Der har i en årrække været fokus på genanvendelse og rensning af forurenet jord og
overskudsjord.
I forbindelse med udarbejdelsen af jordforureningsloven fra juni 19991, blev det skønnet, at der, ud over forureninger fra
villatanke, er op mod 14.000 forurenede lokaliteter i Danmark. Tallet er alene et skøn,
da den kortlægning og registrering af forurenede lokaliteter, som amterne foretager,
endnu ikke er afsluttet. Forureningerne stammer fra en lang række virksomheder, og
skyldes fortrinsvis olieprodukter, tungmetaller, tjære og klorerede opløsningsmidler.
Desuden stammer forureningerne fra tidligere fyld- og lossepladser.
Samtidig er store områder, især i byerne, diffust forurenede med tungmetaller og
organiske forbindelser. Disse forureninger stammer fra trafikken, udledninger fra
virksomhedernes skorstene samt fra forurenet fyldjord. Forureningerne er som regel af
lettere grad, end det er tilfældet med de forurenede lokaliteter.
Tidligere blev store mængder opgravet overskudsjord deponeret i råstofgrave. Det har
imidlertid vist sig, at denne form for deponering udgør et miljømæssigt problem med
hensyn til risikoen for at forurene grundvandet. Med virkning fra den 1. januar 1998
vedtog Folketinget derfor et generelt forbud mod deponering i råstofgrave med begrænset
mulighed for dispensation2.
Oprensning af forurenede lokaliteter samt aktiviteter i bygge- og anlægsbranchen
medfører et øget behov for afsætning af stadig større mængder forurenet og ren jord
samtidig med, at mulighederne for at komme af med jorden er mindsket.
Der mangler i dag pladser, hvor der er mulighed for oplagring og sortering, så jorden
i passende omfang kan adskilles i forureningskategorier med henblik på rensning og
genanvendelse. Det er kun ganske få kommuner eller private virksomheder, der har
fået etableret karteringspladser, hvor denne oplagring og sortering kan finde sted.
Mængden af forurenet, renset og ren jord anses umiddelbart af aktørerne på området
(medlemmerne af følgegruppen), ikke at stå i forhold til de afsætningsmuligheder, der
er for jorden, og stadigt større mængder deponeres derfor. Der findes pt. ingen præcise
opgørelser over, hvor store mængder forurenet, renset og ren jord, der hvert år
anvendes eller bortskaffes.
Det er ikke ønskeligt, at jord skal genanvendes for enhver pris, og det er heller ikke
den statslige politik på området. De potentielle skader fra jordforureninger skal først
og fremmest søges begrænset eller elimineret og ikke blot flyttes. Til gengæld kan
mulighederne for at anvende dele af den forurenede og rensede jord, uden at dette skader
miljøet og sundheden, være en miljømæssig fordel og desuden spare på brugen af
primære råstoffer og deponeringskapacitet, som derved kan forbeholdes
"høj-risiko" jord.
Den del af den samlede mængde af forurenet og renset jord, der ønskes en øget
genanvendelsen af, er jord, som ikke indeholder mobile forureningskomponenter.
Formålet med projektet er på denne baggrund at identificere de barrierer, der er
medvirkende til, at der ikke genanvendes nok forurenet, renset og ren jord. Barriererne er
blevet identificeret i samarbejde med projektets følgegruppe, der bestod af en lang
række aktører inden for området.
Det har endvidere været projektets formål at opstille handlemuligheder og
løsningsforslag med henblik på at mindske barriererne. Det har herunder været
projektets opgave at vurdere, hvilke styringsmidler der vil kunne anvendes med hensyn til
at styre jordstrømmene mod en større genanvendelse.
Der tages i projektet udgangspunkt i, "at der ikke genanvendes nok jord".
Dette var en del af formuleringen i Miljøstyrelsens oplæg til projektet.
Det har imidlertid ikke været muligt at fastlægge, hvad der i givet fald ville være
"nok". Projektets udgangspunkt har derfor været at identificere
handlingsmuligheder, der kan medvirke til, at en større andel end hidtil af de fremkomne
forurenede, rensede og rene jordmængder kan genanvendes.
Det må antages, at det ikke er al forurenet jord, der kan genanvendes, idet udgifterne
til oprensning til acceptable forureningsgrader i nogle tilfælde vil blive
uforholdsmæssigt høje. Det er heller ikke i alle tilfælde muligt i stor skala at
oprense alle typer af forurenet jord, og genanvendelse er ikke altid en mulighed.
Den overordnede strategi er, at den forurenede jord skal fjernes fra steder, hvor den
skader sundhed og miljø, og at det skal ske med de mindst mulige omkostninger. Således
er det erkendte skader eller potentielle risici, som ønskes minimeret, når jord fjernes
og behandles eller deponeres. Genanvendelse må ikke medføre, at risikoen for skader blot
flyttes til en anden lokalitet.
Nedenfor er en række begreber, der anvendes i projektet, defineret.
1.3.1.1 Ren og renset jord
Det har under projektforløbet været diskuteret, hvordan ren jord, renset jord og
forurenet jord skulle defineres. Miljøstyrelsen er ved at udarbejde en definition for,
hvad ren jord er. Som anvendelige definitioner for ren jord, kan der tages udgangspunkt i,
hvad jorden skal anvendes til.
Således vil jord, der opfylder kriterierne for genanvendelse i forhold til
genanvendelsesbekendtgørelsen3 som udgangspunkt
være (tilstrækkelig) ren eller renset i forhold til anvendelsen.
Der kan også tages udgangspunkt i toksikologiske jordkvalitetskriterier, der
fastsætter kriterier for jord ved meget følsom anvendelse, ligesom der kan tages
udgangspunkt i afskæringskriterier. Endelig kan økotoksikologiske jordkvalitetskriterier
lægges til grund for vurderingen af jorden. Økotoksikologiske kriterier er udtryk for de
højeste koncentrationer i jordmiljøet ved hvilke, der ikke kan forventes en
økotoksikologisk effekt.
1.3.1.2 Forurenet jord
Ved forurenet jord forstås jord, der er ikke overholder kravene til ren jord, jf.
ovenstående.
1.3.13 Genanvendelse af jord
I projektet anvendes udtrykket "genanvendelse", når opgravet jord
anvendes eller genanvendes til erstatning for primære råstoffer.
1.3.1.4 Karterings-, oplagspladser og jordhoteller
Karteringspladser er i dette projekt pladser, hvor jord kan bringes til for
nærmere undersøgelse og vurdering samt fysisk håndtering, hvor murbrokker m.m. fjernes.
Jorden oplagres i en begrænset periode, inden den sendes til rensning, oplagsplads,
anvendes i et projekt, deponeres eller andet.
Oplagspladser og jordhoteller. I dette projekt forstås ved oplagspladser,
pladser, hvor der i en længere periode kan oplagres større mængder jord for senere
anvendelse. Oplagspladser er i dette projekt det samme som jordhoteller.
Der er ved projektets gennemførelse taget udgangspunkt i metoden Logical Framework
Approach (LFA), der er en analysemetode, hvorved det er muligt at systematisere
problemstillinger inden for det valgte projektområde samtidig med, at projektets
problemområde afgrænses.
Der tages i metoden udgangspunkt i det centrale problem, kaldet kerneproblemet.
Problemet er formuleret som et negativt udsagn. Herfra bliver observerede eller påståede
problemer arrangeret i et hierarki af årsags- og virkningssammenhænge forstået
som problemer der skaber kerneproblemet, og problemer der er effekter af kerneproblemet.
Kerneproblemet med årsager fremstilles som et "problemtræ", hvor
problemernes indbyrdes sammenhænge er søgt systematiseret.
Ved anvendelsen af LFA-metoden er der ved dette projekt kun medtaget årsags- og
virkningssammenhænge til kerneproblemet, da det er i denne del af projektets
problemområde, der er mulighed for at handle eller finde en evt. løsning på
problemerne. Effekterne er således ikke behandlet ved projektet. Denne metodiske
fremgangsmåde betyder, at det er beskrevet, hvad problemerne er, og hvordan de eventuelt
kan løses. Effekterne, der i dette tilfælde ville være de effekter, der følger af, at
der ikke anvendes nok ren, renset og forurenet jord, er derimod ikke beskrevet, idet det
som udgangspunkt er givet, at der så vidt muligt skal genanvendes mere jord, og
problemerne, der f.eks. er forbundet med manglende deponeringskapacitet forudsættes at
være velkendte.
Der er som udgangspunkt valgt to kerneproblemer, ét for forurenet og renset jord og
ét for ren jord, ud fra en forestilling om, at der er væsentlige forskelle på
årsagssammenhængene med udgangspunkt i de to kerneproblemer.
Kerneproblemerne er formuleret således:
"Der genanvendes ikke nok forurenet og renset jord", og
"Der genanvendes ikke nok ren jord"
Kerneproblemerne danner udgangspunkt for to problemtræer. De samlede problemtræer
fremgår af henholdsvis bilag A og bilag B.
Den øverste del af problemtræet for forurenet og renset jord ses af Figur 1.
Se her!
Figur 1
Kerneproblemet samt 2. niveau i problemtræet for forurenet og renset jord
Der er ved projektet identificeret 5 underliggende problemer, der betragtes som
væsentlige årsager til, at der ikke genanvendes nok forurenet og renset jord. Årsagerne
anses således for at kunne findes i økonomi, traditioner, materialernes kvalitet,
myndighedsbehandlingen og udbud kontra efterspørgsel. Hver af disse årsager udgør
dermed et nyt problem, der har baggrund i andre årsager, og kan dermed forgrenes
yderligere i årsagerne til disse problemer og så fremdeles.
Problemtræet er opbygget, så årsags- og virkningssammenhænge beskrives på et mere
detaljeret niveau, jo mere forgrenet træet er.
Problemtræet er blevet opstillet efter diskussion i projektets følgegruppe af
problemer samt årsags- og virkningssammenhænge i forhold til genanvendelse af forurenet
og renset jord, og er efterfølgende sammenfattet af de deltagende medarbejdere fra Carl
Bro as. De opstillede problemer er dermed baseret på følgegruppens viden og erfaringer.
Problemerne / årsagerne er efterfølgende prioriteret, således at der kun er blevet
arbejdet videre med de årsager, der af følgegruppen er anset for værende væsentlige.
Problemtræet for forurenet og renset jord er yderligere beskrevet i kapitel 3. For
overskuelighedens skyld er det samlede problemtræ delt op i 5 deltræer med hvert sit
udgangspunkt. De 5 problemer, der tager udgangspunkt i deltræerne, er formuleret i
træets 2. niveau.
Den øverste del af problemtræet for ren jord fremgår af Figur 2.
![](images/f2.gif)
Figur 2
Kerneproblemet samt 2. niveau i problemtræet for ren jord
Som det fremgår af dette problemtræ, er det i modsætning til problemtræet for
forurenet og renset jord ikke myndighedsbehandlingen, der er identificeret som en af
mulige årsager til den manglende genanvendelse, mens der stort set er sammenfald mellem
de øvrige årsager i de to problemtræer.
Problemtræet for ren jord er yderligere beskrevet i kapitel 4.
Opbygning af problemtræerne har været en proces, hvor årsags- og
virkningssammenhænge er blevet systematiseret, hvor nye problemer er kommet til, mens
andre er blevet fjernet. Problemtræet er først blevet anset for færdigt, da
følgegruppen fandt, at de problemer og årsagssammenhænge, der fremgik af træet, gav et
rimeligt billede af projektets problemområde.
Det næste trin ved LFA-metoden er, med udgangspunkt i resultatet af
problemtræerne, at vende problemformuleringerne til positive, ønskværdige tilstande i
et såkaldt måltræ.
Det er i projektet valgt at samle de to problemtræer i ét måltræ, da der undervejs
i forløbet viste sig at være et stort sammenfald mellem de opstillede problemer og
årsager i de to problemtræer. Det samlede måltræ fremgår af bilag C, mens indholdet i
måltræet er uddybet i kapitel 5.
I måltræet omformuleres hvert problem til et positivt udsagn, og bliver således et
mål det der vil opnås ved, at tingenes tilstand bliver ændret. Måltræet er
ikke en gengivelse af virkeligheden, men angiver hvilke ændrede tilstande der ønskes.
Det er mål, der kan arbejdes mod med henblik på at løse eller minimere kerneproblemet.
Kerneproblemerne for de to problemtræer er i måltræet vendt og samlet til: "Der
genanvendes nok forurenet, renset og ren jord". De to øverste niveauer på
måltræet fremgår af Figur 3.
De kasser i måltræerne, der er markeret med raster, omhandler både forurenet, renset
og ren jord, hvorimod de kasser, der ikke er markeret med raster, kun dækker forurenet og
renset jord.
![](images/f3.gif)
Figur 3
Måltræ for forurenet, renset og ren jord de 2 øverste niveauer
Målet danner, ligesom det var tilfældet for problemtræerne, udgangspunkt for
yderligere forgreninger i træet. Måltræet er ligesom problemtræet udarbejdet i
samarbejde med følgegruppen.
Der er på baggrund af måltræet opstillet en række handlemuligheder, der kan
medvirke til at mindske eller eliminere barriererne for genanvendelse af forurenet, renset
og ren jord. Der er ikke i de opstillede handlemuligheder taget stilling til de eventuelle
politiske, administrative og økonomiske barrierer for at gennemføre initiativerne.
Handlemulighederne skal derfor opfattes som inspiration til initiativer, der enten kan
forkastes eller arbejdes videre med.
Handlemulighederne danner ligeledes baggrund for at udvælge en række fremgangsmåder
for at opnå målet; Der genanvendes nok forurenet, renset og ren jord. På
baggrund af måltræet er de væsentligste initiativer i forhold til at øge
genanvendelsen samlet i fem områder, hvor det vil være oplagt at koncentrere den videre
indsats. Disse områder bliver diskuteret.
Barrierer og handlingsmuligheder er identificeret og opstillet på baggrund af bidrag
fra projektets arbejds- og følgegruppe.
Projektet blev indledt ved et møde i projektets arbejdsgruppe. Her blev kerneproblemerne
formuleret. Af praktiske årsager blev det valgt at opdele problemet med den manglende
genanvendelse af jord i to kerneproblemer. Med udgangspunkt i disse to kerneproblemer blev
årsagerne til den manglende genanvendelse diskuteret, og en række af årsagerne til den
manglende genanvendelse blev opridset.
På baggrund af de opstillede kerneproblemer og de dertil knyttede årsager, der var
identificeret af arbejdsgruppen, opstillede Carl Bro as udkast til et problemtræ for
forurenet og renset jord. Det var ikke i arbejdsgruppen lykkedes at identificere barrierer
for anvendelsen af ren jord.
Udkastene blev diskuteret og videreudviklet på et efterfølgende møde i
følgegruppen. Her identificeredes også forskellige elementer til et problemtræ for
genanvendelse af ren jord.
Efterfølgende strukturerede Carl Bro as de identificerede årsager og
årsagssammenhænge i to problemtræer, et for genanvendelsen af forurenet og renset jord,
og et for genanvendelsen af ren jord. Disse to problemtræer udsendtes til skriftlig
kommentering i arbejds- og følgegruppen og blev tilrettet efter de kommentarer, der blev
givet til udkastene.
Måltræerne blev gennemgået på et møde i arbejds- og følgegruppen. På baggrund af
diskussionerne her, udsendtes efterfølgende til skriftlig kommentering de justerede
måltræer. Carl Bro as opstillede efterfølgende forslag til handlemuligheder, der blev
kommenteret af følgegruppen.
Et udkast til rapport, hvor kommentarer var indarbejdet, udsendtes ligeledes til
arbejds- og følgegruppen, og på et afsluttende møde blev hele rapportudkastet, med
undtagelse af "Sammendrag og resultater", gennemgået.
Efterfølgende blev rapporten rettet i overensstemmelse med de afgivne kommentarer og
diskussionerne på mødet. Sammendrag og resultater udsendtes til arbejds- og
følgegruppens kommentering, hvorefter rapporten på baggrund af de sidste kommentarer
blev tilrettet og endeligt udkast sendt til Miljøstyrelsen.
Der er, som det fremgår, blevet holdt ét arbejdsgruppemøde samt tre arbejds- og
følgegruppemøder under projektforløbet. Efter det første møde i arbejdsgruppen, holdt
arbejdsgruppen og følgegruppen fælles møder.
De identificerede barrierer er udtryk for den opfattelse, som medlemmerne af
arbejdsgruppen og følgegruppen har af, hvad der står i vejen for en øget genanvendelse
af forurenet, renset og ren jord. Projektets rammer og forudsætninger har ikke åbnet
mulighed for, at de udsagn, som medlemmerne af de to grupper har fremsat om barrierer og
løsningsforslag, har kunnet verificeres eller underbygges yderligere. Udsagnene er blevet
diskuteret i grupperne, og grupperne har løbende gennem processen foretaget en
prioritering af de fremsatte udsagns væsentlighed.
Medlemmerne af de to grupper blev udpeget i et samarbejde mellem Miljøstyrelsen og
Carl Bro as, og hensigten med den valgte sammensætning af de to grupper var, at få
jordområdet repræsenteret så bredt som muligt ved projektets gennemførelse.
Under projektforløbet har gruppemedlemmerne givet udtryk for, at der ikke er et
tilstrækkeligt datagrundlag på området, hvorfor f.eks. kerneproblemernes formuleringer
om, at der ikke anvendes "nok" jord, ikke har kunnet kvantificeres nærmere.
Udsagn, der vedrører kvantitative størrelser, skal derfor nærmere opfattes som udtryk
for gruppernes eller medlemmer af gruppernes erfaring og kendskab til området frem for
som strengt kvantitative udsagn.
Der har i grupperne i en vis udstrækning været divergerende opfattelser af, hvilke
initiativer og handlemuligheder, herunder virkemidler, der ville være hensigtsmæssige at
iværksætte. Rapporten indeholder derfor ikke anbefalinger af, hvilke handlemuligheder
eller virkemidler der burde prioriteres. I stedet indeholder rapporten en beskrivelse af
en række handlemuligheder og virkemidler, der kunne sættes i værk.
I forhold til manglen på tilstrækkeligt detaljerede data, vil en beslutning om
iværksættelse af nogle af de foreslåede tiltag blandt andet afhænge af
tilstedeværelsen af mere detaljerede data om mængder og forureningsgrader af jorden.
Rapporten kan anvendes som et idékatalog, hvor de forskellige foreslåede tiltag kan
besluttes iværksat, efterhånden som det nødvendige datagrundlag foreligger.
Det var den generelle opfattelse i grupperne, at der med dette projekt var blevet taget
hul på problemerne om den manglende genanvendelse af jord, og at dette burde følges op
med tilvejebringelse af data, hvor dette er påkrævet, og igangsættelse af en række af
de foreslåede handlingsforslag.
Kapitel 2 indeholder en gennemgang af, hvorledes jordområdet reguleres. Kapitlet
indeholder desuden en gennemgang af hvilke afgifter, der i dag anvendes ved dele af
affaldsbehandlingen og -bortskaffelsen. Kapitlet kan bruges som reference for de
henvisninger, der i rapporten er til lovgivningen.
Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af de barrierer, der er for genanvendelse af
forurenet og renset jord. Barriererne er beskrevet ved hjælp af et problemtræ, hvor
kerneproblemet er tematiseret i fem delproblemer omhandlende: Økonomiske incitamenter;
"Konservatisme" i forhold til at anvendelse af materialer; Kvaliteten af og
strukturen i jorden; Myndighedsbehandling og Udbud og efterspørgsel.
Kapitel 4 omhandler beskrivelse af de barrierer, der er for genanvendelse af ren jord.
Her er der ligeledes opstillet et problemtræ, der i fire deltræer tematiserer
problemerne; Økonomiske incitamenter; Jordens egnethed; Troværdighed til jordens
renhed og Udbud og efterspørgsel.
I kapitel 5 er problemtræerne vendt til positive udsagn formuleret i et
måltræ. Mens der er formuleret to problemtræer, er der kun opstillet ét måltræ, der
omfatter både forurenet, renset jord samt ren jord. Forskellige løsnings- og
handlemuligheder er opridset i forhold til målet, og kapitlet sluttes med et skema over
handlemuligheder med henblik på at øge genanvendelsen af forurenet, renset og ren jord.
Kapitel 6 indeholder en diskussion af udvalgte handlemuligheder inden for områderne; Information
og vejledning, Administration, Karteringspladser og Afgifter.
I kapitel 7 diskuteres projektets metode i forhold til det ønskede mål.