Miljøzoner, fase 1 7. Koncepter og deres effekter7.1 Definition af koncepter Styringsmidler, der minder om hinanden, er i dette kapitel grupperet i samme koncept, så miljøkonsekvenser og f.eks. administrative og juridiske konsekvenser bliver mere tydelige. I dette kapitel vurderes de mulige effekter af nogle eksempler på koncepter for miljøzoner i Danmark. 7.1 Definition af koncepterPå de følgende sider defineres fire eksempler (koncepter) på en miljøzoneordning. Inden for koncepterne er der mange muligheder for at variere udformningen, f.eks. med mere eller mindre restriktive krav, og det er også muligt at sammensætte andre koncepter end de her nævnte. De fire koncepter kan kort benævnes:
Principielt kunne der defineres et femte koncept, der hedder Bompengering, jf. beskrivelsen af styringsmidlet i kapitel 4. En del af elementerne i dette findes dog også i regulering af personbiltrafikken. Desuden har alle de store byer meddelt, at de ikke er interesserede i en decideret bompengering, og det er derfor valgt ikke at medtage den som et særskilt koncept. På de efterfølgende sider er de fire koncepter nærmere defineret, og der er foretaget en overordnet vurdering af de mulige effekter i København, hvor der er taget udgangspunkt i en miljøzone inden for søsnittet. Vurderingerne af luftforureningen er foretaget ved hjælp af en beregningsmodel som er beskrevet i bilag A. Modellens input baseres på en vurdering af konceptets indvirkning på trafikniveauet og fordelingen på transportmidler, drivmidler mv. Beregningerne omfatter alene emissionerne fra trafikken, baseret på standardiserede emissionsfaktorer. Beregningerne er relativt overordnede og derfor behæftede med nogen usikkerhed (jf. bilag A). Beregningerne vurderes dog at være hensigtsmæssige for en sammenlignende vurdering af de forskellige koncepter. Man skal være opmærksom på, at der i disse år sker betydelige reduktioner af trafikkens emissioner, alene i kraft af den teknologiske udvikling som følge af blandt andet den løbende stramning af EU-emissionsnormer for køretøjer. Den større udbredelse af katalysatorer, som automatisk sker i takt med den løbende udskiftning af bilparken, bevirker således et fald i emissionerne, som er helt uafhængigt af miljøzoner og andre tiltag. Hvis en miljøzone udformes som rent motortekniske foranstaltninger, vil effekten derfor være en fremskyndelse af en effekt, der ville indtræffe på lidt længere sigt. For at sikre at en miljøzoneordningen baseret på emissionsnormer vedbliver at være på forkant med udviklingen, kan den udformes som et "rullende" system, der løbende revideres og strammes op i takt med at EU vedtager nye og skrappere emissionsnormer. For at tage højde for denne udvikling tager beregningerne udgangspunkt i bilparkens sammensætning i år 2000, som er estimeret ved en fremskrivning af bilparkens udvikling. Det skønnes f.eks., at der i år 2000 er 52% af personbilerne, der har katalysator, hvor andelen i dag er ca. 60%. En nærmere beskrivelse af disse forudsætninger er givet i Bilag A. Øvrige effektvurderinger, som ikke vedrører emissioner, er baseret på mere kvalitative skøn, da de er vanskelige at kvantificere. Det gælder følgende forhold:
Effekterne uden for zonen kan være ganske væsentlige, både positivt og negativt. Tekniske krav til motorer og drivmidler vil alt andet lige have en positiv effekt uden for zonen, idet bilerne også kører uden for zonen. Andre styringsmidler kan derimod have mere sammensatte effekter, såfremt de bevirker en øget trafik uden for zonen. De følgende afsnit skal opfattes som "regneeksempler", der kan illustrere de mulige effekter af en miljøzoneordning i København. 7.2 Miljøklassificering af køretøjerBaggrund Regulering af bilers emissioner omfatter alene nye biler. F.eks. skal alle benzindrevne personbiler opfylde krav, der gør det nødvendigt at have en katalysator, og alle lastbiler skal opfylde EURO 2 normerne. I de svenske miljøzoner indgår lastbilers emissioner i form af et krav til bilalder, men fra Danmark er der endnu ingen eksempler på lokale miljøregler. Styringsmidler Konceptet består af styringsmidlet emissionskrav. Reguleringsform Reguleringen forudsættes at være i form af restriktioner, således at biler forbydes adgang til zonen, medmindre de opfylder visse miljømæssige kriterier. Opfyldelse af kriterierne kan eventuelt fremmes gennem økonomiske incitamenter. Krav For at få adgang til zonen skal køretøjer opfylde nedenstående krav:
Kravene er mest restriktive over for dieselkøretøjer, da de har de største emissioner af partikler og NOx. Personbiler med dieselmotor anvendes især til taxi- og erhvervskørsel og har en hurtig udskiftningstakt, hvorfor mange allerede opfylder kravet. Desuden råder mange virksomheder over flere biler og kan derfor overholde kravet ved en hensigtsmæssig disposition af vognparken. For benzinbiler er kravet om at opfylde EURO 1 indirekte et krav om katalysator. Kravet til busser i fast rute om at opfylde EURO 3 eller EEV anses for at være i overensstemmelse med HT's igangværende omlægning af busdriften i centrum til gasbusser. Brændstofforsyningen kan klares centralt med en gastank ved HT's garageanlæg. Turistbusser er mindre egnet til gasdrift p.g.a. pladsforhold i bussen, forsyningssikkerhed mv. Kontrol En effektiv kontrol kræver, at bilerne eventuelt i forbindelse med det periodiske syn udstyres med et mærke, der viser miljøklassen. I så fald består gadekontrollen blot i at kontrollere bilernes mærker. Desuden er alle motorer, der er godkendt til at køre i EU, tydeligt mærket, så det er muligt at identificere, hvilken typegodkendelse og dermed hvilken emissionsnorm motoren lever op til. Dispensationer For personbiler kan der gives dispensationer til beboere og måske virksomheder i zonen, som ved zonens etablering har en bil uden katalysator. Forventede effekter I konsekvensberegningerne antages det, at trafikarbejdet er uændret, og at konsekvensen af konceptet udelukkende er en udskiftning af de biler, der ikke lever op til kravene. Denne antagelse er pessimistisk (i miljømæssig forstand). I praksis vil der på kort sigt ske en reduktion af trafikarbejdet, fordi ikke alle kan leve op til kravene, men på længere sigt vil trafikniveauet komme tilbage til udgangspunktet, efterhånden som folk får skiftet deres bil ud. Fremkommelighed Da der er forudsat uændret trafikarbejde, sker der ingen ændringer i fremkommeligheden. Emissioner Modelberegningerne viser meget store reduktioner af emissionerne:
Den store reduktion af HC skyldes især det indirekte krav om katalysator til benzinbiler, mens de øvrige emissioner også reduceres på grund af restriktionerne for dieselbiler. Ud over de nævnte reduktioner sker der en beskeden reduktion af CO2-emissionerne. Som tidligere nævnt ville ovenstående effekter under alle omstændigheder opnås inden for nogle år, efterhånden som bilerne udskiftes til nye og mere miljøvenlige modeller. Konceptet kan derfor ses som en fremskyndelse af en positiv effekt. Støj Nyere biler støjer mindre end ældre biler, og der vil derfor være en lille reduktion af støjen. Imidlertid er det kun omkring halvdelen af bilparken, der udskiftes med mere støjsvage køretøjer, og den deraf følgende reduktion vil næppe kunne registreres. Da der er forudsat uændret trafikarbejde, sker der ingen ændringer i det visuelle miljø. Øvrige miljøparametre Heller ikke for de øvrige miljøparametre (vejslid, barriereeffekt, tryghed mv.) sker der ændringer, da der er forudsat uændret trafikarbejde. Dog vil der muligvis kunne registreres en lille forbedring i trafiksikkerheden, da nye biler er mere sikre end ældre biler på grund af ABS-bremser, airbags mv. Økonomi De offentlige udgifter vil være små, under den væsentlige forudsætning, at biler udstyres med miljømærkater ved de periodiske syn. (Dette kan i øvrigt gøres mere eller mindre omkostningskrævende, afhængigt af ambitionsniveauet. I den enkleste udgave skal mærket blot afhænge af bilens (motorens) produktionsår og ikke af egentlige målinger). For bilejere kan ordningen blive dyr, hvis den kræver udskiftning af bilen. Omtrent halvdelen af den danske personbilpark har ikke katalysator og kan derfor ikke opfylde kravene. Det er formentlig især personer i de lavere indkomstgrupper, der kører i ældre biler uden katalysator, og restriktionerne vil således navnlig ramme disse grupper. Det har dog ikke været muligt at undersøge dette aspekt nærmere inden for rammerne af projektet, men det skal naturligvis analyseres grundigt, hvis der udarbejdes mere konkrete planer om miljøzoner. Lovgivning En miljøklassificering kan ikke gennemføres uden en særskilt lovgivning. Effekter uden for zonen Der er ikke foretaget beregninger af emissionerne uden for zonen, men der vil formentlig kun ske marginale ændringer. Det er sandsynligt, at nogle biler vil blive udskiftet hurtigere for at kunne leve op til kravene i zonen, hvilket også vil have en positiv effekt, når bilerne kører uden for zonen. Til gengæld må det forventes, at visse ældre lastbiler flyttes til transportopgaver uden for zonen, hvilket har en negativ effekt. Sammenfatning Effekterne af en miljøklassificering er sammenfattet i Tabel 14. Tabel 14
7.3 Regulering af vare- og lastbiltrafikkenBaggrund Et koncept for indgreb mod vare- og lastbiltrafikken i en miljøzone vil f.eks. kunne indeholde regulering af :
Formålet med disse styringsmidler er primært at forbedre bymiljøet, hvad angår trafikstøj, sundhedsskadelige emissioner og det visuelle miljø, og i øvrigt at reducere slid af belægninger og gadeudstyr. I dag anvendes især vægt- og dimensionsgrænser i stor udstrækning i europæiske byer og i et vist omfang i større danske byer. Styringsmidler For området inden for Søsnittet i København vurderes følgende styringsmidler relevante i en miljøzoneordning:
De to førstnævnte styringsmidler bør betragtes som oplagte kommunale initiativer, som kan gennemføres i henhold til gældende lovgivning. Krav om kapacitetsudnyttelse ved kørsel i centrale bydele kunne gøres til et hensigtsmæssigt standardiseret styringsmiddel, som der kan skabes grundlag for i en ny lovgivning, og som de enkelte kommunerne/byer frit kan vælge om de vil indføre, som et element i en miljøzoneordning. Transportbranchen skal inddrages aktivt i den konkrete udformning, og det er væsentligt, at der skabes ensartede regler i de byer, der vælger at indføre ordningen. Kontrol Kontrollen af de foreslåede styringsmidler vil kunne udøves af Københavns kommunes parkeringskorps. Kapacitetsudnyttelsen skal dog kontrolleres ved indsendelse af papirer (kørebøger, fragtbreve) til den kontrollerende instans. Dispensationer Det vil komme på tale at udstede dispensationer til særlige grupper, f.eks. renovationsbiler som i dag har en størrelse på ca. 16 tons totalvægt. Forventede effekter Trafikafvikling Indførelse af både vægt- og dimensionsgrænser og lastezoner vurderes at ville virke positivt på trafikafviklingen. Selv om de helt store køretøjer erstattes af flere mindre vil slutfacit formentlig blive en forbedret trafikafvikling, fordi de store vare- og lastbiler er særdeles kapacitetsforbrugende. Lastezoner og krav til kapacitetsudnyttelsen vil medvirke til nedsættelse af vare- og lastbiltrafikken. Alt i alt vurderes det, at der sker en lille reduktion (under 1%) af det samlede trafikarbejde (som også omfatter personbiler) og en forbedret fremkommelighed. Emissioner Ændringen af trafikkens sammensætning medfører reduceret emission af sundhedsskadelige partikler og af kvælstofilter, mens de øvrige emissioner er nogenlunde uændrede. Ifølge erfaringer fra SAVE-projektet i Odense 1993 vil CO2-emissionen reduceres, fordi mindre lastbiler er mindre energiforbrugende. Støj Ændringerne i trafikarbejdet vil medføre en lille reduktion af støjen. Det er dog tvivlsomt, om reduktionen vil kunne høres. Visuelt miljø Indførelse af vægt- og dimensionsgrænser vil klart medvirke til forbedring af det visuelle miljø. Lastezoner og kapacitetsudnyttelse vurderes ikke at have en effekt på det visuelle miljø af betydning. Økonomi Indførelse af vægt- og dimensionsbegrænsninger må forventes at medføre ikke helt uvæsentlige besparelser i kommunens driftsudgifter til belægninger og gadeudstyr. Indførelse af lastezoner skønnes kun at belaste kommunens anlægs- og driftsbudget i ubetydelig grad. Set fra transportørens side vil vægt- og dimensionsgrænser kunne medføre øgede driftsudgifter til en transport, som måske ikke vil kunne udføres helt så effektivt. Der vil omvendt kunne ligge besparelser i, at de mindre køretøjer er lettere at manøvrere, hvorfor tidsforbruget ved varelevering kan blive mindre. Indførelse af lastezoner vil imidlertid ensidigt kunne føre til besparelser i transportørens driftsudgifter. Lovgivning Vægt- og dimensionsgrænser samt lastezoner kan umiddelbart gennemføres i henhold til gældende lovgivning hvis reguleringen er begrundet af trafikafviklings- og sikkerhedsmæssige hensyn, jf. kapitel 0. Krav om kapacitetsudnyttelse og krav om vægt- og dimensionsgrænser og lastezoner, der alene er begrundet i miljømæssige hensyn kræver ny lovhjemmel. Effekter uden for zonen Reguleringen vil have en vis afsmittende effekt uden for zonen. Imidlertid udgør den miljøzone-relaterede trafik kun en mindre del af den samlede trafik uden for zonen, og effekten vil derfor være ganske lille. Sammenfatning Effekterne er sammenfattet i nedenstående tabel: Tabel 15
7.4 Regulering af personbiltrafikkenBaggrund Der er allerede i dag gennemført en række parkeringsreguleringer i området. Der er p-afgifter på alle offentlige pladser i indre by og Christianshavn, hvor parkering i den dyreste zone koster 20 kr. pr. time. I Indre by har kommunen desuden nedlagt ca. 10% af pladserne uden at retablere dem andre steder. Der er ikke gennemført tiltag til fremme af samkørsel. Styringsmidler Et koncept som skal styre persontrafikken i en miljøzone omfattende søsnittet bør omfatte styringsmidlerne P-regulering og samkørsel. Reguleringsform Den mest hensigtsmæssige reguleringsform vil være afgifter, således at bilerne skal betale, hvis de vil køre ind i zonen. Krav kan anvendes i forbindelse med fremme af samkørsel, f.eks. i forbindelse med transportplaner for virksomheder. Virkemidler Der forudsættes følgende tiltag i miljøzonen:
Ud over de nævnte tiltag kan billigere kollektiv trafik påvirke transportmiddelvalget. Dette er dog ikke medtaget, da det snarere hører hjemme under styringsmidlet Andre transportmidler. Kontrol I dag foregår der en meget effektiv parkeringskontrol, som forudsættes fastholdt eller evt. udbygget. Det er sværere at kontrollere de samkørende. I USA gives flere steder gratis p-pladser til samkørende. I søzonen i København kunne man forestille sig, at samkørende får et mærkat, som gælder på hverdage inden for en bestemt tidsperiode, som giver ret til billig parkering. Kommunen udleverer mærkatet, som kan gælde for en given tidsperiode, og kommunen kan desuden lave stikprøvekontroller. Dispensationer Beboere i området kan ligesom i dag købe en beboerlicens. Der gives dispensationer til handicappede etc. Forventede effekter Trafik og trafikafvikling På baggrund af erfaringer fra København forventes de parkeringspolitiske styringsmidler at reducere personbiltrafikken i zonen med ca. 10%. Dog må der løbende ændres på afgifterne og evt. antallet af pladser, så trafikken ikke stiger igen. Modelberegninger tyder på, at hvis alle med mulighed for samkørsel, benyttede dette, ville andelen af samkørende udgøre 10-15% af bolig-arbejdsstedsrejserne, og hvis der var mulighed for at få betaling for at medtage passagerer, ville den stige til 15-20% af bolig-arbejdsstedsrejserne. De samkørende vil i lige høj grad være tidligere bilførere og kollektivt rejsende. Overførslen til samkørsel vil reducere biltrafik for bolig-arbejdsstedsrejser 14-19% uanset betaling. Da bolig-arbejdsstedsrejser udgør ca. 30% af bilturene, skønnes samkørsel i zonen at kunne reducere biltrafikken med 3-5%. Alt i alt vurderes personbiltrafikken at falde med 13-15%, svarende til et fald i det samlede trafikarbejde på ca. 12%. Det største fald vil ske i myldretiderne, da det primært er bolig-arbejdsstedstrafik konceptet retter sig mod at reducere. Det vil forbedre trafikafviklingen og dermed biltrafikkens fremkommelighed. Emissioner Reduktionen i trafikarbejdet vil medføre en forbedring af miljøforholdene i zonen. Specielt kulbrinteemissionen (HC) reduceres, mens der kun sker små ændringer i partikler og NOx, som primært stammer fra dieselmotorer. Støj Der sker en lille reduktion af støjen, men den vil næppe kunne høres. Visuelt miljø Da trafikarbejdet reduceres, kan der forventes små forbedringer i det visuelle miljø. Forbedringen vil dog være beskeden, da det som regel er lastbilerne, der opfattes som mest generende. Øvrige miljøparametre Også for øvrige miljøparametre (barriereeffekt, sikkerhed mv.) sker der forbedringer, der dog er så små, at de næppe kan registreres. Økonomi En forøgelse af parkeringsafgifterne i zonen med 50% vil medføre en øget indtjening til kommunen. Kommunens årlige nettoindtægt var i begyndelsen af 1990´erne ca. 80 mio. kr. Afgiftsforøgelsen vil dog ikke medføre en 50% stigning i indtægterne, idet biltrafikken reduceres. En kommunal overtagelse af private parkeringspladser, etablering af park-and-ride pladser samt ansættelse af en transportkoordinator og vejledning og kontrol i forbindelse med transportplaner for virksomhederne vil medføre en udgift for kommunen, som dog vurderes at være mindre end mérindtægterne på parkeringsafgifterne. Konceptet vil medføre en mérudgift for de bilister, der vælger at køre ind i zonen ligesom det vil medføre en udgift for virksomhederne til udarbejdelse og gennemførelse af transportplanerne. Lovgivning En forhøjelse på 50% af parkeringsafgiften kan ikke ske med hjemmel i den nuværende færdselslov, men vil kræve en lovændring. Effekter udenfor zonen En forhøjelse af parkeringsafgifterne i miljøzonen kan medføre, at antallet af parkanter stiger i området uden for zonen. Den effekt har man allerede set i kommunen i forbindelse med de eksisterende afgifter. Det kan medføre en lille forøgelse af trafikarbejdet pga. parkeringssøgning. En overflytning af bilister til kollektiv trafik som følge af afgiftsforhøjelserne samt en øget samkørsel vil derimod reducere trafikarbejdet i områderne uden for zonen. Alt i alt skønnes det totale trafikarbejde og dermed miljøbelastningen at falde i områderne uden for zonen. Administrative forhold Parkeringsreguleringerne medfører ikke øget administration i forhold til i dag. Der vil derimod være en del administration forbundet med vejledning og godkendelse i forbindelse med virksomhedsplaner og til koordinering af samkørsel og udlevering af miljømærkat til disse. Sammenfatning Effekterne af en regulering af personbiltrafikken er sammenfattet i Tabel 16. Tabel 16
7.5 Miljøforbedringer af eksisterende dieselkøretøjer Baggrund De mest sundhedsskadelige emissioner i byområder anses i dag for at være partikler, som formodes primært at stamme fra dieselmotorer. Udslippene kan reduceres ved anvendelse af renere dieseltyper. Den helt store reduktion opnås dog kun, hvis der også monteres partikelfilter på dieselkøretøjer. Denne teknik er beskrevet i rapporten "Muligheder for miljøforbedringer af dieselkøretøjer", DTI Energi, Motorteknik, Århus, 1998. Rapporten påviser, at der kan opnås en væsentlig miljøforbedring i byområder. Rapporten er tilgængelig på Miljøstyrelsens hjemmeside (www.mst.dk). Styringsmidler Dieselbiler forudsættes at anvende lavsvovl diesel som følge af beslutningen i pinsepakken om at differentiere dieselafgifterne til fordel for lavsvovl diesel. Desuden indføres et krav om montering af partikelfilter. Reguleringsform Reguleringen udformes som restriktioner, således at dieselkøretøjer kun får adgang til miljøzonen, hvis de kører på den ønskede dieseltype og har monteret partikelfilter. Krav om partikelfilter kan eventuelt understøttes af økonomiske incitamenter. Krav Konceptet gælder kun dieselkøretøjer, og der stilles derfor ikke krav til benzindrevne køretøjer. Til dieseldrevne køretøjer stilles følgende krav:
Et problem ved CRT-partikelfiltre er, at ved afbrænding af partikler øges udstødningsgassens indhold af det skadelige NO2. Udstødningens indhold af NOx består primært af NO (ca. 90%), som ikke anses for at være sundhedsskadelig. De resterende ca. 10% er det sundhedsskadelige NO2. Det afbrændingsprincip som anvendes i CRT-filtrene, indebærer at en del af den forekommende NO omdannes til NO2, således at NO2-andelen øges til omkring 30%. Det samlede NOx-udslip ændres derimod kun ubetydeligt (en reduktion på ca. 3%). I atmosfæren omdannes NO med tiden også til NO2, men det sker kun for en mindre del i selve gaderummet, og den øgede NO2-andel fra CRT-filtrene vil derfor medføre et øget indhold af NO2 i gaderummet. Beregninger fra DMU viser at en større udbredelse af CRT-filtre i visse tilfælde vil kunne medføre overskridelser af de nuværende vejledende luftkvalitetsnormer for NO2 og af de fremtidige bindende luftkvalitetsnormer. Regeringen vil derfor gennemføre et demonstrationsprojekt, hvor der vil blive foretaget en nøje vurdering af emissionsforholdene og af de resulterende luftkvalitetsdata. I dette projekt vil også andre filterkoncepter end CRT-filtre blive afprøvet. For at afhjælpe problemet med stigende NO2 i gaderummet kan det overvejes om der i forbindelse med krav om partikelfiltre i miljøzonen samtidig kan indføres et eller flere andre styringsmidler i miljøzonen, der reducerer NOx-udslippet. Forventede effekter Det antages, at samtlige dieselbiler forsynes med udstyr, så de opfylder kravene. Dermed antages det, at trafikarbejdet er uændret, og at ændringerne alene sker i form af tekniske ændringer. Emissioner De tekniske foranstaltninger medfører betydelige reduktioner af dieselkøretøjernes emissioner af partikler. Da dieselkøretøjerne kun står for en mindre del af det samlede trafikarbejde, bliver de samlede effekter bortset fra for partikler dog beskedne. I alt er det beregnet, at der kan opnås følgende reduktioner af de totale emissioner i miljøzonen:
De tekniske ændringer har kun ringe effekt på CO2 og NOx, hvorfor der ikke sker reduktioner. En katalysator reducerer udslippet af HC, men da det især kommer fra benzinbiler, er den samlede effekt meget lille. Den største effekt opnås for partiklerne, der især stammer fra dieseldrevne biler. Da der er forudsat uændret trafikarbejde, sker der ingen ændringer i fremkommeligheden og det visuelle miljø. Støj Ændringerne påvirker ikke bilernes støjniveau (bortset fra en eventuel marginal reduktion). Øvrige miljøparametre Heller ikke for de øvrige miljøparametre (vejslid, barriereeffekt, tryghed mv.) sker der ændringer, da trafikarbejdet forudsættes uændret. Økonomi For staten og kommunen er der ingen større omkostninger, hvorimod eftermontering af udstyr kan være dyrt for den enkelte bilejer. Partikelfiltre til store køretøjer koster i størrelsesordenen 55-70.000 kr. Lovgivning Krav om miljøforbedringer af eksisterende dieselkøretøjer i miljøzoner kræver, at der udarbejdes ny lovhjemmel. Effekter uden for zonen Konceptet vil have positive effekter også uden for zonen, såfremt de renere dieselformer og efterbehandlingsudstyret bliver videre udbredt. Sammenfatning Effekterne af Miljøforbedringer af dieselkøretøjer er sammenfattet nedenfor: Tabel 17
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||