4 Miljøgodkendelser – Orientering fra Miljøstyrelsen Nr. 11 2010 – Evaluering af forenklinger på miljøreguleringsområdet (miljøgodkendelse og tilsyn med virksomheder)

Evaluering af forenklinger på miljøreguleringsområdet (miljøgodkendelse og tilsyn med virksomheder)

4 Miljøgodkendelser

I de følgende to kapitler præsenterer vi resultaterne af vores analyser af den effekt, de gennemførte forenklingstiltag har haft for henholdsvis myndigheder, virksomheder samt miljøet.

Resultaterne af forenklingerne af miljøgodkendelser og tilsyn præsenteres hver for sig.

Sagsbehandlerne er generelt positive over de tiltag, der er indført i forhold til miljøgodkendelserne. Særligt er der tilfredshed med udarbejdelse af de 22 branchebilag med tilhørende standardvilkår. Sagsbehandlerne finder det også positivt og berettiget, at kravet om forhåndsdokumentation for støj er fjernet, medmindre virksomheden er *mærket. Sagsbehandlerne er ligeledes glade for den minimering af BAT-forpligtelsen, som udarbejdelsen af Miljøstyrelsens referencelister er et udtryk for. Anvendelse af disse lister er dog ikke helt uproblematisk, idet de typisk indeholder et meget stort volumen af materiale af teknisk svær karakter, hvilket vanskeliggør det fulde udbytte af listernes indhold.

Generelt mener sagsbehandlerne, at der er for mange virksomheder på bilag 2. Den omfattende liste medfører krav om miljøgodkendelse på områder, hvor der ikke opleves at være et reelt behov. Det er eksempelvis tilfældet for kommunale genbrugspladser og maskinværksteder, hvor sagsbehandlerne oplever miljøgodkendelserne som overflødige.

Virksomhederne vurderer generelt ikke, at de tre ovennævnte forenklingstiltagene har haft stor betydning. Mange af de interviewede virksomheder er ikke klar over, at de ovennævnte tiltag er indført for at forenkle godkendelsesprocedurerne. Virksomhedernes svar på den overordnede betydning af forenklingstiltagene tyder også på, at de opleves som havende haft en begrænset effekt. Som det fremgår af figur 12, mener godt halvdelen af virksomhederne, at sagsbehandlingstiden for miljøgodkendelserne fra sagsbehandlerne er uændret, mens knapt 25 % mener, at den er blevet hurtigere.

Figur 12 Virksomhedernes vurdering^[17] af sagsbehandlingstiden ved miljøgodkendelser sammenlignet med før forenklingstiltagene på godkendelsesområdet

Figur 13 viser, at godt 25 % af virksomhederne vurderer, at myndighedernes sagsbehandling er blevet mere kvalificeret, 63 % mener, at kvaliteten er uændret, mens 9 % mener, at den er blevet ringere. Tendensen er, at flertallet af virksomhederne ikke har mærket nogen effekter af forenklingstiltagene. I de tilfælde, hvor virksomhederne har konstateret effekter, har disse overvejende været positive.

Figur 13 Virksomhedernes vurdering af kvaliteten af sagsbehandlingen ved miljøgodkendelser sammenlignet med før forenklingstiltagene

4.1 Minimering af BAT-forpligtelsen for bilag 2 virksomheder

Som følge af regelforenklingerne skal de virksomheder, der er optaget på godkendelsesbekendtgørelsens bilag 2 kun forholde sig til BAT i form af Miljøstyrelsens referenceliste. Formålet er at reducere tidsforbruget for virksomheder og myndigheder, i og med virksomhederne ikke skal redegøre for BAT i samme omfang som tidligere.

Figur 14 viser, at 65 % af kommunerne finder, at BAT-referencelisterne i høj eller nogen grad er et nyttigt redskab. Dog har flere kommuner givet udtryk for, at referencelisterne med fordel kunne gøres mere konkrete, målrettede og lettere tilgængelige.

Udarbejdelsen af listerne har efter sagsbehandlernes opfattelse ikke givet anledningen til, at der bliver stillet hverken flere eller færre BAT krav, men det er blevet mere gennemsigtigt og lettere at afklare, hvilke krav der skal stilles. Herudover nævnes det som en fordel, at kommunen ikke skal bruge energi på lange diskussioner med virksomhederne om, hvorvidt de stillede BAT vilkår er rimelige. Dette skyldes, at der kan henvises til referencelisterne i forbindelse med vilkårsfastsættelsen.

Der kan blandt sagsbehandlerne spores en uvished om, hvad det egentlig er, sagsbehandlerne og virksomhederne skal forholde sig til på referencelisterne, herunder om det kun er retningslinjerne, eller om det er alle de dokumenter, der som helhed henvises til på listen^[18]. Listerne kunne således gøres endnu mere anvendelige og lettilgængelige, end de er i dag, hvor de for nogen fremstår som uspecificerede og ukonkrete.

Som et eksempel på et bedre BAT-hjælpeværktøj fremhævede sagsbehandlerne de BAT-tjeklister, som Miljøstyrelsen har udarbejdet inden for nogle udvalgte i-mærkede brancher. Listerne er blevet fremhævet som gode og langt mere konkrete end de almindelige referencelister. BAT tjeklisterne løser det tidsmæssige problem, sagsbehandlerne kan have med at skulle sætte sig ind i et større antal renere teknologirapporter eller meget omfattende BREF dokumenter.^[19] Det tager lang tid at sortere informationerne og udvælge relevante BAT krav i alle de rapporter, der henvises til i BAT-referencelisterne, og sagsbehandlerne har sjældent tid til så omfattende vurderinger i et tidspresset sagsbehandlingsforløb.

Virksomhederne opfatter referencelisterne som for tunge og ukonkrete. Således mener 81 % af virksomhederne ikke, at referencelisterne i forhold til BAT har haft nogen betydning. 12 % mener, at byrderne i forhold til BAT er lettet, mens 7 % mener, at de er øget.

4.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj

Forenklingstiltaget, der ophæver kravet om obligatoriske støjberegninger, har man fra myndighedsside overordnet været tilfredse med. Dette synspunkt var der bred enighed om blandt sagsbehandlerne på fokusgruppemødet.

Der er generelt også enighed blandt sagsbehandlerne om, at den opdeling, der er foretaget mellem *mærkede virksomheder og virksomheder, der ikke kræver forudgående støjberegning, generelt er god og passer nogenlunde til hvilke virksomheder, der giver anledning til støjproblematikker i virkeligheden. Dog har enkelte kommuner, herunder Gladsaxe Kommune nævnt, at man burde putte nedknusningsanlæg i råstofgrave og skrothandlere på som *mærkede virksomheder.

4.3 Branchebilag for bilag 5-virksomheder

Miljøstyrelsen har i bilag 5 udarbejdet branchebilag for 22 af de brancher, der er optaget på bilag 2 til godkendelsesbekendtgørelsen. Formålet med branchebilagene er at stille ensartede oplysningskrav og standardvilkår i forbindelse med udstedelse af miljøgodkendelser til virksomhederne inden for de pågældende brancher.

Standardvilkårene er udarbejdet i samarbejde med de respektive brancher og repræsentanter fra kommuner. Standardvilkårene omhandler virksomhedernes indretning og drift, emissionsgrænseværdier for væsentlig luftforurening samt vilkår om egenkontrol mv. Godkendelsesmyndighederne er som udgangspunkt forpligtede til at bruge standardvilkårene på bilag 5-virksomheder og supplere disse med vilkår vedr. støj og lugt. Der kan i særlige tilfælde ske fravigelser fra standardvilkårene, og sagsbehandlerne kan i særlige tilfælde supplere standardvilkårene med egne vilkår. Fravigelser fra standardvilkårene skal begrundes særskilt i miljøgodkendelsen. En virksomhed er omfattet af bilag 5, hvis virksomhedens aktiviteter angår det anvendelsesområde, der er beskrevet som indledning til branchebilagene, samtidig med at virksomheden er omfattet af det listepunkt, som branchebilaget vedrører.

Listepunkter. der er omfattet af branchebilag:

A 203 Anlæg, der foretager støvfrembringende overfladebehandling m.v.
A 205Virksomheder der foretager forarbejdning af jern, stål eller metaller
B 202 Cementstøberier
C 202Asfaltfabrikker
D 207Virksomheder, der fremstiller produkter ved sintring af flourplast, pressestøbning eller fiberarmering af hærdeplast
D 208Virksomheder, der fremstiller plastprodukter ved sprøjtestøbning, ekstrudering, herunder kalandrering, eller ved termoformning
E 202Virksomheder, der foretager trykimprægnering af træ
E 207Foderstofvirksomheder
E 215Virksomheder, der foretager vacuum- og/eller dypimprægnering af træ eller overfladebehandling af træ
F 207 Anlæg til fremstilling af foder til pelsdyr
G 201Kraftproducerende m.v.
G 202 Kraftproducerende anlæg baseret på biobrændsel eller biogas.
H 201 Udendørs motorsportsbaner og knallertbaner
J 202Krematorieanlæg
J 203 Udendørs skydebaner
K 203 Anlæg for farligt affald
K 206 Anlæg der nyttiggør ikke-farligt affald
K 209 Autoophugning
K 211Genbrugspladser
K 212Anlæg for oplagring, af ikke-farligt affald
K 213 Anlæg for oplagring, af husdyrgødning
K 214 Komposteringsanlæg

4.3.1 Sagsbehandlernes vurdering af branchebilag

Sagsbehandlerne er overordnet meget positivt indstillede over for branchebilagene, og disse bliver i høj grad anvendt af kommunernes sagsbehandlere. Figur 15 viser, at sagsbehandlerne bruger branchebilagene både ved meddelelse af nye godkendelser og ved revurdering af godkendelser samt ved meddelelse af tillægsgodkendelser.

Figur 15 Sagsbehandlernes anvendelse af branchebilag ved henholdsvis nye godkendelser, revurderinger og tillægsgodkendelser

Sagsbehandlerne mener overordnet, at der er mange fordele ved branchebilagene, herunder:

Som det fremgår af Figur 16, mener mere end halvdelen af de kommunale sagsbehandlere, at branchebilagene har reduceret sagsbehandlingstiden.

Sagsbehandlerne oplever dog, at revurderinger med branchebilagene er mere tidskrævende end almindelige revurderinger, fordi der skal bruge tid til at forklare virksomheden, hvorfor tilladelsen nu skal have et helt nyt udtryk, og hvorfor gamle ellers velfungerende vilkår pludselig skal ændres. Dette må dog betragtes som en engangsudgift og et overgangsfænomen.

Sagsbehandlerne i flere kommuner ser dog også en række muligheder for forbedringer af branchebilagene. Der bliver især peget, på at mange af de vilkår, der fremgår af branchebilagene, ikke er relevante i alle sager. Men da det er et krav, at sagsbehandlerne skal tage stilling til alle vilkårene, øges den arbejdstid, der er knyttet til hver enkelt sag. Dette skyldes, at en fravigelse af vilkårene skal begrundes. Det betyder, at der ind i mellem bliver taget større hensyn til branchebilagene end de reelle miljømæssige behov, fordi det er omstændeligt at fjerne dem.

Vilkårene kan i nogle tilfælde være svære at forstå for sagsbehandlerne, hvilket gør det vanskeligt at forklare virksomhederne, hvad der er baggrunden for fastsættelsen af vilkårene og dermed begrunde kravene, således som lovgivningen kræver. Flere sagsbehandlere har udtrykt ønske om, at der bliver udarbejdet en vejledning, der forklarer årsagerne til de forskellige standardvilkår evt. med et lille stykke forklarende tekst omkring det tekniske.

Der er mulighed for at fravælge standardvilkår ved meddelelse af godkendelser, men mange af sagsbehandlernes udtalelser afspejler en usikkerhed i forhold til hvordan det skal gøres. Denne mulighed bør gøres mere eksplicit for kommunerne, således at sagsbehandlerne i højere grad vil benytte sig af muligheden for at fravælge vilkår under hensyntagen til, hvad der er relevant for den enkelte virksomheds belastning af miljøet.

Af yderligere ulemper ved standardvilkårene bliver det påpeget, at de er vanskelige at have med at gøre, når de kun regulerer en biaktivitet af virksomheden, eller når en virksomhed er omfattet af flere sæt standardvilkår. Dette skyldes, at standardvilkårene ofte kan virke overdimensionerede i omfang til en biaktivitet sammenholdt med, at hovedaktiviteten f.eks. ikke er underlagt et godkendelseskrav, eller der stilles langt færre vilkår til denne. Endvidere kan det forhold, at virksomheden er omfattet af flere sæt standardvilkår betyde, at der opstår problemer, fordi disse ikke er tænkt på tværs og nogle ens miljøforhold reguleres forskelligt i de forskellige branchebilag. Det skaber forvirring om, hvilket vilkår og dermed beskyttelsesniveau myndigheden så skal vælge, og miljøgodkendelserne bliver vanskeligere at udforme.

Flere sagsbehandlere har nævnt, at man kan forbedre branchebilagene ved at gøre standardvilkårene så indretnings- og driftsorienterede som muligt i stedet for emissionsrelaterede. Branchebilagene ændrer ikke på, at der altid skal tages hensyn til omgivelserne ud fra en konkret vurdering. I den forbindelse kunne sagsbehandlerne godt tænke sig, at anvendelsesområdet i branchebilagene bliver bedre beskrevet, således at sagsbehandlerne nemmere kan vurdere, om bilagene passer på den konkrete virksomhed forinden godkendelsesbehandlingen.

Selv om sagsbehandlerne overordnet er positive vedrørende effekterne af branchebilagene, kan de ovennævnte problemer og udfordringer ved branchebilagene, også ses afspejlet i nedenstående figur. Andelen af sagsbehandlere, der mener, at branchebilag reducerer smidigheden i myndighedsbehandlingen, er næsten lige så stor, som andelen, der mener, at smidigheden øges.

Figur 17 Hvordan har branchebilagene påvirket smidigheden i myndighedsbehandlingen

4.3.2 Branchebilags betydning for virksomhederne

Virksomhederne betragter branchebilagene, som et positivt tiltag. 76 % af virksomhederne, der har deltaget i spørgeskemaundersøgelsen, finder, at branchebilag giver mere klarhed over formålet med godkendelsens vilkår. Derudover nævner 71 % af virksomhederne det som en god ting, at branchebilagene via ensrettede vilkår modvirker konkurrenceforvridning. Der kan konstateres en svag tendens til, at virksomheder finder, at sagsbehandlingen er forbedret med indførelsen af branchebilagene. Således finder 44 % af virksomhederne, at sagsbehandlingen er blevet hurtigere og mere smidig, medens 32 % finder den uændret.

Den ensretning, som branchebilagene er udtryk for, betyder i følge virksomheder, at de ikke er så afhængige af sagsbehandleres kompetencer og kæpheste. Det fremhæves særligt af flere virksomheder, at de oplever, at det har været en stor hjælp for de mindre kommuners sagsbehandlere, at der er indført branchebilag.

Det fremgår dog også, at virksomhederne i nogle tilfælde opfatter branchebilagene, som unødigt omfattende, komplekse og ufleksible, hvilket også afspejles af, at enkelte virksomheder har udtrykt, at sagsbehandlere er usikre på brugen af branchebilagene. Det er vurderingen, at virksomhedernes opfattelse og kendskab til branchebilagene på sigt vil give en mere positiv vurdering, end evalueringens data p.t. indikerer.

Andre undersøgelser, herunder særligt de årlige AMVAB-målinger af miljøministeriets love og bekendtgørelser, har fundet branchebilagene har resulteret i signifikante reduktioner i administrative byrder for virksomhederne.^[20] At virksomhederne er mere forbeholdne over for dette skyldes formentligt, at den enkelte virksomheds erfaringsgrundlag med branchebilagene er relativ begrænset. I interviews med virksomheder, som har fået en godkendelse under det nye godkendelsessystem, bliver det først og fremmest fremhævet, at branchebilagene har betydet en øget gennemsigtighed, og at man i højere grad kender til vilkårene på forhånd. Hvilket er en gevinst for virksomhederne.

4.4 Ideer til forbedringer af godkendelsessystemet

På baggrund af ovenstående samt gennemgangen af branchebilag, jf. bilag 3-5 foreslår vi følgende forbedringer:

[17] Virksomhedernes vurdering i de følgende figurer refererer til den samlede population af virksomheder fra spørgeskemaet. Populationen af virksomheder består både af bilag 1,2 og 5-virksomheder.

[19] Den bedste tilgængelige teknologi er, for en række industrier, defineret i såkaldte BREF-dokumenter (Bat REFerence documents). I BREF-dokumenterne beskrives specifikke branchers tekniske processer og deres muligheder for at anvende renere teknologi og andre foranstaltninger for at reducere forureningen af omgivelserne. Dokumenterne indeholder ligeledes en vurdering af de miljøgevinster, som kan opnås ved at anvende renere teknologi. EU-kommissionen udsender BREF-dokumenter for virksomheder, der er omfattet af IPPC-direktivet, de såkaldte i-mærkede listevirksomheder. Beskrivelserne i BREF-dokumenterne tages i betragtning af myndighederne ved godkendelse af ansøgninger og revurdering af eksisterende anlæg. Virksomheder, der er omfattet af IPPC-direktivet, skal således bruge BREF-dokumenterne som information sammen med Miljøstyrelsens vejledninger og andre relevante referencer.

[20] Se eksempelvis AMVAB-opdatering af Miljøministeriet, 1.7.2008 til 30.6 2009