Forslag til en europæisk miljøafgift på luftfart

1 Indledning

1.1 Baggrund og sigte
1.2 Afgrænsning
1.3 Projektorganisation
1.4 Rapportens omfang

1.1 Baggrund og sigte

Den hastige vækst i lufttrafikken på verdensplan giver anledning til stigende bekymring for miljøet. Forbrænding af flybrændstof medfører emission af kuldioxid (CO₂), vanddamp (H₂0), svovldioxid (SO₂) samt – hvis forbrændingen ikke er fuldstændig – yderligere udslip af kulmonoxid (CO), flygtige organiske forbindelser (volatile organic compounds = VOC) samt partikler. Desuden udsender flyene også NO_x, som ikke direkte har forbindelse med forbrændingen men med de høje temperaturer i forbrændingskammeret. Endelig er flyene i nærheden af lufthavne årsag til støjproblemer[1].

Udstødningen fra fly bidrager til de klimatiske ændringer (ozonlagets nedbrydning og drivhuseffekten), forsuring og gener (lokal luftforurening og lugt). I øjeblikket kan CO₂ og NO_x betragtes som de vigtigste kilder til luftforurening. I begge tilfælde tegnede fly sig for mellem 2% og 3% af verdens samlede emissioner fra forbrænding af fossilt brændsel i 1990. Emissioner af CO₂ fra fly har samme indvirkning på drivhuseffekten som emission af CO₂ på jorden. Emissioner af NO_x fra fly bidrager til alle de ovennævnte miljøpåvirkninger. Der er stadig usikkerhed med hensyn til NO_x emissionernes indvirkning på drivhuseffekten. Det nuværende overslag fra Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 1994) går ud på, at den indirekte virkning af den forøgede drivhuseffekt fra flyenes NO_x emissioner er af samme eller lavere størrelsesorden som den direkte effekt af CO₂-emissioner.

Forskellige kilder[2] anfører, at med den nuværende udvikling i emissionerne og uden yderligere politiske indgreb vil det global udslip fra luftfarten i 2015 være ca. 3 gange større end i 1990. Følgelig vil bidraget fra luftfartens udslip stige kraftigt sammenlignet med de samlede antropogene emissioner på verdensplan. Dette skyldes den relativt høje påregnede vækst i luftbefordringen – og til trods for de forventede betydelige forbedringer i luftfartens miljømæssige effektivitet.

På denne baggrund gennemføres der flere og flere initiativer og undersøgelser af behovet for og mulighederne for afgifter, der kan nedbringe udledningerne. I 1995 anmodede ICAO's Forsamling ICAO's Råd om at gennemføre en yderligere undersøgelse af udgifterne til og fordelene ved afgifter til nedbringelse af udledningernes omfang[3]. Resultaterne af denne undersøgelse vil blive drøftet på det fjerde møde i ICAO-CAEP[4], som skal holdes i april 1998. På dette grundlag vil Rådet formentlig sende en betænkning til den næste forsamling i ICAO i september-oktober 1998.

Endvidere har Rådet for den Europæiske Union anmodet Kommissionen om at redegøre for mulighederne for en skat på kerosin. Med henblik på udarbejdelsen af denne redegørelse har Kommissionen iværksat en konsulentundersøgelse af beskatning af flybrændstof under hensyntagen til de miljømæssige og økonomiske virkninger, de juridiske spørgsmål og de sociale aspekter. Blandt de vigtige politiske spørgsmål inden for EU er også harmonisering af moms-satsen for alle transportformer og muligheden for ophævelse af afgiftsfriheden for brændstof til lufttransportformål.

Endelig har enkelte lande indført – eller overvejer at indføre – afgifter, der skal nedbringe luftforureningen fra den civile luftfart. Norge, Sverige og Schweiz har ensidigt gennemført afgifter eller skatter af miljøhensyn. Tyskland har for nylig indvarslet en analyse vedrørende landingsafgifter, der står i forbindelse med emissioner.

Ved udforminingen af en miljøpolitik for luftfartssektoren udgør økonomiske virkemidler, som f.eks. afgifter til nedbringelse af udledningen, et tiltrækkende valg som supplement til normer for udledningen og anden statslig regulering. Fordelen ved de økonomiske virkemidler er, at de gør det muligt for luftfartssektoren at træffe foranstaltninger til at reducere emissionen med mindst mulig udgift.

En effektiv miljøpolitik for luftfartssektoren skal helst udarbejdes på verdensplan. Det står imidlertid allerede klart, at det vil tage lang tid at udvikle en international politik, og et europæisk initiativ kunne derfor være ønskeligt. Foruden de direkte miljømæssige fordele ville en europæisk afgift på luftfarten sandsynligvis også være et stærkt incitament til at udvikle en politik på verdensplan.

På denne baggrund har det hollandske natur- og miljøselskab givet "Centre for Energy Conservation and Environmental Technology" i opdrag at gennemføre en analyse af mulighederne for at gennemføre en europæisk miljøafgift på luftfart. Denne undersøgelse finansieres i fællesskab af DGXI ved EU-Kommissionen og 5 enkeltstater: Østrig, Danmark, Tyskland, Nederlandene og Norge. Repræsentanter for disse organisationer har deltaget i det projektudvalg, der har ledet denne undersøgelse. DGVII ved EU-Kommissionen har været repræsenteret i projektets styringsgruppe, men har ikke deltaget i finansieringen.

Formålet med denne "feasibility"-undersøgelse kan formuleres som følger:

At udforme et antal forskellige muligheder for indførelse af en miljøafgift på luftfart i Europa, at undersøge gennemførligheden af en afgift af denne art, og at fremsætte forslag til dens faktiske gennemførelse.

1.2 Afgrænsning

Omfanget af nærværende undersøgelse er afgrænset på et antal vigtige punkter. De fleste af disse punkter omtales nærmere i Kapitel 2. Følgende punkter er vigtige:

1. Hovedformålet med de luftfartsafgifter, der overvejes i denne undersøgelse, er at nedbringe luftforureningen fra luftfarten. Støjgener behandles ikke i denne undersøgelse.
2. Undersøgelsen beskæftiger sig ikke med militærflyvning og omtaler kun perifert trafik med små fly. Disse former for luftfart har deres egne særlige karakteristika, og en miljøpolitik for disse kategorier kan formentlig udformes på nationalt plan.
3. En følge af, at man har valgt at sigte mod en reduktion af luftforureningen, er, at et fald i væksten af lufttrafikkens omfang ikke er et mål i sig selv med de afgifter, der behandles i denne analyse. Omfanget kan dog blive påvirket af miljøafgifterne. Færre passagerer og mindre fragt er kun økonomisk rationelt, for så vidt som de dertil hørende omkostninger er lavere end de variable omkostninger ved andre former for bekæmpelse (tekniske og driftsmæssige foranstaltninger). Med andre ord: Et fald i væksten af lufttrafikken behandles kun i det omfang, det efter en lønsomhedsbetragtning medfører et bidrag til mindre forurening.
4. Når man vælger at fokusere på en reduktion af udledningen, indebærer det, at målet for afgiften bestemt ikke er at give staterne generelt større indtægter. Det er vigtigt at understrege dette. Selv om det ikke er hensigten, kan en miljøafgift dog godt give staterne indtægter. Anvendelsen af disse statsindtægter behandles i denne undersøgelse.
5. For at kunne analysere gennemførligheden af en europæisk miljøafgift på luftfart er det nødvendigt at definere hvilke lande, der deltager. I dette projekt forudsættes det, at luftfartsafgiften vil blive pålagt i EU's 15 medlemsstater samt i Island, Norge og Schweiz. Dette område er sammenfaldende med det Europæiske Samarbejdsområde (EØS) og omtales i denne rapport som både EØS og Europa.
6. Af indlysende grunde behandler denne undersøgelse kun såkaldte ikke-diskriminerende afgifter. Det medfører, at både europæiske og ikke-europæiske luftfartselskaber forudsættes underkastet nøjagtig samme afgift. Med andre ord: Alle flyselskaber, der beflyver ruter inden for EØS og ruter fra og til Europa skal betale samme afgift.
7. Dette projekt er begrænset til miljøafgifter og fokuserer ikke på andre politiske virkemidler såsom reguleringer, omsættelige tilladelser m.v. Det er dog klart, at miljøafgifter ikke er det eneste politiske virkemiddel, der kan benyttes til at reducere udledningen fra luftfarten. Faktisk anvendes udledningsnormerne (f.eks. for NO_x) allerede til dette formål. Denne undersøgelse sætter ikke fokus på afgifter, fordi disse er det foretrukne politiske virkemiddel, men fordi der kun findes få oplysninger om mulighederne for at gennemføre en europæisk luftfartsafgift. Når først man har opnået større indsigt, bliver det muligt at vurdere fordele og ulemper ved de forskellige politiske virkemidler og drøfte en afvejet politisk pakke. Dette indgår imidlertid ikke i den foreliggende undersøgelse.
8. Den miljøafgift på luftfart, der er under overvejelse, bør anvendes på al lufttransport, dvs. passager-, post- og godstrafik. Denne undersøgelse fokuserer på passagermarkedet. Vi vil dog gerne understrege, at al lufttrafik giver anledning til luftforurening og derfor bør være undergivet samme miljøpolitiske foranstaltninger.

1.3 Projektorganisation

Rapporten beskriver de endelige resultater af hovedundersøgelsen af gennemførligheden af en europæisk luftfartsafgift. Til at følge projektet blev der dannet et projektudvalg med følgende deltagere:

• Hr. Henning Arp (EU-Kommissionen, DG XI)
• Fru Eli Marie Åsen (det norske miljøministerium)
• Hr. Norbert Gorißen (Tysklands forbundsmiljøstyrelse)
• Hr. Willem Jan van Grondelle (det hollandske natur- og miljøselskab
• Fru Ulrike Hlawatsch (Miljøministeriet, Ungdom & Familie, Østrig)
• Hr. Hugo Nielsen (Danmarks miljøstyrelse)
• Hr. Jochem Peeters (det hollandske bolig-, zoneplanlægnings- og miljøministerium)
• Hr. Hans Pulles (den hollandske luftfartsstyrelse)
• Hr. Ton Sledsens (det hollandske natur- og miljøselskab, og deteuropæiske transport- og miljøforbund, Bruxelles).

Observatør:

• Hr. Jörgen Gren (EU-Kommissionen, DG VII).

Den vigtigste opdragsgiver af denne baggrundsanalyse var Centre for Energy Conservation and Environmental Technology (CE), Delft, Nederlandene. Den juridiske del af undersøgelsen (Bilag D i den engelske udgave) blev gennemført af International Institute of Air and Space Law (IIASL), Leiden, Nederlandene. Hr. David Thompson og hr. David Starkie fra Economics-Plus, London, U.K., fungerede begge som overordnede rådgivere i forbindelse med dette projekt ved at stille deres viden og kontakter til rådighed og give deres kommentarer til de foreløbige resultater. Særlige bidrag til analysen af de potentielle økonomiske forvridninger af turistbranchen blev leveret af Netherlands Research Institute for Recreation and Tourism i Breda. Disse omtales i baggrundsundersøgelsen af potentielle økonomiske skævheder[5].

"Feasibility"-undersøgelsens opbygning fremgår af Fig. 1.1.

Fig. 1.1 "Feasibility"-undersøgelsens opbygning.

Forundersøgelsen blev gennemført fra december 1995 til maj 1996; dens resultater er offentliggjort[6]. Denne foreløbige del indeholder en generel undersøgelse af mulighederne for en europæisk miljøafgift på luftfart.

I undersøgelsens næste fase blev der udført 3 baggrundsanalyser med følgende emner:

1. Europæisk luftfarts emissioner: Tendenser og muligheder for reduktion[7]. (Bilag B til den engelske udgave)
2. Potentielle økonomiske skævheder som følge af en europæisk miljøafgift på luftfart[8]. (Bilag C til den engelske udgave)
3. Juridiske aspekter (Bilag D til den engelske udgave) [9].

Formålet med Baggrundsanalyse 1 er at klarlægge, hvilken reduktion af den globale civile luftfarts emissioner (pr. volumenenhed) der kan forventes i år 2025 sammenlignet med 1992 i scenarier baseret på "drift som i dag" (Business as Usual) og "teknisk gennemførligt", samt at påpege hvilken del af sidstnævnte variant, der ville kunne gennemføres under flere mulige former for afgifter.

Formålet med Baggrundsanalyse 2 er at vurdere, om en europæisk miljøafgift på luftfart ville give anledning til potentielle økonomiske skævheder mellem den europæiske og den ikke-europæiske luftfartsbranche og turistindustri, som ikke ville forekomme som følge af en global luftfartsafgift. Denne definition indebærer, at en ændring i konkurrenceforholdet mellem forholdsvis "rene" flyselskaber og stærkt forurenende ditto ikke betragtes som økonomisk skævhed.

Formålet med Baggrundsanalyse 3 er at vurdere, hvorvidt forskellige afgiftsformer - på grundlag af emission, brændstof eller flytning – ville møde alvorlige juridiske hindringer, f.eks. i relation til Chicago-Konventionen, bilaterale luftruteaftaler eller andre internationale aftaler.

Efter at de 3 baggrundsanalyser var færdiggjort, blev der den 28. oktober 1997 afholdt en international ekspert-workshop i Bruxelles. Formålet med denne workshop var at foretage en konstruktiv udveksling af oplysninger, argumenter og synspunkter vedrørende en europæisk afgift på luftfart og at opgøre fordelene og ulemperne ved forskellige afgiftsformer. Deltagerne i denne workshop var repræsentanter for luftfartssektoren, eksperter fra EU-Kommissionen og nationale statslige organer, samt repræsentanter for miljøorganisationer. Rapporten fra mødet er udsendt særskilt[10].

På grundlag af erfaringerne fra forundersøgelsen, baggrundsanalyserne og ovennævnte workshop blev denne endelige rapports Kapitel 2 og 3 skrevet. Til sidst blev konklusionerne og anbefalingerne udarbejdet på grundlag af disse to kapitler; de fremgår af denne endelige rapports Kapitel 4.

1.4 Rapportens omfang

Rapportens indhold er som følger:

Kapitel 2 behandler vigtige valg vedrørende udformningen af en europæisk afgift på luftfart med hensyn til:

• afgiftens sigte (2.2),
• afgiftsgrundlaget (2.3),
• afgiftssatsen (2.4), samt
• indtægternes fordeling (2.5).

Endelig giver afsnit 2.6 en kort oversigt over de relevante valg.

Kapitel 3 indeholder en vurdering af fem repræsentative modeller for en europæisk miljøafgift på luftfart. Dette kapitel er opbygget som følger:

• Oversigt og beskrivelse af de fem afgiftsformer (3.2),
• gennemgang af vurderingskriterierne for miljømæssig effektivitet, økonomisk skævhed, juridiske aspekter, implementering og fordelingseffekter (3.3),
• vurdering af fordele og ulemper ved de fem afgiftsformer på grundlag af disse kriterier (3.4 – 3.8), samt
• prioritering af de fem afgiftsformer og gennemgang af konklusionerne vedrørende disse afgiftsformers gennemførlighed (3.9).

Kapitel 4 indeholder et sammendrag af rapporten og fremsætter konklusioner og anbefalinger.

Desuden omfatter originalrapporten otte bilag (A til I), som leverer mere detaljerede oplysninger om visse aspekter og et sammendrag af de baggrundsanalyser, der er udgivet særskilt.

[1] Flere oplysninger om lufttrafikkens forurening af luften og dens miljømæssige betydning fremgår af Bilag A (ej i danske udgave).

[2] Olivier (1995), Vedantham & Oppenheimer (1994), og Dings m.fl. (1997).

[3] På mødet i ICAO-CAEP/3 blev det aftalt, at arbejdet med afgifter skulle foretages af et "Focal Point on Charges" (FCP) bistået af medlemmer og observatører. FCP beskæftiger sig kun med afgifter vedrørende emissioner. Det endelige udkast til FCP's rapport til CAEP/4-mødet blev drøftet i december 1997 (Emissionsafgifter og –skatter på luftfart, rapport fra Focal Point on Charges – Outline and second draft – Haag, 30. september 1997).

[[4] CAEP (Committee on Aviation Environmental Protection), som har til opgave af komme med indstillinger vedrørende miljøpolitik til ICAO's Råd.

[5] Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit & Bleijenberg, 1997).

[6] A European Aviation Charge, Preliminary Study (Bleijenberg m.fl., 1996).

[7] Udgivet særskilt som European Aviation Emissions: trends and attainable reductions (Dings m.fl., 1997).

[8] Udgivet særskilt som Potential economic distortions of a European environmental aviation charge (Wit & Bleijenberg, 1997).

[9] Tidligere offentligjort i Forundersøgelsen (Bleijenberg m.fl., 1996).

[10] Report of the Workshop on the Feasibility of a European Aviation Charge (Snape, 1998).