Barrierer for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord

2. Regulering

2.1  Miljølovgivningen
2.1.1  Jordforureningsloven
2.1.2 Anmeldebekendtgørelsen
2.1.3 Genanvendelsesbekendtgørelsen
2.1.4 Forbud mod deponering af jord i råstofgrave og tidl. råstofgrave
2.2 Miljøbeskyttelsesloven
2.2.1 Affaldsreglerne
2.2.2 § 19 - tilladelse
2.2.3 kapitel 5 – godkendelse
2.2.4 Miljøbeskyttelseslovens § 50
2.3 Planloven – vvm
2.4 Affaldsafgifter
2.4.1 Fritagelse for registreringspligt og affaldsafgift


I dette kapitel er der en kort gennemgang af de vigtigste regler for håndtering af forurenet, renset og ren jord. Der er i de øvrige kapitler i rapporten refereret til de gældende love og regler, og af hensyn til overskueligheden er det fundet hensigtsmæssigt at indføje et kapitel om reglerne i rapporten.

Lovgivningen er under projektforløbet blevet karakteriseret som uklar og uoverskuelig på nogle områder, idet blandt andet behandling af en jordforureningssag kræver kendskab til og anvendelse af flere forskellige love både på miljøområdet og på skatteområdet. Kapitlet kan blandt andet anvendes som reference ved læsning af de øvrige kapitler.

I det følgende er den gældende lovgivning beskrevet med vægten lagt på de dele af lovgivningen, der er af betydning for nærværende projekt. I afsnit 2.1 behandles miljølovgivningen, og i 2.4 behandles affaldsafgifter, da en af opgaverne ved nærværende projekt også har været at vurdere, hvorvidt en afgift på forurenet jord, kunne føre til en øget genanvendelse af overskudsjord.

2.1 Miljølovgivningen

Forurenet, renset og ren jord reguleres først og fremmest af miljøbeskyttelsesloven4 og jordforureningsloven5. Miljøbeskyttelsesloven vedrører i denne sammenhæng hovedsageligt forebyggelse af jordforurening, mens jordforureningsloven hovedsageligt angår bekæmpelse af jordforurening.

Miljøbeskyttelsesloven regulerer således forhold, der kan give eller giver anledning til jordforurening, mens jordforureningsloven regulerer selve bekæmpelsen af forureningen. På visse områder, deponering og genanvendelse, vedrører jordforureningsloven dog også forebyggelse. Foruden miljøbeskyttelsesloven angår bl.a. også vandforsyningsloven6 og planlægningsloven7 forebyggelse af jordforurening.

Jordforureningsloven omfatter ikke jord påvirket af jordbrugsmæssig spredning af slam, gødning, pesticider m.m.

For nærværende projekt er det især jordforureningsloven, der er af interesse,   da projektet vedrører konstaterede jordforureninger.

2.1.1 Jordforureningsloven

Jordforureningsloven trådte i kraft den 1. januar 2000. Lovens formål er ifølge forarbejderne til loven at skabe grundlaget for en sammenhængende og effektiv indsats over for jordforurening med henblik på at sikre vandforsyningen og befolkningens sundhed. I loven er formålet i § 1 formuleret således:

Loven skal medvirke til at forebygge, fjerne eller begrænse jordforurening og forhindre eller forebygge skadelig virkning fra jordforurening på grundvand, menneskers sundhed og miljøet i øvrigt.

Med loven tilsigtes særligt at

  1. beskytte drikkevandsressourcer,
  2. forebygge sundhedsmæssige problemer ved anvendelsen af forurenede arealer,
  3. tilvejebringe grundlag for en koordineret og målrettet offentlig indsats med henblik på at undgå skadelig virkning fra jordforurening,
  4. forebygge yderligere forurening af miljøet i forbindelse med anvendelse og bortskaffelse af jord og
  5. fastholde forureneren som den, der først og fremmest skal foretage de nødvendige foranstaltninger til at afværge følgerne af en jordforurening og genoprette den hidtidige tilstand.

Det er i lovens i § 2, stk. 1 defineret hvilken jord, der er omfattet af loven.

Loven omfatter jord, der på grund af menneskelig påvirkning kan have skadelig virkning på grundvand, menneskers sundhed og miljøet i øvrigt.

I lovens § 2 er det således defineret, hvad der i lovens betydning er forurenet jord.

Af samme paragrafs stk. 2 fremgår det, at loven ikke omfatter jord påvirket af jordbrugsmæssig spredning af slam, gødning og pesticider m.v.

Af mindre interesse for dette projekt indeholder loven bestemmelser om forureningskortlægning, undersøgelses- og afværgeindsats, værditabsordninger og påbud til forurenere.

Af særlig interesse for dette projekt er jordforureningslovens bestemmelser om bortskaffelse og anvendelse af jord. Det er kapitel 6 i loven.

Dette kapitel indeholder bestemmelser om anmeldelse af flytning af jord, samt en bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler om anmeldelse af jordflytning, en bemyndigelse til at fastsætte regler om genanvendelse af jord til bestemte formål, herunder regler om kriterier m.m., samt endelig en bestemmelse om, at tilførsel af såvel forurenet som uforurenet jord til råstofgrave og tidligere råstofgrave er forbudt.

Der er på baggrund af bemyndigelserne udstedt bekendtgørelser om henholdsvis anmeldelse af flytning af forurenet jord og om genanvendelse af restprodukter og jord til bygge- og anlægsarbejder.

2.1.2 Anmeldebekendtgørelsen

Anmeldebekendtgørelsen8 fastsætter, at flytning af forurenet jord bort fra den ejendom, hvor den er opgravet, og flytning af jord bort fra en kortlagt ejendom, en kortlagt del af en ejendom eller et areal, som anvendes som offentlig vej, forinden skal anmeldes til kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor ejendommen eller arealet er beliggende. Jordforureningsloven fastsætter desuden, at anmeldelse skal ske inden opgravningen finder sted.

Der skal således ikke kun anmeldes opgravning og flytning af forurenet jord, men også uforurenet jord, såfremt ejendommen er kortlagt, idet der kan være uforurenet jord på en kortlagt ejendom. Også flytning indenfor den enkelte ejendom skal anmeldes, såfremt kun en del af ejendommen er kortlagt, og der ønskes flyttet jord fra denne del til den ikke-kortlagte del af ejendommen.

Kommunalbestyrelsen sender kopi af anmeldelsen videre til amtsrådet, eller hvis jorden ønskes flyttet til et andet amt, til amtsrådet her. Hvis jorden ønskes flyttet til en anden kommune, sendes der ligeledes kopi af anmeldelsen til den pågældende kommunalbestyrelse.

Såfremt jorden ønskes flyttet til et projekt, der er tilladt efter miljøbeskyttelseslovens § 19 eller til et anlæg, der er godkendt efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5, behøver kommunalbestyrelsen ikke at videresende anmeldelsen til amtsråd og modtagekommune.

Såfremt kommunalbestyrelsen ønsker yderligere oplysninger om jordflytningen og jorden – f.eks. analyseresultater, kan kommunalbestyrelsen bede om dette inden 4 uger fra modtagelse af anmeldelsen. Hvis kommunalbestyrelsen anmoder om yderligere oplysninger, afbrydes 4-ugers fristen, indtil oplysningerne er modtaget. Kommunalbestyrelsen har mindst 2 uger til at vurdere anmeldelsen med de nye oplysninger.

En kopi af anmeldelsen skal fungere som følgeseddel og følge jorden under den faktiske flytning. Følgesedlen skal afleveres på modtagestedet, hvor den skal opbevares i 2 år.

Hvis amtsrådet ønsker at modsætte sig jordens genanvendelse, eller betingelserne for genanvendelsen m.v. ikke er opfyldt, kan amtsrådet henholdsvis kommunalbestyrelsen meddele anmelderen dette inden 4 uger efter modtagelsen af en fyldestgørende anmeldelse.

Foruden anmeldelsespligten, er miljøbeskyttelseslovens og affaldsbekendtgørelsens affaldsregler samt de kommunale regulativer gældende for jord, der er omfattet af anmeldebekendtgørelsen. Undtaget herfor er dog jord, der genanvendes efter reglerne i genanvendelsesbekendtgørelsen eller deponeres i råstofgrave eller tidligere råstofgrave på grundlag af dispensationer efter jordforureningslovens § 52. Det betyder, at den kommunale anvisningspligt ikke er gældende i disse tilfælde.

2.1.3 Genanvendelsesbekendtgørelsen

Genanvendelsesbekendtgørelsen9 indeholder regler om, hvordan og på hvilke betingelser jord og restprodukter kan genanvendes til bygge- og anlægsarbejder.

I det følgende omtales kun jord, da restprodukter ikke er af interesse for dette projekt.

Bekendtgørelsen omfatter jord, der er forurenet, jord fra kortlagte ejendomme, samt fra en kortlagt del af en ejendom eller et areal, som anvendes til offentlig vej.

Bekendtgørelsen omfatter ikke:

  1. jord, der er klassificeret som farligt affald efter de regler, der er gældende herom,
  2. jord, der indeholder andre stoffer, end de, der er nævnt i bekendtgørelsens bilag 4,
  3. jord, der tilføres råstofgrave og tidligere råstofgrave med henblik på genanvendelse - og endelig
  4. bygge- og anlægsarbejder på deponeringsanlæg, der er registreringspligtige efter lov om afgift af affald og råstoffer

Det er udelukkende uorganiske stoffer eller forbindelser, der er optaget i bilag 4. Forurenet jord, der indeholder organiske forureningskomponenter, er derfor ikke omfattet af genanvendelsesbekendtgørelsen. Det vurderes, at størsteparten af den forurenede overskudsjord er forurenet med organiske forureningskomponenter.

2.1.3.1 Tre kategorier

Bekendtgørelsen beskriver tre kategorier af jord, der kan genanvendes efter reglerne i bekendtgørelsen. De tre kategorier, kategori 1, 2 og 3, afspejler forskellige forureningsgrader af jorden. Kategori 1 anses for at være den mindst forurenede, mens kategori 3 anses for at være den mest forurenede.

Bekendtgørelsen omfatter som nævnt kun jord, der ikke indeholder andre end de forurenende indholdsstoffer, der er nævnt i bilag 4 til bekendtgørelsen.

Bilag 4 indeholder kategoriseringen på grundlag af jordens indhold af en række metaller og salte. Desuden bygger kategoriseringen på koncentrationen af de pågældende metaller i eluat fra udvaskningstests. Bekendtgørelsen indeholder ingen øvre grænser for metalindholdet i jorden, kun i eluatet. Bekendtgørelsen indeholder kun grænseværdier regnet som metalkoncentrationen.

2.1.3.2 Farligt affald

Bekendtgørelsen omfatter ikke jord, der skal klassificeres som farligt affald. Genanvendelse af jord, der klassificeres som farligt affald, kan ikke ske efter bekendtgørelsen, og der kan ikke forventes at få tilladelse.

2.1.3.3. Genanvendelse af de tre jordkategorier

Det gælder, at jord af de tre kategorier uden tilladelse må genanvendes på nærmere nævnte betingelser.

Kategori 1 jord må uden videre genanvendes til bygge- og anlægsarbejder omfattet af bekendtgørelsen. Det vil sige til etablering af veje, stier, pladser, støjvolde, ramper, diger, dæmninger, jernbaneunderbygning, ledningsgrave, terrænregulering, anlæg på søterritoriet samt opfyldning af gulve og under fundamenter, såfremt anden lovgivning ikke forhindrer dette.

Ligeledes må kategori 2 jord genanvendes uden tilladelse, såfremt fastsatte betingelser i bekendtgørelsen er opfyldt. Blandt andet skal der være en fast belægning over jorden, og laget af jord må, afhængig af anvendelsen, have en i bekendtgørelsen fastsat maksimal lagtykkelse. Kategori 2 jord må kun anvendes til veje, stier, pladser, støjvolde, ramper, ledningsgrave, samt opfyldning af gulve og under fundamenter.

Kategori 3 jord må også anvendes uden tilladelse, dog gælder der ligeledes betingelser i forhold til lagtykkelse og belægningens tæthed over kategori 3 jorden. Kategori 3 jord må kun anvendes til anlæg af veje, stier, ledningsgrave samt til fundamenter og gulve.

Gældende for både kategori 2 og 3 jord er, at man ikke må kunne komme i berøring med jorden efter anvendelsen. For kategori 2 og 3 jord er der blandt andet også krav om afstand til drikkevandsindvindingsanlæg.

Amtsrådet kan dispensere fra reglerne om genanvendelsesbegrænsninger, hvis genanvendelsen er anlægsteknisk velbegrundet og miljømæssig forsvarlig.

2.1.3.4 Kontrolkrav og deklarationspligt

Før der kan ske genanvendelse af jorden af de tre kategorier, skal der foretages analyser af jorden. Bekendtgørelsen udstikker retningslinier for, hvorledes disse skal gennemføres. Hvis jord afhændes til genanvendelse, skal der udarbejdes en deklaration om bl.a. jordens oprindelse, type og kategori samt anvendte prøve- test- og analysemetoder. Deklarationen skal være tilgængelig for myndighederne i 5 år.

2.1.3.5 Anmeldelse til amtsrådet

Jord, omfattet af bekendtgørelsen må genanvendes til bygge- og anlægsarbejder omfattet af bekendtgørelsen, uden at der skal indhentes tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens § 19.

Genanvendelse af jord i kategori 2 og 3 skal anmeldes til amtsrådet senest 4 uger inden genanvendelsen skal ske. Anmeldelsen skal blandt andet indeholde oplysninger om, hvor jorden skal anvendes, i hvilke mængder, samt hvilke kategorier der er tale om. Desuden skal der vedlægges tegninger og oplysninger om placering i forhold til brønde, boringer, søer, vandløb og havet.

Hvis jorden er opgravet fra eksisterende bygge- og anlægsarbejder i forbindelse med renovering, må jorden genanvendes samme sted uden anmeldelse.

Amtsrådet kan nedlægge forbud mod genanvendelsen, hvis genanvendelsen ikke er i overensstemmelse med lovgivningen. Amtsrådet kan desuden bestemme, at anvendelsen skal ske på bestemte vilkår. Desuden kan amtsrådet bestemme, at iværksættelsen af bygge- og anlægsarbejdet skal udsættes, indtil projektets påvirkning af miljøet er nærmere undersøgt eller vurderet. Generelt gælder det som vilkår for genanvendelse af jord i kategori 2 og 3, at der skal holdes 30 meters afstand til vandindvindingsanlæg, at jorden ikke må anbringes under grundvandsspejlet, og at udlagt jord skal afgrænses med markeringsnet.

Selvom et givet jordparti opfylder betingelserne for genanvendelse efter genanvendelsesbekendtgørelsen, er kommunerne ikke fritaget for anvisningspligt, såfremt en entreprenør eller bygherre ønsker at skille sig af med jorden som affald, hvorimod jorden ikke er underlagt anvisningspligt, såfremt den genanvendes efter genanvendelsesbekendtgørelsen.

2.1.4 Forbud mod deponering af jord i råstofgrave og tidligere råstofgrave

Jordforureningsloven indeholder som nævnt bestemmelser om, at det er forbudt at deponere såvel uforurenet som forurenet jord i råstofgrave og i tidligere råstofgrave. Der er givet tre muligheder for dispensation fra dette forbud.

  1. Hvis ejeren eller råstofindvinderen kan dokumentere, at der inden den 19. december 1996 forelå kontraktmæssige forpligtelser om tilførsel af jord til ejendommen,
  2. hvis ejeren eller råstofindvinderen vil lide væsentlige økonomiske tab, ved at afskæres fra muligheden for at udnytte ejendommen, eller
  3. der ikke er risiko for forurening af vandindvindingsanlæg eller af grundvand, der forventes at indgå i den fremtidige drikkevandsforsyning, og andre tilsvarende miljømæssige hensyn ikke taler imod,

kan der af amtsrådet dispenseres fra forbudet. Dispensation for modtagelse af forurenet jord forudsætter bl.a., at råstofgraven har en tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens § 19 eller en godkendelse efter kap. 5.

De begrænsninger af deponeringsmulighederne som lovens bestemmelser betyder, må forventes at øge presset på andre anvendelses- og bortskaffelsesmuligheder.

2.2 Miljøbeskyttelsesloven

2.2.1 Affaldsreglerne

Foruden anmeldelsespligten, er miljøbeskyttelseslovens og affaldsbekendtgørelsens affaldsregler samt de kommunale regulativer gældende for jord, der er omfattet af anmeldebekendtgørelsen. Ifølge disse regler har kommunen pligt til at anvise håndteringsmuligheder, og affaldsproducenten har pligt til at følge den anviste håndtering. Langt det meste forurenede jord er omfattet af anvisningsreglerne. Undtaget herfor er dog jord, der genanvendes efter reglerne i genanvendelsesbekendtgørelsen.

2.2.2. § 19 - tilladelse

Al omplacering af forurenet jord kræver som udgangspunkt mindst en tilladelse fra amtsrådet efter miljøbeskyttelseslovens § 19. Det gælder dog ikke jord, der kan håndteres efter genanvendelsesbekendtgørelsen (se afsnit 2.1.3, Genanvendelsesbekendtgørelsen). Desuden kan amtet vurdere, at tilladelse efter § 19 er ufornøden, hvis den ændrede placering ikke skønnes at indebære nogen risiko for forurening af grundvand, jord og undergrund.

2.2.3 Kapitel 5 – godkendelse

Hvis en omplacering af forurenet jord er omfattet af listen over godkendelsespligtig virksomhed i godkendelsesbekendtgørelsen10, må myndigheden ikke nøjes med at give en tilladelse efter § 19. Der er godkendelsespligt for deponeringsanlæg og anlæg for midlertidig oplagring, herunder omlastestationer, mellemdepoter og karteringspladser.

2.2.4 Miljøbeskyttelseslovens § 50

Nye deponeringsanlæg for forurenet jord skal være i offentligt eje. Der kan kun gives dispensation til etablering af private anlæg, der er bestemt til nærmere angivne affaldstyper fra en virksomhed. Dette kan være forurenet jord, men det er samtidig en betingelse, at der ikke herved skabes en hindring for genanvendelse.

2.3 Planloven – VVM

I visse tilfælde vil en deponering af forurenet jord være omfattet af VVM-reglerne. Anlæg til bortskaffelse af forurenet jord er enten VVM-pligtige, eller der er pligt til VVM-screening. Reglerne fremgår af "samlebekendtgørelsen" bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 og dennes bilag.

2.4 Affaldsafgifter

Affaldsafgiften er indført som et styringsinstrument, der skal medvirke til at reducere affaldsmængderne og lede affaldet hen mod størst mulig grad af genanvendelse. Samtidig skal afgifterne medvirke til at reducere de mængder af affald, der deponeres, samt lede det affald, der er forbrændingsegnet, men ikke kan genanvendes, til forbrænding.

Affaldsafgifter må, sammen med andre styringsmidler, vurderes at have ført til en øget genanvendelse af affaldet.

Affaldsafgifter opkræves med hjemmel i affaldsafgiftsloven11. Hovedreglen i denne lov er, at der skal betales afgift af alt affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed. En registreringspligtig virksomhed er som hovedregel en virksomhed eller et anlæg, der til deponering eller forbrænding modtager affald, der er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt eller en kommunal indsamlingsordning. Det gælder også virksomheder eller anlæg, der på egen grund deponerer eller forbrænder eget affald, som er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt.

Registreringspligtige virksomheder skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder.

Der er en række affaldstyper, der er fritaget for affaldsafgiften, ligesom der er visse virksomheder, der er fritaget for registreringspligten efter affaldsafgiftsloven.

Deponier, hvor der udelukkende deponeres jord, der er forurenet med kemikalier, olie eller tungmetaller, er et af eksemplerne på virksomheder, der er fritaget for registreringspligten.

2.4.1 Fritagelse for registreringspligt og affaldsafgift

Det fremgår af lovens § 11 stk. 7, at følgende anlæg er fritaget for registrering efter affaldsafgiftsloven:

  1. Anlæg til forbrænding af klinisk risikoaffald
  2. Specielle anlæg til destruktion af farligt affald
  3. Anlæg til deponering af olie-, kemikalie-, eller tungmetalforurenet jord og oprensningssedimenter.

Det er en betingelse for afgiftsfritagelse, at det pågældende anlæg ikke modtager andet anvisningspligtigt affald.

Af interesse for nærværende projekt er punkt c, der fritager anlæg til forurenet jord, der er forurenet med de nævnte stoffer, for registreringspligten. Herved er det afgiftsfrit at deponere forurenet jord af de omtalte typer. Det forurenede jord kan være farligt affald, hvis det opfylder kriterierne herfor jf. affaldsbekendtgørelsens bilag 3 og 4.

Ren jord kan kun afgiftsfrit tilføres et deponeringsanlæg, hvis det anvendes til daglig afdækning eller til slutafdækning, og i øvrigt tilføres deponeringsanlægget i hele selvstændige læs. Det fremgår af lovens § 9 stk. 3, der også fritager følgende affaldstyper for affaldsafgift:
Biomasseaffald, der tilføres forbrændingsanlæg uden kommunal anvisning i henhold til Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 638 af 3. juli 1997. Dette affald skal også tilføres anlægget i hele, selvstændige læs.
Kompost, der opfylder kravene til anvendelse uden særskilt tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens § 19, til slutafdækning på lossepladser.
Affald, der fjernes fra afsluttede affaldsdeponeringsanlæg (lossepladser, fyldpladser eller specialdepoter)
Farligt affald, herunder klinisk risikoaffald, der tilføres et forbrændingsanlæg i læs, der udelukkende indeholder farligt affald.

Af en vejledning12 fra Told- og Skattestyrelsen fremgår følgende:

"Ved rent jord skal forstås som jord, der ikke indeholder bestanddele, der ikke normalt vil kunne findes i jorden. Momsnævnet har ved en afgørelse anset, at kartoffelafrensningsjord, der anvendes til slutafdækning på en losseplads, ikke var afgiftspligtigt. Jorden, der indeholdt mellem 0,2 og 2 procent kartofler, blev anset som ren".

Jord, der ikke kan disponeres frit, kan ikke afgiftsfrit anvendes til slutafdækning på et registreringspligtigt deponeringsanlæg.

Jord, der er forurenet med kemikalier, tungmetaller eller olie i lettere grad, evt. jord, der har gennemgået en rensning, men ikke kan disponeres frit, kan ikke deponeres afgiftsfrit på en registreringspligtig virksomhed.

Specialdepoter til deponering af ren jord er ikke omfattet af registreringspligten. Det er en betingelse, at der kun deponeres ren jord til fri anvendelse på pladsen.

Sammenfattende er ren jord afgiftsfrit at deponere, såfremt der kun deponeres ren jord på deponiet. Forurenet jord er kun afgiftsfrit at deponere, hvis det er forurenet med olie, kemikalier eller tungmetaller. Hvis det er forurenet med f.eks. bygningsaffald eller andre bestanddele, kan jorden ikke deponeres afgiftsfrit.

4 Lovbekendtgørelse nr. 689 af 22.september 1998 om miljøbeskyttelse med senere ændringer.
 
5 Lov nr. 370 af 2. juni 1999 om forurenet jord med senere ændringer.
 
6 Lovbekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999 om vandforsyning m.v.
 
7 Lovbekendtgørelse nr. 518 af 11. juni 2000 om planlægning.
 
8 Bekendtgørelse nr. 675 af 27. juni 2000 om anmeldelse af flytning af forurenet jord og jord fra forureningskortlagte arealer og offentligt vejareal.
 
9 Bekendtgørelse nr. 655 af 27. juni 2000 om genanvendelse af restprodukter og jord til bygge- og anlægsarbejder.
 
10 Bekendtgørelse nr. 646 af 29. juni 2001om godkendelse af listevirksomhed.
 
11 Bekendtgørelse nr. 570 af 3. august 1998 af lov om afgift af affald og råstoffer
 
12 Told & Skat (2001): Punktafgiftvejledning, del G Miljøafgifter. Juridiske vejledninger.