| [Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste] EU, Danmark og miljøreglerne 3. Regulering af affaldshåndtering3.1 Indledning og sammenfatning 3.1 Indledning og sammenfatning I dette kapitel behandles Fællesskabets regulering af affaldshåndteringen. Kapitlet indledes med en kort præsentation af EU's retsakter inden for affaldsområdet, efterfulgt af kapitlets overordnede konklusion. De enkelte retsakters indhold og vurderingen af retsakternes virkninger for Danmark er beskrevet i de efterfølgende afsnit af kapitlet. 3.1.1 EU-direktiver vedrørende affaldshåndtering Målsætningen med EU’s affaldshåndtering er, at Fællesskabet som helhed skal være i stand til at bortskaffe sit affald. En sådan målsætning forudsætter, at de enkelte medlemsstater selv er i stand til at varetage affaldshåndteringsopgaven. EU’s affaldsregulering bygger på tre grundsten, nemlig et direktiv om almindeligt affald, et direktiv om farligt affald og en forordning om overførsler af affald. Det generelle rammedirektiv om almindeligt affald 75/442/EØF blev ændret ved direktiv 91/156/EØF, som fastsætter nogle generelle bestemmelser for affaldshåndteringen. EU-rettens regler om giftigt og farligt affald findes i direktiv 78/319/EØF, som blev ophævet ved direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Endelig er der forordning 259/92/EØF om affaldsoverførsler indenfor og udenfor Fællesskabet. Denne generelle regulering suppleres af særregler vedrørende specielle typer affald. Som eksempler på særdirektiver kan nævnes direktiverne om hhv. emballageaffald (94/62/EF), om bortskaffelse af olieaffald (87/101/EØF) og om bortskaffelse af PCB/PCT (96/59/EF). Direktiv (91/157/EØF) adskiller sig fra de øvrige affaldsdirektiver ved både at regulere anvendelsen og bortskaffelsen af konkrete produkter, nemlig batterier og akkumulatorer. Direktiv 94/62/EØF adskiller sig ligeledes fra de øvrige affaldsdirektiver ved at stille produktrelaterede krav og krav til håndtering af emballageaffald. Endelig er der vedtaget et direktiv (91/692/EØF) om rapportering af oplysninger til Kommissionen. En del direktiver indenfor affaldsområdet indeholder allerede en sådan forpligtelse. Direktivet medfører, at de forskellige oplysninger sammenkobles i sektor-rapporter. Direktivet, der også har betydning for luft- og vandområderne, er beskrevet nærmere i kapitel 9. EUs regler om affald har overvejende været udformet som minimumsdirektiver, hvorfor Danmark har kunnet indføre mere vidtgående regler. I de fleste tilfælde havde Danmark allerede regler om affaldshåndtering før direktivernes vedtagelse. Disse regler har hovedsageligt indeholdt de bestemmelser, der var nødvendige for at leve op til direktivernes krav, og de indeholder også i dag bestemmelser, der er mere restriktive end EU-reglerne. De nyere EU-regler på området, herunder især det generelle rammedirektiv om affald, direktivet om forbrænding af farligt affald og emballagedirektivet, har dog betydet nogle ændringer og stramninger i dansk ret.96 3.1.2 Dansk affaldsregulering Reglerne om affald har i Danmark været reguleret ved en lang række bekendtgørelser gennem adskillige år. For at give et billede af reguleringens omfang skal her nævnes nogle af de love og bekendtgørelser, der i dag er gældende. Affaldsbekendtgørelsen, som populært betegnes som affaldssektorens grundlov, er senest på Kommissionens opfordring ændret ved bekendtgørelse nr. 299 af 30.4.97 om affald. Affaldområdet er i øvrigt reguleret ved bekendtgørelser og love, der bl.a. vedrører grænseoverskridende overførsler af affald, kommunal indsamling af madaffald fra storkøkkener, emballage og genanvendelse af slagger og flyveaske. De økonomiske styringsmidler, der anvendes på området, er bl.a. tilskud til renere produkter mv., afgift på affald og råstoffer, afgift på visse detailsalgspakninger og endelig afgift på engangsservice samt på visse kemiske stoffer og produkter. Endelig er der regler om affaldsdepoter og affaldsforbrændingsanlæg. Den danske regulering af farligt affald har en relativ lang årrække bag sig i forhold til de fleste andre europæiske lande. Principperne om anmeldelses- og afleveringspligt for farligt affald for virksomheder samt kommunernes pligt til at oprette modtagestationer for farligt affald har rødder i den første bekendtgørelse om kemikalieaffald fra 1976. Den nu ophævede bekendtgørelse nr. 804 fra 1989 om olie- og kemikalieaffald udvidede disse bestemmelser på to vigtige områder, nemlig ved at private husholdninger skulle omfattes af afleveringspligten, og ved at præcisere, at kommunerne havde pligt til at lave indsamlingsordninger i form af afhentningsordninger for virksomheder. Genanvendelse af kemikalieaffald var også omfattet af denne bekendtgørelse. Det er især disse principper om afleveringspligt for virksomhederne og indsamlingsordninger, der gør, at den danske regulering på affaldområdet er strengere end den regulering, som kommer til udtryk i EU. Mange af direktiverne på affaldsområdet indeholder krav om myndighedsgodkendelse af affaldshåndteringsanlæg. I 1974 udstedte Danmark bekendtgørelse nr. 176 af 29. marts om godkendelse af særligt forurenende virksomheder, herunder også anlæg til bortskaffelse af affald m.v. Bekendtgørelsen er ændret mange gange siden, senest ved bekendtgørelse nr. 848 af 30. september 1994 om godkendelse af listevirksomhed. Disse bekendtgørelser har indeholdt de bestemmelser, der var nødvendige for at leve op til direktivernes krav om myndighedsgodkendelse. 3.1.3 Udviklingstendenser set i lyset af principielle domme Der handles med affald over landegrænserne både i EU og i resten af verden, og det har været diskuteret, om affald som sådan kan betegnes som en vare. Spørgsmålet om, hvorvidt affald kan betragtes som en vare, har betydning for medlemsstaternes adgang til at regulere inden for affaldsområdet. EF-domstolen har i sag 2/90 Vallonien fastslået, at affald, uanset om det kan genanvendes, er en vare, som i henhold til traktatens bestemmelser er sikret fri bevægelighed. EF-domstolen udtalte dog samtidig, at affald havde en særegen karakter, og at affaldet i overensstemmelse med det traktatfæstede kildeprincip artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), således skulle bortskaffes nærmest det sted, hvor det blev produceret. Vallonien-sagen betød, at medlemsstaterne fik et større råderum til at håndtere affald til endelig bortskaffelse (typisk deponi), end hvis affald var en ganske almindelig vare. Den adgang, en medlemsstat ifølge Vallonien-dommen havde til at modsætte sig overførsler af deponi-affald, fremgår i dag af affaldsforordningen. Såfremt der er tale om affald til nyttiggørelse, opstiller forordningen en mere smidig proces, hvor medlemsstaterne ikke har en tilsvarende adgang til at modsætte sig affaldsoverførslerne. De affaldsprincipper, som er relevante ved en stillingtagen til en medlemsstats adgang til at modsætte sig affaldsoverførsler, benævnes som det umiddelbare nærhedsprincip og selvtilstrækkelighedsprincippet. Princippet om umiddelbar nærhed indebærer, at medlemsstaterne har adgang til at hindre affaldsoverførsler, som ikke er i overensstemmelse med deres affaldsplaner. Ved selvtilstrækkelighedsprincippet forstås en national forpligtelse til at sikre den nødvendige infrastruktur i form af tilstrækkelige bortskaffelsesfaciliteter og som konsekvens heraf en adgang til at begrænse eksport og import af affald. De nævnte principper, som er kodificerede i det generelle affaldsdirektiv og i affaldsforordningen, finder alene anvendelse ved affald til bortskaffelse, jr. sag C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl., afsagt den 25. juni 1998. Dommen udelukker dog ikke, at en medlemsstat, med hjemmel i EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176), i konkrete tilfælde kan anvende principperne på affald til nyttiggørelse, såfremt der eksisterer en miljømæssig begrundelse herfor. EF-domstolen har bidraget til fortolkningen af andre bestemmelser og begreber inden for affaldsområdet. Eksempelvis har affaldsbegrebet givet anledning til en række søgsmål ved EF-domstolen, hvor medlemsstaterne bl.a. har ønsket Domstolens stillingtagen til, om affaldsdefinitionen også omfatter affald, der kan genanvendes. EF-domstolen har konsekvent vurderet, at affaldsbegrebet omfatter affald, som kan nyttiggøres.97 Senest i sag C 129/96 Inter-Environment Wallonie ASBL har EF-domstolen fundet, at et stof, der direkte eller indirekte er integreret i en industriel produktionsproces, også kan være omfattet af affaldsbegrebet. Endvidere har der været traktatbrudssager, hvor medlemsstaterne har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre en forsvarlig affaldshåndtering inden for deres område, eksempelvis ved udarbejdelse af affaldsplaner og etablering af forsvarlige affaldshåndteringsanlæg. Endelig har EF-domstolen i sag C-192/96 Beside B.V, I.M. Besselsen mod Det hollandske Ministerium for Boliganliggender, Fysisk planlægning og Miljø af 25. juni 1998 fastslået, at den medlemsstat, som modtager en (uanmeldt) affaldsforsendelse, ikke ensidigt kan returnere affaldet til afsendelsesmedlemsstaten uden forudgående anmeldelse rettet til denne. Dog kan afsendelsesmedlemsstaten ikke modsætte sig returnering, når bestemmelsesmedlemsstaten fremsætter en behørig begrundet anmodning herom. Domstolen har ligeledes afsagt tre domme, der har betydning for afgrænsningen mellem artikel 130S (nu artikel 175) og artikel 100A (nu artikel 95): titandioxid-dommen, dommen om ramme-direktivet og dommen om forordningen om grænseoverskridende overførsel af affald. Domstolen har i dommene slået fast, at selv om affaldsreguleringen påvirker det indre marked, betyder det ikke nødvendigvis, at artikel 100A skal anvendes som hjemmel. Grænsen for, hvor meget reglerne skal påvirke det indre markeds funktion, før 100A (nu artikel 95) finder anvendelse, er dog ikke skarp. 3.2 Direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF om affald EUs første generelle direktiv om affald, direktiv 75/442/EØF (affaldsrammedirektivet), blev vedtaget i 1975 med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308). Ifølge direktivet skal medlemsstaterne fremme forebyggelse, recirkulation og forarbejdning samt genanvendelse af affald. De skal udpege myndigheder, der skal give tilladelse til de virksomheder, der behandler, oplagrer eller deponerer affald, og føre tilsyn med disse samt udarbejde planer for affaldshåndtering. Princippet om, at forureneren skal betale, er også indeholdt i direktivet. Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte direktivets krav: - Lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse (nu ophævet). Direktiv 75/442/EØF medførte ikke ændringer af danske regler, da gennemførelsesreglerne eksisterede før vedtagelsen af direktivet. 3.2.1 Direktiv 91/156/EØF Først 16 år efter blev det generelle rammedirektiv ændret gennem Rådets direktiv 91/156/EØF om ændring af det generelle affaldsdirektiv. Direktivet omfatter med enkelte undtagelser (bl.a. for spildevand, radioaktivt affald og luftformige stoffer) alt affald, herunder også husholdningsaffald. Direktiv 91/156/EØF trådte i kraft den 1. april 1993. Det har hjemmel i Traktatens artikel 130S (nu artikel 175) og er dermed et minimumsdirektiv. Direktivets hjemmel har været genstand for en sag ved EF-domstolen, se herom nedenfor. Direktivets generelle regler om håndtering af affald gælder også for andet affald i det omfang, der ikke er vedtaget særlige regler i EU. De særdirektiver, der i øvrigt er omtalt i dette kapitel, fastsætter således bestemmelser, der supplerer rammedirektivet. Affald defineres i direktivets artikel 1a) som "ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag 1, og som indehaveren skiller sig af med, eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med." Definitionen omfatter også genanvendelige materialer, selv om de har en positiv markedsværdi, dvs. kan sælges, og selv om et stof direkte eller indirekte er integreret i en industriel produktionsproces, se herom afsnit 3.1.3. Direktivet opdeler affaldshåndtering i behandling til bortskaffelse og til nyttiggørelse. Begrebet nyttiggørelse dækker bl.a. materialegenvinding, kompostering og forbrænding med energiudnyttelse, og begrebet bortskaffelse dækker over deponi, dumpning, udledning og forbrænding, hvor der ikke sker nogen form for ressourceudnyttelse. I direktivets bilag I-II præciseres begreberne: affaldskategorier, bortskaffelsesoperationer og nyttiggørelsesoperationer. Bilag IIa og IIb er senest ændret ved Kommissionens beslutning (96/350/EF) af 24. maj 1996, der indeholder en liste over operationer, der defineres som bortskaffelse eller nyttiggørelse. Til de ændringer, der kræves for at tilpasse bilagene til den videnskabelige og tekniske udvikling, anvendes komitéprocedure IIIa, udvalg jf. direktivets artikler 17 og 18. Medlemslandene skal ifølge direktivets artikel 3 træffe passende foranstaltninger for at fremme renere teknologi og genanvendelse, og de skal enten udnytte råmaterialet i affaldet eller udnytte affaldet til energiproduktion. Derved forhindres eller nedbringes affaldsproduktionen og affaldets skadevirkninger. Direktivet pålægger medlemsstaterne, "når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt", at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter for affald, som sikrer, at affaldet bortskaffes på det "nærmest egnede" anlæg, under forudsætning af anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau", jf. artikel 5 som hermed giver udtryk for det affaldsretlige selvtilstrækkelighedsprincip. Det affaldsretlige nærhedsprincip findes i artikel 5, stk. 2 og artikel 7, stk. 3. Disse bestemmelser, der er nye i forhold til direktiv 75/442/EØF, gælder også for direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Medlemsstaterne skal udarbejde planer for håndtering af affaldet. Direktivet fastsætter, i artikel 7, specifikke krav til indholdet af planerne. Planlægningskravet fandtes også i direktiv 75/442/EØF, men er udbygget og indeholder nu også et krav om oplysning om affaldets oprindelse. Indehaveren af affald skal overlade affaldet til en af myndighederne godkendt indsamler, eller til den godkendte virksomhed, som varetager bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperationerne. Anlæg eller virksomheder, der bortskaffer eller nyttiggør affald, skal ifølge artikel 9 være godkendt af myndighederne. Godkendelsesreglen var også med i direktiv 75/442/EØF, men er udbygget ved at præcisere, at tilladelser til bortskaffelse kan udstedes for et begrænset tidsrum, kan være ledsaget af konkrete betingelser eller kan nægtes, hvis bortskaffelsesmetoden ikke er acceptabel ud fra et miljøbeskyttelsessynspunkt. Fritagelse for kravet om godkendelse kan ske for anlæg til nyttiggørelse, hvis de nationale myndigheder har vedtaget almindelige regler for den pågældende nyttiggørelse. Endvidere skal anlæg eller virksomheder, hvortil der kræves godkendelse, føre register med en række oplysninger om affaldets mængde, art, oprindelse, behandlingsmetode m.v. og skal på anmodning meddele myndighederne disse oplysninger. Anlæg eller virksomheder, der indsamler og transporterer affald eller som for andre bortskaffer eller nyttiggør affald, skal, såfremt de ikke skal have en godkendelse, registreres hos myndighederne. Denne registreringspligt eksisterede ikke i direktiv 75/442/EØF. Gennemførelse og vurdering af virkninger Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører direktivets krav: - Bekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998 af lov om miljøbeskyttelse
(miljøbeskyttelsesloven), kapitlerne 5 og 6. Direktivet har givet anledning til en række ændringer i dansk ret, alle gennemført ved bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. Bekendtgørelsen tager i kapitel 2 højde for de krav, direktivet stiller om oplysninger, der skal indgå i medlemsstaternes affaldsplaner. Endvidere gennemfører bekendtgørelsen direktivets krav om registrering af affaldsmængder og -typer m.v. på de anlæg, der varetager håndtering af affald. Dette sker ved hjælp af det såkaldte ISAG-system (InformationsSystem for Affald og Genanvendelse). 3.2.2 Liste over affald i henhold til direktiv 75/442/EØF om affald Som bestemt i direktiv 75/442/EØF om affald har Kommissionen ved beslutning 94/3/EF udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i direktivets bilag 1. Denne liste omtales generelt som Det Europæiske Affaldskatalog og anvendes for alt affald, uanset om det er bestemt til bortskaffelse eller til nyttiggørelse. Kataloget er en harmoniseret, men ikke udtømmende liste over affald, som løbende følges op og om nødvendigt revideres. Listen er indarbejdet i den danske affaldsbekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. Det Europæiske affaldskatalog har betydning for Fællesskabets affaldsdefinition, idet kataloget tjener som en reference (nomenklatur) med fælles terminologi for hele Fællesskabet. 3.3 Direktiv 78/319/EØF om giftigt og farligt affald som erstattet ved direktiv 91/689/EØF om farligt affald Direktiv 78/319/EØF regulerede bortskaffelsen af giftigt og farligt affald ved bestemmelser om mærkning af emballage, registrering af affaldet ved deponering, myndighedsgodkendelse af anlæg, der behandlede eller deponerede farligt affald, og endelig pligt for virksomheder til at lade bortskaffelsen ske ved sådanne godkendte anlæg. Direktivet, der havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308), var et minimumsdirektiv, gældende indtil den 12. december 1993, hvor det blev erstattet af direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte direktivets krav: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald, senest ændret ved
bekendtgørelse nr. 804 af 15. december 1989. Foruden de nævnte gennemførelselsbestemmelser kan nævnes cirkulære af 14. oktober 1976 om kemikalieaffald. Direktivet havde ingen lovgivningsmæssige konsekvenser for Danmark, idet bekendtgørelserne, der gennemførte direktivets krav, allerede eksisterede før direktivets vedtagelse. 3.3.1 Direktiv 91/689/EØF om farligt affald Formålet med direktiv 91/689/EØF er at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret håndtering af farligt affald. Direktivet udstedt med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og er dermed et minimumsdirektiv. Det overordnede sigte med direktivet er at fremme renere teknologi, genanvendelse og anvendelse af produkter, der medfører begrænsede affaldsmængder. Med mindre andet er bestemt i direktivet, gælder bestemmelserne i rammedirektiv 91/156/EØF om affald. Direktivet omfatter ikke husholdningsaffald. Begrebet farligt affald defineres i tre bilag til direktivet, hvori det er angivet hvilke typer af affald, der er omfattet, samt hvilke stoffer og egenskaber de skal besidde for at være omfattet af begrebet farligt affald. Ved Rådets beslutning (94/904/EF) af 22. december 1994 blev der vedtaget en liste over farligt affald, som skal gennemgås med regelmæssige mellemrum og revideres efter komité-procedure IIIa. Direktivet kræver af medlemsstaterne, at de fastsætter bestemmelser om: - identificering og registrering af affaldet ved bortskaffelse, Medlemsstaterne skal enten separat eller som led i deres almindelige planer for affaldshåndtering udarbejde og offentliggøre planer for håndteringen af farligt affald. Direktivet forpligter endvidere medlemsstaterne til at give Kommissionen en række oplysninger om de anlæg og virksomheder, der enten varetager bortskaffelse eller nyttiggør farligt affald, og som kan forventes at udgøre en del af det net af bortskaffelsesfaciliteter på tværs af medlemsstaterne, som er omtalt i direktiv 91/156/EØF om affald. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivet trådte i kraft i december 1993 og blev gennemført i dansk ret den 30. juni 1996 ved: - Bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald, som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. I tilknytning hertil foreligger vejledning nr. 60178 af 1. august 1998 om håndtering af klinisk risikoaffald. Direktivets betydning for dansk ret er knyttet til listen over farligt affald. I den danske affaldsbekendtgørelse § 50 er der fastsat en anmeldelsespligt for de virksomheder eller private institutioner, som frembringer farligt affald. Endvidere indeholder kapitel 8 regler for indsamling, afbrænding og udledning af farligt affald. 3.3.2 Liste over farligt affald i henhold til direktiv 91/689/EØF om farligt affald Listen over farligt affald, som er vedtaget ved beslutning 94/904/EF, udfylder direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Med listen er der indført grænseværdier (primært vedrørende sundhedsrisiko), som angiver, hvor meget der skal være af et farligt stof i affald, før det betegnes for farligt. Listen er en minimumsakt. Listen over farligt affald er indarbejdet i den danske affaldsbekendtgørelse. Affald er farligt, hvis det er opført på listen over affald, markeret med fed og opfylder kriterierne for farligt affald. Affald kan også være farligt selv om det ikke står opført med fed på listen, hvis det opfylder kriterierne for farligt affald. I disse situationer skal kommunerne meddele dette til Miljøstyrelsen. Kommunerne afgør om affaldet er farligt. Danmark har udvidet listen over farligt affald med yderligere 93 farlige affaldsarter. Flere andre medlemsstater har ligeledes udvidet deres lister over farligt affald. Disse forslag forhandles i øjeblikket i en arbejdsgruppe under Kommissionen. Det er endnu for tidligt at vurdere den praktiske betydning for Danmark af listen over farligt affald, idet der ikke er klarhed over de hidtidige decentrale (kommunale) kriterier, ligesom der har været forskellig administrationspraksis landet over. Danmark vil arbejde for at undgå yderligere svækkelse af direktivets kriterier for farligt affald, som er listet i bilag III. Danmark vil desuden arbejde for en række ændringer i listen, hvor affaldstyper, der ikke udviser farlige egenskaber, bør udtages, mens andre affaldstyper, f.eks. den lette fraktion fra bilfragmentering, bør tilføjes. 3.4 Direktiv 76/403/EØF om bortskaffelse af PCB og PCT (Nu ophævet af direktiv 96/59/EF) Formålet med begge direktiver om bortskaffelse af PCB/PCT var at sikre beskyttelsen af miljøet og menneskers sundhed. Direktiverne indeholdt et påbud om bortskaffelse af PCB/PCT, som havde været brugt eller var indeholdt i genstande eller apparater, som ikke længere skulle bruges. Direktiv 76/403/EØF, nu 96/59/EF skal ses i sammenhæng med direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater, der delvist forbyder anvendelsen af PCB/PCT (se kapitel 2), olieaffaldsdirektivet 75/439/EØF (se 3.5) og direktiv 94/67/EØF om forbrænding af farligt affald. Direktiv 76/403/EØF havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) og var et minimumsdirektiv. Det nye direktiv har hjemmel i artikel 130 S (nu artikel 175) og er ligeledes et minimumsdirektiv. Medlemsstaterne skal forbyde ukontrolleret henkastning, efterladelse eller oplagring af PCB/PCT, tilskynde til genvinding af PCB/PCT og udpege/oprette anlæg, der skal godkendes til at bortskaffe PCB/PCT. Enhver, der er i besiddelse af PCB, og som ikke har godkendelse til at bortskaffe det, skal stille det til rådighed for de anlæg, der er godkendt af myndighederne. Direktiv 96/59/EF ophævede det tidligere direktiv og trådte i kraft ved vedtagelsen den 16. september 1996. Foruden at videreføre det gamle direktivs bestemmelser medfører det nye direktiv stramninger og en opdatering i forhold til tidligere. Direktivet omfatter også visse erstatningsstoffer for PCB og PCT, i direktivet samlet under betegnelsen PCB, jf. artikel 2, litra a). Medlemstaterne skal udarbejde et register over PCB-holdige apparater med et indhold på mere end 5 liter PCB samt en plan for dekontaminering af disse, det vil sige at udskifte PCB med mindre farlige stoffer. Genbrug af PCB forbydes, og PCB skal bortskaffes fortrinsvis ved afbrænding. Forbrænding må ikke ske på havet og skal overholde reglerne i direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald. Gennemførelse Direktiv 76/403/EØF blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald, nu bekendtgørelse nr.
299 af 30. april 1997 om affald. De nye bestemmelser i direktiv 96/59/EF blev gennemført ved bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. Vurdering af virkninger Direktiv 76/403/EØF kunne gennemføres ved eksisterende dansk lovgivning og medførte derfor ikke ændringer i de danske regler. Reguleringen af bortskaffelsen vurderes ikke at udgøre noget stort administrativt problem her i landet. Fra 1976 har PCB/PCT i Danmark alene kunnet anvendes i "lukkede" systemer, først og fremmest i kondensatorer og transformatorer. Fra 1986 indførte Danmark et total-forbud mod at importere PCB/PCT, men større kondensatorer og transformatorer måtte anvendes indtil 1995. Mindre kondensatorer kunne derimod anvendes i hele deres levetid. I henhold til direktiv 96/59/EF skal medlemsstaterne sikre, at PCB-holdigt apparatur, som opføres i en fortegnelse, skal være bortskaffet senest ved udgangen af år 2010. Det bemærkes i denne forbindelse, at nærhedsprincippet bør fortolkes smidigt for at muliggøre europæisk solidaritet i forbindelse med bortskaffelse af PCB. Dermed undgås det, at de medlemsstater, der ikke har den fornødne bortskaffelseskapacitet, kommer til at stå i en force majeure-situation. Danmark har dog sammen med en række andre lande i en beslutning i Paris-Kommissionen forpligtet sig til, at bortskaffelsen sker senest i år 2000. For apparater, der indeholder mindre end 5 liter PCB, skal medlemsstaterne sikre, at de bortskaffes senest ved udløbet af deres levetid. 3.5 Direktiv 75/439/EØF om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved direktiv 87/101/EØF Direktiv 75/439/EØF blev udstedt med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308) og var et minimumsdirektiv. Direktivet regulerede bortskaffelse af olieaffald ved en henstilling om myndighedsgodkendelse af de anlæg, der bortskaffede olieaffald, og krav om, at de virksomheder, hvor der opstod mere end 500 liter olieaffald pr. år, skulle føre en fortegnelse over dette. Direktiv 75/439/EØF blev ændret ved direktiv 87/101/EØF. Ændringsdirektivet, der ligeledes havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), skærpede bestemmelserne i det oprindelige direktiv særlig med hensyn til afbrænding af olieaffald. I overensstemmelse med den prioritering, som er fastsat i det generelle affaldsdirektivs artikel 3, gives regenerering af olieaffald fortrinsstilling i forhold til forbrænding af olieaffald. Deponering af olieaffald har således også sidste prioritet som bortskaffelsesmåde. Alle virksomheder, som bortskaffer olieaffald, skal være underkastet en godkendelsesordning. Godkendelsespligten er ny, idet det gamle direktiv kun indeholdt en henstilling om godkendelse. I de virksomheder, hvor der opstår olieaffald, skal der føres en fortegnelse over dette. Under opbevaringen og indsamlingen må indehaverne og indsamlerne ikke blande olieaffaldet med PCB/PCT eller med giftige og farlige stoffer, som defineret i direktiv 91/689/EØF om farligt affald. For regenerering og forbrænding fastsætter direktivet konkrete grænseværdier og krav, særlig for indholdet af PCB, der ikke må overstige en koncentration på 50 ppm. Det er komitéprocedure IIIa, der skal anvendes ved fastsættelse af en referencemålemetode for fastlæggelse af PCB/PCT-indholdet i olieaffald. Medlemsstaterne kan med hjemmel i direktivet forbyde forbrænding af olieaffald på deres område, hvilket også blev fastslået af EF-domstolen i sag 240/83 ADBHU, der vedrørte direktiv 75/439/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte kravene i direktiv 75/439/EØF: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald som ændret ved
bekendtgørelse nr. 323 af 3. juli 1980. Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører kravene i direktiv 87/101/EØF: - Bekendtgørelse nr. 299 af 30 april 1997 om affald. Vurdering af virkninger Olieaffaldsbekendtgørelsen af 1972 blev ændret ved 1977-bekendtgørelsen. Ændringerne var dels begrundet i resultaterne af en spørgeskemaundersøgelse fra 1974/75, dels begrundet i de erfaringer, der fulgte med den gamle bekendtgørelse. Endelig var ændringerne en følge af implementeringen af de krav, som var fastsat i direktiv 75/439/EØF. Direktivet medførte to mindre ændringer: - Syntetiske olier blev inddraget i definitionen af olieaffald. Dette har dog ikke den
store betydning, idet anvendelsen af syntetiske olier ikke er særlig udbredt. Som et minimumsdirektiv tillader direktiv 87/101/EØF medlemsstaterne at fastsætte strengere regler. I artikel 8, stk.1, litra a) er det eksempelvis fastslået, at medlemsstaterne til enhver tid kan fastsætte strengere emissionsgrænseværdier end dem, der er fastsat i bilaget. Medlemsstaterne kan ligeledes fastsætte grænseværdier for stoffer og parametre, der ikke er omhandlet i bilaget. De danske regler om forbrænding af olieaffald er strengere end EU-reglerne ved: - at forbyde afbrænding af olieaffald i anlæg med en termisk effekt under 1 MW, Forbudet mod afbrænding i anlæg med en termisk effekt under 1 MW stemmer overens med den danske holdning under forhandling af direktivet. Danmark ønskede at stoppe den udbredte grænsehandel med spildolie og frygtede, at spildolien uden et fælles forbud ville blive afbrændt i de lande, der ikke frivilligt indførte et sådant forbud. Danmark arbejdede under forhandlingerne også for, at grænseværdien for PCB/PCT i regenereret olie og i affald herfra skulle være 10 ppm, og at Danmark skulle have ret til at skærpe reglerne om PCB/PCT-indholdet. Med hensyn til forbrændingen har Danmark fastsat skærpede regler, idet der er særlige regler for forbrænding, hvis affaldet indeholder mere end 10 ppm PCB. Man har dog ikke i Danmark vedtaget regler vedrørende regenerering af olieaffald, idet der ikke hidtil har været foretaget regenerering her i landet. 3.6 Direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald Direktivet, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), er et minimumsdirektiv. Formålet med direktivet er at sikre, at der træffes forebyggende foranstaltninger for at beskytte miljøet mod emissioner fra forbrænding af farligt affald, som - med mindre de kontrolleres på den rette måde - kan være forurenende og derved skade menneskers sundhed og miljø. Den forurening, som opstår i forbindelse med forbrænding af farligt affald, kan i visse tilfælde være grænseoverskridende. Farligt affald defineres ved en henvisning til direktiv 91/689/EØF om farligt affald, se afsnit 3.3. Direktivet skal ses i sammenhæng med direktiv 89/369/EØF og 89/429/EØF om henholdsvis nye og bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg, se kapitel 5, afsnit 5.4.3. og direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, se herom kapitel 9, afsnit 9.5. Implementeringsfristen for sidstnævnte direktiv udløber den 24. september 1999, og direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg ophæves med virkning elleve år efter datoen for IPPC-direktivets ikrafttræden. Direktivet indeholder emisisonsgrænseværdier, der som minimum skal overholdes, for en lang række forurenende stoffer (f.eks. støv, organiske kulsstofforbindelser, svovldioxid, tungmetaller m.v.). For dioxiner og furaner fastsættes en vejledende værdi og en specifik forpligtelse til i så høj grad som muligt at mindske emissionen på grundlag af den bedst tilgængelige teknologi, se herom Kommissionens beslutning (97/283/EF) om harmoniserede målemetoder til bestemmelse af massekoncentrationer af dioxiner og furaner i luftformige emissioner. Direktivet indeholder desuden driftsvilkår for forbrændingsanlæg for farligt affald, bl.a.: - massebestemmelse og prøvetagning før modtagelse; Anlæg, der anvender farligt affald som normalt eller supplerende brændsel til industriprocesser, er omfattet af direktivets bestemmelser. Ved medforbrænding, hvor den varme, der afgives ved forbrænding af det farlige affald, højst udgør 40% af den samlede varme, der afgives fra anlægget, gælder samme emissionsgrænseværdier, mens der kan ses bort fra visse driftskrav. Emissionsgrænserne gælder for den del af røgen, der stammer fra forbrænding af farligt affald, dog minimum 10%. Tidligere direktivforslags bestemmelse om forbud mod udledning af spildevand fra røgrensningsproceduren er ændret, så kontrolleret udledning kan ske med tilladelse fra de kompetente myndigheder, såfremt indholdet af tungmetaller, furaner og dioxiner i vand er mindre end den mængde, der tillades udledt i luft. Dette er i overensstemmelse med den danske holdning. Den 21. november 1997 fremkom Kommissionen med et forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald. Dette direktivforslag vedrører artikel 8 og emissionsgrænseværdierne opfylder herefter kravet om, at forureningen ikke flyttes fra luften til vandmiljøet. Af andre danske forbehold mod tidligere direktivforslag, som er blevet taget til indtægt, er, at farligt affald, der fremkommer og forbrændes indenfor offshore-sektoren, undtages fra bestemmelserne, og at forbrændingsanlæg til smittefarligt klinisk affald ligeledes er undtaget direktivet. Kommissionen har den 25. februar 1998 vedtaget en beslutning (98/184/EF) om et spørgeskema til medlemsstaternes rapporter om gennemførelse af Rådets direktiv om forbrænding af farligt affald. Den første rapport skal dække perioden 1998-2000. Gennemførelse Direktivet trådte i kraft pr. 31. december 1996 for nye anlæg og med en tre år og seks måneders respit for eksisterende anlæg. Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 660 af 11. august 1997 om godkendelse af anlæg, der forbrænder farligt affald. Spørgsmålet om eventuel økonomisk kompensation for administration af bekendtgørelsen indebar, at dens ikrafttræden blev forsinket. Som følge heraf modtog Danmark den 30. maj 1997 en åbningsskrivelse fra Kommissionen. Da Kommissionen blev notificeret om bekendtgørelsens ikrafttræden pr. 1. september 1997, skete der ikke yderligere i sagen. Vurdering af virkninger Det skønnes, at der årligt frembringes 182.000 tons olie- og kemikalieaffald i Danmark, hvoraf 74.000 tons forbrændes på Kommunekemi og resten andre steder, hovedsageligt som medforbrænding. Direktivets grænseværdier er strengere end de grænseværdier, der gælder for Kommunekemi. Kommunekemi kan dog overholde de nye værdier ved tilføjelse af et ekstra rensetrin på forbrændingslinjen. Sammenholdt med direktivets krav til spildevandsbehandling giver det en skønnet merinvestering på 60-90 mio. kr. Kommunekemi påbegyndte i 1996 etablering af ekstra rensefaciliteter på den ene linje. Visse typer af farligt affald er, ifølge artikel 2, stk. 1, undtaget fra direktivet (art. 2. stk. 1). Der arbejdes imidlertid på et nyt direktiv for forbrænding af (ufarligt) affald. Dette direktivforslag vil efter alt at dømme vil indeholde samme grænseværdier som direktiv 94/67/EF, hvorfor al forbrænding af affald forventes at blive underlagt ensartede betingelser. 98 I forhold til Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 10/1991 om affaldsforbrændingsanlæg er direktivets grænseværdier udtryk for en skærpelse af stort set alle emissioner, herunder CO, HCl, SO2, partikler og tungmetaller.99 Det danske regelsæt indeholdt ikke tidligere krav vedr. emission af dioxiner og furaner, hvorfor direktivet også her betød en stramning. Flyveaske er ikke optaget på Rådets liste over farligt affald, og i overensstemmelse med den danske holdning falder genanvendelse af flyveaske i cementproduktion ikke ind under direktivet. I Danmark blev der i 1997 genanvendt ca. 300.000 tons flyveaske årligt til cementproduktion, og en alternativ deponering af denne affaldsmængde repræsenterer ekstraomkostninger på ca. 1 mia. kr. 3.7 Forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab Forordning (EØF) nr. 259/93 om grænseoverskridende overførsel af affald, der blev vedtaget den 1. februar 1993, ophævede direktiv 84/361/EØF som ændret ved direktiv 86/279/EØF, 87/112/EØF om overvågning af og kontrol inden for Fællesskabet med grænseoverskridende overførsel af farligt affald. Forordningen medførte en række nye bestemmelser og stramninger af de tidligere regler. De tidligere direktiver på området, skabte mulighed for at følge det farlige affalds bevægelser over grænserne, at indsamle oplysninger om dette affalds art og karakteristika, at underrette de pågældende stater om påtænkte overførsler og at give dem mulighed for at gøre indsigelse mod overførslerne. Da den tidligere regulering var yderst ineffektiv, valgte Kommissionen at foreslå forordningsformen, hvorefter reguleringen gælder umiddelbart i hver medlemsstat.100 Forordningen, der trådte i kraft i maj 1994, blev vedtaget med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og fastsætter dermed alene minimumsregler. I lighed med det generelle rammedirektivet for affald, har forordningens hjemmel også været genstand for en sag ved EF-domstolen, se nedenfor i afsnit 3.10.7. Forordningen implementerer Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf, en OECD-beslutning af 7. april 1990 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og Den IV. Lomé-konvention af 15. december 1989, artikel 39. Hvor de tidligere direktiver vedrørende grænseoverskridende affaldsoverførsler alene vedrørte farligt affald, omfatter affaldsforordningen både almindeligt og farligt affald.101 Udformningen af den endelige forordning var koncentreret dels om implementeringen af de netop nævnte internationale forpligtelser, dels om det faktum, at overvågning og kontrol med affaldsoverførslerne efter oprettelsen af det indre marked, den 1. januar 1993 ikke længere kunne finde sted ved passagen af de indre grænser. Forordningen fastsætter de overordnede rammer for kontrol med overførsel af affald og har til formål at beskytte miljøet, herunder særligt at beskytte miljøet i tredjelande. Eksempelvis er affaldsoverførsler til bortskaffelse uden for EU alene tilladt til EFTA-lande, der er parter i Basel-konventionen. Nedenfor beskrives forordningen summarisk. Hovedprincipperne bag forordningen er anmeldelse, tilladelse og krav om sikkerhedsstillelse afhængigt af bl.a. affaldets materielle indhold og destination. Forordningens regler er opdelt i overførsler af affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse. Hvad der er omfattet af begreberne nyttiggørelse og bortskaffelse, fremgår af det generelle rammedirektiv om affald, se afsnit 3.2. Forordningens kernepunkt er anmeldesprocedurerne. Anmeldelsessystemet er mere omfattende end tidligere og giver medlemslandende bedre muligheder for at komme med indsigelser og modsætte sig overførsler, særligt vedrørende affald til bortskaffelse. Alle overførsler af affald til bortskaffelse skal anmeldes til de kompetente myndigheder i modtagerlandet med kopi til myndighederne i afsendelses- og transitlandene. I anmeldelsen skal der angives oplysninger om blandt andet affaldets oprindelse, sammensætning, mængde samt behandlingsmetode. Desuden skal anføres modtager og transportør, dispositioner med hensyn til ruter, forsikringer, m.v. Afslag eller godkendelse skal gives inden 30 dage af importlandet. Indsigelser skal fremsættes inden for 20 dage af eksport- eller transitlandet. Et medlemsland kan give afslag generelt eller delvist forbyde affaldsoverførsler til bortskaffelse under henvisning til nærheds- og selvforsyningsprincippet. Sådanne tiltag skal anmeldes til Kommissionen. Forordningen sondrer mellem forskellige affaldsklassificeringer som kendetegnes ved forskellige farver. Denne klassificering har betydning for medlemsstaternes adgang til at modsætte sig grænseoverskridende overførsel af affald til nyttiggørelse. Bilagene II-IV til forordningen indeholder de affaldstyper, der falder ind under de tre forskellige lister: - den grønne liste, som omfatter ufarligt affald, der ikke skal anmeldes, og - den orange og røde liste, hvor der kræves anmeldelse, og hvor det røde affald repræsenterer det potentielt mest miljøskadelige affald.102 Affald, der ikke er optaget på nogen af listerne skal følge den procedure, som er knyttet til affald, som er optaget på den røde liste. Overføres grønt affald skal det ikke anmeldes, men ledsages af en række oplysninger blandt andet om afsender og modtager, mængde og type af affald. Affaldet skal sendes til godkendte anlæg. Anmeldelsen for overførsel af orange affald skal følge proceduren for affald til bortskaffelse. Hvis myndighederne ikke har reageret inden for 30 dage, anses overførslen for tilladt (stiltiende tilladelse). For rødt affald skal der foreligge en skriftlig godkendelse, før overførslen kan finde sted. Både afsendelses-, transit- og modtagerlandet kan gøre indsigelser mod overførsel af orange eller rødt affald. Indsigelser kan for eksempel være baseret på at mængden af det affald, der skal nyttiggøres, er minimal i forhold til den mængde affald, der ikke kan begrunde nyttiggørelse, eller at affaldsoverførslen strider mod de nationale affaldsplaner. Reglerne om nyttiggørelse gælder for affaldsoverførsler i EU og OECD-landene. Al udførsel af farligt affald, der er bestemt til nyttiggørelse blev forbudt efter 1. januar 1998 til ikke-OECD lande, jf. Rådets forordning (EF) nr. 120/97 af 20. januar 1997 om ændring af forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab. For overførsel af grønt affald til ikke OECD-lande fastslår Kommissionens beslutning (94/575/EF) af 20. juli 1994, at affaldet skal overholde modtagerlandets regler. Ved overførsel til lande, som har anmeldelseskrav, skal affaldet anmeldes i henhold til kravene for orange eller rødt affald, afhængig af destination. Forordningen indfører et krav om sikkerhedsstillelse for overførsel af affald til bortskaffelse og affald på den orange eller røde liste. Medlemslandene skal etablere et passende system til at kontrollere overførsler inden for eget område. Medlemsstaterne kan dog vælge at lade forordningens regler gælde også for overførsel af affald inden for deres eget territorium. Det standardledsagedokument, der skal tjene som et middel til at gennemføre bestemmelserne i forordningen, blev udformet i Kommissionens beslutning 94/774/EF af 24. november 1994. Ledsagedokumentet, der består af en anmeldelsesformular og af en transport- og ledsageformular, skal fungere som bevis for bortskaffelse og nyttiggørelse. Forordningen forsøger at tage højde for de problemer, der kan opstå, hvis en virksomhed, der har modtaget affald fra et andet land, ikke kan behandle affaldet ordentligt. Hvis virksomheden, der har eksporteret affaldet, er skyldig i fejlen, er den ansvarlig for at tage affaldet tilbage. I sidste instans er det landets myndigheder, der er ansvarlige for at tage affaldet tilbage. Se i øvrigt den i afsnit 3.1.3 nævnte afgørelse fra EF-domstolen i sag C-192/96 om forvaltning, overførsel og oplagring af husholdningsaffald, herunder ulovlig overførsel. Sagen vedrørte en virksomhed (Beside BV), der handlede med affald. Virksomheden (Beside BV) erhvervede noget affald fra Tyskland, som uden anmeldelse til de hollandske myndigheder blev overført til Holland. Affaldet blev oplagret i Holland med henblik på videresalg til Fjern Østen. De hollandske myndigheder ønskede at returnere affaldet. EF-domstolen fastslog i præmis 67: "at forordningen skal fortolkes således, at bestemmelsesmedlemsstaten ikke ensidigt kan returnere affaldet til afsendelsesmedlemsstaten uden forudgående anmeldelse rettet til denne; afsendelsesmedlemsstaten kan ikke modsætte sig returneringen, når bestemmelsesmedlemsstaten fremsætter en behørigt begrundet anmodning herom." Gennemførelse Forordningen er umiddelbart anvendelig og må derfor ikke implementeres i national ret, bortset fra fastsættelse af supplerende strafferetlige og administrative bestemmelser. Dette er sket ved: - Bekendtgørelse af lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.
september 1998. Bekendtgørelsen ophævede den tidligere bekendtgørelse nr. 321 af 3. maj 1994. Import af PCB samt apparater, der indeholder PCB er forbudt ifølge bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. For elektronisk affald gælder bekendtgørelse nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af elektronisk affald, der henviser til forordningen. Vurdering af virkninger Forordningen forbedrer landenes muligheder for at begrænse affaldsoverførsler, særligt med hensyn til deponering, og giver bedre muligheder for at kontrollere om affald til nyttiggørelse behandles efter hensigten. Kravet om økonomisk sikkerhedsstillelse er også en forbedring i forhold til tidligere. Forordningen medfører, at medlemslandene i princippet kan udstede mere restriktive regler, såfremt sådanne nationale særregler ikke krænker traktatens øvrige bestemmelser, herunder særligt reglerne om varernes frie bevægelighed. 3.8 Emballage Med vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald blev emballageområdet udførligt reguleret på Fællesskabsniveau. Emballagedirektivet, som omhandler alle former for emballage og emballageaffald, ophævede det tidligere direktiv 85/339/EØF af 27. juni 1985 om emballager til flydende levnedsmidler. 3.8.1 Direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald Direktivet har til formål at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger og håndtering af emballage og emballageaffald, for på den ene side at mindske miljøbelastningen fra emballageaffald, og for på den anden side at garantere det indre markeds funktion og undgå handelshindringer. Direktivet har hjemmel i traktatens artikel 100A (nu artikel 95). På nogle områder - eksempelvis genbrugsområdet - overlader direktivet dog medlemsstaterne et betydeligt råderum. Medlemsstaterne skal inden juni 2001 sikre: - at minimum 50% (vægt), maksimum 65% af emballageaffaldet nyttiggøres (herunder forbrændes). Inden for rammerne af dette mål skal minimum 25%, maksimum 45% af samtlige materialer i emballageaffaldet genvindes, således at der genvindes minimum 15% af hver emballagematerialetype (glas, plast, papir og metal). Dette gælder for alle emballagematerialer, når disse ender som affald. Medlemsstater, som allerede har vedtaget eller planlægger at vedtage programmer, som rækker ud over de nævnte mål, og som har tilstrækkelig kapacitet til nyttiggørelse, kan forfølge disse mål med henblik på et højt miljøbeskyttelsesniveau, såfremt de pågældende foranstaltninger hverken giver anledning til forvridning på det indre marked eller er til hinder for, at andre medlemsstater kan opfylde direktivet. Medlemsstaterne skal sikre tilbagetagelse og/eller indsamling af emballage og/eller emballageaffald samt genbrug eller nyttiggørelse for at opfylde direktivets mål. Medlemsstaterne skal endvidere sikre, at al emballage mærkes med oplysninger om emballagematerialer. Der er den 28. januar 1997 vedtaget en materialeidentifikationsordning, som er frivillig.103 Kommissionen har den 25. november 1996 fremsat et forslag til direktiv om en symbolmærkningsordning, der ligeledes skal være frivillig.104 Endelig er der ved Kommissionens beslutning af 3. februar 1997, fastlagt hvilke skemaer der i henhold til emballagedirektivet skal benyttes i forbindelse med databasesystemet.105 Direktivet fastsætter en række krav til emballagers fremstilling, sammensætning og mulighederne for nyttiggørelse, de såkaldte "væsentlige krav", der er specificeret i direktivets bilag II. Medlemsstaterne skal sikre, at alene emballage, der opfylder disse krav, markedsføres i staterne, og må på den anden side ikke hindre markedsføring af emballage, der opfylder kravene. Direktivet fastsætter endvidere grænseværdier for emballages indhold af tungmetaller. Gennemførelse Direktivets krav er primært gennemført ved: - Bekendtgørelse af lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.
september 1998. Vurdering af virkninger Direktivets generelle krav til nyttiggørelse, herunder genvinding, ligger indenfor målsætningen af den danske handlingsplan for affald og genanvendelse samt en aftale indgået mellem Miljø- og Energiministeren og Dansk Industri om transportemballage fra marts 1994 vedrørende plast-, pap- og papiremballage og medfører derfor begrænsede ændringer af dansk ret. Danmark opfylder i dag kravet om nyttiggørelse af 50-65% af affaldet. Dels forekommer der i Danmark en betydelig materialegenvinding, og dels sker der forbrænding med energiudnyttelse for langt den største del af de emballagematerialer, der ikke genindvindes, men derimod ender som affald. Hertil kommer, at der i Danmark med virkning fra 1. januar 1997 blev indført et forbud mod deponering af brændbart affald. Kravet vil blive sikret i forbindelse med kommunernes pligt til fra samme dato at anvise forbrændingsegnet affald til forbrænding med energiudnyttelse. Målsætningen om 25% genvinding af samtlige materialer gennemføres ved en udvidelse af de kommunale ordninger for glas, pap og papir. For så vidt angår direktivets krav om 15% genvinding af hver materialetype er der i affaldsbekendtgørelsen indført bestemmelser om, at kommunerne skal anvise indsamling af papir, karton, pap og transportemballager af plast samt ståltromler fra erhvervsvirksomheder. Disse indsamlingsordninger skulle træde i kraft 1. juli 1998. Målet på 15% genvinding af hvert emballagemateriale vurderes hermed at kunne nås. Det er i dag allerede opfyldt for emballager af pap/papir og glas. Kommissionen anlagde i juli 1999 sag ved EF-domstolen sag mod Danmark. Kommissionen har nedlagt påstand om, at de danske emballagebestemmelser om forbud mod markedsføring af metalemballager til øl og læskedrikke og kravet om at danske producenter kun må markedsføre øl og læskedrikke i genpåfyldelige emballager er i strid med emballagedirektivet og Traktaten. 3.9 Direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer Direktivets formål er : - at sikre det indre markeds funktion, Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), og for så vidt angår bestemmelserne om forbud og mærkning foreligger der totalharmonisering. Direktivets ene del omhandler såkaldte primære batterier, som er kviksølvholdige alkali- og manganbatterier. Sidstnævnte er det samme som brunstensbatterier. Disse batterityper er mindre engangsbatterier, der fortrinsvis anvendes af private forbrugere, og som i dag udgør tyngden i det samlede batterisalg. Direktivet forbyder markedsføring af batterier med mere end 0,025 vægtprocent kviksølv med virkning fra 1. januar 1993, dog med undtagelse af visse typer, der skal anvendes under særlige forhold og med undtagelse af alkaliknapceller og batterier sammensat af knapceller, jf. artikel 3. Med direktivets forbudsbestemmelser for kviksølvholdige batterier foreligger der totalharmonisering, idet medlemsstaterne "ikke kan forhindre, forbyde eller begrænse markedsføring af batterier og akkumulatorer", udover de batterier, direktivet forbyder, jf. artikel 9. Brugte batterier, der overholder grænseværdien på 0,025 vægtprocent kviksølv, bliver ikke betragtet som farligt affald og er ikke underlagt direktivets øvrige bestemmelser om indsamling og bortskaffelse. Direktivets anden del omhandler fortrinsvis de såkaldte sekundære batterier, som er akkumulatorer til biler, til brug i industrien m.m. samt tungmetalholdige genopladelige batterier og knapceller. Disse batterier er fortrinsvis nikkel/cadmiumbatterier og blyakkumulatorer. For disse batterier og akkumulatorer skal medlemsstaterne lave bestemmelser om særskilt indsamling og bortskaffelse samt mærkning med et standardmærke af de batterier og akkumulatorer, der sælges efter d. 18. september 1992 og som, jf. direktivets bilag I, indeholder: - mere end 25 mg. kviksølv pr. batteri- eller akkumulatorcelle, undtagen alkaliske
batterier. Medlemsstaterne skal tillige lave programmer for bl.a. at mindske tungmetalindholdet i batterier og akkumulatorer, at fremme markedsføring af batterier med mindre mængder af farlige stoffer, og at fremme forskning vedrørende substitution og genanvendelse. Direktivet forbyder indbygning af batterier eller akkumulatorer i apparater, hvor det ikke er muligt for forbrugerne let at fjerne batterierne, når apparaterne bortskaffes. Forbudet gælder fra den 1. januar 1994. Undtagelser herfra er listet i bilag II. Direktivet giver mulighed for at indføre pantordninger og andre økonomiske virkemidler efter høring af de berørte parter. Komité-procedure IIIa anvendes i forbindelse med ændringer til direktivets regler om forbud, udformning af mærkningsregler og regler om indbygning af batterier i apparater samt endelig ændringer til bilag I og II. Kommissionen har vedtaget en endelig mærkningsordning ved direktiv 93/86/EØF af 4. oktober 1993 om tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 91/157/EØF. Direktivet fastsætter retningslinjer for det mærkningssystem, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 91/157/EØF. Direktivet giver mulighed for en ligeværdig anvendelse af én af to figurer som symbol for en særskilt batteriindsamling for den pågældende batteritype. Direktivet stiller desuden krav til placering og størrelse af symbolet. Direktiv 98/101/EF om tilpasning til den tekniske udvikling indeholder et forbud (senest med virkning fra 1. januar 2000), mod markedsføring af batterier og akkumulatorer med over 0,0005 vægtprocent kviksølv, også hvor disse batterier og akkumulatorer er indbyggede i apparater. Knapceller og batterier sammensat af knapceller med højst 2 vægtprocent kviksølv er undtaget fra dette forbud. Direktiv 91/157/EØF betragtes som et direktiv under det generelle rammedirektiv 91/156/EØF om affald. Direktivets bestemmelser om forbud mod markedsføring af visse batterityper indsættes fremover i bilaget til direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer, som senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/16/EF af 10. april 1997 om 15. ændring af Rådets direktiv 76/769/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholdte bestemmelser, der gennemfører direktivets krav, hvoraf størstedelen blev vedtaget før direktivet: - Bekendtgørelse nr. 804 af 15. december 1989 om olie- og kemikalieaffald. Som supplement er udstedt cirkulære nr. 2 af 3. januar 1992 om indsamling af genopladelige batterier. Ovennævnte regler og aftaler er nu ophævede og erstattet af: - Lov nr. 404 af 14. juni 1995 om godtgørelse i forbindelse med indsamling af
hermetisk forseglede nikkel-cadmium-akkumulatorer, som ændret ved lov nr. 397 af 22. maj
1996. Vurdering af virkninger Hidtidig dansk regulering af batterier Bekendtgørelse nr. 121 fra 1976 om kemikalieaffald omfattede også kviksølvholdige batterier, ligesom den nu gældende affaldsbekendtgørelse gør det. Først med bekendtgørelsen i 1989 bliver det obligatorisk for kommunerne at lave indsamlingsordninger for private husholdninger. For yderligere at styrke indsatsen blev reguleringen af området suppleret gennem aftaler mellem Miljøministeriet og forskellige brancheorganisationer m.fl. om etablering af indsamlingsordninger for NiCd-batterier og blyakkumulatorer. I medfør af kemikalieaffaldsbekendtgørelsen fra 1976 oprettede producenter og importører af kviksølvbatterier og forskellige organisationer i samarbejde med Kommunekemi den 1. april 1976 en indsamlingsordning for kviksølvholdige batterier. Denne ordning er i dag afløst af kommunernes indsamlingsordninger, jf. affaldsbekendtgørelsens bestemmelser. Miljøministeren indgik i 1989 en aftale med batteribranchen om en nedtrapning af brugen af to af de miljøfarlige batterityper, alkaliske batterier med mere end 0,025 vægtprocent kviksølv samt om aftrapning af kviksølvindholdet i brunstensbatterier til 0. Grænseværdierne svarer til dem, direktivet 2 år senere fastsatte for kviksølv. Denne aftale er nu afløst af bekendtgørelse nr. 966 af 13. december 1993 om visse batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer. Organiseret indsamling af NiCd-batterier kom først i stand ved en indsamlingskampagne lavet af Foreningen for Indsamling af Genopladelige batterier i 1991. Disse aftaler er i dag afløst af lov nr. 404 af 14. juni 1995 om godtgørelse i forbindelse med indsamling af bl.a. NiCd-akkumulatorer og 2 bekendtgørelser om indsamling og godtgørelse til indsamling af NiCd batterier. Bekendtgørelserne indebærer, at virksomheder kan lade sig registrere som indsamlere. Virksomhederne skal sørge for at oprette indsamlingssteder, og for at batterierne afleveres til genbrug mod godtgørelse. Miljøministeriet vedtog endvidere i april 1996 en lignende ordning for blyakkumulatorer, som afløste en tidligere aftale fra 1989 om indsamling af akkumulatorer anvendt i biler. Derudover blev der pålagt nye blyakkumulatorer et gebyr, som blev anvendt til at finansiere indsamlingsordningen. Administrationen af tilskudsordningen er udlagt til ReturBat (Forening til indsamling af blyakkumulatorer i Danmark). Der blev den 1. april 1996 indgået en aftale herom mellem Miljø- og Energiministeren og ReturBat. Virkninger for danske regler Direktivets krav blev enten gennemført ved eksisterende danske regler eller ved regler, der var under udarbejdelse i Danmark. Som følge af direktivets regler om forbud blev der udstedt en bekendtgørelse, der dog ikke havde praktisk betydning. For det første lå 96% af de batterier, der blev importeret til Danmark under grænseværdien på 0,025% kviksølv, og for det andet producerede Danmark ikke selv batterier. Direktivet tillader ikke, at man laver anvendelsesbegrænsninger, der går under den fastsatte grænseværdi. Denne totalharmonisering kommer dog ikke i konflikt med den danske politik på området, idet grænseværdien svarer til den teknologiske udvikling. Direktivet har ikke medført større ændringer af den danske politik på området, men det giver mulighed for indførelse af økonomiske styringsmidler. Den i direktivet forudsatte mærkning hjælper forbrugerne og forbedrer sortering m.h.p. genanvendelse af de forskellige batterityper. I øjeblikket er direktivet under revision bl.a. med henblik på at indføre et forbud mod cadmiumbatterier. 3.10 Affaldsdomme Domstolen har afsagt en række domme om affald, der har haft betydning for de retlige rammer for medlemslandenes affaldspolitik. Da det vil være for vidtgående at inddrage samtlige affaldsdomme, er der i den følgende gennemgang alene inddraget de væsentligste domme. Nogle af dommene er tidligere nævnt i andre afsnit. 3.10.1 EF-domstolens afgørelse af 20. september 1988 om det danske returflaskesystem106 Kommissionen indstævnede i 1986 Danmark for EF-domstolen med påstand om, at det danske system for genanvendelse af flasker krænkede Romtraktatens artikel 30 (nu artikel 28), der forbyder "kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning". Dommen medførte, at Danmark måtte ændre reglerne om godkendelse af emballage således, at det herefter ikke var muligt at kræve godkendelse af udenlandske emballager, der blev solgt i Danmark. Danmark vedtog i 1981 en bekendtgørelse nr. 397 af 2. juli 1981 om emballage til øl og læskedrikke. Bekendtgørelsen omfattede al emballage til kulsyreholdig mineralvand, limonade eller lignende alkoholfrie læskedrikke samt til øl og fastsatte bl.a. at: - disse drikkevarer kun måtte markedsføres i Danmark i returemballage, For at imødekomme Kommissionens begrundede udtalelse af 21. december 1982 og de protester, som ordningen affødte i andre medlemsstater, vedtog Danmark en ændring til bekendtgørelsen. Med ændringsbekendtgørelsen nr. 95 af 16. marts 1984 blev det tilladt, at anvende ikke-godkendt emballage på betingelse af: at der etableredes et pant- og retursystem (således at emballagerne blev returneret til genpåfyldning eller materialegenvinding), at den årlige omsætning pr. producent ikke oversteg 3.000 hl pr. producent samt at den ansvarlige for markedsføringen ved markedsføringens påbegyndelse skulle underrette Miljøstyrelsen herom. Undtaget herfra var dog metalemballage og salg, som udenlandske producenter iværksatte med henblik på afprøvning af markedet. Kommission fortsatte på trods af denne ændring sagen og indstævnede Danmark for EF-domstolen. England intervenerede i sagen til støtte for Kommissionen. EF-domstolens afgørelse og virkningen for det danske returflaskesystem EF-domstolen fastslog med udgangspunkt i Cassis de Dijon-doktrinen, at hvor der savnedes Fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende afsætningen af et produkt, måtte hindringer for Fællesskabets frie samhandel, der beroede på nationale forskrifter, accepteres i det omfang, de ikke-diskriminerende bestemmelser var nødvendige for at varetage tvingende hensyn, som Fællesskabet anerkendte. Hvis medlemsstaten havde et valg mellem flere foranstaltninger, måtte staten ud fra proportionalitetsprincippet vælge det middel, der nåede målet med mindste effekt eller påvirkning af den frie samhandel. EF-domstolen fandt, at miljøbeskyttelse var et tvingende hensyn, der kunne begrænse anvendelsen af traktatens artikel 30 (nu artikel 28). Domstolen fastslog, at etableringen af et pant- og retursystem for emballage, var et nødvendigt led i et system, der skulle sikre maksimal genanvendelse. For så vidt angik de udenlandske producenter fandt Domstolen, at et retursystem for ikke-godkendte emballager var egnet til at beskytte miljøet, og at det i øvrigt for indførte varers vedkommende kun drejede sig om begrænsede mængder drikkevarer i forhold til det samlede drikkevareforbrug i Danmark. At det alene drejede sig om begrænsede indførte mængder, skyldtes allerede den hæmmende virkning kravet om etableringen af et returflaskesystem havde på importen. Som følge heraf var kravet om en begrænsning af den mængde drikkevarer, som importørerne måtte markedsføre ikke rimeligt i forhold til det med bekendtgørelsen forfulgte mål. Dommens konklusion var således, at Danmark kunne fastholde pant- og retursystemet for alle emballager til øl- og læskedrikke, således at emballagerne skulle returneres til genpåfyldning eller materialegenindvinding. For de danske flasker kunne kravet om genpåfyldning opretholdes, medens Danmark maksimalt kunne kræve, at udenlandske flasker skulle returneres til materialegenindvinding. Danmark kunne således ikke fastholde godkendelseskravet for udenlandske emballager og heller ikke begrænsningen i det kvantum af ikke-godkendte emballager, der måtte markedsføres. På foranledning af dommen blev den danske bekendtgørelse om emballage til øl og læskedrikke igen ændret. I den nye bekendtgørelse nr. 124 af 27. februar 1989, som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 300 af 30. april 1997 om ændring af bekendtgørelse om emballage til øl og læskedrikke, blev betingelsen om de 3000 hl. pr. producent på årsbasis fjernet. Dommen tog derimod ikke stilling til det danske forbud mod metalemballager. På denne baggrund har Danmark opretholdt forbudet. 3.10.2 De franske olieaffaldsdomme Sagerne 172/82 Inter-Huiles, 295/82 Rhone Alpes Huiles, 240/83 ADBHU, 173/83 Kommissionen mod Frankrig De afgørelser fra EF-domstolen, som populært betegnes for de franske olieaffaldsdomme, vedrører den franske implementering af olieaffaldsdirektivet (75/439/EØF). Frankrig havde indført en ordning, hvorefter indehavere af olieaffald skulle aflevere dette til godkendte franske indsamlings- og bortskaffelsesvirksomheder. Indsamlingsvirksomhederne og de virksomheder, som opbevarede olieaffald, var herefter forpligtet til at aflevere olieaffaldet til godkendte franske bortskaffelsesvirksomheder, som skulle behandle affaldet på egne anlæg. Dette indebar, at hverken indsamlings- eller bortskaffelsesvirksomheder kunne udføre affaldet til en godkendt virksomhed i en anden medlemsstat. EF-domstolen fandt, at Frankrig ved at have udelukket udførsel af olieaffald til andre medlemsstater havde krænket traktatens artikel 34 (nu artikel 29). Med direktivet om olieaffald blev der indført et system om godkendelse af de omhandlede virksomheder. Olieaffald skulle således både i medfør af direktivet og i henhold til traktatens artikel 34 (nu artikel 29) kunne afleveres til en bortskaffelsesvirksomhed i en anden medlemsstat, som i denne stat havde opnået den i direktivet forudsatte autorisation. Miljøbeskyttelseshensynet var tilgodeset, såfremt olieaffaldet blev afleveret til en virksomhed i én af medlemsstaterne, som var blevet tildelt den i direktivet forudsatte autorisation. Sag 37/92 Vanacker Også sag 37/92 Vanacker vedrørte den franske ordning for indsamling af olieaffald. Baggrunden for sagen var en straffesag mod to belgiske statsborgere, Vanacker og Lesage, som var rejst for kriminalretten i Laon. Straffesagen vedrørte en overtrædelse af fransk lovgivning, begået i 1985, på hvilket tidspunkt de tiltalte havde indsamlet, transporteret og bortskaffet olieaffald uden at have den fornødne tilladelse hertil. EF-domstolen indledte med at fastslå, at artiklerne 30 (nu artikel 28) og 36 (nu artikel 30) ikke fandt anvendelse, da indsamling af olieaffald var reguleret på fællesskabsplan ved direktivet om olieaffald, hvorfor forholdet skulle vurderes ud fra dette direktiv alene.107 Herefter gentog Domstolen ADBHU-dommens betragtninger, hvoraf fremgik at en national lovgivning, der udelukkede udførsler af olieaffald, og til fordel for de indenlandske virksomheder tillige indførte en zoneopdelt godkendelsesordning, var uforenelig med olieaffaldsdirektivet. Sag 118/86 Nertsvoederfabriek I sag 118/86 Nertsvoederfabriek, som vedrørte eksportbegrænsninger på affald fra slagtning af fjerkræ, blev EF-traktatens artikel 34 (nu artikel 29) og artikel 36 (nu artikel 30) inddraget. Domstolen bemærkede, at artikel 34 (nu artikel 29) fandt anvendelse, idet der var tale om et indirekte forbud. Det måtte derfor undersøges, om restriktionen havde hjemmel i artikel 36 (nu artikel 30). Det var påberåbt af én af sagens parter, at formålet med ordningen var at varetage sundhedsmæssige hensyn i det øjemed at forhindre udbredelsen af dyresygdomme såvel som enhver form for miljøforurening. EF-domstolen fastslog, at den nationale ordning kun var omfattet af bestemmelsen i artikel 36, såfremt hensynet til menneskers og dyrs liv og sundhed ikke kunne beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, der var mindre hæmmende for samhandelen. Såfremt hensynet til håndhævelsen på nationalt område af sundhedslovgivningen om afhentning og transport af sundhedsfarlige produkter (ved godkendte destruktionsanstalter) var tilgodeset, kunne der ikke opstilles hindringer for eksporten af det omstridte slagteriaffald. 3.10.3 Sag 2/90 Vallonien-dommen Den 9. juli 1992 blev der afsagt en dom som er illustrerende for EF-domstolens afgrænsning af den miljømæssige kompetence mellem medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner. Kommissionen havde indstævnet Belgien for EF-domstolen med påstand om, at Belgien havde overtrådt direktiv 75/442/EØF om affald, direktiv 84/631/EØF om grænseoverskridende overførsel af farligt affald og traktatens artikel 30 (nu artikel 28) og 36 (nu artikel 30), ved at den belgiske region Vallonien havde indført et generelt forbud mod henlæggelse samt losning af affald fra anden stat eller andre belgiske regioner end Vallonien. Med hensyn til direktiv 75/442/EØF om affald argumenterede Kommissionen, at Belgien havde forsømt sine forpligtelser i forhold til dette direktiv, idet ingen af bestemmelserne i direktivet tillod et generelt forbud, og at forbudet var "i strid med såvel direktivets formål som dets opbygning, idet der herved søges sikret fri bevægelighed for affald på vilkår, som hverken er til skade for menneskers sundhed eller miljøet". Domstolen gav ikke Kommissionen medhold i dette synspunkt, men udtalte, at hverken de generelle rammer, der var pålagt af det pågældende direktiv, eller nogen af dets bestemmelser på specifik måde tog sigte på udveksling af affald mellem medlemsstaterne. Direktivet medførte derfor ikke noget konkret forbud mod at vedtage forholdsregler, således som Vallonien havde gjort. Som tidligere anført i afsnit 3.1.3 nåede Domstolen frem til, at affald var en vare, uanset om affaldet kunne genanvendes eller ej, hvorfor det var omfattet af traktatens artikel 30 (nu artikel 28). For så vidt angik forbudet mod overførsel af farligt affald fandt Domstolen, at der ved direktiv 84/631/EØF var indført en fuldstændig ordning, som navnlig vedrørte grænseoverskridende overførsler af farligt affald med henblik på dettes bortskaffelse. Det fulgte af direktivet, at de berørte nationale myndigheder kunne fremsætte indsigelser og således forbyde konkrete overførsler af farligt affald, dels af hensyn til beskyttelsen af miljøet og sundheden, dels af hensyn til den offentlige orden. Derimod kunne en medlemsstat ikke generelt forbyde overførsler af farligt affald. Der skulle foretages en konkret vurdering i hver enkelt tilfælde. Domstolen anfægtede ikke det vallonske forbud mod import af almindelig affald på grund af Valloniens særlige situation. Vallonien havde modtaget store mængder affald, som ikke kunne behandles forsvarligt. Domstolen henviste til princippet i EF-traktatens artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), hvorefter det "tilkommer hver region, kommune eller lokal enhed at træffe passende foranstaltninger med henblik på at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affald skal således bortskaffes nærmest muligt det sted, hvor det produceres." Det må pointeres, at det Domstolen accepterede var et forbud mod import af almindeligt ufarligt affald til deponi på et tidspunkt, hvor der endnu ikke forelå fælles regler for området. I dag vil affaldsforordningen resultere i en tilsvarende vurdering. EF-domstolens dom i Vallonien-sagen er dog stadig af stor betydning, idet der vil forekomme tilfælde, hvor affaldsforordningen må suppleres med en stillingtagen til traktatens bestemmelser om varernes frie bevægelighed jf. bl.a. sag C-203/96 Chemische, som gennemgås nedenfor. Det er derfor væsentligt at være opmærksom på at EF-domstolen ofte dømmer til fordel for miljøet og på bekostning af princippet om varernes frie bevægelighed. EF-domstolen har på sin vis bidraget til at skabe et "miljøretligt råderum" for medlemsstaterne, hvilket både Returflaskesagen, Vallonien-sagen og afgørelserne om affaldsreguleringens hjemmel vidner om. 3.10.4 Sag 422/92 Sagen om de tyske affaldsregler Sagen om de tyske affaldsregler vedrørte Tysklands implementering af det generelle affaldsdirektiv (75/442/EØF), direktivet om farligt og giftigt affald (78/319/EØF) og direktivet om overvågning og kontrol inden for Fællesskabet med grænseoverskridende overførsel af farligt affald (84/631/EØF). Det var Kommissionens opfattelse, at Tyskland ikke havde implementeret de nævnte direktiver korrekt. Ifølge den tyske lovgivning skulle de kompetente myndigheder nægte tilladelse til en grænseoverskridende overførsel af affald i følgende tilfælde: - såfremt denne udgjorde en fare for almenvellet, Kommissionen gjorde gældende at den tyske lovgivning var uforenelig med direktiv 84/631/EØF da reglerne dels byggede på et princip om, at affaldet skulle bortskaffes på nationalt område, dels krævede tilladelse til grænseoverskridende overførsel af farligt affald. Princippet om, at affaldet skulle bortskaffes på nationalt område, indeholdt implicit et eksportforbud. EF-domstolen bemærkede indledningsvis, at der med direktivet blev indført en fuldstændig ordning navnlig vedrørende grænseoverskridende overførsel af farligt affald med henblik på dettes bortskaffelse i nærmere angivne anlæg. Som tidligere fastslået i Vallonien-sagen kunne medlemsstaterne ikke generelt efter denne ordning forbyde sådanne overførsler. Dernæst fastslog Domstolen, at de forhold, som ifølge den tyske lovgivning kunne forhindre grænseoverskridende overførsler af affald, og som hovedsagelig var udtryk for varetagelsen af hensyn til almenvellet, vedrørte beskyttelsen af menneskers sundhed og miljøet, og derfor var omfattet af de hensyn, som direktivbestemmelserne vedrørte. Tyskland kunne lovligt nægte udførslen af affald til et tredjeland med den begrundelse, at affaldet på tilfredsstillende vis kunne bortskaffes i Tyskland. I modsætning til et generelt importforbud indebar den tyske foranstaltning ikke, at den ved direktivet indførte kontrolordning blev illusorisk. 3.10.5 Sag C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp De faktiske omstændigheder i hovedsagen udsprang af den nederlandske flerårsplan for bortskaffelse af farligt affald fra 1993. Planens afsnit 6, som havde særlig betydning for sagen, bestemte, at udførsel af affaldet var tilladt, når behandlingsteknikken var af bedre kvalitet i udlandet, eller når kapaciteten til behandling af en bestemt form for affald var utilstrækkelig i Holland. En sådan udførsel kunne dog ikke finde sted, såfremt der i Holland kunne foretages en bortskaffelse af mindst tilsvarende kvalitet. I så tilfælde skulle affaldet oplagres og afvente behandlingen i Holland. Den hollandske virksomhed Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, der blev mødt med forbudet, ønskede at udføre to partier oliefiltre og lignende affald på henholdsvis 2000 og 60 tons til behandling i Tyskland. Denne affaldsmængde skulle overføres til Tyskland (på virksomheden Factron) med nyttiggørelse for øje. Det hollandske miljøministerium fremsatte indsigelser mod disse udførsler. Ministeren fandt, at den påtænkte behandling af affaldet i Tyskland ikke var mere effektiv end den, der blev foretaget af den hollandske virksomhed AVR Chemie, hvorfor man nægtede at give tilladelse til de påtænkte udførsler. De for EF-domstolen forelagte spørgsmål vedrørte de affaldsretlige princippers anvendelse på affald til nyttiggørelse. Den nationale domstol havde anmodet om en fortolkning af, hvorvidt de affaldsretlige principper, i henhold til affaldsforordningen og det generelle affaldsdirektiv, kunne finde anvendelse på affald til nyttiggørelse. Såfremt disse retsakter ikke gav grundlag for en sådan anvendelse af principperne, ønskede den nationale domstol at vide, om EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176) indeholdt den fornødne hjemmel til en sådan anvendelse. Da EF-domstolen hverken fandt, at der i det generelle affaldsdirektiv (91/156/EØF) eller i affaldsforordningen (259/93/EØF) var hjemmel til at udstrække affaldsprincippernes anvendelse til nyttiggørelsesaffald, var det anvendelsen af EF-traktatens artikel 130 T (nu artikel 176), som skulle vurderes. Da artikel 130T (nu artikel 176) henviste til traktatens øvrige bestemmelser, var det nødvendigt for EF-domstolen at tage stilling til hvorvidt EF-traktatens artikel 34 (nu artikel 29) om udførselsrestriktioner var krænket. Den hollandske regering havde for det første gjort gældende, at bestemmelsen i flerårsplanen var begrundet i tvingende miljøbeskyttelseshensyn. Foranstaltningerne var nødvendige ud fra en rentabilitetsbetragtning for at sikre tilstrækkelige affaldsmængder og for forsyningssikkerheden. Uden en sådan sikkerhed ville Chemie skulle anvende mindre miljøvenlige brændstoffer eller brændstoffer, som gav anledning til yderligere omkostninger. Hertil udtalte EF-domstolen, at "…selv hvis det antages, at den pågældende foranstaltning kunne være berettiget af miljøbeskyttelseshensyn", var den hollandske begrundelse her af overvejende økonomisk art. EF-domstolen henviste til, at formål af rent økonomisk art ikke kunne begrunde en begrænsning af det grundlæggende princip om de frie varebevægelser.108 For det andet begrundede Holland foranstaltningen med undtagelsen i artikel 36 (nu artikel 30) om beskyttelse af menneskers sundhed og liv. Til dette argument bemærkede Domstolen, at en sådan begrundelse ville være relevant, hvis behandlingen af oliefiltre i de øvrige medlemsstater og deres transport over længere afstand, som følge af deres udførsel, udgjorde en fare for menneskers sundhed og liv. Dette var ikke gjort gældende i den foreliggende sag. Hertil kom, at den hollandske regering selv havde erkendt, at behandlingen af filtre i Tyskland var sammenlignelig med den i Holland af Chemie udførte behandling. Domstolen fandt det ikke godtgjort, at udførslen af oliefiltre til Tyskland udgjorde en fare for "miljøet eller for menneskers sundhed og liv" i henhold til artikel 36 (nu artikel 30). EF-domstolen konkluderede, at EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176) i den konkrete situation ikke gav hjemmel til at udstrække de affaldsretlige principper på overførsler af affald til nyttiggørelse. Begrundelsen herfor var, at en sådan anvendelse i dette tilfælde udgjorde "en hindring for udførslerne, som hverken var begrundet i tvingende miljøbeskyttelsesforanstaltninger eller i en af de i traktatens artikel 36 (nu artikel 30) fastsatte undtagelser". 3.10.6 Sag C-300/89 Titandioxid-dommen Sag C-300/89 titandioxid-dommen vedrørte hjemmelsvalget for direktiv 89/428/EØF om affald fra titandioxidindustrien. Afgørelsen resulterede i, at direktivets hjemmel blev ændret fra EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) til artikel 100A (nu artikel 95). Det skal bemærkes, at Rådet efterfølgende har vedtaget en ændring af direktiv 89/428/EØF om forureningen fra titandioxidindustrien - direktiv 92/112/EØF. Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), men har samtidig minimumskarakter. EF-domstolen fandt, at direktivet forfulgte det dobbelte formål, at beskytte miljøet og forbedre konkurrencevilkårerne. Direktivet foreskrev inden for præcise værdigrænser nedbringelse af udledning af affald fra eksisterende industrianlæg inden for titandioxidsektoren og fastsatte frister for iværksættelsen af de forskellige bestemmelser. Ved at pålægge forpligtelser vedrørende behandlingen af affald fra titandioxidfremstillingen kunne direktivet både nedbringe forureningen og tilvejebringe mere ensartede produktions- og konkurrencevilkår. De nationale bestemmelser om behandlingen af affald, som direktivet havde til formål at harmonisere, havde indvirkning på produktionsomkostningerne for titandioxidindustrien. En foranstaltning, der tilsigtede at harmonisere nationale bestemmelser om produktionsvilkårerne inden for en bestemt industrisektor med henblik på at fjerne konkurrencefordrejningerne, kunne bidrage til oprettelsen af det indre marked og derfor henhøre under anvendelsesområdet for artikel 100A (nu artikel 95). Domstolen fandt under henvisning til bl.a. artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3) som forpligtede Kommissionen til at anvende et højt beskyttelsesniveau, navnlig for så vidt angik miljøbeskyttelse, at det anfægtede direktiv burde have været udstedt med hjemmel i traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Titandioxid-dommen skal ses i lyset af dommene om affaldsrammedirektivet og affaldsforordningen, da begge domme bidrager til fortolkningen af afgrænsningen af anvendelsesområderne for artikel 130S (nu artikel 175) og 100A (nu artikel 95). 3.10.7 Sag 155/91 Dommen om det generelle affaldsdirektiv Ligesom titandioxid-dommen vedrørte dommen om det generelle affaldsdirektiv hjemmelsvalget, denne gang for direktiv 91/156/EØF om affald. Rådet vedtog rammedirektivet med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) - og ikke 100A (nu artikel 95), som Kommissionen havde ønsket det. Kommissionen anførte, at den primært anså affaldshåndteringen i alle dens former for en økonomisk aktivitet, og at forskelle i medlemsstaternes regler om affaldshåndtering kunne medføre en konkurrenceforvridning. Ifølge Kommissionen var formålet med direktivet at sikre den frie bevægelighed for affald. EF-domstolen fastslog indledningsvis, under henvisning til Vallonien-dommen, at det var korrekt, at affald uanset om det skulle genanvendes eller ej var en vare hvis bevægelighed, i henhold til EØFT artikel 30 (nu artikel 28), ikke måtte begrænses. Tvingende hensyn til beskyttelse af miljøet kunne dog retfærdiggøre undtagelser fra de frie varebevægelser. Det miljøretlige kildeprincip jf. EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), som fastslået i Vallonien-sagen, indebar, at det tilkom hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at træffe passende foranstaltninger med henblik på at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald. Affaldet skulle bortskaffes nærmest muligt det sted, hvor det produceredes, således at transporten blev begrænset mest muligt. Herefter udtalte EF-domstolen, at det var disse retningslinier, som direktivet havde til formål at føre ud i livet, idet artikel 5 og artikel 7 henviste til selvtilstrækkeligheds- og nærhedsprincippet, hvorefter Fællesskabet som helhed ville blive istand til selv at bortskaffe sit affald og hindre transport af affald, som ikke var i overensstemmelse med affaldshåndteringsplanerne. Det var ifølge Domstolen ud fra en sådan synsvinkel, at affaldsdirektivet skulle forstås. Formålet med direktivet var ikke at fastsætte regler om fri bevægelighed af affald i overensstemmelse med den frie varebevægelighed, men derimod at forsøge at kontrollere forureningen eller affaldsfrembringelsen ved kilden. Når en harmonisering af konkurrence- og omsætningsvilkårene på det indre marked kun var en accessorisk konsekvens af en retsakts bestemmelser, fulgte det af Domstolens praksis, at artikel 100A (nu artikel 95) ikke var rette hjemmel. EF-domstolen fastslog, at traktatens artikel 130S (nu artikel 175) var den rette hjemmel for det generelle affaldsdirektiv. Ved at angive EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) som hjemmelsgrundlag sikrede EF-domstolen, at hensynet til miljøet blev prioriteret højere end hensynet til realiseringen af det indre marked. Der overlades medlemsstaterne et miljøretligt råderum inden for affaldsreguleringen ud fra princippet om geografisk nærhed og selvtilstrækkelighed, idet det er disse principper, der danner grundlag for, at EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) anvendes som hjemmel. Med artikel 175 opstår muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre strengere regler i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 176. 3.10.8 Sag 187/93 Dommen om affaldsforordningen Dette søgsmål vedrørte hjemmelsvalget for affaldsforordningen. Forordningen var blevet vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175), men Parlamentet bestred, at den af Rådet valgte hjemmel var korrekt. Domstolen henviste i sin stillingtagen til det rejste hjemmelsspørgsmål i sag C-155/91, hvori det blev fastslået at direktiv 91/156/EØF efter sit formål og indhold skulle sikre, at affald - uanset om der var tale om industri- eller husholdningsaffald - blev behandlet på en sådan måde, at hensynet til beskyttelsen af miljøet blev tilgodeset. For så vidt angik forordningens indhold bemærkede EF-domstolen, at forordningen fastsatte de nærmere betingelser, hvorunder affald kunne overføres mellem medlemsstaterne, og de procedurer, der skulle følges, for at de kunne tillades. Det var i denne forbindelse uden betydning, at forordningen i kraft af tilnærmelsen af de betingelser, der var gældende med hensyn til overførsler af affald, havde betydning for varebevægelserne og dermed for det indre markeds funktion. EF-domstolen fandt, at forordningen alene havde en accessorisk betydning for det indre marked og opretholdt artikel 130S (nu artikel 175) som den korrekte hjemmel.109 |
||