En effektiv affaldssektor – Anbefalinger fra arbejdsgruppen om organisering af affaldssektoren – 7 Fremtidig organisering af affaldsbehandlingen

I forhold til vurderingen af den fremtidige organisering af affaldssektoren er der udarbejdet et projekt om fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og -deponering. Dansk Industri og ELSAM har finansieret et peer review af konklusionerne vedrørende forbrænding. Herefter har konsulentvirksomhederne kommenteret hinandens beregningsforudsætninger i flere replikker og duplikker. Rapporten, peer review'et, replikker og duplikker kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, www.mst.dk.

Der har været nedsat en skrivegruppe om velfungerende markeder, som kunne have leveret input til dette område. Det var dog ikke muligt at skabe konsensus i gruppen, hvorfor der alene er leveret partsindlæg fra denne gruppe. Disse kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, www.mst.dk.

Endvidere er der gennemført en analyse af konkurrencen i udvalgte dele af genanvendelsessektoren og en analyse af fremme af miljørigtig håndtering af kritisk affald. Disse kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside, www.mst.dk.

7.2 Forudsætninger

Anbefalingerne er opbygget med udgangspunkt i scenarier for de forskellige behandlingsformer. Hvert scenarium beskriver mulige bud på den fremtidige organisering og, hvilke udfordringer og løsninger der er herpå.

Arbejdsgruppen er enig om, at der skal tages hensyn til følgende i den fremtidige organisering af affaldsbehandlingen:

7.2.1 Forsyningssikkerhed for behandling af affald

Danmark er, ligesom de andre EU-lande, forpligtet til at sikre, at der er tilstrækkelig national kapacitet til bortskaffelse af affald³. Dette betyder i praksis, at der nationalt skal være tilstrækkelig kapacitet til deponering og forbrænding af affald, der er opstået i Danmark. For affald til nyttiggørelse er der ingen forpligtelse til at sikre national behandlingskapacitet. Det er de danske myndigheders opfattelse, at det er op til den enkelte medlemsstat at beslutte, i hvilket omfang håndteringen af affald til bortskaffelse og nyttiggørelse skal foregå på markedsvilkår.

Der skal være tilstrækkelig kapacitet, så det danske affald behandles, når der er behov for det, og så der ikke opstår hygiejniske problemer. Tilstrækkelig kapacitet er samtidig vigtig for at forhindre, at der sker unødvendig og utilsigtet forurening af luft, jord og grundvand. Der skal også være tilstrækkelig kapacitet indenfor deponering, forbrænding og genanvendelse, så affaldet behandles miljømæssigt korrekt.

Hidtil har kommunerne haft ansvaret for at sikre nødvendig behandlingskapacitet for alt affald. Det er bl.a. sket gennem styring af affaldsstrømmene til konkrete anlæg, evt. kombineret med ejerskab af anlæggene. Det er især karakteristisk på forbrændingsområdet, hvor affaldsforbrænding og fjernvarmeproduktion har været afstemt. Alternativt til ejerskab af anlæg kan kommunen have indgået langtidskontrakter med behandlingsanlæg for at sikre en tilstrækkelig kapacitet til behandling af det affald, som opstår i kommunen. På genanvendelsesområdet er kapacitetsforpligtelsen i mindre grad varetaget gennem kommunalt ejerskab end for forbrænding og deponeringsområdet, dvs. hovedsageligt af private aktører.

7.2.2 Samfundsøkonomi og priser

De overordnede rammer skal sikre en fornuftig samfundsøkonomi i affaldsbehandlingen, så vi får mest miljø for pengene.

Derudover er det også vigtigt, at priserne på affaldsbehandling ikke er højere end nødvendigt og at de afspejler de omkostninger, der er ved at behandle affaldet. Priserne bør også afspejle de samlede samfundsmæssige omkostninger. Det betyder, at også de afledte miljøbelastninger skal betales af affaldsproducenten. Affaldsafgiften er et af flere redskaber til at opnå dette. Af hensyn til princippet om "forureneren betaler" skal bl.a. krydssubsidiering mellem henholdsvis erhverv og husholdninger undgås.

Samfundsøkonomisk er det mest effektivt, hvis affaldsbehandlingsanlæggene lokaliseres så der ikke sker unødig transport og mellemlagring af affaldet. For forbrændingsanlæg er det samtidig en forudsætning, at den producerede energi kan afsættes som fjernvarme og som el.

Driften på de enkelte behandlingsanlæg skal ske så miljømæssigt og økonomisk effektivt som muligt. Det er vigtigt, at alle forbrændings- og deponeringsanlæg – uanset ejerskab og organiseringsform – har incitament til at effektivisere driften af anlægget.

Der er i en undersøgelse fra 2000⁴ blevet påvist et årligt effektiviseringspotentiale for forbrændingsanlæg på 135-155 mio. kr. svarende til 8-10% af de samlede omkostninger for forbrændingsanlæg. For deponeringsanlæg opgøres potentialet til 55-90 mio. kr. årligt svarende til 25-40% af omkostningerne. Dette potentiale skal så vidt muligt realiseres.

Ved at øge konkurrencen mellem anlæggene kan der alt andet lige skabes en mere effektiv drift og lave priser. Konkurrencen kan bl.a. øges ved at skabe landsdækkende behandlingskrav og frit valg af behandlingsanlæg for affaldsproducenter. Det skal dog sikres, at konkurrencen er tilstrækkelig, så der ikke skabes monopol.

Et alternativ til øget konkurrence er at indføre incitamentsregulering i form af regulering af anlæggenes indtægter eller omkostninger. Et sådant system kan bidrage til at skabe de fornødne incitamenter for anlæggene, så de har fokus på omkostningerne.

Incitamentsregulering

Incitamentsregulering dækker over en bred vifte af økonomiske reguleringsformer, der giver incitamenter til effektivisering af anlæggene. I det følgende er givet eksempler på forskellige former for incitamentsregulering for at anskueliggøre, hvad det drejer sig om.

Benchmarking – eller sammenligning – af ensartede anlæg kan føre til, at de mindre effektive anlæg lærer af de mere effektive. En sammenligning af nøgletal og/eller processer medvirker til at sætte fokus på anlæggenes omkostningsstruktur.

Afkastregulering handler om at regulere forrentningen af egenkapitalen. Hvile-i-sig-selv-princippet er en særlig form for afkastregulering, hvor forrentningen af egenkapitalen ikke må overstige 0%. Afhængig af formålet kan der vælges forskellige forrentningskrav. Hvis der ønskes en effektivisering, kan det kræves, at egenkapitalen mindst skal forrentes med x% – evt. med en stigning i procentsatsen over tid. Det kan kombineres med et loft for, hvor stor forrentningen af egenkapitalen må blive.

Et prisloft kan være et fast beløb, som prisen for en konkret ydelse ikke må overstige, men det kan også være et krav om, at den pris, der observeres i et givet år, skal være nedbragt med en procentsats over en årrække. Ved omkostningsregulering sættes der mål for det enkelte anlægs omkostninger, f.eks. en nedbringelse af omkostningerne med en procentsats eller til et bestemt niveau.

Uanset hvilken model der foretrækkes, er det af afgørende betydning, at der tilvejebringes et tilstrækkeligt datagrundlag, der sikrer, at der er gennemsigtighed og basis for en rimelig og retfærdig regulering af det enkelte anlæg. Når en incitamentsregulering skal indføres, er det afgørende, at der både er data for økonomiske og miljømæssige forhold på anlæggene og for de forventede affaldsmængder.

7.2.3 Lige vilkår for alle aktører

Set i lyset af ønsket om økonomisk effektiv drift og miljømæssig korrekt affaldsbehandling er det væsentligt, at konkurrencevilkårene for offentlige og private aktører er lige. På områderne genanvendelse og forbrænding findes allerede i dag både offentlige og private aktører.

På et konkurrenceudsat marked, hvor offentlige aktører opererer, skal der være klare spilleregler for de erhvervsmæssige aktiviteter, så der er en lige konkurrencesituation. Det skal i den forbindelse bl.a. sikres, at kommunernes myndighedsrolle ikke kan anvendes til at favorisere egne anlæg på det konkurrenceudsatte marked.

7.2.4 Miljøvenlig affaldsbehandling og nye behandlingsteknologier

Det miljømæssige mål er at sikre, at ressourcerne udnyttes så godt som muligt, og at affaldsbehandlingen belaster miljøet mindst muligt.

Der skal udvikles nye behandlingsteknologier, som kan sikre en bedre udnyttelse af ressourcerne. Dette kan ske ved at genanvende affald frem for at forbrænde eller deponere det, eller ved at en større andel af affaldet genanvendes eller ved at fremstille produkter af genanvendte materialer af højere kvalitet. Den miljømæssige kvalitet kan øges ved at mindske forureningen fra behandlingsprocesserne, f.eks. ved at udvikle nye teknologier, der sikrer en større genanvendelse af en given affaldsfraktion.

7.3 Scenarier for den fremtidige organisering af affaldsbehandlingen

Anbefalingerne er opbygget som scenarier for behandlingsformerne deponering, forbrænding og genanvendelse. Derudover beskrives muligheder for organiseringen af behandlingen af det farlige affald i et særskilt scenarium.

For genanvendelse beskrives et scenarium, der handler om øget markedsudsættelse, mens der for forbrænding og deponering dels beskrives to scenarier om øget markedsudsættelse, dels et scenarium om alternativer til markedsudsættelse.

I alle scenarier er det forudsat, at hensynene ovenfor så vidt muligt tilgodeses.

7.4 Genanvendelse

Genanvendelse fungerer allerede i dag i et vist omfang på et konkurrenceudsat marked. I det følgende beskrives et scenarium for yderligere markedsudsættelse.

7.4.1 Beskrivelse – genanvendelse

I dette scenarium vælger affaldsproducenten selv frit, hvilket anlæg, affaldet skal genanvendes på. Kommunerne varetager fortsat ansvaret for affald til genanvendelse på vegne af husholdningerne, mens producenter af erhvervsaffald har ansvaret for eget genanvendeligt affald, indtil det er overdraget til en godkendt indsamler⁵ eller slutbehandlet. Små erhvervsaffaldsproducenter har mulighed for at vælge at være omfattet af den kommunale indsamlingsordning for husholdninger.

Kommunen fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller på et godkendt og registreret behandlingsanlæg.

Kommunen er fortsat forpligtet til at sikre kapacitet til det genanvendelige husholdningsaffald, der er opstået i kommunen – enten ved selv at eje behandlingsanlæg eller ved at indgå kontrakter om behandling af affaldet. Men kommunen fritages for forpligtelsen til at sikre tilstrækkelig kapacitet til behandlingen af det genanvendelige erhvervsaffald.

7.4.2 Udfordringer og løsninger – genanvendelse

En udfordring er, at muligheden for at overdrage ansvaret for, at affaldet kommer til korrekt behandling til f.eks. en godkendt indsamler, ikke medfører, at der opstår uklarheder om, hvem der har ansvaret for affaldet på et givet tidspunkt.

En anden udfordring er at sikre, at konkurrence om affaldet mellem anlæggene ikke betyder, de miljømæssigt ringeste anlæg får en økonomisk fordel og dermed klarer sig bedre end anlæg med en højere miljøstandard. For at undgå dette skal der centralt (i affaldsbekendtgørelsen) fastlægges behandlings- og sorteringskrav for affald til genanvendelse. Genanvendelsesanlæg skal registreres centralt for at kunne modtage specifikke affaldsfraktioner, så de ud over miljøgodkendelsen lever op til en række krav til affaldsbehandlingen som f.eks. grad/kvalitet af genanvendelse, som afspejler de nationale miljømål. Dette vil sikre en vis minimumsmiljøstandard, som alle behandlingsanlæg skal overholde. Samtidig vil det sikre, at alle affaldsproducenter har samme vilkår, når de skal have behandlet deres genanvendelige affald, også på tværs af kommunegrænser. Det betyder, at konkurrencen om behandling af genanvendeligt affald vil blive styrket, hvilket kan føre til billigere priser for behandlingen.

Det skal også sikres, at markedet fungerer, så der fortsat er tilstrækkelig kapacitet til behandling af det genanvendelige erhvervsaffald, og at den eksisterende kapacitet udnyttes effektivt. Det er afgørende, at markedet følger konkurrencereglerne og fungerer effektivt, så der bliver balance mellem affaldsmængder og behandlingskapacitet.

En anden udfordring bliver at sikre, at aktiviteter, der gennemføres i kommunalt regi, sker på lige konkurrencevilkår mellem de offentlige og private aktører. Når kommunerne agerer i konkurrence med private, skal det sikres, at myndighedsrollen ikke kan anvendes til at favorisere egne anlæg på et konkurrenceudsat marked.

Det bliver også en udfordring at etablere effektive sanktionsmuligheder overfor godkendte indsamlere, der ikke lever op til de kriterier som er opstillet.

Endelig er det en udfordring fortsat at sikre udvikling af nye behandlingsteknologier og anvendelse af dem i fuld skala. I en situation, hvor genanvendelse af affald sker på markedsmæssige vilkår, kan nye og miljøvenlige teknologier have vanskeligt ved at klare sig i en hård priskonkurrence. Der skal findes en konkret metode til at sikre, at anlæg der benytter nye og endnu ikke (pris-)konkurrencedygtige behandlingsteknologier kan få affald. Det skal undersøges, hvordan udvikling af teknologi understøttes bedst muligt f.eks. i form af systemansvar eller en fond⁶.

7.4.3 Parternes anbefalinger – genanvendelse

Alle medlemmer af arbejdsgruppen støtter anbefalingen om ændret ansvar for det genanvendelige erhvervsaffald jævnfør beskrivelsen ovenfor.

Konsensuspapir fra skrivegruppen om ansvar er vedlagt i kapitel 12 som bilag II. i.

7.5 Forbrænding

Arbejdsgruppen har diskuteret tre mulige scenarier for den fremtidige organisering af affaldsforbrænding:

1. Konkurrence om alt affald til forbrænding: Producenter af erhvervsaffald kan frit vælge anlæg. Kommunen anviser affaldet til behandlingsform, dvs. forbrænding. Kommunerne varetager indsamling af husholdningsaffald og er forpligtet til at udbyde forbrændingsopgaven.

2. Konkurrence om erhvervsaffald til forbrænding: Producenter af erhvervsaffald kan frit vælge anlæg. Kommunen anviser erhvervsaffaldet til behandlingsform. Kommunen varetager indsamling og behandling af husholdningsaffald.

3. Effektivisering af forbrændingsanlæg gennem incitamentsregulering: Kommunen angiver, hvilket konkret anlæg, husholdnings og erhvervsaffaldet skal behandles på. Hvile-i-sig-selv erstattes med andre instrumenter til at sikre, at forbrændingsanlæggene bliver mere omkostningseffektive.

Derudover er der en række rammebetingelser for forbrændingssektoren, som er uafhængige af valget af organisering. Disse rammebetingelser er beskrevet i næste afsnit. Derefter følger en gennemgang af de tre scenarier.

7.5.1 Fælles rammebetingelser – for forbrænding

Ud over de elementer, der indgår i scenarierne, er der en række rammebetingelser for forbrændingssektoren, der har indflydelse på forbrændingsanlæggenes effektivitet. Disse rammebetingelser skal der tages højde for ved valg af fremtidig organisering, men de er ikke i væsentlig grad afhængig af den organisering, der vælges.

Som det er i dag, er forbrændingsområdet afhængigt af lovgivning på blandt andet energi- og skatteområdet og af EU's affaldspolitik, herunder EU-lovgivning. Grundlaget for investering i fremtidige forbrændingsanlæg er ændret med el-reformen. Det er økonomisk usikkert at investere i el-produktion på et nyt anlæg, og dermed kan disse anlæg blive mere afhængige af indtægten fra salg af varme. Hvis der gives dispensation fra kravet om el-produktion, vil anlæg uden el-produktion kunne brænde affaldet til en lav pris, som kan give øget incitament til flytning af affald mellem anlæggene.

Der skal skabes rimelige vilkår for forbrændingssektoren, så anlæggene kan drives, uanset at de er underlagt forskellige betingelser, f.eks. med hensyn til ejerskab, finansiering og krav om elproduktion mv. Endvidere er afregningsprisen og forpligtelsen til at levere varme forskellig for de forskellige anlæg. Disse forhold stiller anlæggene forskelligt i en konkurrencesituation.

Også spørgsmål om samforbrænding og import/eksport af affald er vigtige rammebetingelser, som der skal tages højde for ved en ændret organisering. Medforbrænding finder i dag sted særligt på cementfabrikker i både Danmark og resten af EU. Desuden går en mindre mængde affald til varmeværker i Sverige. Den mængde affald, der i dag forbrændes på samforbrændingsanlæg, er relativt begrænset, men efterspørgslen kan stige, og dermed kan yderligere mængder flyttes fra forbrændingsanlæg til samforbrændingsanlæg.

Der er muligvis en tendens til, at erhvervsaffald eksporteres til forbrændingsanlæg i udlandet til lave priser, som typisk skyldes lavere statsafgifter.

Denne udvikling kan betyde, at de samlede mængder affald, som i fremtiden tilføres danske forbrændingsanlæg reduceres, så det i overvejende grad er husholdningsaffald, der er tilbage. Hvis mere affald brændes på anlæg med samforbrænding, kan det betyde, at den danske forbrændingskapacitet forøges væsentligt. Dette vil medføre en dårligere udnyttelse af kapaciteten på de eksisterende anlæg, og det vil betyde et ønske fra anlægsejerne om at importere affald til forbrænding for at sikre, at kapaciteten på de eksisterende anlæg udnyttes.

Ovennævnte sætter fokus på, at der bør tilsigtes en balance mellem kapacitet og mængder af tilført affald.

Import/eksport af affald til forbrænding vil kunne give mulighed for en bedre anlægsøkonomi, men kan samtidig presse prisniveauet for behandling af dansk affald op, hvis der er højere priser i udlandet. Det er ikke muligt at fastslå entydigt, hvad effekten på priserne vil være.

Figur 7.1. Sammenhængen mellem kapacitetsudnyttelse og omkostninger på tre typer forbrændingsanlæg

Lille forbrændingsanlæg: 32.000 tons pr. år, mellem forbrændingsanlæg: 100.000 tons pr. år, stort forbrændingsanlæg: 400.000 tons pr. år. Kilde: "Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark" samt efterfølgende beregninger.

Figuren illustrerer, at kapacitetsudnyttelsen på et forbrændingsanlæg har meget stor betydning for omkostningerne pr. tons affald. Det er med andre ord meget dyrt at brænde affald på et forbrændingsanlæg, hvor kapaciteten ikke udnyttes. Dette vil føre til et ønske fra anlægsejerne om øget import af affald til forbrænding i tilfælde af overkapacitet. I tilfælde af underkapacitet eller lavere priser i udlandet vil affaldsproducenterne/indsamlerne ønske at eksportere affald til udlandet.

7.5.2 Scenarium 1: Konkurrence om alt affald til forbrænding

Rapporten om fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og -deponering viser, at man alt i alt sandsynligvis ikke opnår den store samfundsøkonomiske gevinst ved at udlicitere forbrændingsopgaven eller at give affaldsstrømmene, ejerskabet og prisdannelsen fri. Dansk Industri og ELSAM har finansieret et peer review af konklusionerne vedrørende forbrænding. Review'et viser, at der med ændrede forudsætninger kan påvises et årligt effektiviseringspotentiale ved liberalisering af forbrænding på 120-320 mio. kr. svarende til 7-21% af de samlede omkostninger for forbrændingsanlæg.

Producenten af erhvervsaffald vælger selv, hvilket af de godkendte anlæg, affaldet skal forbrændes på og har ansvaret for korrekt håndtering, indtil affaldet evt. er overdraget til en godkendt indsamler eller behandlet på et godkendt og registreret behandlingsanlæg. Der henvises i øvrigt til beskrivelsen under genanvendelse.

Kommunen skal ikke længere etablere indsamlings- eller anvisningsordninger for det forbrændingsegnede erhvervsaffald, og har samtidig ingen forpligtelse til at sikre kapacitet til forbrænding af dette affald.

Kommunen fører som hovedregel tilsyn med, at erhvervsaffaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller til et godkendt og registreret forbrændingsanlæg. Det er kommunen som – på baggrund af nationalt fastsatte regler – afgør, om affaldet er forbrændingsegnet.

Kommunen varetager ansvaret for affaldet på vegne af husholdningerne og er forpligtet til at sikre indsamling af det forbrændingsegnede husholdningsaffald, der er opstået i kommunen. Kommunen skal samtidig udbyde forbrænding af husholdningsaffald, der er opstået i kommunen.

Det antages, at offentlige og private selskaber kan eje forbrændingsanlæg og byde på opgaven med forbrænding af affald. Hvis kommunen ikke længere har sikkerhed for at få tilført affaldsmængder til eget anlæg, mindskes kommunernes incitament til at eje forbrændingsanlæg dog. På den måde skabes der konkurrence om affald til forbrænding. Det vil give øget fokus på omkostningsminimering på anlæggene og vil desuden også stille private og offentlige anlæg mere lige mht. konkurrence.

Kravet om at anlæggene skal hvile-i-sig-selv (HISS) ophæves for at sikre, at anlæggene effektiviserer omkostningerne løbende.

7.5.2.2 Udfordringer og løsninger – konkurrence om alt affald til forbrænding

Den største udfordring bliver at skabe de rette betingelser for, at markedet tilvejebringer den fornødne forbrændingskapacitet til de rigtige priser, jf. udenlandske erfaringer. Den væsentligste barriere er de meget store anlægsinvesteringer, som gør det vanskeligt at etablere sig på og forlade markedet. En systemansvarlig forventes at kunne sikre tilpasning af kapaciteten, udvikling af teknologi og styre adgangen til varmenettet, sikre konkurrence mv. og f.eks. kunne forvalte et prisloft. Disse opgaver vil dog kræve, at den systemansvarlige har de fornødne redskaber og ressourcer til sin rådighed, f.eks. i form af beføjelser til at kræve data, til at styre opførelse og nedlukning af kapacitet (f.eks. via udbud af opgaven), ressourcer til datahåndtering og kontrol, koordinering med varmeplanmyndighederne m.v.

En udfordring bliver at sikre, at ophævelsen af HISS og øget konkurrence gør, at effektiviseringen kommer affaldsproducenterne til gode, og at der samtidig investeres i fornøden ny kapacitet. Det er konkurrencemyndighederne, som gennem deres regulering skal sikre, at der ikke er virksomheder, som misbruger deres dominerende stilling på markedet.

Det er en udfordring at sikre, at både husholdninger og erhvervsaffaldsproducenter får glæde af evt. gevinster ved effektivisering af anlæggene og bidrager til at betale evt. øgede omkostninger. Erhvervene vil typisk udfylde den marginale kapacitet, mens kommunen typisk vil udbyde behandlingen af husholdningsaffaldet på langtidskontrakter pga. husholdningsaffaldets særlige karakter. En sådan situation kan både give højere og lavere priser for forbrænding af husholdningsaffaldet afhængig af kapacitetssituationen.

Det skal i dette scenarium afdækkes, om anlæg, der er ejet af kommunerne, fortsat må stille kapacitet til rådighed til behandling af erhvervsaffald, når det ikke længere er en kommunal opgave. Hvis det ikke er tilfældet, vil det have negative konsekvenser for udnyttelsen af kapaciteten på det enkelte anlæg, for anlæggenes effektivitet og dermed også for priserne. Dette vil føre til et ønske fra anlægsejerne om øget import af affald til forbrænding.

Det er en udfordring at sikre, at der skabes rimelige vilkår for forbrændingssektoren, så anlæggene kan drives, uanset at de er underlagt forskellige betingelser. Det skal samtidig sikres, at konkurrencen mellem forbrændingsanlæg ikke får negative konsekvenser for de forpligtelser, anlæggene har til levering af fjernvarme. Denne udfordring kan imødekommes ved at sørge for, at der er passende overgangsordninger fra det eksisterende system til et nyt system.

En særlig udfordring bliver at fastlægge rammerne for udbudspligten. Herunder, hvorledes krav om udbud spiller sammen med organisering af kommunale opgaver i §60 selskaber. En udfordring i forbindelse med indførelse af en udbudspligt bliver at sikre, at kommunen (bestilleren) får effektive redskaber til at sikre en hensigtsmæssig udførelse af opgaverne.

Det er en udfordring at undgå, at konkurrencen om affald til anlæggene medfører, at der forbrændes mere affald end nødvendigt. Dette kan imødegås ved at fastholde, at det er kommunen, der afgør, om affaldet er forbrændingsegnet, og ved at sikre et tilsyn med affaldsproducenterne. Det skal sikres, at kommunernes samtidige myndigheds- og driftsherrerolle ikke kommer til at betyde, at kommunens økonomiske interesser bliver mere betydende end de miljøpolitiske målsætninger om genanvendelse af affald.

Det er en udfordring at sikre, at usikkerheden for kontrakter bliver så lille som mulig for at begrænse risikopræmien. En systemansvarlig, som f.eks. udarbejder affaldsprognoser, kan bidrage til at afbøde dette problem.

7.5.3 Scenarium 2: Konkurrenceudsættelse af erhvervsaffald til forbrænding

Overvejelserne i dette scenarium giver anledning til mange af de samme overvejelser, der også er gjort ovenfor. Ved vurderingen af udfordringer skal der tages højde for, at erhvervsaffald der forbrændes udgør ca. 1/3 af den samlede mængde affald som forbrændes – og de udfordringer det giver kun delvist at konkurrenceudsætte et område.

7.5.3.1 Beskrivelse – konkurrenceudsættelse af erhvervsaffald til forbrænding

Producenter med forbrændingsegnet affald vælger selv, hvilket anlæg, affaldet skal forbrændes på. De har ansvaret for eget affald, indtil det evt. er overdraget til en godkendt indsamler eller behandlet på et godkendt og registreret behandlingsanlæg. Se i øvrigt beskrivelsen under genanvendelse.

Det er fortsat kommunen som i konkrete tilfælde afgør, om affaldet er forbrændingsegnet. Det sker på baggrund af de nationalt fastsatte regler. Det er ligeledes hovedsageligt kommunen, der fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller til et godkendt forbrændingsanlæg.

Det forudsættes, at kommunerne varetager ansvaret for affaldet på vegne af husholdningerne, og de mindre virksomheder, som ønsker at anvende det kommunale tilbud. Kommunen er fortsat forpligtet til at sikre kapacitet til forbrænding af det forbrændingsegnede husholdningsaffald, der er opstået i kommunen. Dette kan ske ved enten selv at eje forbrændingsanlæg eller ved at indgå kontrakter med andre anlæg om forbrænding af affaldet. Kommunen fritages for forpligtelsen til at sikre tilstrækkelig kapacitet til forbrænding af det forbrændingsegnede erhvervsaffald.

I scenariet ophæves kravet om, at anlæg, der brænder erhvervsaffald, skal hvile-i-sig-selv (HISS). Det skal øge anlæggenes incitament til at effektivisere omkostningerne. For anlæg, der brænder husholdningsaffald, skal en form for incitamentsregulering forbedre incitamentet til omkostningseffektivisering på anlæggene og erstatte den nuværende hvile-i-sig-selv regulering. Forskellige former for incitamentsregulering er beskrevet i faktaboksen i afsnit 7.2.2. En betingelse for at indføre incitamentsregulering er, at der skabes gennemsigtighed i forbrændingsanlæggenes regnskaber, f.eks. via krav om overholdelse af årsregnskabslovens principper.

7.5.3.2 Udfordringer og løsninger – konkurrenceudsættelse af erhvervsaffald

En lang række udfordringer vil være de samme som for scenarium 1. Her nævnes kun de udfordringer, der gælder specifikt, når det kun er erhvervsaffaldet, der markedsudsættes.

Det er en udfordring at sikre, at der ikke sker krydssubsidiering mellem erhverv og husholdninger, f.eks. ved, at det udelukkende er priserne for behandling af erhvervsaffald, der nedsættes, for at sikre udnyttelse af kapaciteten. Herunder er det også af betydning, hvordan afgrænsningen mellem affald fra husholdninger og små og mellemstore virksomheder som affaldsproducenter defineres.

En anden udfordring bliver at sikre, at ophævelsen af HISS og øget konkurrence gør, at effektiviseringen kommer affaldsproducenterne til gode, og at der samtidig investeres i fornøden ny kapacitet. Det er konkurrencemyndighederne, som gennem deres regulering skal sikre, at der ikke er virksomheder, som misbruger deres dominerende stilling på markedet.

Det skal afdækkes, om anlæg, der er ejet af kommunerne, fortsat må stille kapacitet til rådighed for erhvervsaffaldet, når forbrænding af erhvervsaffald ikke længere er en kommunal opgave. Hvis det ikke er tilfældet, kan det have negative konsekvenser for udnyttelsen af kapaciteten på det enkelte anlæg, anlæggenes effektivitet og dermed også for priserne. Dette vil føre til et ønske fra anlægsejerne om øget import af affald til forbrænding. Problemstillingen er særligt aktuel i forhold til mindre erhvervsvirksomheders mulighed for at vælge at være omfattet af kommunale indsamlingsordninger.

7.5.4 Scenarium 3: Effektivisering af forbrændingsanlæg gennem incitamentsregulering

7.5.4.1 Beskrivelse – Effektivisering af forbrændingsanlæg gennem incitamentsregulering

I dette scenarium har kommunen pligt til at sikre forbrændingskapacitet for både erhvervs- og husholdningsaffald, der er opstået i kommunen. Dette sikrer, at der er direkte sammenhæng mellem affaldsstrømme og ansvar for kapacitet.

Det betyder, at kommunen har ret til at anvise affald fra både erhverv og husholdninger til forbrænding på et konkret anlæg. Dette kan ske gennem indsamlings- eller anvisningsordninger. Alle affaldsproducenter har dermed ret til at få affaldet behandlet og pligt til at benytte det anlæg, der anvises til.

Det er fortsat kommunen, som i konkrete tilfælde afgør, om affaldet er forbrændingsegnet. Det sker på baggrund af de nationalt fastsatte regler. Det er ligeledes hovedsageligt kommunen, der fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller til et godkendt forbrændingsanlæg.

En form for incitamentsregulering skal forbedre incitamentet til omkostningseffektivisering på anlæggene, og erstatte den nuværende hvile-i-sig-selv regulering. Forskellige former for incitamentsregulering er beskrevet i faktaboksen i afsnit 7.2.2. En betingelse for at indføre incitamentsregulering er, at der skabes gennemsigtighed i forbrændingsanlæggenes regnskaber, f.eks. via krav om overholdelse af årsregnskabslovens principper.

Kapaciteten på forbrændingsanlæggene skal reguleres tæt, så behovet for forbrændingskapacitet er nøje afstemt med affaldsmængderne.

Scenariet er en justering af det eksisterende system, men suppleret med ændret økonomisk regulering af anlæggene.

7.5.4.2 Udfordringer og løsninger – Effektivisering af forbrændingsanlæg gennem incitamentsregulering

Udfordringen er at skabe en incitamentsregulering, der skaber rimelige vilkår for anlæggene og samtidig giver et reelt incitament til at effektivisere driften, så omkostningerne bliver så lave som muligt, uden at det får negative miljømæssige konsekvenser. Samtidig skal reguleringen være enkel og gennemsigtig og ikke for administrativ tung. Sammenhængen mellem reguleringsregimerne for el og varme skal tænkes ind i en ny regulering, så anlæggene samlet set kan drives effektivt både miljømæssigt og økonomisk.

Det er ligeledes en udfordring at sikre, at der er lige vilkår for alle anlæg, uanset ejerskab. Som situationen er i dag, kan kommunalt ejede anlæg udnytte deres anviste husholdningsaffald som grundlast, og dermed sikre en stabil økonomi. Derefter kan de kommunale anlæg konkurrere på det frie marked med privatejede anlæg, der skal have deres samlede affaldsmængde gennem EU-udbud. Dette stiller de kommunalt ejede anlæg bedre i konkurrencen end de privat ejede. De kommunale anlæg kan udbyde kapacitet til marginale omkostninger, mens private anlæg skal have dækket deres gennemsnitlige omkostninger.

En yderligere udfordring bliver at sikre sammenhæng mellem forbrændingskapacitet og -behov. Det er en opgave som en systemansvarlig kan forvalte, forudsat at denne har beføjelser til at kræve de nødvendige data fra anlæggene og til at styre opførelse af ny kapacitet og nedlukning af eksisterende.

Ovenfor findes forskellige scenarier der beskriver forskellige måder at organisere forbrændingsområdet på. Der er ikke enighed blandt medlemmerne om, hvilken form for organisering, som vil være mest effektiv på forbrændingsområdet. Medlemmerne er dog enige om, at der ved en eventuelt ændret organisering skal gennemføres overgangsordninger, der giver rimelige vilkår for såvel affaldsproducenter som anlæg.

Dansk Industri, Dansk Energi, Dansk Byggeri, Handel- Transport & Serviceerhvervene og Dansk Transport og Logistik vurderer, at man bør gå videre med en konkretisering af scenarium 1. Organisationerne lægger vægt på, at erhvervsaffaldsproducenterne får frit valg af anlæg, og kommunerne får pligt til at sende forbrænding af husholdningsaffald i udbud. Organisationerne påpeger vigtigheden af, at import af affald tillades, og at affald skal kunne være brændsel på andre anlæg end konventionelle affaldsforbrændingsanlæg, så den danske kapacitet udnyttes.

Endelig peger organisationerne på, at man bør afdække muligheden for at ophæve hvile-i-sig-selvprincippet for affaldsforbrænding og dermed give forbrændingsanlæggene adgang til at optjene profit på anlæg, der forbrænder affald. Såfremt anlæggene er offentligt ejede, skal anlæggenes økonomi være klart adskilt fra resten af kommunens/det fælleskommunale selskabs økonomi.

Dansk Byggeri understreger desuden, at der ikke er en tilstrækkelig konsekvent sondring mellem bortskaffelse og nyttiggørelse jf. affaldsrammedirektivet i anbefalingen. Efter Dansk Byggeris vurdering, har det væsentlige konsekvenser for kommunernes deltagelse på forbrændingsmarkeder, når der ikke er vandtætte skotter mellem markedsdeltager og myndighed. Dansk Byggeri har et absolut krav om, at kommunerne ikke tillægges myndighed på kommunale driftsområder, hvor deres myndighedsudøvelse kan rejse tvivl om de tilgodeser egne anlæg, når disse er i konkurrence med private anlæg.

Håndværksrådet savner mere detaljerede konsekvensberegninger af både en liberalisering og i særlig grad af scenariet om incitamentsregulering før Håndværksrådet kan komme med en endelig anbefaling. Desuden henvises der til ministeriernes anbefalinger.

KL, RenoSam, affald danmark , Københavns Kommune og KTC anbefaler i store træk scenariet "Effektivisering af forbrændingsanlæg gennem incitamentsregulering". De kommunale parter tager udgangspunkt i det eksisterende systems lave priser, høje miljømål, gode kapacitet til forbrænding, beskedne effektiviseringspotentiale, og at der ikke er en samfundsmæssig gevinst af betydning ved at liberalisere området. Derfor finder de kommunale parter, at der ikke er behov for større omlægninger på kort sigt.

De kommunale parter lægger til grund, at kommunerne selv får mulighed for at udføre de opgaver, man får ansvar for.

De kommunale parter finder, at hovedproblemet er de udfordringer, vi står overfor i den nære og lidt fjernere fremtid på grund af rammebetingelserne omtalt i afsnit 7.5.1. Derfor anbefaler de kommunale parter, at man analyserer disse rammebetingelser. Analysen skal danne grundlag for en vurdering af, om der kan findes løsninger herpå. Afhængig af løsningerne herpå, vil der muligvis kunne opfyldes nødvendige betingelser for, at man på sigt kan etablere et mindre eller større marked for forbrænding af affald. Samtidig hermed kan man se på mulige incitamentsreguleringer, hvis omfang og omkostninger bør tilpasses det beskedne effektiviseringspotentiale.

Forbrugerrådet anbefaler ligeledes scenariet "Effektivisering af anlæggene gennem incitamentsregulering" fordi brug af incitamentsregulering kan realisere det påviste effektiviseringspotentiale. Forbrugerrådet finder det ikke sandsynliggjort, at der kan skabes reel konkurrence på forbrændingsområdet. Forbrugerrådet finder endvidere, at husholdningsaffaldets særlige karakter vil medføre højere priser for forbrænding af husholdningsaffald. Der lægges vægt på, at fordelingsmæssige konsekvenser ved udformning af ny regulering belyses, så der ikke opstår omkostningsmæssige skævheder til de private husholdningers ugunst.

Greenpeace anbefaler ligeledes scenariet "Effektivisering af anlæggene – anlæggene gennem incitamentsregulering", men mener ikke at Hvile-i-sig-selv skal ophæves.

Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Miljøministeriet anbefaler, at spørgsmålet om, hvordan effektiviseringspotentialet for forbrændingsanlæg bedst realiseres, afklares nærmere. Begrundelsen herfor er, at den konkrete udformning af liberalisering og incitamentsregulering og konsekvenserne af disse organiseringsformer ikke er tilstrækkeligt belyst. Det anbefales, at forskellige modeller for liberalisering og incitamentsregulering og deres implementering belyses nærmere.

7.6 Deponering

Arbejdsgruppen har diskuteret forskellige scenarier for den fremtidige organisering af deponering.

1. Konkurrence om alt affald, der deponeres: Der er konkurrence mellem anlæggene om erhvervsaffaldet, og kommunerne forpligtes til at udbyde opgaven med deponering af husholdningsaffald.

2. Effektivisering af deponeringsanlæg gennem incitamentsregulering: Anvisning af alt affald til konkret anlæg bibeholdes – men dette suppleres med andre instrumenter til at sikre omkostningseffektivisering.

Arbejdsgruppens medlemmer har desuden diskuteret et scenarium, hvor der er Konkurrence om erhvervsaffald, der deponeres. Det betyder, at kommunens anvisning af erhvervsaffald til deponering til konkret anlæg ophæves. Arbejdsgruppen har været enig om ikke at anbefale dette scenarium, hvorfor det ikke er beskrevet yderligere.

Medlemmerne er enige om, at der ved en eventuelt ændret organisering skal gennemføres overgangsordninger, der giver rimelige vilkår for såvel affaldsproducenter som anlæg.

7.6.1 Konkurrence om alt affald, der deponeres

Rapporten om fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og -deponering⁷ viser, at der sandsynligvis kan opnås en samfundsøkonomisk gevinst både ved at udlicitere deponering og ved at give affaldsstrømmene, ejerskabet og prisfastsættelsen fri.

Erhvervsaffaldsproducenten vælger i dette scenarium selv, hvilket anlæg affaldet skal deponeres på. Kommunen er forpligtet til at udbyde deponering af det deponeringsegnede husholdningsaffald, som er opstået i kommunen. På den måde skabes der konkurrence om alt affald til deponering, som vil give øget fokus på omkostningsminimering på anlæggene.

Deponeringsanlæg kan i dette scenarium både være offentligt og privat ejede og drevne.

Det er fortsat kommunen, som i konkrete tilfælde afgør, om affaldet er deponeringsegnet. Der sker på baggrund af de nationalt fastsatte regler. Det forudsættes, at kommunerne (fortsat) varetager ansvaret for affaldet på vegne af husholdningerne og sikrer håndtering (indsamling og behandling) af det deponeringsegnede husholdningsaffald, der er opstået i kommunen. Erhvervsaffaldsproducenter har ansvaret for eget affald, indtil det er overdraget til en godkendt indsamler eller slutbehandlet. Kommunen skal således ikke længere etablere indsamlings- eller anvisningsordninger for det deponeringsegnede erhvervsaffald og har ikke nogen forpligtelse til at sikre kapacitet til deponering af det.

Kommunen fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller til et godkendt deponeringsanlæg.

7.6.1.2 Udfordringer og løsninger – konkurrence om alt affald, der deponeres

Den største udfordring bliver at sikre lokalisering af fremtidige deponeringsanlæg, og dette vil ikke blive lettere for private aktører. En mulig løsning på dette problem er at oprette en systemansvarlig, som fra centralt hold kan udlægge arealer til lokalisering af deponeringsanlæg. Det er allerede nu vanskeligt at lokalisere deponeringsanlæg på trods af den ministerkompetence, der findes på området. Det skyldes en politisk uvilje mod at placere anlæg i egen kommune.

Det skal afdækkes, om anlæg, der er ejet af kommunerne, fortsat må stille kapacitet til rådighed for erhvervsaffaldet, når deponering af erhvervsaffald ikke længere er en kommunal opgave. Hvis det ikke er tilfældet, kan det medføre, at kommunerne ikke ønsker at eje og drive deponeringsanlæg, og dermed betyde en de facto privatisering af området. Problemstillingen er særligt aktuel i forhold til mindre erhvervsvirksomheders mulighed for at vælge at være omfattet af kommunale indsamlingsordninger.

Det er en udfordring at undgå, at konkurrencen om erhversaffald til anlæggene medfører, at der deponeres mere affald end nødvendigt. Dette kan imødegås ved dels at fastholde, at det er kommunen, der afgør om affaldet er deponeringsegnet, dels ved at fastholde, at der føres tilsyn med affaldsproducenterne. En adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle er vigtig for at sikre, at kommunens økonomiske interesser ikke bliver mere betydende end de miljøpolitiske målsætninger om genanvendelse og forbrænding af affald.

Hvis det ikke længere kun er det offentlige, der kan eje deponeringsanlæg, vil det blive en væsentlig udfordring at sikre, at ansvaret ved konkurs kan gøres gældende, og at nedlukningen og efterbehandlingen kan finansieres. Denne udfordring kan i nogen udstrækning imødegås ved hjælp af autorisation/certificering og/eller sikkerhedsstillelse. Finansieringen af afværgeforanstaltninger efter en uventet forurening er også en udfordring ved privat ejerskab af deponeringsanlæg. Denne udfordring kan i nogen grad imødegås gennem lovpligtige forsikringsordninger. Der er også risiko for konkurs etc., når det offentlige ejer deponeringsanlæg, som er privatretligt organiseret. Her bæres risikoen af skatteyderne.

En anden mulighed end liberalisering er at fastholde anvisningen til konkret anlæg, og supplere dette med en incitamentsregulering, der kan sikre effektivisering på anlæggene.

7.6.2.1 Beskrivelse – effektivisering af deponeringsanlæg gennem incitamentsregulering

Det andet scenarium for deponering går ud på at opretholde kommunens ret til at anvise alt affald til deponering på et konkret anlæg. Dette betyder, at kommunens pligt til at sikre kapacitet til deponering af det affald, der er opstået i kommunen, også opretholdes.

Kommunen har ret til at anvise affald fra både erhverv og husholdninger til deponering på et konkret anlæg. Dette kan ske gennem indsamlings- eller anvisningsordninger. Alle affaldsproducenter har dermed ret til at få affaldet behandlet og pligt til at benytte det anlæg, der anvises til.

Det er fortsat kommunen, som i konkrete tilfælde afgør, om affaldet er deponeringsegnet. Det sker på baggrund af de nationalt fastsatte regler. Det er ligeledes kommunen, der fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller til et godkendt deponeringsanlæg. Scenariet bygger på den eksisterende organisering, men Hvile-i-sig-selv erstattes med instrumenter, der giver øget incitament til at effektivisere omkostningerne.

For at øge incitamentet til omkostningsminimering på deponeringsanlæg erstattes HISS på de kommunale deponeringsanlæg med en form for incitamentsregulering. Forskellige eksempler på incitamentsregulering er gennemgået i faktaboksen i afsnit 7.2.2. Der vil fortsat kun være offentligt ejerskab til deponeringsanlæg, som ikke er specialdepoter.

Ved fastholdelse af det offentlige ejerskab til deponeringsanlæg vil ansvarsplaceringen i forbindelse med en eventuel uforudset forurening fra deponeringsanlægget være entydig.

Selvom der i en årrække vil være tilstrækkelig deponeringskapacitet, vil det på længere sigt være nødvendigt at etablere nye deponeringsanlæg. Ansvaret for at sikre etablering af sådan ny kapacitet pålægges den systemansvarlige.

7.6.2.2 Udfordringer og løsninger – effektivisering af deponeringsanlæg gennem incitamentsregulering

Implementeringen af EU's deponeringsdirektiv vil i sig selv arbejde for en effektivisering af deponeringsområdet. En lang række mindre deponier forventes at blive fyldt op og lukket frem til 2009, hvor de nye krav om f.eks. membrantype skal være effektueret på anlæggene. En undersøgelse foretaget af Videncenter for Affald⁸ peger på, at ca. 1/3 af de deponeringsanlæg, fyldpladser og specialdepoter, der findes i dag, ikke vil blive drevet videre efter 2009. Denne omfattende strukturændring vil bidrage til en effektivisering på deponeringsområdet.

Det er ligeledes en udfordring at sikre, at der er tilstrækkelig deponeringskapacitet, idet etablering af nye deponeringsanlæg er vanskeligt og møder stor lokal modstand i de nærområder, hvor de skal placeres.

Dansk Industri, Dansk Byggeri, Handel-, Transport- & Serviceerhvervene, Dansk Transport & Logistik og Håndværksrådet lægger vægt på, at producenter af erhvervsaffald skal have frit valg af deponeringsanlæg. Samtidig skal virksomhederne anvende godkendte og registrerede indsamlere/transportører. Prisen for deponi varierer betydeligt fra kommune til kommune. Det kan give anledning til en skævvridning af konkurrencen mellem virksomheder inden for samme branche. Alternativt til et generelt, frit valg for erhvervsvirksomheder, bør der udvikles modeller for økonomisk kompensation til erhverv, som forpligtes til at anvende dyre kommunale deponier. Organisationerne ønsker endvidere, at det undersøges, om driften af deponeringsanlæggene i højere grad skal sendes i udbud, og om private virksomheder efter implementeringen af deponeringsdirektivet skal have lov til at eje og drive deponeringsanlæg.

KL, Reno-Sam, Affald Danmark, Københavns kommune og KTC samt Greenpeace anbefaler ikke nogen af de beskrevne scenarier men anbefaler, at deponeringsanlæg fortsat ejes og drives af kommunerne. Det anbefales, at kommunen forsat skal kunne anvise affald til konkrete deponeringsanlæg, og at Hvile-i-sig-selv princippet ikke ophæves, men suppleres.

Parterne lægger vægt på, at det bør være en kommunal forpligtelse at sikre bortskaffelsesmuligheder for affald. Denne forpligtelse bør afspejles i en kommunal forpligtelse til at etablere deponeringsanlæg og hermed sikre, at der opbygges deponeringskapacitet. Endvidere lægger parterne vægt på en entydig ansvarsplacering i forbindelse med etablering, drift, nedlukning og evt. efterbehandling af deponeringsanlæg. Parterne lægger endelig vægt på, at der ved et kommunalt ejerskab i højere grad sikres, at mængderne til affaldsdeponering begrænses i overensstemmelse med regeringens politik.

Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Miljøministeriet anbefaler, at spørgsmålet om, hvordan effektiviseringspotentialet for deponeringsanlæg bedst realiseres, afklares nærmere. Begrundelsen herfor er, at den konkrete udformning af liberalisering og incitamentsregulering og konsekvenserne af disse organiseringsformer ikke er tilstrækkeligt belyst. Det anbefales, at forskellige modeller for liberalisering og incitamentsregulering og deres implementering belyses nærmere.

7.7 Farligt affald

7.7.1 Rammebetingelser – farligt affald

Miljøeffekten ved en forkert behandling af farligt affald kan være langt større end for ikke-farligt affald. Uautoriseret bortskaffelse af farligt affald kan medføre omfattende miljø- og sundhedsskade og udgør en potentiel trussel for f.eks. væsentlige grundvandsinteresser. Det betyder, at det er vigtigt, at affaldet håndteres og behandles miljømæssigt korrekt, og at såvel store som små mængder indsamles. Det er også vigtigt, at der er tæt tilsyn undervejs fra affaldsproducent til behandler.

Det er en forudsætning, at der ikke stilles lempeligere krav til håndteringen af farligt affald end til ikke-farligt affald, uanset hvilken organisering der vælges.

7.7.2 Beskrivelse – farligt affald

Fremover vil kommunerne fortsat have ansvaret for håndtering af alt farligt affald fra husholdninger.

Kommunen skal etablere indsamlingsordninger for det farlige affald – enten i form af hente- eller bringeordninger (f.eks. miljøbil, genbrugsplads eller modtagestation for farligt affald fra erhverv).

Virksomheder vil kunne vælge, om de vil have deres genanvendelige farlige affald håndteret i den kommunale indsamlingsordning, eller om de selv vil vælge en godkendt indsamlet og/eller et godkendt og registreret genanvendelsesanlæg.

Producenter af erhvervsaffald har ansvaret for eget genanvendeligt farligt affald, indtil det er overdraget til den kommunale indsamlingsordning eller en godkendt indsamler eller er slutbehandlet på et godkendt og registreret genanvendelsesanlæg. Det er som hovedregel kommunen, der fører tilsyn med, at affaldsproducenten har afleveret affaldet til en godkendt indsamler eller på et godkendt og registreret behandlingsanlæg.

Der henvises til anbefalingen om ny ansvarsfordeling for genanvendeligt erhvervsaffald.

Som nævnt under deponering kan det være vanskeligt at få lokaliseret deponeringsanlæg. Det vurderes at være endnu vanskeligere at få lokaliseret deponeringsanlæg for farligt affald. For at sikre, at der altid er tilstrækkelig kapacitet til deponering af farligt affald, anbefales det, at deponering af farligt affald fortsat skal være en offentlig (kommunal) opgave. Det betyder, at farligt affald fortsat skal anvises af kommunen til konkret anlæg, og at affaldsproducenten har benyttelsespligt til dette anlæg. Samtidig er kommunen forpligtet til at sikre, at der er tilstrækkelig kapacitet. Der er ikke behov for at opstille skærpede krav i forhold til den nuværende regulering, da det vurderes, at det nuværende system giver en tilfredsstillende miljøkvalitet.

Der er ikke taget stilling til, om forbrænding af farligt affald skal følge den nye ansvarsfordeling for genanvendeligt erhvervsaffald (jf. afsnit 7.4 og kapitel 8), eller om forbrænding af farligt affald skal følge den nuværende ansvarsfordeling, ligesom det farlige affald til deponering. Hvis det besluttes, at farligt affald til forbrænding skal følge den nye ansvarsfordeling for genanvendeligt erhvervsaffald, skal der specifikt tages stilling til, om der er behov for at stille skærpede krav til håndteringen.

Finansieringen af farligt affald skal primært ske ved brugerbetaling for den konkrete behandling. Alle affaldsproducenter betaler herudover et mindre grundgebyr, der dækker det kommunale beredskab, som sikrer, at det farlige affald til enhver tid kan afleveres og håndteres forsvarligt. Det skal afklares, hvordan antallet af virksomheder, der skal bidrage til ordningen, skal fastlægges, jf. også anbefalingen om genbrugspladser.

Anbefalinger for regulativer og model for affaldsdata gælder også for farligt affald. Registreringen af data om behandling af farligt affald skal ske, så der anvendes samme terminologi for behandlingen som for de øvrige affaldstyper. Det er muligt, at kravene til datafangst og dataindberetning om det farlige affald skal skærpes for at sikre, at tilsynsmyndigheden til enhver tid har overblik over affaldsstrømmene og dermed kan få en sikkerhed for, at det farlige affald kommer frem til korrekt miljømæssigt behandling. Det skal ligeledes sikres, at datasystemet kan håndtere oplysninger om farligt affald på EAK kode niveau.

En vigtig udfordring er at sikre, at der sker en forsvarlig håndtering af det farlige affald, når der er frit valg af indsamlere og anlæg. Det skal afklares, om der er behov for supplerende krav til indsamlere og behandlingsanlæg, der skal godkendes til at håndtere farligt affald fra virksomheder, f.eks. supplerende sikkerhedsstillelse for indsamlere af farligt affald. Det skal også vurderes, om der skal stilles skærpede krav til indberetning af data for farligt affald.

Det skal afdækkes, hvem der skal føre tilsyn med, at indsamlere fører det farlige affald til korrekt behandling og hvor tit der skal føres tilsyn.

En særlig udfordring er at sikre, at der ikke sker sammenblanding af farligt affald med andre kategorier af farligt affald eller med ikke-farligt affald⁹. Løsningen kunne være at indarbejde krav om håndtering, herunder om emballering og mærkning af farligt affald, i godkendelsesordningen for indsamlere af farligt affald. Dette skal følges op af tilsyn med, at kravene overholdes, både af affaldsproducenter og indsamlere.

Affaldsproducenter skal overfor tilsynsmyndighederne kunne dokumentere, at det farlige affald er afleveret korrekt til en godkendt indsamler, et godkendt og registreret genanvendelsesanlæg eller modtagefacilitet, f.eks. en modtagestation eller genbrugsplads. Behovet for dokumentation skal med udgangspunkt i kravet om at etablere et miljømæssigt sikkert system afvejes mod det praktiske besvær og omkostningerne ved en detaljeret opgørelse af afleveret mængde og art.

Det er en væsentlig udfordring, at organiseringen af området skal understøtte en fortsat udvikling og anvendelse af nye teknologier til behandling af farligt affald, f.eks. så mængden af det farlige affald reduceres, ressourcerne i affaldet udnyttes bedre osv. Det bør undersøges, om der skal etableres en systemansvarlig, som f.eks. kunne sikre udvikling og anvendelse af teknologi.

Det skal sikres, at den fremtidige regulering imødekommer kravet i farlig affaldsdirektivet¹⁰ om et register over alle producenter af farligt affald. Dette kan ske ved, at tilsynsmyndigheden bliver ansvarlig for at føre et sådant register. En ulempe ved en sådan løsning er, at virksomheder med afdelinger i mange kommuner skal registreres flere steder, samt at der ikke er samlet overblik over farlig affaldsproducenter nationalt. En anden løsning kunne være at integrere registeret i det centrale datasystem, hvortil tilsynsmyndigheden kan indberette og hvor anvendelsen af p-nummeret vil kunne angive virksomhedens beliggenhed.

7.7.3 Parternes anbefalinger om farligt affald

Dansk Industri, Dansk Byggeri, Handel-, Transport- & Serviceerhvervene, Dansk Transport & Logistik og Håndværksrådet anbefaler, at alt farligt affald fra erhverv bliver omfattet af den ny model for ansvar, så der også bliver frit valg af indsamlere og behandlingsanlæg for det farlige erhvervsaffald til forbrænding og deponering. Det anbefales i forlængelse heraf, at der stilles nationale behandlingskrav til alt farligt affald. Organisationerne kan ikke acceptere, at kommunerne får adgang til at opkræve betaling alene for adgangen til at benytte de kommunale anlæg.

KL, Reno-Sam, affald Danmark, Københavns kommune og KTC anbefaler at kommunerne bevarer kapacitetsansvaret for behandling af alt farligt affald, og at der skal etableres kommunalt beredskab, der sikrer en forsvarlig indsamling og behandling af mindre mængder farligt affald. De kommunale parter anbefaler, at kommunerne finansierer ordninger, kapacitetsforpligtelse og beredskab for farligt affald ved et gebyr. Dette gebyr skal opkræves hos alle potentielle producenter af farligt affald uanset mængde som betaling for, at ordningen stilles til rådighed. Det anbefales, at også det farlige affald til forbrænding bliver omfattet af den nye model for ansvar, jf. kapitel 8.

Greenpeace mener, at det er helt centralt, at det fortsat er nemt at aflevere små mængder farligt affald fra små virksomheder og private og at der ikke opstår uheldige incitamenter til at bortskaffe farligt affald sammen med andet affald. Greenpeace kan støtte, at der opkræves betaling for, at en ydelse stilles til rådighed, og lægger vægt på, at der sikres et beredskab, der lægger vægt på korrekt indsamling, behandling og minimering af farligt affald.

Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Miljøministeriet støtter den fremtidige organisering af farligt affald, der er beskrevet i afsnit 7.7.2.

7 Fremtidig organisering af affaldsbehandlingen

7.1 Processen i arbejdsgruppen, herunder om faglige rapporter