Sammenfatning og konklusioner

Evaluering af vejstøjstrategien, hovedrapport

Mange af vejstøjstrategiens initiativer er gennemført, men der er fortsat behov for en indsats til begrænsning af vejstøj

Mange af vejstøjstrategiens initiativer er gennemført, men der er fortsat behov for en indsats til begrænsning af vejstøj

De 10 initiativer i Regeringens Vejstøjstrategi er i alt væsentligt gennemført. Staten har desuden haft en vedvarende indsats for at nedbringe støj fra statens veje. Regeringens udspil ”Bæredygtig transport – bedre infrastruktur” fra december 2008 har ført til politiske aftaler om en grøn transportpolitik, der indeholder en fortsættelse og udvidelse af statens indsats på støjområdet.

På trods af statens indsats og en vis indsats i kommunerne må det imidlertid også konstateres, at antallet af støjbelastede boliger endnu ikke er faldende og en større del af befolkningen rapporterer, at de oplever gener fra trafikstøj.

Ca. 10 % af de støjbelastede boliger i Danmark ligger ved statens veje, mens resten ligger ved kommunale veje. Den store udfordring i indsatsen for mindre vejstøj er således knyttet til kommunevejene.

Nye undersøgelser bekræfter, at vejstøj har helbredsmæssige konsekvenser. De fortæller også, at gener og helbredseffekter fra vejstøj ikke kun er knyttet til vejstøjens niveau, men også påvirket af boligens indretning og omgivelsernes lydmiljø. Vejstøj har direkte konsekvenser for store dele af befolkningens velfærd.

Baggrund og formål

Vejstøjstrategien fra 2003 erkender behovet for en indsats og indeholder derfor 10 statslige initiativer med fokus på støjforebyggelse ved statens nye vejanlæg, øget brug af støjreducerende vejbelægninger, hjælp til borgere der vil støjisolere boligen, overførsel af viden og redskaber til kommunerne, opdaterede redskaber til byplanlægning, en styrket indsat for skærpelse af internationale krav til køretøjer og dæk og fremme af brugen af mindre støjende dæk.

Miljøstyrelsen har i 2008, hvor Vejstøjstrategien i fem år har været grundlaget for statens indsats mod vejstøj, bedt Rambøll om at gøre status for de 10 initiativer. 90 % af de støjbelastede boliger ligger ved kommunale veje og evalueringen har derfor også til formål at gøre status for indsatsen mod vejstøj i kommunerne og de metoder kommunerne anvender til at begrænse vejstøj.

Vejstøjen har helbredseffekter og giver anledning til gener. Evalueringen omfatter derfor også en opdatering af den aktuelle viden om vejstøjens helbredsmæssige konsekvenser og gener hos beboere i støjbelastede områder.

Endelig er der gjort status for de tekniske virkemidler til bekæmpelse af vejstøj.

Undersøgelsen

Et bærende element i denne evaluering er resultaterne fra interviews af medarbejdere hos 35 danske kommuner, udvalgt blandet de kommuner, der har mest vejstøj.

Der er desuden udført en gennemgang af væsentlig litteratur, rapporter, vejledninger m.v., der er udarbejdet i internationale og nationale forsknings- og udviklingsprojekter. Vi har undersøgt, hvordan vejstøj håndteres i andre lande, fortrinsvis vores nærmeste nabolande, Norge og Sverige, med det formål at kunne sammenligne den danske indsats for mindre vejstøj med indsatsen i andre beslægtede lande.

Der gennemføres løbende nye undersøgelser af vejstøjens påvirkning af menneskers helbred og livskvalitet. Vi har derfor også gennemført et litteraturstudie, som opdaterer vores viden om støjens helbredseffekter og geneeffekter. Dette studie er gennemført af en forskergruppe på Institutet för Miljömedicin, Karolinska institutet, Stockholm. Gruppen har i en årrække været central deltager i svensk og international forskning i støjs påvirkning af mennesker.

Hovedkonklusioner

Regeringens Vejstøjstrategi satte i 2003 fokus på vejstøjens helbredseffekter og for første gang blev der sat tal på effekternes omfang. Samtidig var der fornyet fokus på de gener støjen forårsager. Genernes omfang blev prissat gennem en ny undersøgelse af sammenhængen mellem vejstøj og huspriser. Derfor blev det muligt mere præcist at beregne vejstøjens konsekvenser for samfundet:

800 – 2.200 hospitalsindlæggelser og 200 – 500 tilfælde af for tidlig død om året.
Mere end hver fjerde bolig i Danmark er belastet med støj over den vejledende grænseværdi (ca. 705.000).
6,1 % af befolkningen er jævnligt generet af vejstøj i deres bolig
En samlet årlig omkostning for samfundet på 8,7 mia. kr.

I dag, 6 år senere, kan det konstateres, at flere undersøgelser bekræfter vejstøjens negative påvirkning af helbred og livskvalitet, og problemet er ikke blevet mindre:

Helbredseffekterne er uændrede.
Antallet af støjbelastede boliger er ikke blevet lavere.
7,8 % af befolkningen er jævnligt generet af vejstøj i deres bolig.
De samfundsmæssige omkostninger er ikke reduceret.

Antallet af støjbelastede boliger blev i 2001 opgjort til 705.000 og i 2006 til 786.000. Denne udvikling er imidlertid påvirket af de forskellige metoder til støjkortlægning, som er benyttet i henholdsvis 2001 og 2006.

Det er derfor Rambølls anbefaling, at konklusioner om udviklingen i antallet af støjbelastede boliger drages med stor forsigtighed.

Ikke desto mindre må det dog konstateres, at der ikke umiddelbart kan ses tegn på, at antallet af støjbelastede boliger er faldende og det må formentlig erkendes, at antallet er stigende.

Det kan på den anden side også konstateres, at staten og kommunerne har gjort en indsats for at begrænse vejstøj. Vejstøjstrategiens 10 initiativer er i alt væsentligt gennemført, selvom indsatsen for at fremme skærpede krav til støj fra dæk og køretøjer ikke har haft effekt endnu.

Regeringens udspil ”Bæredygtig transport – bedre infrastruktur” fra december 2008 har desuden ført til politiske aftaler om en grøn transportpolitik, der de kommende år øger statens indsats for bekæmpelse af støj fra statens veje og tilvejebringelse af viden og redskaber til kommunernes indsats.

Hovedpunkterne i de 10 initiativer er anført i oversigten herunder.

Initiativ	Status
1. Den danske indsats i EU-samarbejdet om at skærpe kravene til støjudsendelse fra køretøjer og dæk styrkes	Et EU-direktiv om støj fra dæk fra 2001 har reelt ikke haft effekt. Nye EU-forordninger, der omfatter støj fra dæk og mærkning af dæk er under forberedelse. Danmark har argumenteret for skærpede krav. Initiativet er gennemført.
2. Forbrugerne oplyses om muligheden for at skifte til mindre støjende dæk	Fraværet af en mærkningsordning har betydet, at der ikke har været et grundlag for forbrugeroplysning. En kommende EU-forordning om mærkning af dæk forventes at omfatte støj. Initiativet er ikke gennemført.
3. Det nuværende beskyttelsesniveau i forbindelse med de besluttede og planlagte trafikinvesteringer på statsvejnettet fastholdes, hvilket vil bidrage til en væsentlig reduktion af støjen langs statens veje.	Staten har fastholdt beskyttelsesniveauet i forbindelse med nye vejprojekter. En række vejprojekter har medført en reduktion i antallet af støjbelastede boliger langs statens veje. Initiativet er gennemført.
4. Muligheden for at skifte til vinduer med både støjreducerende og energibesparende egenskaber søges inddraget i kommende aktiviteter for energieffektive vinduer som gennemføres i samarbejde med glasbranchen	Det lykkedes ikke at integrere støj i kampagner for energieffektive vinduer. Miljøstyrelsen har gennemført en informationsindsats om støjisolerende vinduer og tilbyder information på sin hjemmeside. Der er brug for en koordineret indsats på området. Initiativet er delvist gennemført.
5. I takt med at dokumentationen for støjreducerende vejbelægninger foreligger, øges formidlingsindsatsen om effekten af de forskellige typer støjreducerende vejbelægninger med henblik på at skabe et bedre beslutningsgrundlag for, at vejmyndigheder kan anvende dette virkemiddel.	Støjreducerende vejbelægninger har vundet bred udbredelse og anvendes i dag rutinemæssigt af de fleste kommuner og af Vejdirektoratet. De foretrukne typer er støjreducerende slidlag, mens støjreducerende drænasfalt stort set kun er anvendt på forsøgsstrækninger. Vejteknisk Institut under Vejdirektoratet gennemfører en omfattende forsknings- og udviklingsaktivitet på området og deltager i en række internationale og bilaterale projekter. Vejteknisk Institut har gennemført en betydelig formidlingsaktivitet overfor kommunerne. Initiativet er gennemført.
6. I forbindelse med den løbende udskiftning af asfaltbelægninger på statsvejene vurderes det i lyset af den forhåndenværende dokumentation, samt de givne anlægs- og driftsøkonomiske rammer, om der er grundlag for at anvende støjreducerende vejbelægninger.	Vejdirektoratet anvender nu støjreducerende slidlag ved alle nye vejprojekter og ved den løbende vedligeholdelse af eksisterende veje, når vejene giver anledning til støjbelastning af boligområder. Initiativet er gennemført.
7. Vejledningen om vejstøj i boligområder opdateres, både set i lyset af vejstøjstrategien og EU-direktivet om støj.	Miljøstyrelsen har i 2007 udsendt en opdateret vejledning om vejstøj, Støj fra veje. Vejledningen er ikke kun en opdatering, men indfører også nye metoder, nye præciserede retningslinier for støjbeskyttelse af byggeri og peger på muligheder for en helhedsorienteret tilgang til vejstøj ved byplanlægning, herunder stille områder. Initiativet er gennemført.
8. Kommuner og amter opfordres til at være opmærksomme på, at politiet, efter forhandling med kommunen, kan fastsætte lokale hastighedsbegrænsninger på strækninger med mange støjbelastede boliger.	Denne mulighed er formidlet til kommunerne. Nedsættelse af hastigheden på veje er et virkemiddel, der anvendes i stor udstrækning af kommunerne. Motivationen er ofte trafiksikkerhed, men de støjmæssige aspekter har stigende betydning. Enkelte kommuner har oplevet, at politiet ikke godkender nedsættelse af hastigheden. Initiativet er gennemført.
9. Vejstøjstrategiens katalog om virkemidlernes effekt og økonomi formidles til kommuner og amter.	Vejdirektoratet og Miljøstyrelsen har gennemført en løbende formidling af viden om vejstøj og virkemidler med kommunerne som den primære målgruppe. Det har medført, at virkemidlerne er velkendte i kommunerne, der også anvender Miljøstyrelsen og Vejdirektoratet som den primære kilde til viden. Initiativet er gennemført.
10. Der vil blive gjort status over den løbende indsats for støjbekæmpelse hvert femte år i tilknytning til implementeringen af EU's støjdirektiv. På det grundlag vurderes behovet for at justere strategien.	Initiativet gennemføres med nærværende rapport og en efterfølgende beslutningsproces.

Siden 1992 har Vejdirektoratet i gennemsnit anvendt ca. 20 mio. kr. om året til bekæmpelse af støj fra statens eksisterende veje. Indsatsen før og efter udarbejdelse af Vejstøjstrategien har således været af samme størrelsesorden.

En række nye vejprojekter har desuden medført en reduktion i det samlede antal støjbelastede boliger langs statens veje. Aftalen mellem regeringen og en række partier i Folketinget om en grøn transportpolitik fra januar 2009 afsætter 400 mio. kr. til en indsats mod støj fra statens veje og jernbaner de næste 5 år. Af denne pulje er til bekæmpelse af vejstøj i 2009 afsat 33 mio. kr. og i 2010 er afsat 59 mio. kr.

Ca. 90 % af de støjbelastede boliger i Danmark ligger ved kommuneveje. Det er Rambølls skøn, at kommunernes investeringer i bekæmpelse af eksisterende vejstøj i perioden 2003 – 2008 har været under 50 mio. kr. I samme periode har staten anvendt ca. 100 mio. kr. Dette forhold må i nogen grad tages som udtryk for en ubalance i indsatsen overfor vejstøj fra henholdsvis statens veje og kommunernes veje.

Det fremgår af de gennemførte interviews af kommunale medarbejdere, at kommunernes økonomiske situation er hovedårsagen til, at der ikke gøres en større indsats for at begrænse vejstøj.

Støjreducerende vejbelægninger har vundet stor udbredelse. Udbredelsen omfatter de såkaldte støjreducerende slidlag, mens drænasfalt, der kan have større støjreducerende effekt end slidlag, ikke anvendes. Der er fortsat et betydeligt potentiale for teknisk udvikling af støjreducerende belægninger.

Ny forskning i betydningen af adgang til en stille side ved boligen giver inspiration til nytænkning ved boligbyggeri, især i forbindelse med byfornyelse og vitalisering af ældre byområder. Forudsætningen for, at en stille side kan have positiv effekt, er imidlertid et støjniveau på den stille side, der er væsentligt under den vejledende grænseværdi.

Projektresultater

Helbredseffekter og gener

Ny viden, der er fremkommet siden 2003, bekræfter i alt væsentligt Vejstøjstrategiens konklusioner om vejstøjens helbredseffekter, at 200-500 danskere årligt dør tidligere end ellers. Hovedpunkter er følgende:

Det er en bekræftet og yderligere forstærket sammenhæng mellem udsættelse for vejstøj ved boligen og øget risiko for udvikling af forhøjet blodtryk.
Nyere undersøgelser peger fortsat på en tilsvarende sammenhæng mellem vejstøj og øget risiko for hjertesygdom, men der er fortsat usikkerheder.

Ny forskning peger også på en række egenskaber ved lydmiljøet i boligens omgivelser, som bør føre til en mere helhedsorienteret tilgang ved indsatsen til begrænsning af vejstøj:

En stille side ved boligen kan have stor betydning for de oplevede gener og kan under de rette omstændigheder i nogen grad afbøde for nogle af virkningerne af et højt støjniveau på den anden side af boligen
Det har stor betydning for oplevede gener om boligens soveværelser er placeret mod vejsiden med støj eller mod en stille side.
Højt vejstøjniveau i boligens nabolag kan øge de oplevede støjgener.
Adgang til stille områder, som parker eller grønne områder, nær boligen kan afbøde for oplevede støjgener.

Vejstøjstrategien angiver, at de samfundsøkonomiske omkostninger, der skyldes vejstøjens geneeffekter og helbredseffekter, koster samfundet 8,7 mia. kr. om året. Den ny status for helbredseffekterne giver ikke grundlag for, at Vejstøjstrategiens analyser bør revideres. Det er derfor vores anbefaling, at vejstøjens samfundsmæssige omkostninger beregnes ved hjælp af den nuværende trafikøkonomiske enhedspris, der fremskrives løbende og blandt andet anvendes ved vurdering af rentabiliteten i infrastrukturanlæg.

Kommunernes indsats

Kommunerne kender og anvender de virkemidler, der indgår i Vejstøjstrategien.

Støjreducerende vejbelægninger har vundet stor udbredelse og anvendes af de fleste kommuner. Men både kommunerne og Vejdirektoratet anvender kun tynde, støjreducerende slidlag. Vejstøjstrategien slog allerede i 2003 fast, at både drænasfalt og slidlag giver et positivt samfundsøkonomisk resultat. Grunden til, at drænasfalt ikke anvendes i Danmark er formentlig særlige vedligeholdelseskrav, højere anlægsomkostninger og frygt for glatføreproblemer. Drænasfalt anvendes på hovedveje og motorveje i andre lande, frem for alt Holland, men netop forskelle i de klimatiske forhold betyder, at bl.a. hollandske erfaringer ikke uden videre kan overføres til danske forhold.

Støjskærme anvender kommunerne fortrinsvis i forbindelse med nye boligområder i ellers støjbelastede områder.

Trafikomlægninger anvendes, men i det fleste tilfælde er det ønsket om at forbedre trafiksikkerhed, skabe øget tryghed i trafikken og begrænse trafikkens luftforurening, der er årsagen til, at de tages i brug, mens reduceret støj er en sidegevinst.

Støjisolering af boliger er et accepteret virkemiddel, men det er kun få kommuner, der har anvendt det. I så fald er det sket i en puljeordning, hvor boligejeren selv betaler en del af omkostningerne. Kommunerne ser positivt på puljeordninger eller partnerskaber, hvor boligejerne er med til at betale.

I løbet af 2010 vil 35 % af kommunerne have en støjhandlingsplan, der som minimum omfatter kommunens større veje. De kommuner, der har erfaringer med støjhandlingsplaner er positive og anser dem som et redskab, der kan sætte gang i en indsats på vejstøjområdet. Støjhandlingsplanen samler kommunens viden og skaber er tværfagligt samarbejde til gavn for indsatsen.

Status for de tekniske virkemidler

Den aktuelle udvikling i EU-reguleringen af støj fra køretøjer og dæk skaber usikkerhed om dette virkemiddels effekt på den samlede vejstøj. Et forsigtigt skøn er en samlet reduktion på 2 dB i 2020.

Støjreducerende vejbelægninger kan med den nuværende teknologi formentlig dæmpe vejstøjen lidt mere end forudsat i Vejstøjstrategien og anlægsomkostningerne er ændret for tynde slidlag. Der er derfor grundlag for en fornyet beregning af virkemidlets omkostningseffektivitet og samfundsøkonomiske resultat.

Nedsat hastighed har ifølge Vejstøjstrategien en dårlig omkostningseffektivitet på grund af trafikanternes tidstab. Alligevel anvendes virkemidlet i kommunerne, om end trafiksikkerhedsmæssige hensyn og ønske om mindre luftforurening ofte er den primære årsag. I Sverige har man på visse motorvejsstrækninger i byområder nedsat hastigheden, fordi den samfundsøkonomiske gevinst ved mindre støj overstiger værdien af tidstabet. Det anbefales, at der sker en fornyet vurdering af virkemidlets omkostningseffektivitet, hvor lavere hastighed i forhold til luftforurening og trafiksikkerhed m.v. også inddrages.

Anlægsomkostningerne for støjskærme er i dag ikke helt som forudsat i Vejstøjstrategien. Støjskærme ved motorvejsanlæg er generelt dyrere end skærme ved andre vejtyper, og indførelse af nye metoder til støjberegninger tyder på, at støjskærme bør være højere og længere end hidtil antaget for at opnå den dæmpning, der er forudsat i Vejstøjstrategien. Disse forhold bør undersøges nærmere og eventuelt give anledning til en fornyet beregning af støjskærmes omkostningseffektivitet.

Omkostningsniveauet for støjisolering af boliger fremskrives i denne evaluering med den generelle prisudvikling. Dermed er også grundlaget for at beregne omkostningseffektiviteten for dette virkemiddel uændret.

Aktuelle initiativer

En række aktuelle statslige initiativer indeholder en indsats på vejstøjområdet. De specifikke indsatser kan ses som en forlængelse af Vejstøjstrategien og som pejlemærker for statens indsats de kommende år.

Sammen med evalueringens resultater kan disse initiativer indgå i vurderingen af Vejstøjstrategiens fremtid.

Initiativerne omfatter:

Regeringens grønne transportudspil ”Bæredygtig transport – bedre infrastruktur” fra december 2008 indeholder en række konkrete initiativer, som regeringen vil tage, bl.a.:
- Brug af støjreducerende vejbelægninger
- Indsats for skærpelse af tekniske krav til støj fra køretøjer
- Bedre redskaber til kommunernes beslutningsproces ved indsats mod vejstøj
- Teknisk udvikling af støjskærme
- Forsøg med kombination af virkemidler

I januar 2009 indgik regeringen og en række partier i Folketinget en aftale om En grøn transportpolitik. Den afsætter frem til 2014 i alt 400 mio. kr. til en målrettet indsats for at reducere støjproblemer ved statens overordnede veje og jernbaner. Ved indgåelsen af den politiske aftale i januar 2009 samt ved politiske forhandlinger i efteråret 2009 blev der truffet beslutning om en række projekter, der skal finansieres af støjpuljen i 2009 og 2010.

Miljøminister Troels Lund Poulsens forslag til Landsplanredegørelse, som har en række forventninger til kommunernes planlægning med relation til vejstøj, bl.a.:
- Trafikplanlægning, der reducerer trafikstøj og luftforurening og begrænser antal biler og tunge køretøjer i byerne
- Grønne områder til afslapning, leg og bevægelse
- Brug af støjreducerende vejbelægninger
Miljøministerens bypolitiske initiativ og debatoplægget "Den moderne, bæredygtige by", der peger på støj, støjbekæmpelse og stille områder som vigtige elementer i udviklingen af fremtidens byer. Oplægget beder bl.a. kommunerne om at komme med forslag til løsninger, der kan gøre det muligt at bygges tættere og samtidig sikre mindre støj fra trafik.

Trafikstøj nævnes ofte som en del af byens problemer. Hvis gener og helbredseffekter, der skyldes vejstøj, skal begrænses er det vigtigt, at støj ikke kun nævnes som en del af problemet. At bekæmpe vejstøj gennem aktive foranstaltninger er en del af løsningen, og skabelse af et sundt lydmiljø, en del af målsætningen.