| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Barrierer for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord

1. Indledning

1.1 Baggrund

Der har i en årrække været fokus på genanvendelse og rensning af forurenet jord og overskudsjord.

I forbindelse med udarbejdelsen af jordforureningsloven fra juni 1999¹, blev det skønnet, at der, ud over forureninger fra villatanke, er op mod 14.000 forurenede lokaliteter i Danmark. Tallet er alene et skøn, da den kortlægning og registrering af forurenede lokaliteter, som amterne foretager, endnu ikke er afsluttet. Forureningerne stammer fra en lang række virksomheder, og skyldes fortrinsvis olieprodukter, tungmetaller, tjære og klorerede opløsningsmidler. Desuden stammer forureningerne fra tidligere fyld- og lossepladser.

Samtidig er store områder, især i byerne, diffust forurenede med tungmetaller og organiske forbindelser. Disse forureninger stammer fra trafikken, udledninger fra virksomhedernes skorstene samt fra forurenet fyldjord. Forureningerne er som regel af lettere grad, end det er tilfældet med de forurenede lokaliteter.

Tidligere blev store mængder opgravet overskudsjord deponeret i råstofgrave. Det har imidlertid vist sig, at denne form for deponering udgør et miljømæssigt problem med hensyn til risikoen for at forurene grundvandet. Med virkning fra den 1. januar 1998 vedtog Folketinget derfor et generelt forbud mod deponering i råstofgrave med begrænset mulighed for dispensation².

Oprensning af forurenede lokaliteter samt aktiviteter i bygge- og anlægsbranchen medfører et øget behov for afsætning af stadig større mængder forurenet og ren jord samtidig med, at mulighederne for at komme af med jorden er mindsket.

Der mangler i dag pladser, hvor der er mulighed for oplagring og sortering, så jorden i passende omfang kan adskilles i forureningskategorier med henblik på rensning og genanvendelse. Det er kun ganske få kommuner – eller private virksomheder, der har fået etableret karteringspladser, hvor denne oplagring og sortering kan finde sted.

Mængden af forurenet, renset og ren jord anses umiddelbart af aktørerne på området (medlemmerne af følgegruppen), ikke at stå i forhold til de afsætningsmuligheder, der er for jorden, og stadigt større mængder deponeres derfor. Der findes pt. ingen præcise opgørelser over, hvor store mængder forurenet, renset og ren jord, der hvert år anvendes eller bortskaffes.

Det er ikke ønskeligt, at jord skal genanvendes for enhver pris, og det er heller ikke den statslige politik på området. De potentielle skader fra jordforureninger skal først og fremmest søges begrænset eller elimineret og ikke blot flyttes. Til gengæld kan mulighederne for at anvende dele af den forurenede og rensede jord, uden at dette skader miljøet og sundheden, være en miljømæssig fordel og desuden spare på brugen af primære råstoffer og deponeringskapacitet, som derved kan forbeholdes "høj-risiko" jord.

Den del af den samlede mængde af forurenet og renset jord, der ønskes en øget genanvendelsen af, er jord, som ikke indeholder mobile forureningskomponenter.

1.2 Formål

Formålet med projektet er på denne baggrund at identificere de barrierer, der er medvirkende til, at der ikke genanvendes nok forurenet, renset og ren jord. Barriererne er blevet identificeret i samarbejde med projektets følgegruppe, der bestod af en lang række aktører inden for området.

Det har endvidere været projektets formål at opstille handlemuligheder og løsningsforslag med henblik på at mindske barriererne. Det har herunder været projektets opgave at vurdere, hvilke styringsmidler der vil kunne anvendes med hensyn til at styre jordstrømmene mod en større genanvendelse.

1.3 Afgrænsninger

Der tages i projektet udgangspunkt i, "at der ikke genanvendes nok jord". Dette var en del af formuleringen i Miljøstyrelsens oplæg til projektet.

Det har imidlertid ikke været muligt at fastlægge, hvad der i givet fald ville være "nok". Projektets udgangspunkt har derfor været at identificere handlingsmuligheder, der kan medvirke til, at en større andel end hidtil af de fremkomne forurenede, rensede og rene jordmængder kan genanvendes.

Det må antages, at det ikke er al forurenet jord, der kan genanvendes, idet udgifterne til oprensning til acceptable forureningsgrader i nogle tilfælde vil blive uforholdsmæssigt høje. Det er heller ikke i alle tilfælde muligt i stor skala at oprense alle typer af forurenet jord, og genanvendelse er ikke altid en mulighed.

Den overordnede strategi er, at den forurenede jord skal fjernes fra steder, hvor den skader sundhed og miljø, og at det skal ske med de mindst mulige omkostninger. Således er det erkendte skader eller potentielle risici, som ønskes minimeret, når jord fjernes og behandles eller deponeres. Genanvendelse må ikke medføre, at risikoen for skader blot flyttes til en anden lokalitet.

1.3.1 Definitioner

Nedenfor er en række begreber, der anvendes i projektet, defineret.

Det har under projektforløbet været diskuteret, hvordan ren jord, renset jord og forurenet jord skulle defineres. Miljøstyrelsen er ved at udarbejde en definition for, hvad ren jord er. Som anvendelige definitioner for ren jord, kan der tages udgangspunkt i, hvad jorden skal anvendes til.

Således vil jord, der opfylder kriterierne for genanvendelse i forhold til genanvendelsesbekendtgørelsen³ som udgangspunkt være (tilstrækkelig) ren eller renset i forhold til anvendelsen.

Der kan også tages udgangspunkt i toksikologiske jordkvalitetskriterier, der fastsætter kriterier for jord ved meget følsom anvendelse, ligesom der kan tages udgangspunkt i afskæringskriterier. Endelig kan økotoksikologiske jordkvalitetskriterier lægges til grund for vurderingen af jorden. Økotoksikologiske kriterier er udtryk for de højeste koncentrationer i jordmiljøet ved hvilke, der ikke kan forventes en økotoksikologisk effekt.

Ved forurenet jord forstås jord, der er ikke overholder kravene til ren jord, jf. ovenstående.

I projektet anvendes udtrykket "genanvendelse", når opgravet jord anvendes eller genanvendes til erstatning for primære råstoffer.

Karteringspladser er i dette projekt pladser, hvor jord kan bringes til for nærmere undersøgelse og vurdering samt fysisk håndtering, hvor murbrokker m.m. fjernes. Jorden oplagres i en begrænset periode, inden den sendes til rensning, oplagsplads, anvendes i et projekt, deponeres eller andet.

Oplagspladser og jordhoteller. I dette projekt forstås ved oplagspladser, pladser, hvor der i en længere periode kan oplagres større mængder jord for senere anvendelse. Oplagspladser er i dette projekt det samme som jordhoteller.

1.4 Metode

Der er ved projektets gennemførelse taget udgangspunkt i metoden Logical Framework Approach (LFA), der er en analysemetode, hvorved det er muligt at systematisere problemstillinger inden for det valgte projektområde samtidig med, at projektets problemområde afgrænses.

1.4.1 Kerneproblemer

Der tages i metoden udgangspunkt i det centrale problem, kaldet kerneproblemet. Problemet er formuleret som et negativt udsagn. Herfra bliver observerede eller påståede problemer arrangeret i et hierarki af årsags- og virkningssammenhænge – forstået som problemer der skaber kerneproblemet, og problemer der er effekter af kerneproblemet.

Kerneproblemet med årsager fremstilles som et "problemtræ", hvor problemernes indbyrdes sammenhænge er søgt systematiseret.

Ved anvendelsen af LFA-metoden er der ved dette projekt kun medtaget årsags- og virkningssammenhænge til kerneproblemet, da det er i denne del af projektets problemområde, der er mulighed for at handle eller finde en evt. løsning på problemerne. Effekterne er således ikke behandlet ved projektet. Denne metodiske fremgangsmåde betyder, at det er beskrevet, hvad problemerne er, og hvordan de eventuelt kan løses. Effekterne, der i dette tilfælde ville være de effekter, der følger af, at der ikke anvendes nok ren, renset og forurenet jord, er derimod ikke beskrevet, idet det som udgangspunkt er givet, at der så vidt muligt skal genanvendes mere jord, og problemerne, der f.eks. er forbundet med manglende deponeringskapacitet forudsættes at være velkendte.

Der er som udgangspunkt valgt to kerneproblemer, ét for forurenet og renset jord og ét for ren jord, ud fra en forestilling om, at der er væsentlige forskelle på årsagssammenhængene med udgangspunkt i de to kerneproblemer.

Kerneproblemerne er formuleret således:

1.4.2 Problemtræer

Kerneproblemerne danner udgangspunkt for to problemtræer. De samlede problemtræer fremgår af henholdsvis bilag A og bilag B.

Den øverste del af problemtræet for forurenet og renset jord ses af Figur 1.

Se her!

Figur 1
Kerneproblemet samt 2. niveau i problemtræet for forurenet og renset jord

Der er ved projektet identificeret 5 underliggende problemer, der betragtes som væsentlige årsager til, at der ikke genanvendes nok forurenet og renset jord. Årsagerne anses således for at kunne findes i økonomi, traditioner, materialernes kvalitet, myndighedsbehandlingen og udbud kontra efterspørgsel. Hver af disse årsager udgør dermed et nyt problem, der har baggrund i andre årsager, og kan dermed forgrenes yderligere i årsagerne til disse problemer – og så fremdeles.

Problemtræet er opbygget, så årsags- og virkningssammenhænge beskrives på et mere detaljeret niveau, jo mere forgrenet træet er.

Problemtræet er blevet opstillet efter diskussion i projektets følgegruppe af problemer samt årsags- og virkningssammenhænge i forhold til genanvendelse af forurenet og renset jord, og er efterfølgende sammenfattet af de deltagende medarbejdere fra Carl Bro as. De opstillede problemer er dermed baseret på følgegruppens viden og erfaringer. Problemerne / årsagerne er efterfølgende prioriteret, således at der kun er blevet arbejdet videre med de årsager, der af følgegruppen er anset for værende væsentlige. Problemtræet for forurenet og renset jord er yderligere beskrevet i kapitel 3. For overskuelighedens skyld er det samlede problemtræ delt op i 5 deltræer med hvert sit udgangspunkt. De 5 problemer, der tager udgangspunkt i deltræerne, er formuleret i træets 2. niveau.

Den øverste del af problemtræet for ren jord fremgår af Figur 2.

Figur 2
Kerneproblemet samt 2. niveau i problemtræet for ren jord

Som det fremgår af dette problemtræ, er det i modsætning til problemtræet for forurenet og renset jord ikke myndighedsbehandlingen, der er identificeret som en af mulige årsager til den manglende genanvendelse, mens der stort set er sammenfald mellem de øvrige årsager i de to problemtræer.

Problemtræet for ren jord er yderligere beskrevet i kapitel 4.

Opbygning af problemtræerne har været en proces, hvor årsags- og virkningssammenhænge er blevet systematiseret, hvor nye problemer er kommet til, mens andre er blevet fjernet. Problemtræet er først blevet anset for færdigt, da følgegruppen fandt, at de problemer og årsagssammenhænge, der fremgik af træet, gav et rimeligt billede af projektets problemområde.

1.4.3 Måltræ

Det næste trin ved LFA-metoden er, med udgangspunkt i resultatet af problemtræerne, at vende problemformuleringerne til positive, ønskværdige tilstande i et såkaldt måltræ.

Det er i projektet valgt at samle de to problemtræer i ét måltræ, da der undervejs i forløbet viste sig at være et stort sammenfald mellem de opstillede problemer og årsager i de to problemtræer. Det samlede måltræ fremgår af bilag C, mens indholdet i måltræet er uddybet i kapitel 5.

I måltræet omformuleres hvert problem til et positivt udsagn, og bliver således et mål – det der vil opnås ved, at tingenes tilstand bliver ændret. Måltræet er ikke en gengivelse af virkeligheden, men angiver hvilke ændrede tilstande der ønskes. Det er mål, der kan arbejdes mod med henblik på at løse eller minimere kerneproblemet.

Kerneproblemerne for de to problemtræer er i måltræet vendt og samlet til: "Der genanvendes nok forurenet, renset og ren jord". De to øverste niveauer på måltræet fremgår af Figur 3.

De kasser i måltræerne, der er markeret med raster, omhandler både forurenet, renset og ren jord, hvorimod de kasser, der ikke er markeret med raster, kun dækker forurenet og renset jord.

Figur 3
Måltræ for forurenet, renset og ren jord – de 2 øverste niveauer

Målet danner, ligesom det var tilfældet for problemtræerne, udgangspunkt for yderligere forgreninger i træet. Måltræet er ligesom problemtræet udarbejdet i samarbejde med følgegruppen.

1.4.4 Handlemuligheder

Der er på baggrund af måltræet opstillet en række handlemuligheder, der kan medvirke til at mindske eller eliminere barriererne for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord. Der er ikke i de opstillede handlemuligheder taget stilling til de eventuelle politiske, administrative og økonomiske barrierer for at gennemføre initiativerne. Handlemulighederne skal derfor opfattes som inspiration til initiativer, der enten kan forkastes eller arbejdes videre med.

Handlemulighederne danner ligeledes baggrund for at udvælge en række fremgangsmåder for at opnå målet; Der genanvendes nok forurenet, renset og ren jord. På baggrund af måltræet er de væsentligste initiativer i forhold til at øge genanvendelsen samlet i fem områder, hvor det vil være oplagt at koncentrere den videre indsats. Disse områder bliver diskuteret.

1.5 Beskrivelse af projektprocessen

Barrierer og handlingsmuligheder er identificeret og opstillet på baggrund af bidrag fra projektets arbejds- og følgegruppe.

Projektet blev indledt ved et møde i projektets arbejdsgruppe. Her blev kerneproblemerne formuleret. Af praktiske årsager blev det valgt at opdele problemet med den manglende genanvendelse af jord i to kerneproblemer. Med udgangspunkt i disse to kerneproblemer blev årsagerne til den manglende genanvendelse diskuteret, og en række af årsagerne til den manglende genanvendelse blev opridset.

På baggrund af de opstillede kerneproblemer og de dertil knyttede årsager, der var identificeret af arbejdsgruppen, opstillede Carl Bro as udkast til et problemtræ for forurenet og renset jord. Det var ikke i arbejdsgruppen lykkedes at identificere barrierer for anvendelsen af ren jord.

Udkastene blev diskuteret og videreudviklet på et efterfølgende møde i følgegruppen. Her identificeredes også forskellige elementer til et problemtræ for genanvendelse af ren jord.

Efterfølgende strukturerede Carl Bro as de identificerede årsager og årsagssammenhænge i to problemtræer, et for genanvendelsen af forurenet og renset jord, og et for genanvendelsen af ren jord. Disse to problemtræer udsendtes til skriftlig kommentering i arbejds- og følgegruppen og blev tilrettet efter de kommentarer, der blev givet til udkastene.

Måltræerne blev gennemgået på et møde i arbejds- og følgegruppen. På baggrund af diskussionerne her, udsendtes efterfølgende til skriftlig kommentering de justerede måltræer. Carl Bro as opstillede efterfølgende forslag til handlemuligheder, der blev kommenteret af følgegruppen.

Et udkast til rapport, hvor kommentarer var indarbejdet, udsendtes ligeledes til arbejds- og følgegruppen, og på et afsluttende møde blev hele rapportudkastet, med undtagelse af "Sammendrag og resultater", gennemgået. Efterfølgende blev rapporten rettet i overensstemmelse med de afgivne kommentarer og diskussionerne på mødet. Sammendrag og resultater udsendtes til arbejds- og følgegruppens kommentering, hvorefter rapporten på baggrund af de sidste kommentarer blev tilrettet og endeligt udkast sendt til Miljøstyrelsen.

Der er, som det fremgår, blevet holdt ét arbejdsgruppemøde samt tre arbejds- og følgegruppemøder under projektforløbet. Efter det første møde i arbejdsgruppen, holdt arbejdsgruppen og følgegruppen fælles møder.

1.5.1 Nogle bemærkninger om udsagn og data

De identificerede barrierer er udtryk for den opfattelse, som medlemmerne af arbejdsgruppen og følgegruppen har af, hvad der står i vejen for en øget genanvendelse af forurenet, renset og ren jord. Projektets rammer og forudsætninger har ikke åbnet mulighed for, at de udsagn, som medlemmerne af de to grupper har fremsat om barrierer og løsningsforslag, har kunnet verificeres eller underbygges yderligere. Udsagnene er blevet diskuteret i grupperne, og grupperne har løbende gennem processen foretaget en prioritering af de fremsatte udsagns væsentlighed.

Medlemmerne af de to grupper blev udpeget i et samarbejde mellem Miljøstyrelsen og Carl Bro as, og hensigten med den valgte sammensætning af de to grupper var, at få jordområdet repræsenteret så bredt som muligt ved projektets gennemførelse.

Under projektforløbet har gruppemedlemmerne givet udtryk for, at der ikke er et tilstrækkeligt datagrundlag på området, hvorfor f.eks. kerneproblemernes formuleringer om, at der ikke anvendes "nok" jord, ikke har kunnet kvantificeres nærmere. Udsagn, der vedrører kvantitative størrelser, skal derfor nærmere opfattes som udtryk for gruppernes eller medlemmer af gruppernes erfaring og kendskab til området frem for som strengt kvantitative udsagn.

Der har i grupperne i en vis udstrækning været divergerende opfattelser af, hvilke initiativer og handlemuligheder, herunder virkemidler, der ville være hensigtsmæssige at iværksætte. Rapporten indeholder derfor ikke anbefalinger af, hvilke handlemuligheder eller virkemidler der burde prioriteres. I stedet indeholder rapporten en beskrivelse af en række handlemuligheder og virkemidler, der kunne sættes i værk.

I forhold til manglen på tilstrækkeligt detaljerede data, vil en beslutning om iværksættelse af nogle af de foreslåede tiltag blandt andet afhænge af tilstedeværelsen af mere detaljerede data om mængder og forureningsgrader af jorden. Rapporten kan anvendes som et idékatalog, hvor de forskellige foreslåede tiltag kan besluttes iværksat, efterhånden som det nødvendige datagrundlag foreligger.

Det var den generelle opfattelse i grupperne, at der med dette projekt var blevet taget hul på problemerne om den manglende genanvendelse af jord, og at dette burde følges op med tilvejebringelse af data, hvor dette er påkrævet, og igangsættelse af en række af de foreslåede handlingsforslag.

1.6 Rapportens opbygning

Kapitel 2 indeholder en gennemgang af, hvorledes jordområdet reguleres. Kapitlet indeholder desuden en gennemgang af hvilke afgifter, der i dag anvendes ved dele af affaldsbehandlingen og -bortskaffelsen. Kapitlet kan bruges som reference for de henvisninger, der i rapporten er til lovgivningen.

Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af de barrierer, der er for genanvendelse af forurenet og renset jord. Barriererne er beskrevet ved hjælp af et problemtræ, hvor kerneproblemet er tematiseret i fem delproblemer omhandlende: Økonomiske incitamenter; "Konservatisme" i forhold til at anvendelse af materialer; Kvaliteten af og strukturen i jorden; Myndighedsbehandling og Udbud og efterspørgsel.

Kapitel 4 omhandler beskrivelse af de barrierer, der er for genanvendelse af ren jord. Her er der ligeledes opstillet et problemtræ, der i fire deltræer tematiserer problemerne; Økonomiske incitamenter; Jordens egnethed; Troværdighed til jordens renhed og Udbud og efterspørgsel.

I kapitel 5 er problemtræerne vendt til positive udsagn – formuleret i et måltræ. Mens der er formuleret to problemtræer, er der kun opstillet ét måltræ, der omfatter både forurenet, renset jord samt ren jord. Forskellige løsnings- og handlemuligheder er opridset i forhold til målet, og kapitlet sluttes med et skema over handlemuligheder med henblik på at øge genanvendelsen af forurenet, renset og ren jord.

Kapitel 6 indeholder en diskussion af udvalgte handlemuligheder inden for områderne; Information og vejledning, Administration, Karteringspladser og Afgifter.

I kapitel 7 diskuteres projektets metode i forhold til det ønskede mål.