifik energianvendelse (pr. tonkilometer) på grund af en relativ overgang til korte transporter med fly. Generelt vil en emissionsafgift have forholdsvis stor indvirkning på flyvninger over store strækninger, eftersom brændstofudgifternes andel af de samlede driftsudgifter er højere på disse flyvninger. En overgang til korte transporter med fly vil derfor medføre noget højere gennemsnitlige emissioner pr. tonkilometer, da det specifikke brændstofforbrug er forholdsvis højere på korte flyvninger. Denne overgang til korte transporter med fly er blevet anslået til at forårsage en stigning på 2% i den gennemsnitlige energiintensitet.

3.4.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)

Denne emissionsbaserede bonus-malus metode skaber incitament til fem mulige former for emissionsbegrænsende tiltag. Desuden er afgiftens gyldighedsområde det samme som for den beregnede emissionsafgift. Der er imidlertid en betydelig forskel mellem den beregnede emissionsafgift og den indtægtsneutrale beregnede emissionsafgift (der tilbagebetales pr. enhedsresultater). Den første vil i betragtelig grad reducere volumen (med omkring 8-10%), medens den anden kun vil have ringe indvirkning på volumen, da flyselskabernes ekstraudgifter vil være begrænsede[67]. Den indtægtsneutrale emissionsafgift vil dog skabe et yderligere incitament til "ren" drift ved at hæve belastningsfaktorerne[68] og ved at flyve mindre over korte strækninger med små fly sammenlignet med den førstnævnte model. Flydriften påvirkes ikke af den indtægtsneutrale emissionsafgift.

Samlet kan den miljømæssige effektivitet af afgiftsmodel 2 antages at være noget lavere end for model 1, eftersom fordelene ved den indtægtsneutrale emissionsafgift overskygges af den meget ringere volumeneffekt. Vi anslår, at den indtægtsneutrale emissionsafgift vil reducere emissionerne med ca. 20-30% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual. Den miljømæssige effektivitet af denne anden model kan betragtes som ret høj, men noget lavere end for model 1 (beregnet emissionsafgift).

3.4.4 LTO-emissionsafgift (model 3)

Denne model skaber samme positive incitamenter med hensyn til mulige veje til emissionsreduktion som den beregnede emissionsafgift (model 1). Afgiftens gyldighedsområde er dog begrænset, eftersom kun forurening, der udledes i LTO-fasen for hvert fly inden for EØS, er belagt med afgift. Den miljømæssige effektivitet af afgiftmodel 3 kan derfor anses for betydelig lavere end for de to tidligere modeller.

For at anslå denne afgiftsmodels relative miljømæssige effektivitet må man vurdere, hvor stor en andel LTO-emissionerne udgør af de samlede emissioner i EØS' luftrum. For at give en indikation er der nedenfor angivet et tal for LTO's bidrag til det totale energiforbrug for to flytyper og to strækninger. Denne andel er en tredjedel (36%) for en flyvning på 500 km med en Boeing 737-400, og ca. 10% for en flyvning på 3000 km med en Boeing 747-400.

Hvis der forudsættes en gennemsnitlig andel på 25% for LTO-emissionerne for flyvninger inden for EØS og for flyvninger til og fra EØS, indebærer dette, at LTO-emissionsafgiftens gyldighedsområde er omkring ¼ af den, der gælder for den beregnede emissionsafgift i EØS luftrum (model 1). Dette betyder, at LTO-emissionsafgiftens mulighed for emissionsreduktion spænder fra 5% til 10% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual.

3.4.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)

En brændstofafgift skaber incitament til alle former for tiltag. En af fordelene ved en brændstofafgift er, at det er den eneste afgift, der skaber et incitament til driftsmæssige forbedringer (flyvehøjde, hastighed m.v.), fordi afgiften er knyttet sammen med det faktiske brændstofforbrug og ikke forbruget på en normeret flyvning.

En af ulemperne ved en brændstofafgift anvendt alene er, at brændstofforbruget ikke står i direkte forhold til emissionerne af NO_x, VOC og CO. Det forventes, at en brændstofafgift i kombination med emissionsnormer og differentierede landingsafgifter (i forhold til NO_x- og VOC-emissioner pr. flystel/motor-kombination) måske er noget nær det optimale med hensyn til incitament til at reducere alle luftforurenende stoffer. Den miljømæssige effektivitet af en brændstofafgift i kombination med normer og differentierede landingsafgifter kan derfor betragtes som næsten optimal og sammenlignelig med den, der gælder for afgiftsmodel 1.

Hvilken indvirkning, forskellen i gyldighedsområde mellem en brændstofafgift og en emissionsafgift i EØS luftrum vil have på effektiviteten, er svært at vurdere, da begge modellerne har fordele og ulemper. Forskellen optræder på flyvninger til og fra EØS og overflyvninger af EØS. En brændstofafgift dækker halvdelen af brændstofforbruget for flyvninger til og fra EØS, medens en emissionsafgift i EØS luftrum dækker mindre end halvdelen af emissionerne for de fleste af disse flyvninger (det nøjagtige tal afhænger af fastlæggelsen af grænserne for EØS). Denne forskel i gyldighedsområde kunne medføre en betragtelig forskel med hensyn til miljømæssig effektivitet – i brændstofafgiftens favør. I modsætning til emissionsafgiften anvendes en brændstofafgift imidlertid ikke på overflyvninger. Afhængig af flyselskabernes reaktion kan dette have en betydelig modsat virkning.

Desuden vil man (delvis) kunne unddrage sig en brændstofafgift. Flyselskaberne kunne føle sig fristet til at tanke mere brændstof end nødvendigt i ikke-deltagerlande uden for EØS for at undgå optankning i Europa. Dette såkaldte "tanknings"-fænomen medfører ekstra energiforbrug – på grund af den ekstra vægt af brændstof, der transporteres ad luftvejen. Ved en brændstofprisforøgelse på 125% (afgift på 0,20 $ pr. liter) kunne denne "tanknings"-effekt føre til et fald i en europæisk brændstofafgifts miljømæssige effektivitet.

I betragtning af disse usikkerhedsmomenter anser vi en europæisk brændstofafgiftspakkes miljømæssige effektivitet for lige så høj som emissionsafgiftens (model 1). Dette indebærer et fald i emissionerne i 2025 med ca. 25–35% sammenholdt med Business as Usual. Det bør dog bemærkes, at en begrænsning af EØS' luftrum til f.eks. det nationale territorium (inkl. 12-milezonen) ville begrænse emissionsafgiftens gyldighedsområde og dermed dens mulighed for emissionsreduktion sammenlignet med brændstofafgiftens.

3.4.6 Billetafgift (model 5)

En billetafgift påvirker kun transportvolumen. Da en billetafgift lægges direkte på billetprisen, kan flyselskaberne ikke få indflydelse på billetafgiftens størrelse. Billetafgiften skaber ikke noget incitament for andre former for emissionsreduktion (forbedringer af tekniske resultater, drift og flyvning). Den miljømæssige effektivitet er derfor nødvendigvis ret lav. Tabel 3.4 og 3.6 viser, at en flytningsafgifts miljømæssige effektivitet kun afhænger af volumeneffekten. Denne effekt blev anslået til mellem 10 og 15% efter indførelse af en billetafgift svarende til 0,20 $ pr. liter. Hvis en flytningsafgift baseres på en fast strækning på 500 km, ville volumeneffekten og dermed den miljømæssige effektivitet være endnu mindre.

Da en billetafgift ikke skaber noget incitament til at iværksætte tekniske og driftsmæssige emissionsbegrænsende tiltag (som er hovedformålet med en europæisk luftfartsafgift af den heri behandlede art), er en billetafgifts miljømæssige effektivitet nogenlunde en tredjedel (kun volumeneffekten) af den beregnede emissionsafgifts.

3.4.7 Oversigt over de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet

Fig. 3.1 viser de fem vurderede afgiftsmodellers langsigtede miljømæssige effektivitet.

 (6 Kb)

Fig. 3.1 De fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet

3.5 Eventuelle økonomiske skævheder

3.5.1 Indledning

Som nævnt i begyndelsen af denne rapport blev der gennemført en baggrundsundersøgelse[69] med henblik på at vurdere, om en europæisk luftfartsafgift ville stille europæiske firmaer i en ugunstig konkurrencesituation i forhold til ikke-europæiske firmaer. Bilag C til originalrapporten indeholder et omfattende sammendrag af resultaterne af denne baggrundsundersøgelse.

I baggrundsundersøgelsen vurderede man, om indførelse af en emissions-, brændstof- eller billetafgift i EØS ville forvride den fair konkurrence. Med dette formål blev tre mulige former for forvridning vurderet:

1. Konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber,
2. konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske lufthavne, og
3. konkurrenceforvridning mellem den europæiske og ikke-europæiske turistbranche i det omfang, luftfart udgør den fremherskende transportmetode[70].

Økonomiske skævheder defineres i denne undersøgelse som konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske firmaer som følge af en europæisk luftfartsafgifts begrænsede geografiske omfang. Denne definition indebærer, at ændringer i firmaers konkurrencesituation, der også ville opstå som konsekvens af en global luftfartsafgift, ikke anses for økonomiske skævheder i denne undersøgelse. En ændring i forholdsvis "rene" flyselskabers konkurrenceforhold sammenlignet med stærkt forurenende selskaber anses derfor ikke for en økonomisk skævhed. Dette er snarere en effektivitetsforbedring, selv om firmaerne vil kunne have behov for en overgangsperiode for at få tid nok til at tilpasse sig de nye omstændigheder.

På grundlag af resultaterne af baggrundsundersøgelsen har man vurderet, om en eller flere af ovennævnte skævheder ville indtræffe som følge af indførelse af de fem afgiftsmodeller. Tabel 3.7 giver en kvalitativ indikation af mulighederne for konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske virksomheder.

Tabel 3.7 Kvalitativ indikation af mulige økonomiske skævheder som følge af de fem afgiftsmodeller (afgiftens størrelse svarende til 0,20 $ pr. liter)

I det følgende forklares muligheden for økonomisk skævvridning som vist i Tabel 3.7 for hver af de fem afgiftsmodeller.

3.5.2 Emissionsafgift (model 1)

Udgangspunktet for en analyse af de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske virksomheder er den langsigtede prisændring som følge af en afgift på 0,20 $ pr. liter som beregnet i afsnit 3.2. Tabel 3.8 viser denne prisændring og de omkostningsforøgelser, der er resultatet af en sådan afgift.

Tabel 3.8 Anslået gennemsnitlig langsigtet ændring i billetprisen (enkelttur) og omkostningsforøgelser efter indførelse af en emissions- eller brændstofafgift (belastning 67%, svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof)

a    Gennemsnit for større europæiske lufthavne
Resultater for en Boeing 737-400

Følgende vurdering fokuserer på en afgift af ovennævnte størrelse.

Mulige økonomiske skævheder mellem flyselskaber
Spørgsmålet er her, om en europæisk emissionsafgift på luftfarten vil stille europæiske flyselskaber i en uheldig konkurrencesituation sammenlignet med ikke-europæiske selskaber, som ikke ville forekomme som resultat af en global miljøafgift på luftfarten.

For at besvare dette spørgsmål er det vigtigt at vide, om dækningsbidraget pr. enhed for europæiske flyselskaber – under forudsætning af et givet effektivitetsniveau – vil stige forholdsvis mere end dækningsbidraget pr. enhed for ikke-europæiske flyselskaber efter indførelse af en europæisk luftfartsafgift. Det afgørende spørgsmål er så, i hvilket omfang både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber måtte overvælte omkostningsforøgelsen fra den europæiske afgift på passagerer og befragtere.

For det første bør det understreges, at alle flyselskaber – både europæiske og ikke-europæiske – forudsættes underkastet nøjagtig samme afgift. Da denne undersøgelse kun beskæftiger sig med ikke-diskriminerende afgifter, betyder dette, at alle selskaber, der leverer samme ydelser, er pålagt samme afgift. Dette indebærer, at både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber ville komme ud for samme omkostningsforøgelse på samme flyvestrækning[71]. I fuldt liberaliserede internationale markeder for lufttransport – og under forudsætning af skarp konkurrence – vil både europæiske og ikke-europæiske selskaber da overvælte hele afgiften på deres kunder. Den umiddelbare virkning ville så være, at den europæiske miljøafgift på luftfart ikke direkte påvirker de europæiske og ikke-europæiske selskabers driftsudgifter pr. enhed på forskellig måde.

I dag er der imidlertid ikke noget fuldt liberaliseret marked i mange egne af det internationale marked for lufttransport. For at vurdere, om europæiske og ikke-europæiske flyselskaber vil overvælte afgiften på deres kunder, er det derfor nødvendigt at tage hensyn til de forskellige flyselskabstypers særlige markedssituation. Derfor vil vi i det følgende behandle den prisjusteringsadfærd, der udvises af på den ene side charterselskaber og discount-selskaber og på den anden side af ruteflyselskaberne. Efter at have nået frem til konklusioner om de forskellige flyselskabstypers prisjusteringsadfærd, vil vi undersøge, om det er sandsynligt, at der vil forekomme konkurrencemæssige ulemper for de europæiske selskaber.

Charterselskabers og discount-selskabers prisjusteringsadfærd
På baggrund af litteraturen og samtaler har man fundet, at charterselskaber og discount-selskaber sandsynligvis vil overvælte hele den af afgiften forårsagede omkostningsforøgelse på kunderne. Hovedårsagen er, at disse markeder er stærkt konkurrenceprægede og derfor har små dækningsbidrag, der ikke tillader højere omkostninger. Det hollandske charterselskab Transavia udtalte[72], at de ville overvælte hele afgiften på kunderne, da deres fortjenstmargener er for små til at kunne opsluge omkostningsstigningen. Dette bekræftes af to undersøgelser[73]: En, der drejer sig om virkningen af ophævelsen af tilladelsen til skatte- og afgiftsfrit salg inden for EU på charterselskaber, og én om virkningen på billige ruteflyselskaber. I begge undersøgelser mente størstedelen af de adspurgte flyselskaber, at det ikke ville være muligt for dem selv at opsluge de evt. forøgede omkostninger. En undersøgelse med spørgeskemaer, der blev sendt ud af Alamdri and Brewer til flyselskaberne i 1994, syntes også at vise, at den fremherskende reaktion hos charterselskaberne – udover at forøge den miljømæssige effektivitet – ville være at forhøje billetpriserne. På grundlag af disse resultater konkluderer vi derfor, at charterselskaber og discount-selskaber vil overvælte hele afgiften på deres kunder.

Ruteflyselskabernes prisjusteringsadfærd
Det bør igen bemærkes, at hvis der eksisterer fuldstændig konkurrence på de internationale markeder for lufttransport, vil både europæiske og ikke-europæiske ruteflyselskaber overvælte hele afgiften på deres kunder. Dette kan forklares ved, at der på et perfekt marked ikke er noget spillerum for flyselskaberne til at opsluge afgiften (og nedsætte deres billetpriser) ved at formindske deres dækningsbidrag eller ved overførelse af fortjenester[74].

I virkelighedens verden – hvor det ikke er alle markeder, der er liberaliseret, og hvor der findes monopolistiske eller oligopolistiske markeder – står det spørgsmål tilbage, om ruteflyselskaberne vil overvælte hele afgiften på kunderne. For at besvare dette spørgsmål skelner vi mellem følgende tre former for markedsbeskyttelse:

1. Det intraeuropæisk marked
I dag ville de europæiske flyselskaber kunne fastsætte noget højere billetpriser og således opnå forholdsvis højere dækningsbidrag på visse flyveruter i Europa, fordi konkurrencen på disse ruter i øjeblikket er begrænset. En europæisk luftfartsafgift ville reducere disse ekstra fortjenester som følge af begrænset konkurrence noget – på grund af det europæiske markeds lavere vækst eller noget lavere priser. Denne tendens til faldende gennemsnitlige ekstrafortjenester på europæiske flyveruter er imidlertid allerede i gang, under forudsætning af en liberalisering af lufttransportmarkedet i EU.

2. Anvendelse af andet overskud på ruter fra og til Europa
Spørgsmålet er, om ikke-europæiske flyselskaber ville føle sig foranlediget af en europæisk luftfartsafgift til i ekstra grad at anvende overskud fra andre ruter på ruter til og fra Europa. Skulle dette ske, ville de europæiske flyselskaber da være tvunget til også at nedsætte billetpriserne og undlade at overvælte hele afgiften på kunderne – for at bevare deres markedsandel.

Det bør bemærkes, at anvendelse af andet overskud på intraeuropæiske ruter ikke er mulig, da ikke-europæiske flyselskaber ikke har lov til at beflyve flere byer parvis inden for Europa. Endvidere bør det bemærkes, at i henhold til international næringslovgivning har flyselskaberne ikke lov til at tilbyde priser, der er under kostprisen for en flyvning ("antidumping-love"). Dermed er der sat en nederste grænse for mulighederne for overførsel af overskud.

Det mest slående argument for ikke at forvente ekstra overførsel af overskud fra ikke-europæiske flyselskabers side synes imidlertid at være, at en europæisk luftfartsafgift ikke skaber noget ekstra incitament til dette. Dette skyldes hovedsagelig, at afgifter ikke vil påvirke de ikke-europæiske flyselskabers overskud, således at der ikke frigøres ekstra midler til overførsel af overskud fra beskyttede markeder.

På grundlag af disse argumenter konkluderer vi derfor, at det forekommer usandsynligt, at nogen betydelig del af de europæiske miljøafgifter på luftfart vil blive opslugt af europæiske flyselskaber på grund af ikke-europæiske flyselskabers overførsel af overskud.

3. Etablering af centre er dyrere i Europa
En europæisk luftfartsafgift ville gøre et rutenet med direkte forbindelser relativt mere lønsomt end et, der er baseret på et system med center og underruter ("hub-and-spoke") i Europa. Dette medfører, at flyselskaber med et center i Europa ville stå med en mindre konkurrencemæssig ulempe sammenlignet med dem, der ikke har det. Når det drejer sig om en emissionsafgift på 0,20 $ pr. liter brændstof, ville denne ulempe svare til ca. 2,00 $ for en transitpassager på et center i Europa. Dette ringe beløb er betydningsløst sammenlignet med de nuværende forskelle i lufthavnsudgifter.

På grundlag af ovennævnte argumenter konkluderer vi, at både europæiske og ikke-europæiske ruteflyselskaber også vil overvælte hele afgiften på deres kunder. I det følgende vil vi komme ind på, om der kan forventes konkurrencemæssige ulemper blandt de forskellige typer af europæiske flyselskaber, forudsat fuld justering af billetprisen.

Charterflyselskaber og discount-flyselskaber
Der ligger en mulig afledt effekt i, at højere billetpriser måske vil hæmme det europæiske luftbefordringsmarkeds vækst noget, således at der bliver et mindre hjemmemarked for europæiske flyselskaber sammenlignet med ikke-europæiske. Teoretisk set kan dette svække de europæiske flyselskabers konkurrenceposition på grund af den mindre grad af stordriftens fordele, der kan opnås, og de deraf følgende højere produktionsomkostninger for de selskaber, der hovedsagelig beflyver det europæiske marked. Charterflyselskaber og discount-flyselskaber leverer imidlertid direkte flyvninger på afrejse/ destinations-markeder. Doganis (1991) påviser, at flyselskaber, der leverer direkte flyvninger på afrejse/destinations-markeder, har meget ringe mulighed for at opnå stordriftsfordele eller tæthedsfordele. Dette indebærer, at en lavere vækst på det europæiske marked ikke ville medføre lavere driftsoverskud pr. enhed på en enkeltstående flyvning for europæiske charterflyselskaber og discount-flyselskaber sammenlignet med dem fra ikke-europæiske lande.

Et sandsynligvis endnu mere overbevisende argument for ikke at forvente konkurrencemæssige ulemper for europæiske charterflyselskaber efter indførelse af en europæisk luftfartsafgift er, at ikke-europæiske flyselskaber næppe konkurrerer med europæiske charterflyselskaber.

På grundlag af begge ovennævnte argumenter konkluderer vi, at en europæisk miljøafgift på luftfart ikke ville skabe potentielle konkurrencemæssige ulemper for europæiske charterflyselskaber og discount-flyselskaber.

Ruteflyselskaber
I Tabel 3.4 blev det anslået, at den gennemsnitlige vækst pr. år på det europæiske marked vil falde fra 4,0 til 3,7% mellem 1992 og 2025 efter gradvis indførelse af en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter.

Som tidligere nævnt vil et mindre hjemmemarked indirekte kunne føre til mindre stordriftsfordele og dermed til højere produktionsomkostninger for de selskaber, der hovedsagelig beflyver det europæiske marked. Dette kunne indirekte påvirke de europæiske ruteflyselskabers overskudsgrad og dermed disse selskabers konkurrenceposition. Det er tidligere nævnt ovenfor, at det europæiske markeds vækst vil svækkes med ca. 0,3% om året. I modsætning til charterflyselskaberne, som flyver direkte fra afrejsested til destination, kan ruteflyselskaberne ofte betragtes som virksomheder med mange produkter, eftersom de tilbyder både direkte og indirekte destinationer, hvilket medfører, at de flyver både på afrejse/destinations-markeder og på transitmarkeder. Virksomheder med mange produkter kan opnå omfangsbesparelser og informationsbesparelser. Et mindre europæisk hjemmemarked som følge af afgiften ville så reducere disse stordriftsfordele for europæiske ruteflyselskaber i forholdsvis stort omfang.

Det noget mindre hjemmemarked for europæiske flyselskaber bør ses i lyset af luftfartens internationale udvikling. For det første er den europæiske luftfartsbranche inde i en konsolideringsproces for at opnå stordriftsfordele. En enkelt ekstra fusion sammenlignet med Business-as-Usual er måske nok til at opveje det mindre hjemmemarked og opnå den samme stordriftsrationalisering. Fremfor at reducere de europæiske flyselskabers effektivitet, er det derfor mere sandsynligt, at en europæisk luftfartsafgift fører til et fald i antallet af uafhængige flyselskaber.

Den anden internationale tendens drejer sig om globale forbund. Eftersom alle globale forbund må være til stede på det europæiske marked, vil der ikke forekomme nogen konkurrenceforvridning mellem dem.

Konkurrenceforvridning mellem lufthavne
En mulighed for forvridning, der kan opstå efter indførelse af en emissionsafgift, ligger i, at afrejse/destinations-passagerer (A/D) fra og til EØS kan finde på at skifte til en afgangs- eller destinationslufthavn lige uden for EØS. Det er klart, at en sådan form for tilpasning kun er relevant for passagerer, der kommer fra steder rundt om grænserne til EØS. Endvidere er det sandsynligt, at denne såkaldte "grænseeffekt" – da der kun findes rimelige alternative lufthavne ved den østlige grænse – kun vil være relevant ved denne grænse (se Fig. 3.2).

 (23 Kb)

Fig. 3.2 Mulige økonomiske skævheder mellem lufthavne: "grænseeffekten"

Hvor stor en del af afgiften kan man unddrage sig ved denne tilpasningsadfærd? Hvis vi taler om en emissionsafgift, der pålægges en route, er dette til syvende og sidst et spørgsmål om, hvor meget lavere emissionerne vil være i EØS' luftrum på grund af denne tilpasningsadfærd.

Det er klart, at den strækning der tilbagelægges gennem EØS luftrum, knap nok påvirkes af at vælge en lufthavn lige uden for EØS. Derfor vil emissionerne knap være lavere på grund af et færre antal kilometer, der flyves i EØS luftrum. Ikke desto mindre vil emissionerne i EØS luftrum stadig være noget lavere, fordi LTO-proceduren (der forårsager relativt høje emissioner) vil finde sted uden for EØS luftrum på grund af tilpasningsadfærden.

Som Tabel 3.8 viser, vil et skift til en lufthavn lige uden for EØS luftrum således medføre en økonomisk gevinst på ca. 2-9% på lufthavnsudgifterne, hvilket svarer til omkring 2,00 $ på en returbillet.

Efter at have fastslået dette konkluderer vi, at den behandlede emissionsafgift i EØS luftrum ikke vil føre til noget betragteligt skift fra afrejse/destinations-flyvninger til lufthavne uden for EØS – af følgende årsager:

1. Den relative stigning i EØS lufthavnsafgifter er meget mindre end de nuværende forskelle mellem lufthavnsafgifter blandt de større europæiske lufthavne lige uden for EØS. Sidstnævnte beregner sig normalt mere end 50% mindre, hvilket tilsyneladende ikke medfører nogen større omlægning af trafikken. Dette synes at vise, at rejsende ikke er villige til at rejse ret store strækninger til deres afrejselufthavn, men foretrækker en lufthavn i nærheden, selv om dette er dyrere.
2. Tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") synes at være de dominerende faktorer for forretningsrejsendes valg af lufthavn. For at lette fortolkningen af vigtigheden af den variabel, der hedder "adgangstid til en lufthavn", blev denne variabel i baggrundsundersøgelsen af økonomiske skævheder[75] udtrykt som en funktion af tidens værdi i dollars pr. time. Man konkluderede, at forretningsrejsende ville acceptere en ekstra "adgangstid" på én time til en lufthavn uden for EØS, hvis luftfartsafgiftens størrelse var 77 $ eller højere, medens andre rejsende ville acceptere én times ekstra rejse til en alternativ lufthavn, hvis luftfartsafgiften var på mere end 23 $. Da unddragelse af luftfartsafgiften ved at benytte en ikke-EØS lufthavn giver en økonomisk gevinst i størrelsesordenen 2 $ pr. billet, ville de rejsende kun acceptere en ekstra rejsetid på mellem 2 og 6 minutter til en lufthavn lige uden for EØS. Dette tyder på, at rejsetiden til den nærmeste lufthavn i lande, der grænser op til EØS, sandsynligvis er for lang og den økonomisk gevinst pr. billet ved at undgå afgiften for lille.

Der er endnu en økonomisk skævhed, der kan opstå mellem lufthavne inden for og uden for EØS, nemlig at transitpassagerer kan skifte til flyselskaber, der kan tilbyde lavere billetpriser, fordi har har flyforbindelser med transit uden for EØS luftrum. Derfor er det muligt, at flyselskaberne i det lange løb vil vælge at anbringe deres center uden for EØS fremfor indenfor. Denne mulige økonomiske skævhed er fremstillet i Fig. 3.3.

 (23 Kb)

Fig. 3.3 Mulige økonomiske skævheder i forb. med transitpassagerer

Sandsynligheden for, at transitpassagerer skifter til forbindelser med centre uden for EØS, afhænger i høj grad af den geografiske situation. Centre uden for EØS er formentlig ikke et brugbart alternativ for centre, der er orienteret mod den transatlantiske rute, da flyselskaberne alligevel skal flyve gennem EØS luftrum. En stor omvej uden om EØS luftrum er sandsynligvis for kostbar. Derimod har centre, der er orienteret mod den asiatiske rute, faktisk potentielle centre uden for EØS, navnlig i Centraleuropa og Tyrkiet.

Flyselskabernes incitament til at vælge et center uden for EØS opvejes af de stordriftsfordele, der opnås i lufthavne inden for EØS – som følge af deres langt videre udviklede hjemmemarked. Desuden er steder i Østeuropa måske ikke særligt anvendelige som centrallufthavn, da de ikke er centralt beliggende for mange ruter, således at den samlede rejsetid for flyvningerne ville blive for lang.

Konkurrenceforvridning inden for international turisme
Hvis turistdestinationerne inden for EØS skulle gå hen og blive dyrere end destinationer uden for EØS, udelukkende fordi afgiften kun er pålagt emissioner i EØS luftrum, ville dette være ensbetydende med konkurrenceforvridning. I det følgende undersøger vi, i hvor høj grad denne virkning ville forekomme.

Størstedelen af charterpassagererne inden for EØS[76] kommer fra Nordeuropa og rejser til feriemål i Middelhavet. Denne charterstrøm fra Nordeuropa udgør over 80% af det samlede chartermarked i EU. Disse passagerer rejser til Spanien og Grækenland hovedsagelig på grund af solen og strandene, som der ikke findes nok af i deres hjemland. Den første reaktion kunne derfor være at vælge andre destinationer – uden for EØS – i stedet for at rejse til destinationer tættere på: Fra Grækenland til Tyrkiet, for eksempel, eller fra Spanien til Tunesien (se Fig. 3.4).

 (33 Kb)

Fig. 3.4 Mulige økonomiske skævheder for den internationale turisme

En sådan adfærd kunne blive resultatet, hvis luftfartsafgiften gør de europæiske destinationer dyrere end ikke-europæiske turistområder. I hvilket omfang er dette imidlertid tilfældet? Umiddelbart ville man ikke forvente, at europæiske destinationer skulle blive dyrere sammenlignet med ikke-europæiske destinationer, da den strækning, der tilbagelægges gennem EØS luftrum i gennemsnit ikke pr. definition vil være længere end til alternative destinationer uden for EØS. Alligevel forventes de europæiske destinationer konsekvent at blive noget dyrere, da der for disse destinationer finder én ekstra LTO-procedure sted inden for EØS luftrum sammenlignet med ikke-europæiske destinationer. Returbilletter til europæiske destinationer forventes således at blive ca. 2 $ dyrere end billetter til ikke-europæiske destinationer (se Tabel 3.8). Denne forhøjelse af billetprisen ville derfor medføre en stigning i den samlede pris for feriepakken på mindre end 1%, under forudsætning af en gennemsnitlig pakkepris på ca. 300 $ for feriemål i Middelhavet. Det kan konkluderes, at en sådan prisforskel ikke ville føre til nogen væsentlig omlægning af feriemål.

Men hvis der forventes konkurrencemæssige ulemper for europæiske feriemål, kunne det overvejes at yde kompensation til visse følsomme turistdestinationer i Europa for økonomiske tab – ved at betale med en del af afgiftens provenu.

En europæisk luftfartsafgift kunne også give anledning til konkurrenceforvridning, hvis turister fra lande uden for EØS ændrer deres destination fra et europæisk til et ikke-europæisk land eller egn. Man kan dog indvende, at denne forvridning formentlig ville være ringe, da der er en tendens til, at mange turister rejser til Europa for at besøge en hovedstad som London, Paris eller Rom. Det siger sig selv, at det er vanskeligt at finde et sådant alternativ uden for Europa.

3.5.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)

Den indtægtsneutrale afgift skaber endnu færre konkurrencemæssige ulemper for europæiske flyselskaber og den europæiske turistbranche end model 1, da det gennemsnitlige flyselskabs samlede driftsudgifter vil stige mindre på grund af denne afgiftsmodel. Da provenuet tilbagebetales til flyselskaberne, vil de samlede driftsudgifter kun stige på grund af ekstraudgifterne til implementering af emissionsbegrænsende tiltag. Denne effekt vil medføre en stigning på under 5% i de samlede driftsudgifter. Følgelig sænker dette den gennemsnitlige vækst i passagerkilometer med mindre end 0,1% pr. år i tidsrummet fra 1992 til 2025 (sammenlignet med 0,3% pr. år for model 1: Den beregnede emissionsafgift). Dertil er den økonomiske gevinst ved at undgå LTO-proceduren mindre end 1 $ pr. billet (returbillet). Det kan derfor konkluderes, at denne model lader sig gennemføre med hensyn til kriteriet "økonomiske skævheder".

3.5.4 LTO-emissionsafgift (model 3)

Da volumeneffekten af denne afgiftsform er lav, kan der ikke forventes nogen konkurrencemæssige ulemper for europæiske flyselskaber som følge af manglende stordriftsfordele.

Denne afgiftsmodel kunne imidlertid medføre samme (ringe) konkurrencemæssige ulempe for den europæiske turistbranche som model 1, hvis turisterne ændrer rejsemål fra en europæisk til en ikke-europæisk egn. Dette skyldes, at de stadig kan undgå at betale afgiften på LTO-emissioner.

3.5.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)

Under forudsætning af, at volumeneffekten af brændstofafgiften er lig med volumeneffekten af emissionsafgiften (model 1), kan det konkluderes, at de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber er af samme størrelsesorden. I afsnit 3.5.2 konkluderedes det, at denne mulige skævhed formentlig ville være ubetydelig for charterflyselskaber og discount-flyselskaber. De europæiske ruteflyselskaber ville måske erfare en noget mindre forbedring af stordriftsfordele som følge af "hjemmemarkedseffekten". Som tidligere nævnt forventer vi – i betragtning af den løbende liberalisering og konsolideringsproces (for at opnå stordriftsfordele) på det europæiske lufttransportmarked – ingen nævneværdig konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber.

En brændstofafgift vil give anledning til større skævheder for både lufthavne og turistmål sammenlignet med emissionsafgiften, da omkring halvdelen af afgiften på en tur-retur flyvning kan undgås ved at vælge afrejse eller destination uden for EØS. Dette giver en prisgevinst på ca. 3 $ for en flyvning på 500 km og 8-12 $ for en flyvning på 2000 km. Dette er 2 til 6 gange mere end ved en emissionsafgift[77]. Dette fremgår af Fig. 3.5.

 (27 Kb)

Fig. 3.5 Mulige økonomiske skævheder for afrejse/destinations-forbindelser efter indførelse af en brændstofafgift

Figuren viser, at en flyvning inden for Europa ved den østlige grænse giver flyselskaberne mulighed for (afhængig af flyvestrækningen, max. start- og landingsvægt, samt sikkerhedsforskrifter) at påfylde ekstra brændstof i tredjelande for at undgå en del af brændstofafgiften. Dette såkaldte "optanknings"-fænomen indebærer, at ikke blot flyvninger ind i EØS – men også nogle af de udgående – undgår afgiften. En forholdsvis høj afgift (f.eks. en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter og dermed en forhøjelse af brændstofprisen på mere end 100%) kunne forventes at skabe et stærkt incitament for flyselskaberne til at etablere flyveplaner og forbindelser, der stort set undgår brændstofafgiften sammenlignet med situationen uden skævheder.

Endnu en mulig skævhed kan ligge i, at flyselskaberne måske vil vælge at anbringe deres centrallufthavn uden for EØS i stedet for indenfor. Den økonomiske gevinst ved en sådan flytning kunne være meget større sammanlignet med ordningen med en emissionsafgift i EØS, da man ville undgå hele afgiften.

Efter at have fastslået dette, vurderer vi, at en brændstofafgift kan medføre forholdsvis større mulige økonomiske skævheder mellem europæiske lufthavne og lufthavne uden for EØS sammenlignet med emissionsafgiften. I det følgende sammenfattes argumenterne for denne holdning.

1. "Grænseeffekten": Passagerer eller fragt vil nemt kunne undgå brændstofafgiften ved at vælge et andet udgangspunkt eller destination uden for EØS. En brændstofafgift er omkring 2 til 6 gange så sårbar over for økonomiske skævheder mellem lufthavne og turistområder som en emissionsafgift (svarende til en tilbagelagt strækning på 500 til 2000 km). På interkontinentale flyvninger er følsomheden over for disse eventuelle økonomiske skævheder endnu større. For en flyvning på 6000 km anslås den mulige gevinst ved at vælge udgangspunkt eller destination fra/til en lufthavn lige uden for Europa til 30 $ eller mere. Det er vanskeligt at bedømme, om en sådan gevinst vil have væsentlig indvirkning på de rejsendes adfærd. En brændstofafgift er mere sårbar over for sådanne økonomiske skævheder end en emissionsafgift, da det forhold, at der vælges en afgangs- eller ankomstlufthavn uden for Europa, indbærer, at man undgår at betale tankningsafgiften på hele flyvningen.
2. "Optankningseffekten": Flyselskaberne opmuntres til at undgå afgiften ved at tage mere brændstof om bord end nødvendigt i ikke-deltagerlande uden for EØS for at undgå at tanke op i EØS. Denne mulige virknings størrelsesorden er vanskelig at vurdere på baggrund af den nuværende optankningspraksis – på grund af den forholdsvis store stigning i brændstofprisen efter den overvejede afgift[78].
3. En brændstofafgift vil kunne give flyselskaberne et væsentligt incitament til at vælge en centrallufthavn uden for EØS på langt sigt. Den økonomiske gevinst er af samme størrelsesorden som det første argument.
4. Som nævnt ved omtalen af en emissionsafgifts mulige skævheder er de tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") fremherskende, når forretningsrejsende skal vælge lufthavn. Det bemærkedes, at forretningsrejsende ville acceptere en ekstra adgangstid på 1 time til en lufthavn uden for EØS, hvis luftfartsafgiften beløb sig til 77 $ eller mere, medens andre rejsende ville acceptere 1 times ekstra rejsetid til en alternativ lufthavn, hvis luftfartsafgiften lå over 23 $. Dette indebærer, at private rejsende kommende fra grænseområdet ved flyvninger over store strækninger muligvis vil skifte til en lufthavn uden for EØS, hvis den økonomiske gevinst derved overstiger værdien af 1 times rejse (23 $).

Ovenstående argumenter synes at vise, at en brændstofafgift også kunne give anledning til større konkurrencemæssige ulemper for turistbranchen i EØS, end når det drejer sig om en emissionsafgift. Billetter til populære sydeuropæiske feriemål vil stige med 8 til 12 $ i forhold til billetter til en destination uden for EØS, hvis flyvestrækningen er 2000 km. Dette medfører i det foreliggende eksempel en forhøjelse af prisen på en feriepakke til EØS-destinationer med ca. 2,5 til 4% i forhold til destinationer uden for EØS (igen under forudsætning af en gennemsnitlig pakkepris på 300 $).

I betragtning af de nordeuropæiske landes høje indtægtselasticitet for efterspørgsel efter ferier, vil de potentielle skævheder for den europæiske turistbranche dog sandsynligvis være ringe i konkrete tal, men større end for en emissionsafgift.

3.5.6 Billetafgift (model 5)

Hvis en billetafgift udformes som en enkelt takst for hver afgang for en flyvning inden for Europa og dobbelttakst for hver afgang med destination uden for EØS[79], vil passagerer og gods kun kunne undgå billetafgiften ved at vælge både afgangs- og ankomstlufthavn uden for EØS. I så fald kan der opnås en økonomisk gevinst svarende til hele den afgift, der ellers skal betales. Fig. 3.6 viser de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske lufthavne efter en billetafgift.

 (25 Kb)

Fig. 3.6 Mulige økonomiske skævheder mellem lufthavne efter en billetafgift

Der er to betydelige fordele ved en billetafgift. For det første kan billetafgiften som nævnt kun undgås, hvis både afgangs- og ankomstlufthavnen ligger uden for EØS. Det er klart, at dette kun er relevant for en lille markedsandel af passagerer, der kommer fra steder langs EØS' grænse, og for ikke-europæiske passagerer, der rejser til EØS' grænseområde. Desuden er de tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") som nævnt under model 1 fremherskende ved de rejsendes valg af lufthavn.

Generelt kan man på grundlag af kriteriet "mulige økonomiske skævheder" konkludere, at denne afgiftsmodel er praktisk gennemførlig[80]. Billetafgiftens forholdsvis ringe potentiel for økonomiske skævheder ligger formentlig tæt på emissionsafgiftens og er i hvert fald mindre end brændstofafgiftens.

De fem afgiftsmodellers brugbarhed efter kriteriet "økonomiske skævheder"

Tabel 3.9 Fremstilling af de fem afgiftsmodellers brugbarhed med hensyn til kriteriet "økonomiske skævheder"

3.6 Juridiske aspekter

Denne juridiske analyse beskæftiger sig med de forskrifter, der er relevante for implementering af en europæisk luftfartsafgift med henblik på at begrænse emissioner. Resultaterne af denne juridiske vurdering er hovedsagelig baseret på en undersøgelse, der er gennemført af International Institute for Air and Space Law i Leiden som led i forundersøgelsen til dette projekt[81]. Følgende analyse fokuserer på de relevante nationale og internationale bestemmelser, herunder Chicago-Konventionen, bilaterale luftruteaftaler (ASA'er) og EU's love.

Chicago-Konventionen er den grundlæggende traktat om international civil luftfart. De fleste lande i verden – herunder de 15 medlemsstater af EU – har underskrevet denne traktat. Dens bestemmelser er bindende folkeret, der tilsidesætter bilaterale ASA'er og national luftfartslovgivning. Bilaterale ASA'er regulerer driften af luftruter mellem landene parvis. De erstatter nationale forskrifter. EU's luftfartslovgivning erstatter de bilaterale ASA'er mellem EU's medlemsstater på områder, hvor den dækker forhold, som disse ASA'er omhandler. Dette medfører, at EU's luftfartslovgivning ikke erstatter eller tilsidesætter Chicago-Konventionen. EU's medlemsstater er bundet til at respektere disse bestemmelser. EU's luftfartslovgivning finder kun anvendelse på forholdet mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union. Hvert EU medlemsland er fortsat ansvarligt for varetagelsen af dets egne luftfartsrelationer med tredjelande. Derfor er disse relationer stadig underkastet bilaterale ASA'er, der er indgået mellem en EU medlemsstat og et tredjeland, så længe EU's tilsidesættende kompetence inden for eksterne relationer ikke finder anvendelse.

På baggrund af disse forskrifter er afgiftsmodellernes juridiske gennemførlighed behandlet i det følgende. Udgangspunktet for denne behandling er brændstofafgiften, da forskrifterne er mere detaljerede for denne afgift end for emissions- og flytningsbaserede afgifter.

Brændstofafgift
Det hævdes ofte, at en afgift på flybrændstof ikke er tilladt i henhold til Chicago-Konventionen. Denne internationale aftale forbyder imidlertid kun beskatning af brændstof – og andre varer – i transit. Det vil sige, at brændstof, der kommer ind i et land ombord i et fly og forlader dette land igen, ikke kan belægges med afgift. Afgifter på brændstof, der tankes eller forbruges, er ikke forbudt af selve Chicago-Konventionen, men af mange såkaldte bilaterale luftruteaftaler (ASA'er), der er indgået parvis mellem flere lande. Disse udelukker ofte beskatning af brændstof, der er tanket og forbrugt i signatarlandene. Hver ASA bør imidlertid gennemgås efter sit indhold, for at der kan drages bestemte konklusioner.

En af mulighederne ville være at ændre de bilaterale luftruteaftaler. For sådanne aftaler mellem alle par af EU's medlemsstater kan dette ske ved at tilpasse EU's direktiv om dette forhold, som erstatter luftruteaftaler mellem EU-landene. Ændring af en luftruteaftale mellem en medlemsstat og et tredjeland kræver genforhandling mellem de to lande. Mange luftruteaftaler bør gennemgås. Hvis de ikke tilpasses, så de muliggør en miljøafgift, vil flyselskaber uden for EU formentlig ikke være underkastet en brændstofafgift, ikke engang på flyvninger inden for Europa. Dette kunne skabe konkurrenceforvridning mellem EU's flyselskaber og andre flyselskaber.

Det foreslås, at de relevante bestemmelser i standardteksterne til disse luftruteaftaler genovervejes, så der skabes mulighed for en eventuel indførelse af brændstofafgifter i fremtiden. Det står ethvert land frit at gøre dette, og internationale organisationer kan udsende en anbefaling til de enkelte lande.

En begrænsning af brændstofafgiften til kun at gælde for flyvninger inden for EU ville nok støde på færre juridiske hindringer, da tilpasningen af EU-direktivet kunne tilsidesætte luftruteaftalerne mellem medlemsstaterne. Henset til princippet om ikke-diskriminering er det så nødvendigt, at flyselskaber fra tredjelande får forbud mod at beflyve ruter inden for EU. I øjeblikket er der imidlertid et begrænset antal flyselskaber fra tredjelande, der har tilladelse til at foretage et transitstop i en EU-lufthavn og fortsætte deres flyvning til en anden lufthavn inden for EU. Sidstnævnte forhold kunne udgøre en hindring for gennemførelsen af en brændstofafgift, der kun gælder for flyvninger inden for EU.

Emissionsafgift
I den internationale luftfartslovgivnings forstand er den ingen udtrykkelige hindringer for en indførelse af ikke-diskriminerende emissionsbaserede afgifter i Europa.

Endvidere bør det bemærkes med hensyn til de to opkrævningspunkter for den emissionsbaserede afgift, at de mest almindeligt anvendte bestemmelser i luftruteaftalerne heller ikke forbyder emissionsafgifter på landingsafgifter og på takster for rutenavigationsydelser. Dette bekræftes af det forhold, at støjafgifter som en del af landingsafgifterne nu har været i kraft i mange år i en række af verdens lufthavne.

Det er et åbent spørgsmål, om en emissionsafgift i europæisk luftrum bør begrænses til det nationale territorium (ud til 12-milegrænsen), eller om luftrummet over store farvande og en del af havet også burde falde ind under afgiftsordningen. Sidstnævnte ville være at foretrække, således at man undgår mulige ruteomlægninger som følge af en emissionsafgift.

Afgift på flytninger (billetter)
En billetafgift på flytninger af passagerer af miljøgrunde er heller ikke direkte forbudt af international luftfartslovgivning. IATA's håndbog om billetskatter og –afgifter, som opregner mere end 1000 former for påligning hele verden over, viser, at der nu i årevis har eksisteret skatter på billetter med de mest forskellige formål. Den 1. januar 1995 indførte Norge en passagerskat ("grøn afgift") på alle indenrigsflyvninger, hvor der findes et jernbanealternativ, samt på alle internationale flyvninger fra Norge til udenlandske destinationer. Provenuet af skatten er ikke øremærket til bestemte formål. Denne norske skat illustrerer, at en flytningsbaseret afgift er praktisk gennemførlig.

3.7 Gennemførelse

Gennemførelsen af en afgift på LTO-emissioner, på brændstof eller på billetter fra en national regerings side kunne formentlig baseres på den nuværende institutionelle infrastruktur. Der kan derfor ikke forventes alvorlige hindringer med hensyn til gennemførelse for disse tre afgiftsmodeller.

Med hensyn til brændstofafgiften optræder olieselskaberne i dag rutinemæssigt som skatteopkrævere for regeringerne, og alle større internationale virksomheder har sådanne regnskabsmæssige funktioner og muligheder, at de kan udvide denne funktion til at omfatte en afgift på flybrændstof.

Det forhold, at billetskatter eller –afgifter nu har været i brug i mange år hele verden over, viser, at en gennemførelse af denne afgiftsmodel ikke ville give anledning til problemer. Se f.eks. den norske miljøskat på alle indenrigs- og udenrigsflyvninger.

Gennemførelse af en afgift på LTO-emissioner kan også uden videre arrangeres, da afgiften ville kunne baseres på etablerede ICAO-normer for emissioner fra motor/flystel-kombinationer under landings- og startproceduren (LTO) [82]. Disse normer er i vidt omfang accepteret af den internationale civile luftfart.

Gennemførelse af en beregnet emissionsafgift i EØS-luftrum (afgiftsmodel 1) er formentlig ikke så let, fordi der endnu ikke findes nogen internationalt anerkendt metode til beregning af emissioner under selve flyvningen (i modsætning til LTO). Dette arbejdes der på af en række internationale institutter. På grundlag af ICAO's database for emissioner under LTO-proceduren – i forbindelse med modelbaseret arbejde – kan disse institutter imidlertid allerede give nogenlunde pålidelige og accepterede overslag over emissioner under flyvning. Det er vigtigt, at der gennemføres yderligere undersøgelser af emissionerne under flyvning, eftersom en emissionsbaseret afgift bedre ville kunne gennemføres, hvis der forelå bekræftede data om disse emissioner for motor/flystel-kombinationer, og disse var internationalt anerkendt.

Det er klart, at ovennævnte vurdering af afgiftsmodel 1 også gælder for afgiftsmodel 2, den indtægtsneutrale afgift på grundlag af beregnede emissioner. I dette tilfælde er det nødvendigt med yderligere undersøgelser for at vurdere, om en tilbageføring af provenuet til flyselskaberne i forhold til det antal passager- og tonkilometer, der er produceret inden for EØS, vil kunne gennemføres på en enkel måde uden alvorlige hindringer. Umiddelbart ventes der ingen problemer. Generelt kan denne afgiftsmodel anses for en smule vanskeligere at gennemføre end de andre modeller.

3.8 Fordelingsmæssige komplikationer

De eventuelle fordelingsmæssige komplikationer ved en afgift afhænger hovedsagelig af det valgte afgiftsgrundlag og fordelingsmetoden. I Kapitel 3 blev der skelnet mellem tre vigtige muligheder for tildeling af provenuet:

1. til deltagerlandene,
2. til de europæiske organer, og
3. til de flyselskaber, der betaler afgiften (indtægtsneutral afgift).

Den internationale fordeling af provenuet er et politisk følsomt emne. Enhver national afgift (pkt. 1) indebærer en international fordeling af indtægterne. Hvis indtægterne direkte tildeles de nationale regeringer i henhold til en europæisk traktat, er der behov for yderligere beslutninger vedrørende omfordeling til de deltagende lande. Alle disse tre grundlæggende muligheder for fordeling af afgiftsprovenuet har hver deres fordele og ulemper med hensyn til fordelingsmæssig retfærdighed, som vil blive omtalt i det følgende.

Afgiftsmodel 1: Emissionsafgift
Det forekommer muligt for deltagerlandene at belægge flyenes LTO-emissioner med afgift på det nationale territorium. Tildeling af provenu til de europæiske organer er mere kompliceret, da landene er tvunget til at enes om en metode til omfordeling af indtægterne (se Kapitel 2).

En af de mulige udveje fra dette problem er at beslutte sig for en metode til omfordeling af indtægterne samtidig med at der indføres en europæisk luftfartsafgift. En sådan metode må omfatte nøjagtige regler for tildeling af det samlede provenu til f.eks. de deltagende lande. I så fald må der være en international traktat, der både regulerer afgiften og fordelingen af indtægterne. Derved undgår man at skulle oprette et internationalt organ til at træffe beslutning om indtægternes anvendelse.

Det siger sig selv, at fordelingsmetoden er underkastet modstridende nationale interesser. Beslutninger kan kun tages enstemmigt, da alle deltagerlandene skal underskrive traktaten.

Afgiftsmodel 2: Indtægtsneutral emissionsafgift
På baggrund af princippet om at forureneren betaler kan den indtægtsneutrale emissionsafgift betragtes som uretfærdig.

Det anses normalt for både retfærdigt og økonomisk rationelt, når hver økonomisk aktivitet betaler alle sine egne omkostninger, herunder eksterne udgifter. Det kan derfor betragtes som retfærdigt og rationelt, når hver transportform betaler hele prisen for den forurening, den forårsager (se afsnit 2.2.3). Endvidere blev det fremført i Kapitel 2, at der ikke er nogen økonomiske grunde til at behandle en afgift, der sigter mod at internalisere eksterne udgifter, på anden måde end andre afgifter og skatter, der fremmer effektiviteten. Man kan derfor anse det for uretfærdigt at føre afgiftsprovenuet tilbage til flyselskaberne i stedet for at betragte dem som offentlige midler. Det er også uretfærdigt, hvis andre transportformer tvinges til at betale for den miljøbelastning, de forårsager.

Der er imidlertid den vigtige fordel ved denne model, at en potentielt vanskelig drøftelse og valg af omfordeling af indtægterne blandt landene kan undgås, eftersom indtægterne føres tilbage til luftfartsektoren.

Den indtægtsneutrale afgift medfører også, at afgiften ikke vil give anledning til negative fordelingsmæssige påvirkninger af økonomiske sektorer.

Afgiftsmodel 3: LTO-emissionsafgift
Det er en fordel ved denne afgift, at det forekommer muligt for de enkelte lande at modtage afgiftsindtægterne for de emissioner, der beskattes under start og landing af fly på det nationale territorium. Negative fordelingsmæssige påvirkninger blandt landene kan derfor ikke forventes.

Ud fra synspunktet "forureneren betaler" er en af ulemperne ved denne form for afgift, at flyselskaberne betaler afgiften af en forholdsvis lille del af de samlede emissioner fra flyvning. Dermed betaler flyselskaberne ikke for en væsentlig del af den forårsagede miljøskade.

Tabel 3.10 International fordeling af provenuet af en afgift på LTO-emissioner (ved en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter)

Kilder: Cranfield University (1994), ICAO (1995) og WRI (1997).

Tabel 3.10 viser den internationale fordeling af provenuet af en afgift på LTO-emissioner. Det fremgår, at lande med en forholdsvis lille befolkning modtager forholdsvis mere af provenuet pr. person. En omfordeling baseret på LTO-emissioner forekommer imidlertid nogenlunde retfærdig.

Afgiftsmodel 4: Brændstofafgift
Når det drejer sig om brændstofafgifter, kan det synes rimeligt, at hvert land modtager indtægterne fra afgiften på det brændstof, der er tanket i lufthavnene på dets territorium. Tabel 3.11 viser de fordelingsmæssige virkninger af en tildeling af indtægterne til det land, hvor brændstoffet er tanket. Som det vil fremgå, drager visse lande større fordel af denne fremgangsmåde, hvilket synes uretfærdigt. Denne afgiftsmodel ville navnlig være urimelig for lande, hvor der – af geografiske grunde, forholdsvis lave brændstofpriser eller andre årsager – tankes en uforholdsmæssig stor mængde brændstof.

Tabel 3.11 International fordeling af indtægterne fra en afgift på tankning af brændstof (afgift svarende til 0,20 $ pr. liter)

Kilder: FN (1995) og WRI (1997).

Afgiftsmodel 5: Billetafgift
Tabel 3.12 viser den internationale omfordeling af afgiftsprovenuet af en billetafgift. De fordelingsmæssige virkninger kan sammenlignes med dem, der følger af en fordeling på grundlag af LTO-emissioner, og forekommer også forholdsvis retfærdige.

Tabel 3.12 International fordeling af indtægterne fra en billetafgift (afgiftens størrelse baseret på 500 km)

Kilder: Cranfield University (1994), ICAO (1995) og WRI (1997).

3.9 Konklusioner

Dette sidste afsnit er et sammendrag af de vigtigste fordele og ulemper ved de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift som nærmere omtalt i de foregående afsnit. I Tabel 3.13 er de fem afgiftsmodeller opstillet i rangorden i henhold til de fem behandlede kriterier. Formålet med opstillingen er at give et overblik over de forskellige afgiftsmodellers styrke og svagheder. Ideen med opstillingen er ikke at fælde en endelig dom med hensyn til den bedste model, ligesom det ikke er forsøgt at give en samlet prioritering for de fem kriterier taget under ét. Sidstnævnte er ikke muligt, da vægten af de forskellige kriteriers points afviger betydeligt fra hinanden.

Tabel 3.13 Relativ prioritering af fem afgiftsmodeller efter fem kriterier (1 = bedst; 5 = dårligst)

link til tabel

Følgende konklusioner er resultatet af afgitsmodellernes miljømæssige effektivitet, da formålet med de behandlede luftfartsafgifter er at reducere emissionerne. Der kan drages følgende konklusioner på grundlag af vurderingen af de fem repræsentative afgiftsmodeller[83]:

1. Den miljømæssige effektivitet af emissionsafgiften i EØS luftrum (model 1) og brændstofafgiftspakken (model 4) er stor, da de begge skaber tilstrækkeligt incitament til at indføre (næsten) alle former for emissionsbegrænsende tiltag. Begge modeller medfører en reduktion af den europæiske luftfarts emissioner mellem 1992 og 2025, der svarer til ca. 25-35% sammenlignet med en situation med Business as Usual (BaU).
2. Den miljømæssige effektivitet af den indtægtsneutrale emissionsafgift er noget lavere end for emissionsafgiften og brændstofafgiftspakken (20-30% emissionsreduktion mellem 1992 og 2025 sammenlignet med BaU). Forskellen kan forklares ved to modsat rettede virkninger. Den første er, at den indtægtsneutrale emissionsafgift kun vil have ringe indvirkning på volumen, da luftfartens gennemsnitlige omkostninger kun vil blive forøget med ekstraudgifterne til emissionsbegrænsende tiltag. Den anden virkning er et ekstra incitament til "ren" drift ved at hæve belastningsfaktoren og ved at flyve mindre over korte strækninger med små fly sammenlignet med emissionsafgiften.
3. Den miljømæssige effektivitet af afgiften på LTO-emissioner er væsentlig ringere end for emissions- og brændstofafgiften – på grund af det begrænsede gyldighedsområde. Et groft overslag over emissionsreduktionen efter en LTO-afgift er ca. 5-10% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med BaU.
4. Den miljømæssige effektivitet af billetafgiften (model 5) kan anses for ringe (ca. 1/3 af emissionsafgiftens), da den ikke skaber noget incitament til at gennemføre tekniske eller driftsmæssige tiltag.
5. Den vigtigste fordel ved den indtægtsneutrale afgift er, at den ikke medfører nogen økonomiske skævheder, eftersom provenuet føres tilbage til luftfartssektoren.
6. De potentielle økonomiske skævheder ved emissionsafgiften (model 1) og afgiften på LTO-emissioner (model 3) er små.
7. En brændstofafgift kan anses for relativt mindre tiltrækkende ud fra synspunktet om økonomiske skævheder. På baggrund af vurderingen kan man konkludere, at en brændstofafgift kan medføre forholdsvis større konkurrencemæssige ulemper for EØS-lufthavne sammenlignet med lufthavne uden for EØS.
8. På grundlag af kriteriet "mulige økonomiske skævheder" kan man konkludere, at en billetafgift lader sig gennemføre. De mulige økonomiske skævheder mellem lufthavne som følge af en billetafgift er forholdsvis små, da billetafgiften kun kan undgås ved både at vælge afgangs- og ankomstlufthavn uden for EØS. Alt i alt kan man konkludere, at den potentielle risiko for økonomiske skævheder ved en billetafgift formentlig ligner dem ved en emissionsafgift og i hvert fald er mindre end skævhederne ved en brændstofafgift.
9. Den juridiske vurdering tager sit udgangspunkt i de relevante nationale og internationale bestemmelser, herunder Chicago-Konventionen, bilaterale luftruteaftaler (ASA'er) og EU's love. På grundlag af denne vurdering synes alle afgiftsmodeller at kunne gennemføres, bortset fra brændstofafgiften. Brændstofafgiften kan kun indføres, hvis mange af de såkaldte bilaterale luftruteaftaler (ASA'er), der er indgået parvis mellem forskellige lande, bliver tilpasset. Dette skyldes, at disse ASA'er ofte forbyder beskatning af brændstof, der tankes og forbruges i signatarlandene. En brændstofafgift på flyvninger inden for EU vil muligvis møde færre juridiske hindringer, hvis EU-direktivet om dette forhold – som erstatter ASA'er mellem EU's medlemsstater – bliver tilpasset.
10. En vurdering i henhold til kriteriet om "gennemførelse" synes at vise, at alle fem modeller lader sig gennemføre. Afgifterne på LTO-emission, brændstof og billetter er forholdsvis nemme at gennemføre, fordi indførelsen vil kunne baseres på den nuværende institutionelle infrastruktur. Indførelse af en beregnet emissionsafgift og en indtægtsneutral afgift er sandsynligvis vanskeligere, fordi der endnu ikke findes nogen internationalt anerkendt metode til beregning af emissioner under selve flyvningen (i modsætning til LTO). Desuden er det nødvendigt med yderligere undersøgelser for at vurdere, om en tilbageføring af provenuet til luftfarten i forhold til det antal passager- og tonkilometer, der er produceret inden for EØS, vil kunne gennemføres på en enkel måde uden alvorlige hindringer.
11. Brændstofafgiften og den indtægtsneutrale afgift giver anledning til nogle fordelingsmæssige komplikationer, hvorimod de andre modeller synes at lade sig gennemføre ud fra det fordelingsmæssige synspunkt. En brændstofafgift forekommer særlig urimelig, når det drejer sig om lande, hvor der – af geografiske grunde, på grund af forholdsvis lave brændstofpriser eller andre årsager – tankes en uforholdsmæssig stor mængde brændstof og derfor oppebæres en uforholdsmæssig stor del af provenuet. En indtægtsneutral afgift vil måske blive betragtet som uretfærdig, fordi luftfarten i så fald ikke betaler for en stor del af den miljøskade, den forvolder.

[51] Et muligt udgangspunkt for certificering af fly kunne være ICAO's database for motoremissioner under landing og start (LTO-proceduren). Der må så anlægges formodninger med hensyn til den gennemsnitlige flyveprofil og belastning samt kvaliteten af det benyttede brændstof. En anden meget enkel fremgangsmåde er at beregne de gennemsnitlige emissioner for hver motor/flystel-kombination svarende til en given tilbagelagt strækning. Ud fra et rationaliseringssynspunkt er denne model mindre optimal, da den beskatter korte flyvninger for højt og lange flyvninger for lavt (i forhold til deres respektive emissioner). Muligvis er dette dog politisk acceptabelt, eftersom andre transportformer kan udgøre et alternativ for korte ture, medens dette normalt ikke er tilfældet ved lange ture.

[52] En lignende fremgangsmåde benyttes af Sverige med hensyn til NO_x fra fremstilling af el-kraft. Hvert kraftværk betaler en afgift pr. kg NO_x, og indtægterne betales tilbage i fuldt omhang til el-producenterne i forhold til det frembragte antal kWh.

[53] Denne ordning benyttes af Norge for dette lands nationale billetafgift.

[54] Det forudsættes, at hele flyselskabernes omkostningsforøgelse som følge af afgiften vil blive overvæltet på passagererne.

[55] European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997). Et sammendrag af denne baggrundsundersøgelse findes i originalrapportens Bilag C.

[56] Det er klart, at gennemførelse af tiltag til reduktion af emissionen ville forøge de samlede driftsudgifter. Det forudsættes, at de investeringsudgifter, der er nødvendige for at opnå en 30%'s reduktion af emissionerne, vil være ca. 0,10 $ pr. liter (50% af afgiftssatsen) pr. liter brændstofreduktion. Dette indebærer, at de samlede driftsudgifter på lang sigt stiger med omkring 12% i stedet for den første forøgelse på 15% (idet der forudsættes, at brændstofudgifterne i gennemsnit udgør 12% af de samlede driftsudgifter). Hvis udgiftsstigningen i sin helhed overvæltes på kunderne, vil billetpriserne stige med samme procent.

[57] Det bør understreges, at den mest lønsomme (NB: Dette kriterium er ikke medtaget i nedenstående vurdering) miljøpolitik kræver, at den billigste kombination af alle mulige tiltag vælges for at opnå de besluttede emissionsmål.

[58] European aviation emissions: trends and attainable reduction, en baggrundsundersøgelse til nærværende rapport (Dings m.fl., 1997).

[59] Se også forundersøgelsen (Bleijenberg m.fl., 1996).

[60] I projektplanen for denne "feasibility"-undersøgelse påregnede man en miljømæssig og økonomisk vurdering af afgiftsmodellerne ved hjælp af AERO-modellen. I løbet af projektet udførte vi derfor en evaluering af AERO-modellen for at vurdere, i hvilket omfang AERO-modellen kunne bidrage til vores undersøgelse. På baggrund af denne evaluering konkluderede vi, at beregninger med AERO-modellen ikke kunne yde noget væsentligt bidrag til denne "feasibility"-undersøgelse. En detaljeret gennemgang af de argumenter, der førte til denne konklusion, findes i Bilag F til originalrapporten.

[61] European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997). Et sammendrag af denne undersøgelse findes i Bilag B til originalrapporten.

[62] Se baggrundsundersøgelsen Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit og Bleijenberg, 1997), som indeholder en mere detaljeret gennemgang af flyselskabernes mulige reaktioner på miljøafgifter. Et sammendrag af denne baggrundsundersøgelse findes i Bilag C til originalrapporten.

[63] En mere detaljeret behandling af resultaterne af litteraturgennemgangen vedrørende priselasticiteter for efterspørgsel findes i baggrundsundersøgelsen af økonomiske skævheder.

[64] Se baggrundsundersøgelsen European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997), som detaljeret belyser den 30%'s reduktion af luftfartens emissioner, der følger af en afgift på 0,20 $ pr. liter.

[65] Grænserne for EØS, hvor emissionsafgiften er gældende, er endnu ikke blevet nøjagtigt defineret. Det er klart, at jo større EØS' luftrum er, jo større vil denne afgiftsmodels opnåelige reduktionsmuligheder være.

[66] European aviation emissions: trends and attainable reductions, Dings m.fl., 1997.

[67] Udgifter i form af ekstra kapital og personale til at købe og flyve renere og mere økonomiske fly. Vi vurderer, at disse ekstra omkostninger – hvis de overvæltes på kunderne – ville have en volumeneffekt på under 3%.

[68] I almindelighed vil en brændstof- eller emissionsbaseret afgift give flyselskaberne et ekstra incitament til at forhøje belastningsfaktorerne, eftersom de direkte driftsudgifter stiger i forhold til de indirekte driftsudgifter. Incitamentet til at hæve belastningsfaktoren stiger yderligere, hvis provenuet af brændstof- eller emissionsafgiften sendes tilbage til flyselskaberne pr. ton- eller passagerkilometer (den her behandlede "indtægtsneutrale afgift"). Størrelsesordenen af denne ekstra forøgelse af belastningsfaktoren er det endnu vanskeligt at anslå. Hos Dings m.fl. (1997) gav et første groft overslag et tal på 1% ekstra forøgelse af belastningsfaktoren – eller mindre end 1% reduktion af energiintensiteten mellem 1992 og år 2025.

[69] Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit og Bleijenberg, 1997).

[70] Årsagen til kun at fokusere på indvirkningerne på turistbranchen - udover virkningerne på luftfartsbranchen - er, at turistsektoren forventes at blive relativt hårdere ramt end andre af samfundets sektorer. Det skyldes, at ca. 50% af det samlede europæiske flypassagermarked består af charter (EF, 1996).

[71] I praksis vil der være vindere og tabere, eftersom flyselskaber med forholdsvis gamle og ineffektive fly må betale højere samlede afgifter pr. flyvning. Denne virkning er imidlertid ikke en økonomisk skævhed mellem europæiske og ikke-europæiske selskaber, men det tilsigtede formål med afgiften, nemlig at skabe et incitament til at forøge den miljømæssige effektivitet. Det bør understreges, at denne ændring i selskabernes konkurrencesituation til fordel for dem, der anvender mere effektive fly, også ville være til stede, hvis det blev indført en global miljøafgift på luftfarten.

[72] Personlig kommunikation.

[73] SH&E International Air Transport Consultancy (juni 1997); Symonds Travers Morgan ((juni 1997).

[74] Det drejer sig om den situation, hvor et flyselskab anvender overskud fra en aktivitet (A) til at finansiere en reduktion af billetpriserne ved aktivitet B.

[75] Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit og Bleijenberg, 1997).

[76] Det europæiske chartermarkeds andel af det totale europæiske flypassagermarked (EF, 1996) udgør ca. 50%.

[77] I afsnit 3.5.2 blev det gjort klart, at unddragelse af en emissionsafgift i EØS luftrum ved at vælge en lufthavn lige uden for EØS vil kunne give anledning til en økonomisk gevinst svarende til en afgift på LTO-emissioner, dvs. ca. 2 $.

[78] Den ekstra brændstofmængde, der kan tages om bord for at undgå at tanke op i en EØS-lufthavn, er begrænset på grund et flys maksimale tilladte landingsvægt (MLV). MLV afhænger af flytypen, vejrforholdene, særlige omstændigheder ved lufthavnen såsom landingsbanens længde m.v. – I praksis betyder dette ofte, at højst ca. 10% af tankkapaciteten er til rådighed for "optankning".

[79] Dette arrangement anvendes af Norge ved dette lands nationale billetafgift.

[80] Hvis man forventer, at transitpassagerer vil skifte til flyselskaber, der beflyver centre, kan de eventuelle konkurrencemæssige ulemper for EØS-lufthavne undgås, hvis disse passagerer fritages for betaling af billetafgiften. Dette vil naturligvis begrænse billetafgiftens gyldighedsområde og derfor reducere dens miljømæssige effektivitet.

[81] Bilag D til originalrapporten indeholder de fuldstændige resultater af den juridiske analyse, der er udført af International Institute for Air and Space Law.

[82] Bilag 16 til Convention on Civil Aviation, Volume II: Aircraft Engine Emissions, 2. udgave, ICAO, Montreal, juli 1993.

[83] Alle vurderinger er baseret på en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter.