Forslag til en europæisk miljøafgift på luftfart

2 Udformning af en luftfartsafgift

2.1 Indledning og kriterier
2.1.1 Indledning
2.1.2 Kriterier for valg af politiske virkemidler
2.2 Afgiftens formål
2.2.1 Indledning
2.2.2 Formindskelse af luftforureningen
2.2.3 Sammenkædning med beskatning
2.3 Afgiftsgrundlag og opkrævningssted
2.3.1 Indledning
2.3.2 Afgiftsgrundlag og miljømæssig effektivitet
2.3.3 Afgiftsgrundlag og økonomiske skævheder
2.3.4 Afgiftsgrundlaget og de juridiske aspekter
2.3.5 Opkrævningssted
2.4 Afgiftssatsen
2.4.1 Indledning
2.4.2 Emissionsmål
2.4.3 Internalisering af eksterne omkostninger
2.4.4 Brændstofafgift
2.4.5 Oversigt og indledende prisændringer
2.5 Tildeling og brug af afgiftsprovenuet
2.5.1 Indledning
2.5.2 Tre vigtige tildelingsvalg
2.5.3 International fordeling
2.5.4 Det offentliges anvendelse af indtægterne
2.6 Oversigt

2.1 Indledning og kriterier

2.1.1 Indledning

Man kan udforme en europæisk miljøafgift på luftfarten på mange forskellige måder. Valgene med hensyn til udformning bidrager i høj grad til at afgøre dens miljøpåvirkning, potentielle økonomiske skævheder, juridiske og institutionelle aspekter samt fordelingsmæssige konsekvenser. En afbalanceret udformning vil derfor forbedre en europæisk luftfartsafgifts miljømæssige effekt og gennemførlighed. I dette kapitel gennemgås vigtige valg med hensyn til udformning:

• afgiftens sigte (2.2),
• afgiftsgrundlaget (2.3),
• afgiftssatsen (2.4), samt
• indtægternes fordeling (2.5).

Endelig giver afsnit 2.6 en kort oversigt over de relevante valg.

Formålet med dette kapitel er ikke at frembringe "den bedst udformede europæiske luftfartsafgift". Det præsenterer blot alternative valgmuligheder og gennemgår disse valgmuligheders fordele og ulemper. I den forbindelse benytter dette kapitel sig af de 3 baggrundsanalyser: En om miljøpåvirkninger[11], en anden om potentielle økonomiske skævheder[12], og endelig en, der vurderer de eventuelle juridiske hindringer (Bilag D i originalrapporten).

Før udformningen af en europæisk luftfartsafgift gennemgås nærmere, gives der en generel oversigt over de kriterier, der er relevante for valget af politiske virkemidler (Afsnit 2.1.2). Alle disse kriterier spiller en rolle ved udformningen af en luftfartsafgift.

2.1.2 Kriterier for valg af politiske virkemidler

Dette afsnit behandler kriterierne for valg af virkemidler for (miljø-) politik i almindelighed. Kriterierne er ikke blot relevante for en vurdering af forskellige afgiftsformer som omtalt i denne rapport, men finder også anvendelse på andre slags redskaber.

Der findes et bredt udvalg af videnskabelig litteratur om kriterier for brug af politiske redskaber, men det ligger uden for rammerne af denne undersøgelse at gå nærmere ind på det. EU-Kommissionens nylige grønbog "Towards Fair and Efficient Pricing in Transport" indeholder en kort oversigt, som vil blive benyttet her.

Til denne oversigt er der føjet to kriterier: Håndhævelse og juridiske bestemmelser.

Effektivitet
Det er klart, at ethvert politisk virkemiddel bør kunne opfylde sin tilsigtede målsætning, i dette tilfælde at nedbringe luftforureningen fra den civile luftfart.

Lønsomhed
Lønsomhed er også et vigtigt kriterium, som kræver, at man finder et redskab, der kan nå det forud fastlagte mål med lavest mulige omkostninger. Dette indebærer, at man må foretrække økonomisk rationelle løsninger. Administrations- og transaktionsudgifter er også vigtige her. For at give et eksempel med hensyn til luftfartsafgifter: En afgift på emission, der måles under hver flyvning, ville være den mest effektive, men en emissionsmåling under flyvning er i øjeblikket så kostbar, at denne valgmulighed ikke er lønsom.

Rimelig fordeling
Hensynet til retfærdighed og rimelighed spiller stor rolle, når metoderne skal fastlægges. Principper som f.eks. 'brugeren betaler' og 'forureneren betaler' accepteres i vidt omfang og refererer til fordelingsproblematikken. I nogle tilfælde skal det yderligere politiske tiltag til for at korrigere en utilsigtet og uønsket byrdefordeling af miljøpolitikken.

Gennemskuelighed
For at sikre, at indgrebene er berettigede, forståede og accepterede, er det vigtigt, at de nødvendige indgreb er gennemskuelige. Man bør foretrække enkle redskaber. Det er også vigtigt, at det klart fremgår, hvordan indtægterne fra miljøafgifterne anvendes.

Subsidiaritet
Hvert statsligt niveau bør behandle de spørgsmål, som det er mest kvalificeret til at behandle. Et 'højere' statsligt niveau bør kun involveres, hvis det er bedre egnet til at løse problemerne end myndigheder på et lavere trin. Dette er i virkeligheden årsagen til, at denne undersøgelse fokuserer på en europæisk afgift snarere end på nationale luftfartsafgifter. Subsidiaritet finder ikke blot anvendelse i forholdet mellem EU og medlemsstaterne, men også mellem lokale og regionale styrelser.

Bivirkninger
Brugen af visse politiske virkemidler kan medføre en lang række utilsigtede bivirkninger. Disse bivirkninger kan være enten positive eller negative. En af de vigtigste bivirkninger – økonomisk skævhed – er emnet for en af baggrundsanalyserne og vil også blive omtalt i denne rapport.

Håndhævelse
Det er vigtigt, at foranstaltningerne kan håndhæves. Et velkendt problem i denne forbindelse er håndhævelse af fartgrænser for vejtrafikken. Dette håndhævelseskriterium kan betragtes som en del af ovennævnte effektivitetskriterium. En fartgrænse – eller enhver anden forholdsregel – der ikke kan håndhæves tilstrækkeligt, kan ikke effektivt nå de fastsatte mål.

Juridiske bestemmelser
Det sidste kriterium er, om et givet politisk redskab er i overensstemmelse med gældende ret. Med hensyn til luftfartsafgifter er det Chicago-Konventionen og de bilaterale luftruteaftaler mellem landene, der er relevante. En måde at løse dette på, er naturligvis at ændre gældende ret, hvis den strider mod indførelsen af et tiltrækkende politisk redskab. I de fleste tilfælde vil dette imidlertid ikke være let. Det er hovedårsagen til, at dette kriterium er taget med.

Det er indlysende, at nogle af disse kriterier strider mod hinanden og ikke altid peger i samme retning med hensyn til valg af politisk redskab. Der må træffes et valg, og det må vurderes, hvad der gives til gengæld.

2.2 Afgiftens formål

2.2.1 Indledning

Stort set benyttes der to slags argumenter til fordel for en indførelse af luftfartsafgifter. Det første har at gøre med en ønsket reduktion af luftfartens miljøpåvirkning. Det andet fremfører, at det er rimeligt, at luftfarten betaler almindelige skatter på samme måde som f.eks. vejtrafikken. De to slags argumenter udelukker ikke nødvendigvis hinanden. Som anført ovenfor (afsnit 1.1) er formålet med de afgifter, der behandles i denne rapport, at formindske luftforureningen. Der findes to forskellige veje til dette mål; disse omtales i afsnit 2.2.2. Omend formålet med de afgifter, der omhandles i denne rapport, helt bestemt ikke er at forøge statens indtægter, er der en klar forbindelse til almindelig beskatning. Denne forbindelse klarlægges i afsnit 2.2.3.

2.2.2 Formindskelse af luftforureningen

Ved udformningen af enhvert politisk redskab er der et vanskeligt valg med hensyn til, hvilket mål der skal forfølges. Udgangspunktet for denne undersøgelse er, at afgiften har til hensigt at formindske luftforurening fra luftfarten, idet man dækker emissionerne under hele flyvningen. Luftforurening fra luftfarten bidrager til flere former for miljøpåvirkning. De relevante former for miljøpåvirkning er klimaforandringer, nedbrydning af ozonlaget, forsuring, og dannelse af ozon ved jordoverfladen. Disse påvirkninger skyldes emissioner af forskellige slags stoffer, der forurener luften.

Nogle af disse stoffer står i direkte forhold til den mængde brændstof, der er brugt: CO₂, H₂0 og SO₂ – hvoraf det sidste afhænger af svovlindholdet i brændstoffet.

Udledningen af VOC, CO og partikler skyldes ufuldstændig forbrænding af brændstoffet, hvilket især forekommer under start og landing (LTO[13]) og meget lidt under flyvning i rejseflyvehøjde. Endelig afhænger udledningen af NO_x af motorernes karakteristika, f.eks. temperatur – og den forekommer både under LTO og under flyvning. NO_x dannes i motoren af kvælstof og ilt, der er til stede i atmosfæren.

Stort set er formålet med de afgifter, der undersøges i dette projekt, at reducere mængden af de her nævnte forurenende stoffer. I visse tilfælde må man imidlertid give noget i bytte.

Som anført ovenfor er formålet med de her behandlede afgifter at reducere luftforureningen. Det er vigtigt at bemærke, at miljøpåvirkning ikke er det samme som forurenende emissioner[14]. Emissioner giver anledning til miljøpåvirkninger. For at give et eksempel: Emissioner af CO₂ forårsager klimaforandringer. I dette tilfælde er klimaforandringen miljøpåvirkningen. Generelt kan en given form for emission under forskellige omstændigheder medføre miljøpåvirkninger af forskellig størrelse eller endog forskellig art. Den endelige påvirkning kan afhænge af emissionsstedet, emissionstidspunktet og andre omstændigheder, f.eks. at emissionen sker i forbindelse med anden emission af forurenende stoffer. Når det drejer sig om luftfart har dette betydning for emissioner af NO_x, hvis miljøpåvirkning kan afhænge af emissionernes højde, tidspunktet på året – sommer eller vinter – og det geografiske område. Dette kunne indebære, at en afgift, der skal reducere miljøpåvirkningen af NO_x, nødvendigvis må differentieres med hensyn til højde, tidspunkt og sted. Imidlertid er der i øjeblikket ikke tilstrækkelig videnskabeligt viden til at berettige en differentiering af NO_x,-afgiften. Der er dog visse afgiftstyper, der indeholder mulighed for udbygning med differentiering på et senere tidspunkt og derfor har en fordel frem for afgifter, der ikke har denne mulighed.

Når dette er sagt, forudsættes det i resten af denne undersøgelse, at miljøpåvirkningen er direkte sammenhørende med emissionerne. For udledning af CO₂ er denne antagelse korrekt, og for de andre forurenende stoffer synes det foreløbig at være en acceptabel antagelse.

Der kan skelnes mellem to forskellige fremgangsmåder for udformningen af en luftfartsafgift, der skal reducere luftforureningen. Den første tager udgangspunkt i de emissionsgrænser for luftfart, som fastsættes i en politisk proces. Således har Sverige fastsat mål for emissionerne af CO₂, NO_x og VOC i svensk luftrum[15]. Når først man har fastsat grænserne, kan der udformes en 'pakke' af politiske foranstaltninger for at holde emissionerne under disse værdier. Afgifter kan indgå i en sådan politisk 'pakke'.

Den anden fremgangsmåde er at gøre eksterne omkostninger interne. I dette tilfælde er udgangspunktet ikke en emissionsgrænse, men den opfattelse, at forurening ikke indgår i markedsprocesser. Disse såkaldte eksterne virkninger forvrider den optimale tildeling af ressourcer og medfører et velfærdstab – ifølge den økonomiske teori. At gøre interne betyder, at eksterne virkninger – i dette tilfælde luftforurening fra europæisk luftfart – kommer til at indgå i markedsprocesserne. Når eksterne faktorer gøres interne, forbedres økonomiens effektivitet og der kommer en velfærdsgevinst. I de seneste år er der gennemført mange internationale undersøgelser for at vurdere størrelsen af de eksterne faktorer, der forårsages af transport , og for at udvikle metoder til at gøre disse interne[16]. Ud fra disse og andre undersøgelser er det klart, at transport giver anledning til betragtelige eksterne omkostninger – i størrelsesordenen flere procent af BNP. Endvidere fremføres det, at en effektiv internaliseringspolitik forudsætter en politisk 'pakke', hvor rationel prisfastsættelse kun er én af komponenterne[17].

En fremgangsmåde med internalisering af denne art er til dels baseret på anslåede skyggepriser på forurening. Skyggepriser kalkuleres som de priser, der ville opstå, hvis der måtte findes et marked for forurening. Beregningen af skyggepriser vil blive omtalt i afsnit 2.4.3.

2.2.3 Sammenkædning med beskatning

Selv om hovedformålet med de afgifter, der omtales i denne rapport, er at reducere luftforureningen fra luftfarten, er der adskillige forbindelser til beskatning. For eksempel er der i den offentlige debat om luftfartsafgifter to argumenter, der er fremherskende og som benyttes sammen: Forureningen må nedbringes, og det er kun ret og rimeligt, at luftfarten bør betale skatter på samme måde som vejtrafikken. Følgende afsnit kommer nærmere ind på de forskellige forbindelser mellem miljøafgifter på luftfart og beskatning. Disse forbindelser er der, til trods for at der ikke er noget skattemæssigt sigte med de afgifter, der omhandles i denne rapport. De økonomiske argumenter vedrørende beskatning, som er anført nedenfor, har til formål af klarlægge forbindelserne mellem beskatning og miljøafgifter og at påpege flere vigtige politiske forskelle i udlægningen af nogle bestemte skatter. Der vil ikke blive foreslået noget valg med hensyn til disse problemstillinger.

Beskatningseffektivitet
Før vi går over til at omtale forbindelserne til luftfartsafgifter, vil det være nyttigt at resumere beskatningens hovedprincipper[18]. Skat og told opkræves først og fremmest for at finansiere det offentlige forbrug, offentlige investeringer og offentlige overførsler. Et andet vigtigt formål er at rette op på svigtende markeder. For det tredje er skattesystemet et vigtigt redskab til at opnå den ønskede indkomstfordeling.

Som en utilsigtet og uønsket bivirkning påvirker de fleste beskatningsformer økonomiens funktion, fordi de kan føre til ændringer i de relative priser på varer, tjenesteydelser og tilførsler. Disse skævheder kan skabe ugunstige rationaliseringsvirkninger, fordi de økonomiske ledere tilskyndes til at bruge ressourcerne på en mindre end optimal måde. Skatter repræsenterer derfor ikke blot en rent finansiel overførsel fra den private til den offentlige sektor; der kan også være virkelige økonomiske omkostninger forbundet med beskatning. Omfanget af disse omkostninger afhænger af skattesystemets udformning, og hensigten er naturligvis at gøre disse økonomiske omkostninger så små som muligt.

Man kan formulere følgende principper for et effektivt skattesystem:

1. Først bør der så vidt muligt indføres skatter og afgifter, der fremmer effektiviteten, dvs. skatter og afgifter, der korrigerer eksterne faktorer. Det drejer sig bl.a. om afgifter, der tilsigter at gøre miljøomkostninger interne, som omtalt i foregående afsnit.
2. Derefter bør der i det omfang, det er praktisk gennemførligt, anvendes neutrale skatter og afgifter. Disse skatter er kendetegnet ved, at skatteyderen ikke kan påvirke størrelsen af den skat, der skal betales, ved at ændre sin adfærd. Disse skatter pålignes som et fast beløb uafhængigt af skatteyderens indkomst, formue eller forbrug (faste skatter). En rigtigt udformet skat på leje – den økonomiske værdi af knappe naturressourcer såsom olie, fisk, rum og jord – er også en neutral skat, fordi den ikke har nogen indflydelse på brugen af disse ressourcer[19].
3. Til sidst kan man anvende forvridende skatter i det omfang, de under pkt. 1 og 2 anførte skatter og afgifter ikke skaber det ønskede skatteprovenu. Forvridende skatter omfatter bl.a. de almindeligste skatter som indkomstskat, moms og selskabsskatter. De forvridende skatter bør udformes på en sådan måde, at det samlede rationaliseringstab som følge af beskatning er så lille som muligt, og skattesystemet har den ønskede lighedsprofil.

Det perfekte skattesystem ville kun omfatte effektive og neutrale skatter (Type 1 og 2) og ville derfor ikke give anledning til rationaliseringsomkostninger. I praksis er der imidlertid ikke tilstrækkelig mange valgmuligheder til rådighed inden for disse to beskatningsformer til at skabe nok indtægter til det offentlige. Derfor er der normalt brug for forskellige forvridende skatter:

Effektivitet: Internalisering og beskatning
Disse principper viser en klar forbindelse mellem miljøafgifter og beskatning. Miljøafgifter er i virkeligheden (til en vis grad) skatter, som fremmer rationalisering (skatter af Type 1). Dette har været omtalt som internaliseringsmetoden i foregående afsnit (2.2.2). Miljøafgifter, der er beregnet på at internalisere eksterne miljøudgifter, kan derfor ikke skelnes fra rationaliseringsfremmende skatter, selv om der ikke ligger noget beskatningsmæssigt formål bag afgiften.

Det betragtes normalt som både som rimeligt og økonomisk rationelt, at hver økonomisk aktivitet betaler de fulde omkostninger – selv omkostninger, der i øjeblikket er eksterne. Det afgørende spørgsmål er så, hvilken pris der bør betales for luftforurening. Dette problem vil blive omtalt længere fremme i dette kapitel (afsnit 2.4.3). For det andet opstår der det spørgsmål, hvordan indtægterne fra disse miljøafgifter skal anvendes. Fra den økonomiske effektivitets synsvinkel er der således ingen grund til at behandle disse indtægter anderledes end dem, der stammer fra andre afgifter og skatter. Der er ingen økonomiske grunde til at den branche, der betaler disse miljøafgifter – i dette tilfælde luftfarten – skal have krav på provenuet. Det drejer sig om effektiv og retfærdig brug af offentlige midler. En af de tiltrækkende muligheder er at reducere de forvridende skatter (skatter af Type 3). Resultatet vil være en skattemæssig omfordeling i stedet for en forøgelse af statens indtægter og en forøgelse af den økonomiske effektivitet. Denne fremgangsmåde ligger helt på linie med udgangspunktet for denne undersøgelse, nemlig at miljøafgifterne ikke har noget beskatningsformål.

Hvis miljøafgiften udformes med henblik på at nå et bestemt emissionsmål (se afsnit 2.2.2), ser det hele måske lidt anderledes ud. I dette tilfælde kan afgiftssatsen være højere end den, der svarer til de eksterne omkostninger. Dette overskud kan ikke betragtes som en rationaliseringsfremmende afgift, men snarere som en forvridende afgift (en skat af Type 3). Forvridende skatter og afgifter er en del af det samlede skattesystem, og der rejser sig da det spørgsmål, om forvridende luftfartsafgifter er en del af det optimale skattesystem til minimering af det samlede rationaliseringstab. Dette spørgsmål vil ikke blive nærmere behandlet i denne undersøgelse, da det ville forudsætte en forskning i hele skattesystemet.

Lighed: Konkurrence mellem forskellige transportformer, og skatter på brændstof
I det ovenstående har der været fokuseret på økonomisk effektivitet. Herefter vil det vigtige og politisk følsomme spørgsmål om lighed eller retfærdighed blive omtalt. Det er et vigtigt hensyn ved udformningen af et skattesystem, at alle økonomiske parter bliver behandlet på samme måde. Lignende aktiviteter bør beskattes på lignende måde. Dette er afgørende for, at en skat accepteres.

Lighedsprincippet er f.eks. relevant for afgifter, der har til formål at gøre eksterne faktorer interne. Selv om det normalt betragtes som både retfærdigt og rationelt, at hver aktivitet betaler dens egne fulde omkostninger, anses det ikke for rimeligt, at nogle tvinges til at betale de fulde omkostninger, medens andre går fri. Når der diskuteres luftfartsafgifter, drejer dette spørgsmål sig om lige behandling af de forskellige transportformer. Luftfarten og bilbranchen udtaler ofte, at det er uretfærdigt, at de skal betale de fulde samfundsomkostninger, når jerbanetransporten ikke skal betale for sin egen infrastruktur. Generelt påpeger hver transportform de andre formers oplevede eller faktiske fordele som en undskyldning for, at der ikke skal pålægges dem selv de fulde samfundsomkostninger. Her ligger virkelig en udfordring for de politiske beslutningstagere til at udvikle en gennemskuelig politik, der anses for retfærdig mod alle transportformer. I denne henseende er de afgørende aspekter den økonomiske vurdering af eksterne faktorer, en hensigtsmæssig prisfastsættelse for brug af infrastruktur, og et gennemskueligt system med forpligtelser til samfundsvirksomhed, der udliciteres til transportselskaberne af de offentlige myndigheder. Det ligger uden for rammerne af denne undersøgelse at komme ind på den grad af omkostningsdækning, der i øjeblikket ydes hver transportform.

Et spørgsmål, der direkte vedrører dette, er fortolkningen af de nuværende afgifter på brændstof og køretøjer for vejtransporten. I henhold til den relevante skattelovgivning betragter de fleste lande ikke disse afgifter på vejtransporten som et middel til at opnå delvis internalisering af eksterne omkostninger (skatter af Type 1), men som generelle (forvridende) skatter (skatter af Type 3). Dette indebærer, at eventuelle afgifter til fremme af rationalisering (eller internalisering) kommer oven i de nuværende afgifter på vejtransporten. For luftfarten er følgen af denne fortolkning, at man kan overveje en generel skat oven i rationaliseringsfremmende afgifter – ligesom for vejtransporten. Spørgsmålet er, om dette minimerer det samlede skattesystems rationaliseringstab således som nævnt ovenfor.

De fleste undersøgelser har været fokuseret på at gøre transportens eksterne faktorer interne, medens visse landes skattelove har benyttet en anden fremgangsmåde, idet de betragter særskatter på vejtransport – f.eks. afgifter på brændstof og køretøjer – som en (delvis) betaling for benyttelse af infrastrukturen og de frembragte eksterne omkostninger (en skat af Type 1). Dette medfører, at størrelsen af de ekstra rationaliseringsfremmende afgifter vil være meget lavere end ved den tidligere beskrevne juridiske fremgangsmåde. Lige behandling af luftfarten ville indebære, at man kun skulle overveje rationaliseringsfremmende afgifter (skatter af Type 1) og ikke forvridende skatter (skatter af Type 3).

Fortolkningen af nuværende og eventuelle fremtidige afgifter på brændstof og køretøjer er således også en afgørende del af diskussionen af ligelig behandling af transportformerne.

Skattefritagelser
I drøftelsen af miljøafgifter for luftfarten spiller de nuværende skattefritagelser også en rolle. Størstedelen af den internationale transport er ikke belagt med moms, og der er tilladelse til afgiftsfrit salg i lufthavne, i kabinerne og på internationale færger. Generelt er disse skattefritagelser både økonomisk irrationelle og uretfærdige. Derfor har EU besluttet at afskaffe mulighederne for skattefrit salg i forbindelse med rejser inden for EU fra midten af 1999. Det overvejes i øjeblikket også at ophæve momsfritagelsen for rejser inden for EU. Sidstnævnte drøftelse synes at være rettet imod teknisk implementering og imod potentielle økonomiske skævheder mellem firmaer inden for og uden for EU.

2.3 Afgiftsgrundlag og opkrævningssted

2.3.1 Indledning

Når først afgiftens formål er fastlagt (afsnit 2.2), er der endnu et vigtigt valg med hensyn til afgiftsgrundlaget. Afgiftsgrundlaget fastsætter det volumen, afgiften skal lægges på. Der nævnes ofte en afgift på tanket brændstof. I dette tilfælde er den afgift, der skal betales, ligefrem proportional med den mængde brændstof, der er taget ind. Andre afgiftsgrundlag kan også overvejes, f.eks. en afgift baseret på emission - eller en billetafgift.

Valget af afgiftsgrundlag har stor indflydelse på luftfartsafgiftens miljømæssige effektivitet. I dette afsnit er dette miljømæssige effektivitetskriterium taget som udgangspunkt for omtalen af mulige afgiftsgrundlag. Valget af afgiftsgrundlag afgør også i stor udstrækning den potentielle økonomiske skævhed og de juridiske komplikationer. Disse aspekter omtales i de følgende afsnit: 2.3.3 og 2.3.4.

Endelig behandles de mulige påligningssteder for de forskellige afgiftsgrundlag (2.3.5).

2.3.2 Afgiftsgrundlag og miljømæssig effektivitet

Afvejningen af valgmulighederne for et afgiftsgrundlag sker ud fra effektivitetskriteriet. Dette hænger direkte sammen med afgiftens formål, som i denne undersøgelse er at reducere luftforureningen.

Den mest hensigtsmæssige afgift er en afgift på faktisk emission[20]. Denne skaber et incitament til reduktionstiltag i hele kæden af aktiviteter, så man til syvende og sidst påvirker alle de faktorer, der afgør emissionsniveauet: Teknologisk udvikling, køb af fly, drift og volumen. Samtidig skaber den et incitament til at vælge den mest lønsomme "pakke" af foranstaltninger over hele kæden. En afgift på den faktiske emission ville derfor være den mest effektive og rationelle.

Emissionsmålinger under flyvninger kan imidlertid ikke i øjeblikket gennemføres i stor målestok, og denne mulighed er derfor ikke lønsom (2. kriterium fra afsnit 2.1.2). Af denne grund vil der blive behandlet flere "næstbedste" løsninger. Målet er at ligge så tæt som muligt på idealet (en emissionsafgift), men samtidig at finde løsninger, der er acceptable med hensyn til de andre kriterier.

Beregnet emission
I stedet for at måle emissionerne kan disse anslås ved beregning. Det er klart, at det er vigtigt, at de beregnede emissioner svarer nært nok til de faktiske. (Dette omtales nærmere i originalrapportens Bilag H). Generelt afhænger en flyvnings emissioner af:

• Motorerne,
• brændstoffets kvalitet,
• fuselagen (flystellet),
• flyvningens profil,
• strækningen, og
• lasten.

Nogle af disse faktorer behøver måske ikke blive medtaget i beregningen men kunne tilnærmes ved hjælp af gennemsnitlige karakteristika. Beregning af emission under hensyntagen til motorer, fuselage og tilbagelagt strækning synes at kunne være en fordelagtig mulighed. Anslåede værdier må så benyttes for flyvningens gennemsnitlige profil og last samt for kvaliteten af det anvendte brændstof. Denne metode benyttes i de følgende dele af denne rapport; det omtales som en afgift baseret på beregnet emission.

Det er en ulempe ved denne afgift baseret på beregnet emission, at den ikke skaber noget incitament til at vælge den mindst forurenende flyveprofil, fordi der gås ud fra en gennemsnitsprofil. Ud fra baggrundsanalysen af valgmuligheder for reduktion af emission har man imidlertid konkluderet, at de miljømæssige fordele ved at ændre flyveprofilen er forholdsvis små (originalrapportens Bilag B).

En anden enkel metode er at beregne gennemsnitsemissionen for hver kombination af motor/flystel svarende til en fast strækning, i stedet for med hensyn til den faktisk tilbagelagte strækning. Ud fra et rationaliseringssynspunkt er denne metode ikke optimal, da den lægger for store afgifter på korte flyvninger og for små på lange (i forhold til deres respektive emissioner). Dette kan dog være politisk acceptabelt, da andre transportformer kan være et alternativ for korte ture, hvad der normalt ikke er tilfældet for lange ture[21].

Brændstofforbrug
En anden af de næstbedste løsninger er at basere afgiften på brændstofforbruget. Brændstofforbruget er ligefremt proportionalt med emissionen af CO₂, H₂0 og SO₂ (afhængig af brændstoffets svovlindhold). For disse emissioner skaber en brændstofafgift derfor et tilstrækkeligt incitament.

Udledning af CO, VOC – som følge af ufuldstændig forbrænding – og partikler sker navnlig under start og landing[22],[23]. Emissionen af disse forurenende stoffer under flyvningen kan man eventuelt se bort fra. Det indebærer, at afgifter på disse emissioner kan pålægges landingsafgifterne som supplement til en brændstofafgift.

Anderledes forholder det sig med NO_x. Emissionen af NO_x sker både under start/landing og under marschfart og den står ikke i nøje forbindelse med brændstofforbruget. Der skal derfor en samling af politiske redskaber til for at skabe en effektiv reduktion af forureningen, fordi brændstofafgifter eller emissionsnormer alene ikke giver tilstrækkelig tilskyndelse til at reducere udledningerne af NO_x på en lønsom måde.

Følgende redskaber kan anvendes som en "pakke" til at nå frem til en rationel reduktion af luftforureningen:

• En brændstofafgift, hvis størrelse svarer til gennemsnitsudledningen pr. kg brændstof af CO₂, NO_x, H₂0 og SO₂ under hele flyvningen.
• En ekstra landingsafgift pr. motor/flystel kombination svarende til udledningen ved start og landing (LTO) af CO, VOC og NO_x. Fra denne landingsafgift bør man trække den del af LTO-udledningerne af NO_x, som allerede indgår i brændstofafgiften. Denne afgift skaber et incitament til at begrænse de specifikke udledninger under LTO af CO, VOC og NO_x. Det er faktisk en komponent af det tidligere omtalte afgiftsgrundlag: beregnede emissioner.
• Emissionsnormer for motorer eller eventuelt motor/flystel kombinationer for den fase, der omfatter start og landing, stigning og flyvning i rejsehøjde. Disse normer er nødvendige for at undgå mulige bivirkninger af en brændstofafgift på udledningerne af NO_x under flyvning. Uden disse normer kunne energieffektiviteten forbedres på bekostning af højere udledninger af NO_x.

Ovenstående pakke af redskaber synes at frembyde gode incitamenter til at reducere forureningen på en effektiv og lønsom måde. Brændstofafgiften er det vigtigste redskab i denne pakke, men emissionsnormer og differentierede landingsafgifter er også nødvendige for at forhindre visse negative virkninger, som ville være resultatet af kun at indføre en brændstofafgift. Den største svaghed ved denne pakke af foranstaltninger er, at den skaber et utilstrækkeligt incitament til at reducere udledningerne af NO_x pr. kg brændstof under flyvning (med undtagelse af start og landing). Denne ulempe kan til dels reduceres ved at fastsætte passende emissionsnormer.

I resten af denne rapport vil brændstofafgiften blive behandlet i sammenhæng med de to andre foranstaltninger; den vil blive omtalt som brændstofafgiftspakken. Baggrunden for dette valg er, at det er urealistisk kun at indføre en brændstofafgift, da dette kunne føre til en forøgelse af luftforureningen med NO_x og VOC. Endvidere er der allerede emissionsnormer i kraft, og det samme gælder landingsafgifter i forbindelse med LTO-emissioner ved visse lufthavne.

Flytning (transportbevægelser)
Et tredje muligt afgiftsgrundlag er et, der er baseret på flytning eller bevægelse af passagerer og gods. En passagerflytning svarer til én afgang pr. person. En afgift på flytninger kan udformes på forskellige måder. Nogle af forslagene går ud på:

• en afgift på alle europæiske afgange med europæisk destination,
• en afgift på alle europæiske afgange med dobbelt takst for destinationer uden for Europa[24]. Følgelig pålægges hver returflyvning samme takst – uanset destinationen.

Sidstnævnte valgmulighed vil blive nærmere omtalt i resten af denne rapport.

Den vigtigste ulempe ved en afgift baseret på flytning er, at en sådan afgift står i dårligt forhold til den frembragte forurening. Der skabes intet incitament med hensyn til turens længde, driftsmæssige foranstaltninger, tekniske forbedringer eller belastningsfaktor[25]. En luftfartsafgift baseret på flytning vil derfor kun reducere luftforureningen ved at reducere væksten i trafikmængden. Derfor udgør denne metodes miljømæssige effektivitet kun ca. ¼ af den effektivitet, der opnås ved afgifter baseret på beregnede emissioner og på indtaget brændstof i kombination med normer og differentierede landingsafgifter (se ovenfor).

Andre afgiftsgrundlag
Man kunne vel behandle andre mulige afgiftsgrundlag, men de synes ikke at frembyde fordele fremfor de allerede nævnte. Et eksempel er en afgift pr. flyvning. Hvis afgiftssatsen ikke differentieres med hensyn til motor/flystel-kombination, ville en sådan afgift ikke føre til en rationel nedbringelse af forureningen. Hvis på den anden side størrelsen differentieres med hensyn til flytype, så vil afgiften svare til en af de valgmuligheder, der er omtalt under afgiftsgrundlaget: "beregnede emissioner".

En anden mulighed er en afgift pr. flysæde som et alternativ til en afgift baseret på flytninger. Fordelen ved en sædeafgift er, at den skaber et incitament til at forøge belastningsfaktoren, hvilket ikke er tilfældet med en flytningsafgift. En sædeafgift er imidlertid en fast afgift pr. motor/flystel-kombination, som let kan forbedres ved at fastsætte afgiften, så den svarer til emissionerne i stedet for antallet af sæder. Dette fører til en afgift baseret på beregnede emissioner, som allerede er behandlet.

Oversigt
Denne undersøgelse vil nærmere analysere fordelene og ulemperne ved 3 forskellige afgiftsgrundlag:

• Beregnede emissioner,
• en brændstofafgift i forbindelse med differentierede landingsafgifter og emissionsnormer, og
• flytningsbaserede afgifter med en enkelt takst for afgange med europæisk destination og dobbelt takst for destinationer uden for Europa (det norske system).

2.3.3 Afgiftsgrundlag og økonomiske skævheder

Valget af afgiftsgrundlag afgør afgiftens sigte, som igen har stor indflydelse på de potentielle økonomiske skævheder[26]. Fig. 2.1 illustrerer forskellene i afgiftens omfang. En emissionsbaseret afgift finder anvendelse på alle udledninger i europæisk luftrum[27]. En brændstofafgift pålægges alt indtaget brændstof i europæiske lufthavne og gælder i praksis for (næsten) alle flyvninger, der afgår fra Europa. Endelig finder en flytningsbaseret afgift i praksis anvendelse på alle afgange fra og ankomster til europæiske lufthavne.

Fig. 2.1 Området for de tre afgiftsgrundlag for fire typer af rejser (A = inden for Europa; B = afgang fra Europa, destination udenfor; C. Europa = kun transit i Europa; D = overflyvning)

Baggrundsanalysen af de økonomiske skævheder[28] konkluderer, at en emissionsbaseret afgift er mindst skadelig for de økonomiske skævheder. Hovedårsagen til dette er, at man kun kan unddrage sig en mindre del af afgiften ved at ændre en flyvnings afgangspunkt eller destination til en lufthavn uden for Europa. Således kan man ved at ændre afgangslufthavnen fra Wien til Bratislava (uden for EØS luftrum) for en rejse til Asien eller Nordamerika kun undgå at betale afgiften på LTO-emissioner eller lidt mere. For en rejse til Asien er emissionsafgiften for en flyvning udgående fra Wien meget lille, hvorimod man når det drejer sig om en rejse til Amerika vil bruge europæisk luftrum på en lang strækning – uanset om afgangen sker fra Wien eller Bratislava.

En potentiel økonomisk skævhed kan eventuelt forekomme for transfers i europæiske lufthavne, hvor både udgangspunktet og destinationen er uden for Europa (flyvning af type C). I dette tilfælde vil man ved valg af en transferlufthavn uden for Europa kunne undgå hele eller en betragtelig del af afgiften. Dette er imidlertid kun relevant for en lille del af det europæiske luftfartsmarked, og det vil være vanskeligt at skabe et nyt "center" tæt på Europa på grund af stordriftsfordelene ved de eksisterende centre.

Risikoen for økonomiske skævheder er større ved en brændstofafgift. Ved at ændre afgangslufthavnen til et sted lige uden for Europa – f.eks. Bratislava i stedet for Wien – kan man undgå afgiften på en enkeltrejse. Gæster fra Amerika eller Asien til Europa kan undgå brændstofafgiften ved at vælge deres ankomstlufthavn lige uden for Europa. Dette kunne påvirke turistbesøgene til Sydeuropa, hvor der er alternative destinationer til rådighed. Det anslås, at på de europæiske ruter er den økonomiske skævhed af en brændstofafgift ca. 2 – 6 gange større end den for en emissionsbaseret afgift for rejser på henholdsvis 500 til 2000 km[29]. For interkontinentale flyvninger på f.eks. 6000 km er den økonomiske gevinst ved at vælge en lufthavn uden for Europa – hvor brændstoffet ikke er belagt med afgift – meget større: Op til omkring US$ 30,00 (brændstofafgift: 0,20 US$ pr. liter).

De økonomiske skævheder ved en flytningsafgift kan være meget lig emissionsafgiftens skævheder og er i hvert fald mindre end dem, der følger af en brændstofafgift. Når det drejer sig om en flytningsafgift, kan der opnås en økonomisk gevinst for rejsende og gods med destination uden for EØS, hvis de ændrer deres afgangslufthavn til lige uden for Europa. Desuden er det muligt, at rejsende, der ankommer fra steder uden for EØS, vil ændre deres destination til en lufthavn og et turistområde uden for Europa. I begge tilfælde kan man undgå hele flytningsafgiften. Da den forvridning, der er en følge af en sådan flytningsafgift, er begrænset til to forholdsvis små markedsandele, vil den deraf følgende økonomiske skævhed sandsynligvis kun være en smule større end for en emissionsafgift.

2.3.4 Afgiftsgrundlaget og de juridiske aspekter

Valget af afgiftsgrundlag er også relevant med hensyn til de juridiske hindringer for gennemførelsen af afgiften. Det anføres ofte, at Chicago-Konventionen forbyder luftfartsafgifter. Som led i denne undersøgelse har International Institute of Air and Space Law (IIASL) i Leiden gennemgået de vigtigste juridiske aspekter ved indførelsen af luftfartsafgifter (originalrapportens Bilag D).

Den konklusion, der kan drages af deres arbejde, er, at emissions- og flytningsafgifter ikke mødes af alvorlige juridiske hindringer. Dette fremgår bl.a. af, at Norge i øjeblikket har en flytningsafgift, og at Zürich's lufthavn for nylig har indført en emissionsbaseret landingsafgift. Andre lande og lufthavne overvejer at indføre lignende emissionsbaserede landingsafgifter.

Selvom det imidlertid endnu ikke står helt klart, hvilke lovbestemmelser der er nødvendige for at indføre en "en route" baseret emissionsafgift, synes der ikke at være nogen konflikt med Chicago-Konventionen eller med de såkaldte bilaterale luftruteaftaler (ASA = Air Service Agreements). Der kan muligvis ligge et problem i, at "en route" afgifter kun kan pålægges på det nationale territorium, som omfatter området ud til 12-milegrænsen, men ikke luftrummet over store vandområder såsom Østersøen, Nordsøen og Middelhavet. Hvis dette fortsat måtte være tilfældet, vil transportselskaberne måske overveje ruteomlægninger for at undgå at betale en del af afgiften. En sådan unddragelsesadfærd ville måske være uønskværdig og således gøre det påkrævet at træffe internationale aftaler for at udstrække det luftrum, hvor afgiftspålæggelse er tilladt. Denne mulighed er ikke undersøgt i nærværende rapport. Endvidere har man ikke vurderet, hvorvidt gældende folkeret åbner særlige muligheder for at pålægge afgifter uden for det nationale territorium. Yderligere forskning er påkrævet for at klarlægge disse spørgsmål.

En brændstofafgift indebærer faktisk visse juridiske problemer. Selvom den ikke strider mod selve Chicago-Konventionen, er indførelse af en brændstofafgift forbudt i henhold til vilkårene i mange af de bilaterale ASA'er, der er indgået parvis mellem forskellige lande. De indeholder ofte forbud mod beskatning af brændstof, der er taget ind og forbrugt i signatarstaterne. Hver ASA bør imidlertid gennemgås særskilt, før der kan drages konklusioner.

En mulighed ville være at tilpasse de bilaterale ASA'er. Når det drejer sig om ASA'er, der er indgået parvis mellem EU medlemsstater, kan dette ske ved at man vedtager et EU direktiv om forholdet, som erstatter ASA'er mellem EU-landene. Ændring af en ASA mellem en medlemsstat – eller på et senere tidspunkt, EU – og en ikke-medlemsstat kræver genforhandling mellem de to myndigheder. Mange ASA'er bør revideres. Hvis de ikke tilpasses, så de muliggør en miljøafgift, ville transportselskaber uden for EU formentlig ikke være underkastet en brændstofafgift – selv ikke på flyvninger inden for Europa. Dette vil give anledning til konkurrenceforvridning mellem transportselskaber i og uden for EU.

En brændstofafgift, der kun er gældende for flyvninger inden for EØS, vil måske møde færre juridiske hindringer end en brændstofafgift på alle flyvninger med afgang fra Europa. Dette ville dog medføre, at denne begrænsede brændstofafgifts miljømæssige effektivitet vil være omkring 25% lavere. Endvidere vil de økonomiske skævheder måske være større, men dette er endnu uklart.

Det foreslås, at de relevante bestemmelser i standardteksterne for ASA genovervejes, så der skabes rammer for en mulig indførelse af brændstofafgifter i fremtiden. Det står ethvert land frit at gøre dette, og internationale organisationer kan udsende en anbefaling til de enkelte lande.

2.3.5 Opkrævningssted

Efter at der er valgt et afgiftsgrundlag, skal der udvælges et opkrævningssted. Opkrævningsstedet afgør, hvor afgiften iværksættes, og valget har hovedsagelig praktiske følger. Således kan en brændstofafgift lægges på det kvantum brændstof, der tankes, eller på det målte brændstofforbrug efter en flyvning. Valget af opkrævningssted er næppe relevant for, om en europæisk luftfartsafgift kan gennemføres. Tabel 2.1 giver en oversigt over mulige opkrævningssteder for de tre forskellige afgiftsgrundlag.

Tabel 2.1 Opkrævningssteder pr. afgiftsgrundlag

2.4 Afgiftssatsen

2.4.1 Indledning

Et andet vigtigt valg ved udformningen af en miljøafgift for luftfarten er afgiftssatsen. Generelt vil en højere afgift være bedre egnet til at reducere luftforureningen, men på den anden side kan den skabe større økonomiske skævheder. Denne afvejning er ikke undersøgt i denne rapport, hovedsagelig på grund af mangel på kvantitative oplysninger om størrelsen af de mulige økonomiske skævheder, som de forskellige afgiftsgrundlag indebærer. Dette er et nyttigt emne for videre forskning.

Andre overvejelser for fastsættelsen af en bestemt afgiftsstørrelse fremgår af afsnit 2.2, hvor der skelnes mellem to metoder for miljøafgifter, og hvor man også undersøger forbindelsen til almindelig beskatning. Udgangspunktet for den første metode er en emissionsgrænse for luftfarten – svarende til en politisk beslutning (2.4.2). Dernæst en internaliseringsmetode (2.4.3), og endelig en skattemæssig metode, hvor afgiftssatsen sættes i forhold til de nuværende brændstofafgifter på vejtransporten (2.4.4). Til sidst gives der en oversigt over de drøftede afgiftsstørrelser, ligesom der anføres nogle indledende prisforandringer (afsnit 2.4.5).

Det understreges, at dette afsnit ikke tilsigter at drage faste konklusioner vedrørende den ønskede afgiftsstørrelse. Mange forskellige overvejelser indgår i dette spørgsmål, og den endelige afgørelse er af politisk art. Dette afsnit fremstiller blot argumenter i drøftelsen af afgiftssatsen, og træffer ikke noget valg blandt de forskellige metoder. Afsnittet slutter med en konklusion for det interval af afgiftsstørrelser, der senere benyttes i Kapitel 3 ved den nærmere vurdering af afgiftsmulighederne. Dette er udelukkende en forskningsmæssig antagelse og udgør ikke en politisk anbefaling.

2.4.2 Emissionsmål

Denne metode vurderer, hvilken afgiftsstørrelse der er nødvendig for at nå bestemte emissionsmål for den civile luftfart. Når der først er fastsat emissionsmål for luftfarten, kan dette være en tiltrækkende politisk metode. Når den nødvendige afgiftsstørrelse skal vurderes, er der behov for yderligere oplysninger om den forventede vækst i emissionerne og om emissioners eller brændstofs prisfølsomhed.

Det er naturligvis et vigtigt spørgsmål, hvilken emissionsgrænse der skal forudsættes for luftfarten. Sverige er sandsynligvis det eneste land, der har fastsat emissionsmål for luftfartsbranchen. Et sammendrag af disse findes i Tabel 2.2.

Tabel 2.2 Emissionsmål for civil luftfart i Sverige a)

a)   Al civil luftfart inden for svensk luftrum.
Kilde: Sveriges Miljøstyrelse (1996).

Som eksempel beregnes den afgiftsstørrelse, der vil bringe udledningen af CO₂ i 2020 tilbage til niveauet for 1990. Der anlægges følgende forudsætninger:

• Væksttendensen i udledningen af CO₂ fra civil luftfart i Europa anslås til 2-4% pr. år[30].
• Der benyttes en priselasticitet for brændstof på –0.4 til –0,5[31].

Med disse forudsætninger anslås den nødvendige afgiftsstørrelse til 200-1800% af de gældende brændstofpriser. Dette svarer til en afgift på 0,40 til 3,60 $ pr. kg brændstof. Afgifter i denne størrelsesorden ville kunne nedbringe udledningen af CO₂ fra luftfarten i 2020 tilbage til niveauet for 1990.

Mere pålidelige data – både om væksttendensen i udledningen af CO₂ og priselasticiteten – er nødvendige for et mere nøjagtigt skøn over den afgiftsstørrelse, der er påkrævet for at nå et givet miljømæssigt mål. Endvidere bør det bemærkes, at det er mest sandsynligt, at der vil blive sammensat en "pakke" af flere forskellige politiske tiltag for at nå et emissionsmål. Det er derfor muligt, at den nødvendige afgiftsstørrelse bliver mindre.

2.4.3 Internalisering af eksterne omkostninger

Udgangspunktet for denne metode er økonomisk teori. Når priserne svarer til grænseomkostningerne, vil de økonomiske processer føre til størst mulig velfærd. Markedspriserne svarer – teoretisk set - til grænseomkostningerne og accepteres således generelt som de "rigtige" priser.

Luftforurening indgår imidlertid ikke i markedsmekanismen. Hovedårsagen er, at der ikke er nogen etablerede ejendomsrettigheder, og at atmosfæren derfor er et såkaldt gratis gode i økonomisk forstand. Følgelig er der ingen pris på forurening, og de økonomiske processer skaber mere forurening end hvad der er samfundsmæssigt optimalt. Dette kræver igen tilvejebringelse af en miljøpolitik med henblik på at reducere forureningsgraden. En økonomisk fremgangsmåde for miljøpolitikken er internalisering: At bringe forureningen ind i markedsprocesserne. Man kan nå dette mål gennem en vifte af virkemidler såsom regeringsindgreb, tildeling af ejendomsrettigheder, omsættelige emissionstilladelser og miljøafgifter. Nærværende undersøgelse fokuserer på sidstnævnte mulighed. Det afgørende spørgsmål er så, hvilken pris der er den rigtige for forurening. Da der ikke findes fastsatte markedspriser på forurening, må man beregne såkaldte skyggepriser.

Det kan faktisk lade sig gøre at beregne skyggepriser på forurening. Den benyttede metode kan kort beskrives som følger: Hvad ville ligevægtsprisen være, hvis der fandtes et marked for forurening. Beregningen af skyggepriser sker ved hjælp af flere økonomiske metoder. I praksis afhænger resultatet til en vis grad af det miljømæssige mål, der benyttes i beregningerne, for et miljømæssigt mål betragtes undertiden som udbudskurven for retten til at forurene. Det indebærer, at et andet mål vil medføre en anden skyggepris.

Tabel 2.3 viser skyggepriser, der er beregnet og benyttet af ECMT[32] og tidligere beregninger af Kågeson (1993). Begge beregninger er baseret på mange forskellige internationale kilder og er stort set på linie med resultaterne af den senere tids undersøgelser foretaget af vort institut[33], som de fremgår af Tabel 2.4.

Tabel 2.3 Skyggepriser for luftforurening (ECMT[34] og Kågeson)

Kilder: ECMT (1997) og Kågeson (1993). 

Tabel 2.4 Skyggepriser for luftforurening (CE) [35][36]

Kilde: CE

Nærværende rapport er ikke stedet for en diskussion om forudsætninger og usikkerheder med hensyn til de fremlagte skyggepriser. Deres størrelsesorden synes at være mere eller mindre accepteret i Europa.

For udledninger af NO_x fra luftfarten under start og landing (LTO), er skyggeprisen for emission ved jordoverfladen gældende. Udledninger af NO_x i større højder kræver særlig opmærksomhed, da deres bidrag til klimaforandringer endnu er usikker. Under hensyntagen til disse videnskabelige usikkerheder kan NO_x-emissioner i stor højde vurderes med en margin fra 0 til 3,5/17,5 US$ pr. kg. Den øverste grænse gælder for den værst tænkelige situation, hvor udledningen af NO_x fra luftfarten antages at yde samme bidrag til klimaforandringen som CO₂-emissioner[37]. Dernæst tages grænsen for skyggeprisen for CO₂ (Tabel 2.4), resulterende i en skyggepris for NO_x i stor højde på mellem $3,5 og 17,5 pr. kg[38]. Den lavere grænse er baseret på den antagelse, at NO_x emissioner i stor højde ikke bidrager til klimaforandringen. Dernæst forudsættes det, at de heller ikke bidrager til forsuringen og ozon ved jordoverfladen ("smog"). Det lille bidrag til eutrofiering er der set bort fra. Dette giver en skyggepris for NO_x, der i stor højde er "0".

Dernæst anvendes disse skyggepriser som indikator for størrelsen af en eventuel luftfartsafgift[39]. Til dette formål vil grænsen fra Tabel 2.4 blive benyttet – for at indikere et usikkerhedsomfang. Tabel 2.5 viser den beregnede miljøafgift for to flyvninger: 500 km og 2000 km.

Tabel 2.5 Beregnet afgiftsstørrelse for to bestemte flyvninger

link til tabel

I afsnit 2.4.5 vil disse beregninger af afgiftssatsen blive sat i forhold til billetpriser og landingsafgifter, f.eks. for at illustrere afgiftens omfang sammenlignet med andre omkostninger.

Tabel 2.5 viser, at CO₂ har størst indvirkning på den beregnede afgiftsstørrelse. Derefter kommer NO_x, medens de andre forurenende stoffers bidrag er ringe.

Det bør bemærkes, at begge de viste flytyper er "moderne", og at ældre typer formentlig vil have større emission pr. passagerkilometer. Tabel 2.5 viser også, at den beregnede afgiftsstørrelse pr. passagerkilometer falder noget med stigende flyvestrækning og med stigende flystørrelse.

Sammenligning mellem transportformer
Internaliseringsmetoden leverer skyggepriser, der gælder for alle økonomiske aktiviteter og således for alle transportformer. Tabel 2.6 giver et billede af de medfølgende miljøafgifter for rejser over store strækninger inden for Europa. De viste emissionsdata stammer fra en nylig undersøgelse[40], medens skyggepriserne for luftforurening er taget fra Tabel 2.4 (anbefalet værdi).

Tabel 2.6 Energiforbrug, emissioner og miljøafgifter pr. passagerkilometer for rejser over store strækninger.

link til tabel

Tabel 2.6 viser, at jernbaners og langtursbussers miljømæssige resultat er de andre transportformer overlegen[41]. Derfor vil miljøafgifterne for disse to former være lavere, selv om samme skyggepris er anvendt pr. kg luftforureningsstof.

At skabe lige vilkår for konkurrencen mellem forskellige transportformer kræver mere end blot miljøafgifter. Derudover bør der ikke indrømmes nogen skattefritagelser, der bør beregnes reelle priser for brug af infrastruktur, og der bør benyttes et gennemskueligt og fair system ved udlicitering af offentlige tjenesteydelser. Men gældende praksis afviger fra disse generelle principper. Alle de vigtigste transportformer viser sig at have bestemte udækkede omkostninger. Når det drejer sig om luftfart, er den nuværende momsfritagelse og miljøomkostninger de mest relevante. Vejtransporten har betydelige udækkede ulykkesudgifter. For jernbanetrafikken er de udækkede infrastrukturomkostninger de vigtigste.

Det falder uden for rammerne af denne undersøgelse at vurdere de markedsforvridninger, der findes for hver transportform. På grundlag af arbejde udført af en "Task Force" under ECMT[42] vurderes det, at hovedvirkningen af en politik, der har til formål at internalisere alle eksterne udgifter, vil være at forbedre alle transportformers økonomiske og miljømæssige effektivitet. Den deraf følgende prisforhøjelse forventes at være af samme størrelsesorden for alle transportformer. Følgelig er indvirkningen på opsplitningen i forskellige former formentlig ringe.

2.4.4 Brændstofafgift

Som omtalt i afsnit 2.2.3 kan de nuværende brændstofafgifter for vejtrafikken fortolkes på to forskellige måder. I henhold til den første metode betragtes brændstofafgifter som generelle (forvridende) skatter. Denne fortolkning ligger på linie med den relevante skattelovgivning i de fleste lande. Hvis denne fremgangsmåde vedtages, opstår det spørgsmål, om det er retfærdigt, at luftfarten skal betale en lignende brændstofafgift som vejtransporten. Faktisk forekommer det rimeligt, at alle transportformer er underkastet de samme generelle skatter, herunder brændstofafgifter. Et andet spørgsmål er, om en indførelse af brændstofafgifter på luftfart skaber muligheder for at reducere hele skattesystemets rationaliseringsomkostninger. Dette aspekt falder uden for rammerne af denne undersøgelse.

Der skal kun fremsættes en enkelt sidebemærkning her: Omsætningsafgifter og årlige registreringsafgifter (f.eks. vægt- eller ejerafgift) er formentlig mindre forvridende end brændstofafgifter, fordi priselasticiteten sandsynligvis er mindre. Af denne grund kunne omsætningsafgifter og registreringsafgifter – i deres egenskab af generelle (forvridende) skatter – måske være at foretrække frem for brændstofafgifter som et middel til at minimere hele skattesystemets rationaliseringsomkostninger.

Tabel 2.7 giver en oversigt over de gennemsnitlige brændstofafgifter for vejtransport i EU og over den harmoniserede minimumsskattesats. I drøftelserne om luftfartsafgifter fremhæves det ofte, at flybrændstof bør beskattes med samme minimumssats som dieselolie. Dette svarer til en prisstigning for flybrændstof på ca. 150%.

Tabel 2.7 Brændstofafgifter for vejtransporten i EU

Kilder: EU-direktiv 92/82/EØF, og Dings & Bleijenberg (1996).

I henhold til den anden fortolkning af de nuværende brændstofafgifter betragtes disse som en betaling for tjenesteydelser fra det offentlige (levering af infrastruktur) og eksterne omkostninger (ulykker og forurening). Denne fremgangsmåde er direkte beslægtet med internalisering af eksterne faktorer, som blev omtalt i foregående afsnit (2.2.3). Under denne forudsætning udgør de nuværende brændstofafgifter for vejtransport ikke et argument for at indføre brændstofafgifter ved luftfart. Det er i højere grad de eksterne omkostningers størrelse, der udgør et grundlag for at indføre brændstofafgifter på luftfarten.

2.4.5 Oversigt og indledende prisændringer

Dette afsnit bringer først en oversigt over de afgiftsstørrelser, der svarer til de forskellige ovenfor omtalte fremgangsmåder (Tabel 2.8). For at gøre de forskellige vurderinger sammenlignelige, er de alle udtrykt i US$ pr. liter brændstof. Dette betyder bestemt ikke, at en brændstofafgift er den bedste politiske løsning (se f.eks. afsnit 2.3).

Tabel 2.8 Overslag over afgiftssatsen

link til tabel

Tabel 2.8 udviser et bredt spektrum af afgiftsstørrelser, svarende til 0,06 helt op til 2,86 dollars pr. liter brændstof. På forskellige steder i denne undersøgelse vil en afgiftsstørrelse på mellem 0,10 og 0,40 dollars pr. liter blive anvendt som arbejdsgrundlag.

Som illustration af den første prisstigning på lufttransport vil der blive forudsat en afgiftsstørrelse svarende til 0,20 dollars pr. liter. I første omgang vil denne afgiftsstørrelse blive konverteret til størrelser for de tre omtalte afgiftsgrundlag. Derefter vil disse størrelser blive sat i relation til de relevante pris– og omkostningskomponenter for den civile luftfart, f.eks. billetpriser, brændstofpriser og landingsafgifter.

Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, er skyggepriserne pr. kg forurenende stof svarende til 0,20 dollars pr. liter næsten 20% højere end de anbefalede værdier i Tabel 2.4 (middelvurdering) [43]. Med disse højere skyggepriser er den samlede afgift beregnet for to flyvestrækninger (500 og 2000 km) og for 5 forskellige flytyper. Tabel 2.9 viser resultaterne.

Tabel 2.9 Beregnet størrelse af en emissionsafgift for 5 flytyper og to strækninger (belastning 67% - svarende til 0,20 dollars pr. liter brændstof)

Kilde: CE, baseret på emissionsdata fra NLR (Roos m.fl., 1997)

Den samlede afgift kan sammenlignes med de nuværende landingsafgifter. For en B737-400 er de samlede lufthavnsafgifter ca. 5.000 dollars i de større europæiske lufthavne. Det betyder, at afgiften for korte strækninger stort set svarer til 10% af de nuværende lufthavnsafgifter. For længere europæiske flyvninger stiger denne procentdel til ca. 35%. De samlede lufthavnsafgifter for en B757-200 er ca. 8.000 dollars, således at den forudsatte afgift udgør næsten 30% (ved en flyvestrækning på 2000 km).

Afgiften pr. passager kan ses som den første forhøjelse af billetprisen. Denne forhøjelse ligger på ca. 4 dollars for en kort rejse og mellem 10 og 15 dollars for en lang europæisk flyvning (enkelttur).

Dernæst viser Tabel 2.10 prisforhøjelsen, hvis afgiften kun er gældende for emissioner under start og landing (LTO). Denne del af emissionsafgiften kunne opkræves via landingsafgiften, medens emissioner under flyvningen kunne indgå i de nuværende "en route" afgifter. En anden mulighed er kun at belægge LTO-emissioner med afgift (se Kapitel 3). Derved undgås problemer med anvendelse af provenuet (afsnit 2.5), og de eventuelle økonomiske skævheder minimeres. På den anden side er den miljømæssige effektivitet af en afgift, der er begrænset til LTO-emissioner, forholdsvis ringe. En sammenligning mellem Tabel 2.9 og 2.10 viser, at en afgift på LTO-emissioner kun svarer til 20-40% af en afgift på hele flyvningen på korte ture og kun 10-20% på lange europæiske flyvninger.

Tabel 2.10 Beregnet størrelse af en afgift på LTO-emissioner (belastning 67% - svarende til 0,20 dollars pr. liter brændstof)

Kilde: CE, baseret på emissionsdata fra NLR (Roos m.fl., 1997)

Hvis afgiften baseres på indtaget brændstof, svarer en 0,20-dollars afgift pr. liter til en stigning på 125% i brændstofprisen. For flyvninger inden for Europa betyder dette en gennemsnitlig forøgelse på ca. 9% af de samlede driftsomkostninger. For interkontinentale flyvninger vil driftsudgifterne stige mere – gennemsnitlig med ca. 15%.

Endelig behandles en afgift på "flytninger". I denne forbindelse forudsættes det, at afgiftssatsen pr. flytning svarer til brændstofforbruget eller emissionerne under en flyvning på 500 km. Det fremgår af Tabel 2.7, at flytningsafgiften så ville være ca. 4 dollars pr. passager (belastning: 67%). Dette gælder for enkeltture inden for Europa. For flyvninger til destinationer uden for Europa ville flytningsafgiften blive fordoblet til ca. 9 dollars.

Det er nødvendigt at understrege, at de anførte prisforhøjelser er de indledende eller maksimale ændringer. Afhængig af afgiftsgrundlaget vil afgiften skabe et incitament til at reducere forureningsmængden og forbedre brændstoføkonomien. Disse reaktioner vil absorbere en del af den første prisstigning, således at prisændringerne i det lange løb vil blive mindre.

Endvidere bør det bemærkes, at de flytyper der er givet overslag for, alle er moderne typer. Ældre fly vil forbruge mere brændstof og give anledning til mere luftforurening, og prisstigningerne vil derfor blive større, når det drejer sig om afgifter baseret på brændstof og emission.

2.5 Tildeling og brug af afgiftsprovenuet

2.5.1 Indledning

Foruden afgiftsgrundlaget og afgiftssatsen er der endnu et vigtigt valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift: Hvordan skal afgiftsprovenuet fordeles og anvendes? Det følsomme spørgsmål er, hvem der skal modtage de penge, der stammer fra en europæisk luftfartsafgift. Det er indlysende, at beslutninger om dette forhold har kraftig indflydelse på fordelingen – både mellem luftfartsbranchen og den offentlige sektor (afsnit 2.5.2) og mellem deltagerlandene (afsnit 2.5.3).

Udover de fordelingsmæssige konsekvenser opstår der institutionelle komplikationer, hvis provenuet skal tildeles på europæisk plan (afsnit 2.5.2).

Følgende afsnit (2.5.2) behandler de tre vigtigste valgmuligheder for tildeling af provenuet: De enkelte lande, europæisk plan og flyselskaberne (en såkaldt indtægtsneutral afgift). Derefter påvises nogle fordelingsmæssige konsekvenser blandt deltagerlandene (afsnit 2.5.3). Endelig omtales afgiftsprovenuets anvendelse i tilfælde af tildeling til de offentlige myndigheder (afsnit 2.5.4).

2.5.2 Tre vigtige tildelingsvalg

Dette afsnit omtaler tre hovedvalg ved tildeling af det økonomiske provenu, der er skabt af en europæisk luftfartsafgift. Det første valg står mellem at give midlerne til den offentlige eller den private sektor. Den almindelige praksis for miljøafgifter er, at de tilgår de offentlige myndigheder. I dette tilfælde kan provenuet tildeles enkeltstaterne eller på europæisk plan. Selv om indtægter fra afgifter normalt tilgår de offentlige myndigheder, tilbagebetales de dog i visse tilfælde direkte til den berørte private sektor. Resultatet af dette er tre hovedvalg ved tildeling af provenuet fra en europæisk luftfartsafgift:

• de enkelte lande,
• europæisk plan, og
• flyselskaberne (en indtægtsneutral afgift).

Disse valgmuligheder behandles i det følgende.

De enkelte lande
Det er meget almindeligt, at de nationale myndigheder indkasserer provenuet fra miljøafgifter og træffer beslutning om dets faktiske brug. Denne tildelingsmulighed giver ingen særlige problemer. Afgifter på brændstof og på flytninger kan tilfalde de enkelte lande, hvor brændstoffet tankes, og hvor passagerer og gods afgår fra. Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, tilgår indtægterne det land, i hvis luftrum emissionerne foregik. Det vil betyde, at de afgifter, der betales af alle emissioner i et lands luftrum – også når der kun er tale om overflyvning – tilgår dette land.

Hvert enkelt afgiftsgrundlag i kombination med tildeling af indtægter til enkelte lande har som direkte resultat en bestemt international fordeling af indtægterne. Dette politisk følsomme aspekt vil blive nærmere omtalt i det følgende afsnit (2.5.3.).

Europæisk plan
Tildeling af indtægter til det europæiske plan fører til institutionelle komplikationer. Hvis provenuet tilgår et europæisk organ, f.eks. i tilknytning til EØS, opstår der et politisk problem. Hidtil har EU's medlemslande være meget tilbageholdende med at overføre skatter fra det nationale til det europæiske plan. Faktisk eksisterer der til dato ingen internationale skatter[44]. Hidtil har det at skabe skatteindtægter og træffe beslutning om deres anvendelse været et nationalt domæne. Det må forventes, at lignende politiske argumenter vil danne en flaskehals for tildeling af afgiftsindtægter til et europæisk organ. Dette kunne muligvis helt blokere for denne valgmulighed - som værende politisk urealistisk.

En mulig måde til at komme rundt om dette problem er at vedtage en mekanisme for omfordeling af indtægterne parallelt med indførelsen af en europæisk luftfartsafgift. En sådan mekanisme skulle indeholde nøjagtige regler for tildeling af det samlede provenu til f.eks. deltagerlandene. I så fald må der skabes en international traktat, der både fastsætter afgiften og tildelingen af de deraf følgende indtægter. Derved undgår man at skulle oprette et internationalt organ, der afgør hvorledes indtægterne skal anvendes.

Det er en selvfølge, at tildelingsmekanismen er underkastet modstridende nationale interesser. Beslutninger kan kun træffes enstemmigt, da alle deltagerlandene skal underskrive traktaten.

Indtægtsneutral afgift
I nogle tilfælde overføres indtægterne fra miljøafgifter direkte til den private sektor. Dette kan være resultatet af en sektors selvregulering, således som det i øjeblikket drøftes i den kemiske industri i Nederlandene. En anden mulighed er, at regeringen fastsætter en miljøafgift, hvis indtægter føres tilbage til den pågældende sektor. Et eksempel på dette er den svenske afgift på NO_x-udledninger fra kraftværker, som tilbagebetales til el-selskaberne i forhold til det antal kWh, de producerer. Det skaber et incitament til at forbedre miljøindsatsen – dvs. at minimere NO_x-udledningerne pr. produceret kWh – uden at pålægge el-sektoren som sådan en økonomisk byrde.

En lignende fremgangsmåde kan overvejes for den civile luftfart i Europa. Flyselskaberne betaler en afgift i forhold til deres (beregnede) emissioner, og indtægterne refunderes i forhold til deres produktion af passager- og ton-kilometer. Dette skaber et incitament til at begrænse emissionerne pr. passager- og ton-kilometer ved hjælp af tekniske og driftsmæssige foranstaltninger. Flyselskaber med en mere end gennemsnitlig miljømæssig effektivitet får større refusioner end de betaler som afgift. På den anden side må transportselskaber med emissioner, der er højere end gennemsnittet, netto bære en økonomisk byrde. Dette fremmer den miljømæssige konkurrence mellem flyselskaberne, samtidig med at sektoren som sådan ikke belastes med en ekstra økonomisk byrde.

Sidstnævnte punkt kan dog også betragtes som en ulempe ved en sådan indtægtsneutral afgift. Det anføres undertiden, at det kun er rimeligt, at luftfarten betaler for sine eksterne omkostninger og betaler skatter i lighed med andre sektorer (se afsnit 2.2). En tilsvarende ulempe ved en sådan indtægtsneutral afgift er dens ringere miljømæssige effektivitet, da den næppe skaber noget incitament til at begrænse væksten i volumen (se også afsnit 3.4).

Hvert flyselskab kan frit anvende de refunderede midler på den måde, de ønsker. I praksis vil selskaberne have opmærksomheden henvendt på nettoresultatet af hhv. afgift og refusion. Hvis et flyselskab forventer et positivt nettoresultat, vil det måske sænke sine takster, hvorved der vil ske en overgang af passagerer og gods til selskaber med gode miljømæssige resultater. Desuden vil alle selskaberne søge at finde frem til lønsomme metoder til reduktion af deres forurening med henblik på at minimere nettotabet eller maksimere deres nettogevinst.

Når det drejer sig om en indtægtsneutral afgift på luftfarten, må det besluttes, hvilke flyselskaber og hvilke flyvninger afgiften skal gælde for. Det bedste valg forekommer at være, at al lufttrafik i europæisk luftrum skal være underkastet afgiften og således også berettiget til refusionen[45]. Dette indebærer, at europæiske og ikke-europæiske transportselskaber gives samme behandling, hvorved man undgår forvridning af konkurrencen. Både emissioner og passager- og ton-kilometer, der produceres i europæisk luftrum, må derfor nødvendigvis registreres for at kunne pålægge afgiften og beregne hvert transportselskabs refusion.

2.5.3 International fordeling

Valgene med hensyn til afgiftsgrundlag og tildeling af indtægterne afgør den internationale fordeling af provenuet. Hvis indtægterne således tildeles de enkelte lande, medfører hvert afgiftsgrundlag sin egen fordeling af indtægterne mellem deltagerlandene. Afsnit 3.8 indeholder nogle overslag over konsekvenserne for de pågældende lande. En afgift på indtaget brændstof synes f.eks. at være gunstig for Nederlandene og Luxembourg, medens en billetafgift synes at være i bl.a. Norges interesse.

Hvis indtægterne tildeles det europæiske plan, afgøres den internationale fordeling af den omfordelingsmekanisme, der bliver udformet. Det er indlysende, at beslutninger om en sådan mekanisme er underkastet modstridende nationale interesser.

Denne undersøgelse gør intet forsøg på at vise, hvordan en retfærdig international fordeling af indtægterne kunne ske. Den påpeger kun de fordelingsmæssige komplikationer, der opstår i forbindelse med den eventuelle indførelse af en europæisk luftfartsafgift.

2.5.4 Det offentliges anvendelse af indtægterne

Dette sidste afsnit beskæftiger sig med anvendelsen af indtægterne, når først de er tildelt de deltagende enkeltstater[46]. Det er ikke hensigten med dette afsnit at drage konklusioner med hensyn til indtægternes nærmere anvendelse. Det eneste formål er at fremlægge nogle betragtninger om dette spørgsmål. Endvidere bør det bemærkes, at når det drejer sig om en indtægtsneutral afgift, vil der ikke fremkomme nogen indtægt til det offentlige.

Hvis luftfartsafgiften betragtes som en generel skat (se afsnit 2.2.3), indgår provenuet i statens budget, og beslutninger om dets faktiske anvendelse træffes inden for rammerne af hele det offentlige budget. Generelt kan indtægterne således benyttes til at nedbringe underskuddet på budgettet, at nedsætte andre skatters satser, eller at forøge statens udgifter. Hverken den første eller den sidste valgmulighed ligger på linie med formålet med de afgifter, der omhandles i nærværende rapport, nemlig at nedsætte luftforureningen – ikke at nedbringe budgetunderskuddet eller forøge statens udgifter. Det forekommer derfor mest hensigtsmæssigt at anvende provenuet til at nedsætte andre skatter, således at resultatet bliver en skatteomlægning snarere end en skattestigning. En nedsættelse af skatterne på arbejde foreslås af mange landes regeringer og af EU-Kommissionen som et bidrag til kampen mod arbejdsløshed i Europa. En såkaldt økologisk skattereform forventes derfor at reducere hele skattesystemets rationaliseringsudgifter[47].

I det følgende omtales nogle særlige krav på dele af provenuet, der eventuelt kan indgå i den politiske pakke, der skal indføre miljøafgifter på europæisk luftfart.

For det første kræver luftfartsbranchen, at indtægterne fra miljøafgifter bør anvendes inden for luftfartsbranchen. Denne holdning ligger klart på linie med deres erhvervsmæssige interesser, men den støttes ikke af hensynet til økonomisk effektivitet eller af argumenter i forbindelse med lige behandling af forskellige transportformer. Dette har været behandlet i tidligere afsnit i denne rapport (navnlig afsnit 2.2.6 og 2.4.3). Imidlertid kunne man overveje at anvende en del af det offentlige provenu til at fremme miljømæssige forbedringer af den civile luftfart i Europa[48]. Forsknings- og udviklingsarbejde henimod mindre forurenende fly og motorer kunne man for eksempel støtte. En anden mulighed er at skabe et økonomisk incitament til at købe de mindst forurenende flytyper. En indførelse af sådanne incitamenter medfører formentlig komplikationer, eftersom både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber betaler afgiften, hvorfor det bliver svært at acceptere, at kun den europæiske luftfartsbranche skulle drage fordel af provenuet[49].

Der stilles også krav om deltagelse i indtægterne fra miljøorganisationerne. Det fremføres, at en anvendelse af indtægterne til yderligere miljømæssige tiltag ville forøge den politiske pakkes miljømæssige effektivitet. Generelt er dette faktisk rigtigt. Men det vil medføre, at de samlede statsindtægter stiger, hvilket forøger det indtryk, at et af formålene med afgiften er at skabe indtægter. Dette vil formentlig gøre det vanskeligere at opnå offentlig og politisk accept af en eventuel indførelse af en luftfartsafgift. Endvidere er der ingen betragtninger om økonomisk effektivitet eller rimelighed, der taler for denne fremgangsmåde. Vi foretrækker derfor at adskille de to metoder. Den ene drejer sig om indførelse af en emissionsafgift som et led i en skatteomlægning. Den anden har at gøre med omfanget af statens udgifter på miljøpolitikken – som en del af beslutningerne om det samlede statsbudget. Denne sondring forbedrer politikkens gennemskuelighed, hvad der igen forøger dens accept.

Et andet argument, der undertiden fremføres, er at provenuet fra miljøafgifter til dels bør anvendes til at skadesløsholde personer og firmaer, der rammes af miljøskader. Dette argument støtter ikke den økonomiske og miljømæssige effektivitet, men sigter mod retfærdighed. Når der er tale om emissioner af CO₂ og NO_x fra den civile luftfart, er det store geografiske områder der berøres, og det forekommer umuligt at finde frem til alle de involverede og holde dem behørigt skadesløse. En generel skatteomlægning som ovenfor omtalt kunne være en rimelig metode.

Endelig kunne man anvende en del af provenuet til at yde erstatning til økonomiske sektorer, der skades ved indførelsen af en luftfartsafgift. Baggrundsundersøgelsen vedrørende økonomiske skævheder[50] omtaler erstatning til turistindustrien i det sydlige Europa. Behovet for erstatning afhænger stort set af det valgte afgiftsgrundlag og af formen for tildeling af provenuet. Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, er der måske intet eller kun et ringe behov for erstatning, som f.eks. kan være afhængig af de gennemsnitlige LTO-emissioner pr. passager.

2.6 Oversigt

I dette kapitels tidligere afsnit har man behandlet fire vigtige valg med hensyn til udformning af en europæisk luftfartsafgift. Disse kan sammenfattes som følger:

1. Formålet med afgiften (2.2). Denne rapport fokuserer kun på afgifter, der har til formål at reducere luftforureningen fra den civile luftfart.
2. Afgiftsgrundlaget (2.3). Der er sondret mellem tre relevante afgiftsgrundlag, som er genstand for denne undersøgelse: Beregnede emissioner, indtaget brændstof, og transportbevægelser (flytninger).
3. Afgiftssatsen (2.4). Som arbejdsgrundlag har man forudsat en størrelse svarende til 0,10 – 0,40 $ pr. liter brændstof.
4. Fordelingen af indtægterne (2.5). De vigtigste valgmuligheder er: Til de enkelte lande, til de europæiske organer, eller til flyselskaberne (indtægtsneutral afgift).

Tabel 2.11 sammenfatter de vigtigste valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift.

Det er i høj grad afgiftens udformning der afgør, hvorvidt den kan gennemføres. Afgiftsgrundlaget, satsen, og midlernes fordeling har alle en indflydelse på de potentielle økonomiske skævheder. Ved at vælge et passende afgiftsgrundlag og fordelingsmåde kan man stort set undgå juridiske og institutionelle komplikationer. Enhver udformning vil have fordelingsmæssige konsekvenser. Og sidst, men ikke mindst, afgøres den miljømæssige effektivitet hovedsagelig af valget af afgiftsgrundlag og afgiftssats.

I denne rapports næste kapitel vil der blive udvalgt fem mulige afgiftsmodeller, og deres fordele og ulemper vil blive nærmere vurderet.

Tabel 2.11 De vigtigste valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift

[11] European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997). Et sammendrag af denne baggrundsanalyse findes i originalrapportens Bilag B.

[12] Potential economic distortions of a European aviation charge (Wit & Bleijenberg, 1997). Et sammendrag af denne baggrundsanalyse findes i originalrapportens Bilag C.

[13] Originalrapportens Bilag G indeholder en kort beskrivelse af dette.

[14] Omtalt i originalrapportens Bilag A.

[15] Se nærmere i afsnit 2.4.2.

[16] Se f.eks. Getting the Price Right (Kågeson, 1993), The social cost of traffic (Bleijenberg m.fl., 1994), External effects of transport (IWW/Infras, 1994), og Towards Fair and Efficient Pricing in Transport (EU-Kommissionen, 1995).

[17] Dette omtales nærmere i f.eks. ECMT Task Force's arbejde om transportens sociale omkostninger. Deres endelige rapport: Efficient Transport for Europe udkommer i foråret 1998.

[18] Se f.eks. Policies for a better environment and high employment af det norske udvalg om grønne skatter (1996).

[19] Neutrale skatter er i praksis vanskelige at gennemføre og omtales ikke yderligere i dette kapitel. Hvis omsættelige emissionstilladelser foretrækkes frem for afgifter som politisk redskab, kunne man – som neutral skat – indføre en skat på den økonomiske leje af de dertil hørende miljøressourcer. Dette falder dog uden for rammerne af nærværende undersøgelse.

[20] Endnu bedre ville en afgift på miljøpåvirkning være, men denne metode behandles ikke i denne undersøgelse (se afsnit 2.1.3).

[21] Længere ture kan dog give anledning til en forholdsvis kraftigere miljøpåvirkning, fordi der benyttes mere følsomme flyvehøjder.

[22] Udledningen af partikler påvirkes både af brændstofkvaliteten og af forbrændigsprocessen.

[23] Bilag G til originalrapporten indeholder en kort beskrivelse af start- og landingsproceduren.

[24] Denne metode anvendes i dag af Norge og minimerer tilskyndelsen til at unddrage sig afgiften.

[25] Nærmere oplysninger kan findes i baggrundsanalysen European aviation emissions: trends and attainable reduction (Dings m.fl., 1997).

[26] Økonomiske skævheder defineres i denne undersøgelse som konkurrencemæssige ulemper for europæiske i forhold til ikke-europæiske selskaber som resultat af afgiftens begrænsede geografiske omfang. De mulige ændringer i energirationelle flyselskabers konkurrencestilling anses derfor ikke for økonomiske skævheder. Disse ændringer ville også være en følge af en verdensomspændende afgift og bør betragtes som rationaliseringsforbedringer.

[27] Europæisk luftrum er ikke eksakt defineret i denne undersøgelse. Det er klart, at dette nødvendigvis må gøres før implementeringen. Den nærmere definition af europæisk luftrum kan muligvis give yderligere muligheder for at minimere de økonomiske skævheder.

[28] Potential economic distortions of a European aviation charge (Wit & Bleijenberg, 1997).

[29] Se Tabel 2.9 og 2.10 i afsnit 2.4.5.

[30] Denne vurdering er baseret på en årlig vækst på 4-6% i trafikmængden og en årlig stigning på 1% til 2% i brændstoføkonomi; den er på linie med den Business as Usual prognose, der fremgår af baggrundsanalysen af emissionstendenserne (Dings m.fl., 1997).

[31] Der er ikke fundet pålidelige data vedrørende flybrændstofs priselasticitet (se f.eks. Michaelis, 1997). Teoretisk set kan der skabes 4 forskellige reaktioner på en højere brændstofpris: Effektive (økonomiske) fly, effektiv (økonomisk) flyvning (rute og hastighed), højere belastningsfaktorer og lavere vækst i transporten. Oplysningerne i baggrundsanalysen European aviation emissions: trends and attainable reduction kan bruges til at nå frem til en anslået priselasticitet på –0,4 til -0,5.

[32] Den europæiske transportministerkonference, Draft report of the Task Force on the Social Costs of Transport (Paris, februar 1997). Den endelige rapport, Efficient Transport for Europe, vil blive udsendt i foråret 1998.

[33] F.eks. The price of pollution (Bleijenberg & Davidson, 1996) og Optimizing fuel mix in road transport (Dings m.fl., 1997).

[34] ECMT's beregninger svare stort set til EU-Kommissionens (1995) i dennes hvidbog Towards fair and efficient pricing in transport. ECMT anslår omkostningerne ved luftforurening til $16 pr. 1000 passagerkilometer for benzinkøretøjer og $20 pr. 1000 ton/km for lastbiler. EU-Kommissionen drager lignende konklusioner: henholdsvis $18 og $20.

[35] Der er også beregnet skyggepriser for andre forurenende stoffer (f.eks. CO og partikler). Deres relative betydning er mindre sammenlignet med de forurenende stoffer i Tabel 2.3.

[36] Den lave værdi svarer stort set til den nuværende politik og til den anslåede økonomiske skade, der er en følge af klimaforandringen. Den (anbefalede) middelværdi er på linie med stabiliseringen i CO₂-udledninger i de vesteuropæiske lande. Den høje værdi er stort set på linie med anbefalingerne fra IPCC on Climate Change Policy.

[37] IPCC's beregning (se også afsnit 2.4).

[38] Det forudsættes, at emissioner fra fly af ca. 18 g NO_x pr. kg brændstof svarer til IPCC's ovennævnte redegørelse. Hvis det nuværende gennemsnit for NO_x emissioner – ca. 14 g pr. kg brændstof – blev benyttet, ville skyggeprisen for NO_x i stor højde være højere.

[39] Alle afgiftsoverslag forudsætter, at 67% af MPW (Maximum Payload Weight) udnyttes (passagerer og fragt). Beregningerne pr. passager sker ud fra den antagelse, at hver passager repræsenterer en vægt på 95 kg (inkl. bagage). En højere eller lavere belastningsfaktor vil naturligvis få indflydelse på emissionerne og afgiftsoverslaget pr. passager.

[40] Energy and emission profiles of aircraft and other modes of passenger transport over European distances (Roos m.fl., 1997).

[41] El-fremstilling giver anledning ikke blot til luftforurening, men også til nukleare risici og affald. Disse er ikke medtaget i de beregnede miljøafgifter. Dette opvejes imidlertid af de forholdsvis gamle data for luftforurening fra kraftværker (1990). Således blev luftforureningen pr. kWh i Nederlandene næsten halveret i perioden 1990 – 1996.

[42] ECMT Task Force on the Social Costs of Transport (Foreløbig rapport, februar 1997; endelig rapport Efficient Transport for Europe vil blive udsendt i foråret 1998).

[43] For skyggepriserne for udledning af NO_x i marschhøjde forudsættes det, at miljøpåvirkningen er middelværdien af det værst tænkelige tilfælde i henhold til IPCC og ingen påvirkning. Dette medfører, at skyggeprisen for NO_x i stor højde er noget lavere end den for NO_x ved jordoverfladen.

[44] Importafgifter kan betragtes som EU-skatter, da de medlemslande, hvor varerne indføres, skal overføre provenuet af tolden til EU.

[45] Differentierede landingsafgifter relateret til luftforureningen kan betragtes som en indtægtsneutral afgift på LTO-emissioner.

[46] Dette kan ske enten direkte eller ved hjælp af en europæisk omfordelingsordning (se afsnit 2.5.2).

[47] Se bl.a. The effects on employment of a shift in taxation from labour to the environment (De Wit, 1994); Integrating environment and economy (OECD, 1996); og Policies for a better environment and more employment (Det norske udvalg om grønne skatter, 1996).

[48] Når det drejer sig om en indtægtsneutral afgift, skabes der ingen indtægter til det offentlige. Denne afgiftsform falder derfor uden for sigtet med dette afsnit, omend lignende argumenter finder anvendelse på en indtægtsneutral afgift (se f.eks. afsnit 2.5.2).

[49] Det falder uden for rammerne af denne undersøgelse at behandle spørgsmålet, om en sådan kombination af afgift og brug af indtægter er i modstrid med internationale frihandelsaftaler (WTO).

[50] Potential economic distortions of a European aviation charge (Wit og Bleijenberg, 1997).