Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 15
Anbefalinger

15.1 Den centrale sondring
15.2 Specialkommunemodellen
   15.2.1 Forbedringer af specialkommunernes funktionsbetingelser
   15.2.2 Begrænsninger af negative elementer
15.3 Markedsfunktionalitet og konkurrence
   15.3.1 Forbedringer af markedsvilkårene
   15.3.2 Begrænsninger af negative elementer ved forslaget
15.4 Affaldsgebyrreglen
15.5 Endelighedsbestemmelser
15.6 Konkrete forslag til ændret formulering af reglerne
   15.6.1 Ændret formulering af miljøbeskyttelseslovens regler
   15.6.2 Ændret formulering af affaldsbekendtgørelsens regler
   15.6.3 Ændret formulering af specielle affaldsbekendtgørelsesregler
15.7 Årsregnskabslovens regler
15.8 Strukturkommssionens forudsætninger

15.1 Den centrale sondring

I dette Kapitel er der på baggrund af de forudgående beskrivelser og vurderinger angivet nogle anbefalinger vedrørende valget af den konkrete model samt de afgrænsninger og regelændringer, der bør inddrages som led i tilrettelæggelsen af de fremtidige ordninger.

Det er behov for ved de anbefalinger, der opstilles for den fremtidige kommunale struktur, at tage udgangspunkt i, at EU (herunder EF-domstolen) bl.a. har fastlagt krav om:

behandlingen af affald som en vare af særlig karakter,
respekt for nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitet ved bortskaffelse af affald (deponering og visse former for forbrænding),
sikring af et indre marked for erhvervsaffald, der kan nyttiggøres,
respekt for forurener-betaler princippet,
adskillelse af aktører, der fungerer på markedsbetingelser, henholdsvis aktører med regulerende kompetencer (myndighedsopgaver) og aktører, der er tildelt et offentligt monopol, og
indførelse af regler om producentansvar m.v. inden for specialfraktioner som eksempelvis elektronikskrot.

Der er ved håndtering af dagrenovation (omfattende husholdningsaffald og husholdningslignende affald) og ved deponering af affald tale om områder, hvor kommunerne efter miljøbeskyttelsesloven og EU's affaldslovgivning, forsyningspligtydelsesmeddelelsen m.v. har en forpligtelse til at sikre, at ydelserne leveres, at der er tale om rimelige priser, at ydelserne er tilgængelige for alle borgere, og at der økonomisk kan sikres et grundlag for retablering af miljøet 30 år efter nedlukning af deponier m.v. På grund af områdets karakter - herunder nærhedsprincippets og tilstrækkelig-egenkapacitetsprincippets betydning - kan kommunerne beholde driftsopgaverne. Området er egnet til at henhøre under det offentlige monopol. Derfor er det relevant i forhold til dette område at vurdere, hvordan kommunerne bedst kan forene løsningen af deres myndigheds- og driftsopgaver.

I relation til nyttiggørelse af erhvervsaffald bør kommunerne derimod begrænse deres deltagelse i driftsfunktioner i overensstemmelse med de forudsætninger og krav, der er fastlagt vedrørende adskillelse af de konkurrenceudsatte funktioner fra de offentligt tildelte reguleringsopgaver og monopoler.

Det betyder, at der i det følgende er lagt afgørende vægt på den centrale sondring, som er introduceret i Kapitel 1 mellem de affaldsydelser/-opgaver, der er konkurrenceudsatte henholdsvis de affaldsopgaver, der af natur er en del af de kommunale forsyningspligtydelser og dermed falder inden for det, der kan forblive et offentligt monopol.¹ Det sondres mellem:

affald til deponering samt bortskaffelse af husholdningsaffald (dagrenovation) og husholdningslignende (dagrenovationslignende) affald og
nyttiggørelse af erhvervsaffald - herunder nyttiggørelse af farligt erhvervsaffald.

De anbefalinger, der gives i det følgende, er forudsat at være en samlet pakke. Det vil dog også være muligt at vælge at følge nogle af de opstillede anbefalinger med den fornødne hensyntagen til de præmisser, der er lagt til grund ved udformningen af disse - herunder som beskrevet i de forudgående kapitler.

Der er i afsnit 15.6. angivet konkrete forslag til en ændret regelformulering med oplysninger om, hvilke af de i de forudgående afsnit opstillede anbefalinger, der vil kunne realiseres ved den angivne regelformulering.

15.2 Specialkommunemodellen

Anbefaling 1: Det er vores anbefaling, at der organisatorisk i kommunerne tages udgangspunkt i specialkommunemodellen til løsning af de myndighedsopgaver og de driftsopgaver, der enten vedrører indsamling og håndtering af husholdningsaffald og husholdningslignende affald eller deponering af affald.

En overførelse af en kompetence til at fastlægge bindende regulativbestemmelser til de kommunale fællesskaber er alene forsvarlig, hvis der er tale om kompetencer, der ikke griber væsentligt ind i de reguleredes forhold, og som heller ikke er i strid med forbudet mod på en gang at deltage i et konkurrenceudsat marked og reguleringen af markedet. Det er begrundelsen for den valgte afgrænsning af kompetenceområdet.

Det er en forudsætning for samtidig varetagelse af myndigheds- og driftsopgaver, at det præciseres i lovgivningen og i den vejledning, som udsendes fra Miljøstyrelsen, hvad det kommunale ansvar for bortskaffelsen af affald reelt indebærer, hvad de affaldsplaner og -regulativer, som udstedes af kommunerne eller af de kommunale fællesskaber, kan indeholde, samt hvad affaldsplanerne kan og skal anvendes til.

At overlade planlægningen og tilrettelæggelsen af ordningerne for dagrenovation og dagrenovationslignende affald til kommunale fællesskaber, synes ikke ud fra en væsentligheds- og egnethedsvurdering at være problematisk, idet (1) der er tale om nogle serviceydelser, der stilles til rådighed mod en brugerbetaling, (2) de indgreb, som kan foretages, er yderst begrænsede, (3) og de kommunale fællesskaber er forvaltningsmyndigheder, der er bundet ved de forvaltningsretlige og kommunalretlige regler og principper, ligesom de har en særlig faglige indsigt og et - om end indirekte - politiske mandat.² Samtidig er en placering af reguleringen og driften af deponeringsopgaver hos samme myndighed i overensstemmelse med de principper og regler, der gælder for sådanne opgaver. Inden for de områder, hvor hensynet til forsyningssikkerhed, og hvor respekten for de to centrale affaldsprincipper, nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitet, er foreskrevet, er specialkommunemodellen efter vores opfattelse den mest hensigtsmæssige. Der sikres ved valg af modellen mulighed for tilstedeværelse af den forudsatte driftskapacitet og specialisering ved deponering m.v., samtidig med at de kommunalretlige og forvaltningsretlige love og principper fastlægger rammerne og de retlige krav, som skal respekteres ved myndighedsudøvelse og faktisk forvaltningsvirksomhed.

Der er ved miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 4 tillagt miljøministeren kompetence til at foreskrive, at affaldsplanerne skal erstattes af fælleskommunale planer, og der er ved § 49 tillagt ministeren en kompetence til at pålægge kommunerne at oprette - og til at udvide kredsen af deltagere i - kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomheder. Specialkommunemodellen - der er beskrevet i Kapitel 13 - er derfor allerede i dag en del af miljøbeskyttelseslovens kompetenceregler.

15.2.1 Forbedringer af specialkommunernes funktionsbetingelser

Affaldskortlægning og -planlægning kan allerede efter de gældende regler udarbejdes af de kommunale affaldsselskaber, jf. affaldsbekendtgørelsens § 11.³ Affaldsplanlægningen tjener til sikring af den fornødne og adækvate infrastruktur. Planlægningen bør ikke indeholde egentlige regulerende bestemmelser, der kan have særlig indflydelse på markedets funktionsbetingelser. Miljøstyrelsens synes i Notits af 10. marts 2003⁴ fejlagtigt at have taget udgangspunkt i, at affaldsplanlægningen skal fastlægge de retlige rammer for affaldsordningernes udformning m.v. Affaldsplanlægningen må heller ikke kunne udnyttes til at etablere ordninger, hvor det reelt bliver de kommunale fællesskaber, der er overordnede i forhold til interessentkommunerne.⁵

Hvis de kommunale fællesskaber ikke fremover får driftsopgaver inden for det konkurrenceudsatte marked, og det som netop anført præciseres, hvad en affaldsplanlægning kan vedrøre, er der efter vores opfattelse ikke betænkeligheder ved at kombinere drifts- og planlægningsopgaver, således at de kommunale fællesskaber med deres faglige indsigt også fremover har mulighed for at opstille de overordnede og helhedsbetonede planlægningsmæssige rammer for affaldsbortskaffelse og -håndtering på en sådan måde, at der sikres den optimale offentlige infrastruktur kombineret med et velfungerende marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.

Anbefaling 2. Det er vores anbefaling, at miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2, nr. 1 og nr. 2 samt § 45, stk. 3 ændres således, at det bliver muligt for de kommunale fællesskaber at fastlægge regulativer for de affaldskategorier, der henhører under deres ansvarsområde. Det anbefales endvidere, at specialkommunerne får mulighed for at administrere det nævnte område.

Skal det kunne være muligt for kommunerne at overføre kompetencen til at udstede affaldsregulativer, der regulerer indsamling og håndteringen af dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt deponering af affald, forudsætter dette, at miljøbeskyttelseslovens præciseres. Det er på denne baggrund anbefalingen, at den nu gældende § 45, stk. 2, nr. 1 og nr. 2 samt § 45, stk. 3 ændres.⁶ Anbefalingen forudsætter, at det samtidigt vurderes, om en sådan kompetenceoverførelse begrunder præciseringer af affaldsbekendtgørelsens regler, jf. herom nedenfor under 15.6.

I relation til kompetencen til at træffe forvaltningsafgørelser vil der typisk ikke i forhold til husholdninger være tale om forhold, der kan begrunde strenge hjemmelskrav ved overførelsen af kompetencen til de kommunale fællesskaber.⁷ Afgørelserne af, om noget er at betragte som dagrenovation, træffes efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 2 og 3, jf. § 3, stk. 1, nr. 1 og nr. 7. Det anbefales, at der fastsættes en udtrykkelig bestemmelse om, at sådanne afgørelser kan træffes af de kommunale fællesskaber med klageadgang til den relevante kommune.

Anbefaling 3: Det er vores anbefaling, at der sikres de kommunale fællesskaber en adgang til at opkræve takster for de ydelser, der leveres, således at der bliver sammenhæng mellem det økonomiske ansvar og driftsansvaret.

Gebyrbestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 48 indeholder både en endelighedsklausul og en række beføjelser med hensyn til opkrævning af samlegebyrer, udpantningsret m.v., som indebærer, at der er tale om meget vidtrækkende kompetencer, og dermed også særlige krav om demokratisk legitimation hos det organ, der udmåler gebyret. Hvis gebyrreglen ændres, som foreslået nedenfor under 15.4., vil det ikke være betænkeligt at overlade fastsættelsen af takststørrelsen, dvs. prisen på de konkrete ydelser - til de kommunale fællesskaber.

Endelighedsklausuler er særlig betænkelige ved overførelse af de kompetencer til de kommunale fællesskaber, der på grund af deres karakter må forventes at kunne medføre væsentlige indgreb i affaldsproducenternes forhold (myndighedsudøvelse), jf. om anbefalingen af en kritisk gennemgang af reglerne nedenfor i afsnit 15.5.

Ved den praktiske tilrettelæggelse af en affaldsordning skal der endvidere tages højde for de konsekvenser, det har, at ansvaret for eksempelvis affaldsforbrænding er overladt til et kommunalt affaldsfællesskab. Der er således i dag kommuner, der i deres affaldsplaner fortæller om, at de ikke overholder forbudet mod deponering af forbrændingsegnet affald, og at dette kan tilskrives ansvarsplaceringen.⁸ Håndhævelsen af reglerne og godkendelsesvilkårene er hermed placeres hos den miljøgodkendende myndighed.

15.2.2 Begrænsninger af negative elementer

Anbefaling 4: Det er vores anbefaling, at miljøbeskyttelseslovens § 45 præciseres, så det er klart, hvilke områder der falder uden for det offentlige monopol.

Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 1 anbefales ændret, så det bliver klart, at der ikke med denne bestemmelse gives mulighed for, at kommunerne og de kommunale fællesskaber etablerer ordninger, der konkurrerer med de private affaldsindsamlere og -behandlere på det konkurrenceudsatte marked. Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 foreslås ligeledes ændret, således at det offentlige monopol begrænses, se herom nedenfor i afsnit 15.6.

Anbefaling 5: Det er vores anbefaling, at det pålægges tilsynsmyndigheden at sikre, at der ikke i forbindelse med en § 60-godkendelse tildeles de kommunale fællesskaber kompetencer eller enerettigheder, som er i strid med de krav til det indre marked, der er fastlagt ved EU's affaldsregler.

Eksempelvis er følgende godkendte vedtægtsbestemmelse om en absolut leveringspligt mere vidtgående, end hvad der er lovligt også efter de gældende regler:

”Af denne leveringspligt følger bl.a., at interessenterne ikke må levere affaldsmaterialerne til andre deponier (lossepladser m.v.), affaldsforbrændingsanlæg, genanvendelsesvirksomheder eller andre aftagere, uanset art og ejerforhold, medmindre der er indgået aftale via interessentskabet. Leveringspligten omfatter affaldsmaterialerne, uanset hvorvidt slutanvendelsen er deponering, forbrænding eller genanvendelse eller andet. Fordelingen mellem disse anvendelseskategorier foretages af interessentskabet efter generelle regulativer eller konkrete direktiver.”

Sådanne vedtægtsbestemmelser bør ikke fremover godkendes.⁹

Anbefaling 6: Det er vores anbefaling, at der indføres en standard for kvalitetssikring og -styring af sagsbehandlingen, der tager højde for de særlige behov, som den ovenfor anbefalede overførelse af visse kompetencer til at træffe afgørelser og til at fastsætte takster inden for dagrenovationsområdet m.v. til de kommunale fællesskaber indebærer.

De kommunale fællesskaber er myndigheder, der er forpligtet af de samme regler, som kommunalbestyrelserne og de kommunale udvalg. Deres ansatte er derfor lige så forpligtet til at varetage retssikkerhedshensyn, som de ansatte i den kommunale forvaltning. Hidtil har der ikke været fokuseret så meget på denne side af de kommunale fællesskaber funktionsbetingelser. Skal det være forsvarligt at placere myndighedsfunktioner hos selskaberne, skal fokus rettes imod de krav, der følger med sådanne funktioner.

Der er både behov for at indførelse af standarder for myndighedsbehandlingen,¹⁰ at sikre en kvalitetskontrol med denne, samt at tilbyde en skoling/efteruddannelse af de sagsbehandlere, der er i de kommunale fællesskaber, således at de er bekendte med, hvad der følger af de gældende kommunalretlige og offentligretlige regler og principper m.v.

Anbefaling 7: Det anbefales, at erhvervsaffaldskonsulenternes funktioner og arbejdsbetingelser fastlægges således, at konsulenterne skal iagttage fortrolighed om kommercielt følsomme oplysninger, som de modtager i forbindelse med udøvelsen af deres virksomhed. Kravene vedrørende (in)habilitet bør altid gælde i forhold til den, der udfører erhvervskonsulentfunktioner.

De omfattende forpligtelser, som de danske myndigheder har i forhold til EU med hensyn til indsamling og bearbejdelse af information om affaldstyper, affaldsmængder og affaldsstrømme, indebærer nye særlige konkurrencemæssige problemer for de private aktører på affaldsmarkedet. De affaldsproducerende virksomheder vil kunne være forpligtet til at aflevere deres informationer til erhvervsaffaldskonsulenter, der har et særligt tilhørsforhold til kommunalt ejede selskaber. Dette bør ikke kunne indebære situationer, hvor de kommunalt ejede selskaber får informationer om de konkurrerende private affaldsvirksomheders prisbetingelser m.v.

Formålet med anbefalingen nr. 7 er at sikre, at erhvervsaffaldskonsulenterne behandler kommercielt følsomme oplysninger, som de modtager i forbindelse med udøvelsen af deres virksomhed, fortroligt. Fortrolighedskravet skal være til hinder for videregivelse af oplysninger til virksomheder, der er en del af det konkurrenceudsatte marked, eller som er koncernforbundet med virksomheder, der er en del af det konkurrenceudsatte marked.

15.3 Markedsfunktionalitet og konkurrence

Der er som beskrevet i de forudgående kapitler forudsat en respekt for det indre marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald. Den danske lovgivning med reglerne om benyttelsespligt er ikke baseret på en sådan respekt. Også kravene om respekt for forurener-betaler princippet og etablering af ordninger, der er i overensstemmelse med producentansvar, skal respekteres.

15.3.1 Forbedringer af markedsvilkårene

Anbefaling 8: Det anbefales, at miljøbeskyttelseslovens regler og de gældende affaldsbekendtgørelsesregler ændres, således at nyttiggørelsesbegrebet, genbrug og genindvinding anvendes i overensstemmelse med EU's regler.

Det er centralt - især ud fra hensyntagen til konkurrencen på affaldsmarkedet - at fastslå, at sondringen mellem “affald til bortskaffelse” og “affald til nyttiggørelse”, skal respekteres.¹¹ Der knytter sig centrale retlige forpligtelser bl.a. for kommunerne som affaldsadministratorer til begreberne nyttiggørelse og bortskaffelse. Den vigtigste er, at princippet om selvforsyning og udnyttelse af egenkapacitet ikke kan påberåbes, når det drejer sig om affald til nyttiggørelse. Sondringen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse, der er afgørende i forhold til, hvornår affald skal indgå i et konkurrenceudsat marked henholdsvis, hvornår dette ikke er tilfældet, er behandlet af EF-domstolen i en række domme. EF-domstolens praksis behandles i Bind II, Kapitel 6.

De betingelser, som gælder for nyttiggørelse, er overordnet fastlagt ved affaldsrammedirektivet og affaldstransportforordningens regler. Det fremgår af affaldsrammedirektivets bilag IIB, hvilke operationer der henhører under nyttiggørelse. I relation til nyttiggørelse af erhvervsaffaldet er der behov for både at sikre en respekt for de gældende EU-krav og for at sikre økonomiske incitamenter hos virksomhederne til at vælge produktions- og nyttiggørelsesformer, der muliggør den miljømæssigt mest optimale ressourceudnyttelse.

Affaldshierarkiet forudsætter en sondring også i relation til genbrug og genvinding. Der er endvidere - bl.a. i relation til specialfraktioner som eksempelvis elektronikaffald - opstillet konkrete EU-krav om niveauet for den nationale nyttiggørelse, genanvendelse og genindvinding, som bør medføre en national regulering ud fra de nævnte begreber.

EU fokuserer ikke på de kommunale økonomiske hensyn på den måde, som dansk ret gør, når det drejer sig om affald til nyttiggørelse.¹² Der er dog med præmisserne i Sydhavnen Sten og Grus åbnet op for, at økonomisk hensyn kan indgå i en kortvarig periode.¹³

I den danske lovgivning anvendes begreberne “nyttiggørelse”, “genbrug” og “genvinding” som udgangspunkt ikke. Begreberne indgår ikke i miljøbeskyttelseslovens regler. Affaldsbekendtgørelsens § 3, nr. 10 sammenholdt med bekendtgørelsens bilag 6B angiver, hvad der skal forstås ved “nyttiggørelse”. Genbrug og genvinding indgår ikke i begrebsdefinitionerne eller de materielle regler. Mens nyttiggørelse defineres i overensstemmelse med affaldsrammedirektivet i affaldsbekendtgørelsen, er “genanvendelse” i affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 1 nr. 12 defineret som

“nyttiggørelse bortset fra de former og metoder, som er anført i R 1, R 12 og R 13, jf. bilag 6 B”.

Konsekvensen heraf er, at anvendelse af affald som brændsel ikke i Danmark anses som genanvendelse. Det samme gælder den udveksling og oplagring, der sker med henblik på de omhandlede operationer for nyttiggørelse.De materielle regler, der er opstillet i affaldsbekendtgørelsen for affaldshåndteringen, anvender det særlige danske begreb genanvendelse, der defineres i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 12. Genanvendelse defineres som “nyttiggørelse bortset fra former og metoder, som er anført i R1, R12 og R13, jf. bilag 6B.”¹⁴

Genanvendelse anvendes også i de specielle affaldsbekendtgørelser, der regulerer elektronikskrot, bilskrot m.v. Derimod indgår begreberne “genbrug” og “nyttiggørelse”, “genanvendelse” og “energiudnyttelse” i emballagebekendtgørelsens § 3. Denne bekendtgørelse er ikke en speciel affaldsbekendtgørelse - den fastsætter krav til fremstillingen af emballager. ¹⁵ Det er efter vores opfattelse ikke optimalt at begrænse anvendelsen af de nævnte affaldsbegreber til områder, der falder uden for affaldsreguleringen.

Anbefaling 9: Det anbefales, at der foretages en grundig og meget kritisk vurdering af de regler, der kan begrænse markedsfunktionaliteten på områder, hvor der efter EU's regler er forudsat en respekt for det indre marked, samt at regler, der kan indebære retlige barriere i forhold til nyttiggørelse af erhvervsaffald, ændres. Det anbefales at udvide virksomhedernes retskrav på at benytte private nyttiggørelsesordninger, således at der sikres et marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.

Den retligt forpligtende regulering af den måde, hvorpå erhvervsaffaldet skal bortskaffes foretages i dag primært ved affaldsregulativer, der udarbejdes af kommunerne og/eller de kommunale fællesskaber. Det følger af miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4, at etableringen af en kommunal indsamlingsordning indebærer, at eksisterende private ordninger ikke kan bruges af affaldsproducenterne, medmindre betingelserne i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 er opfyldt.¹⁶ En kommunal indsamlingsordning kan efter de gældende regler have en sådan karakter, at der reelt bliver tale om ved ordningens etablering at fjerne eksistensgrundlaget for eksisterende private indsamlings- og genanvendelsesordninger.

Anbefaling 10: Det anbefales at præcisere, hvornår der er tale om en ret for virksomheder til at blive fritaget fra de kommunale ordninger.

Der er ikke aktuelt tilstrækkelig klart, hvor vidtgående en kompetence kommunerne har til at dispensere fra benyttelsespligten for virksomheder, der frembringer affald, der kan nyttiggøres, og som ikke opfylder betingelserne i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5.

Anbefaling 11: Det anbefales, at det i affaldsbekendtgørelsen gøres tydeligere, hvad der må - og hvad der skal - stå i affaldsregulativer om anvisningsordninger for erhvervsaffald. Det bør fremgå tydeligere af affaldsbekendtgørelsen, at der ikke kan foretages en retlig forpligtende anvisning af affald til nyttiggørelse, som fremstår som en anvisning til bestemte anlæg.

Da affaldsbekendtgørelsens § 39 fastslår, at virksomheder er forpligtet til at benytte den af kommunen anviste håndtering af affaldet, kan den retlige uklarhed sammen med den kommunale praksis indebære en meget alvorlig retlig barriere i forhold til realiseringen af et marked for nyttiggørelse af affald. Affaldsbekendtgørelsens § 32 fastslår, at der i relation til genanvendeligt affald - herunder emballageaffald - skal være forskrifter om, at anvisning sker til genanvendelse. Der står derimod ikke, at der skal anvises til bestemte anlæg, som herved opnår en fortrinsstilling i forhold til anlæg, der ikke er opregnet. I praksis bruges kompetencen i affaldsbekendtgørelsen af nogle kommuner til at styre det erhvervsaffald, der kan nyttiggøres, til de anlæg, som kommunerne (med)ejer eller har indgået aftaler med. Der anvendes oplistninger af de anlæg, som kan bruges. Listerne udarbejdes i en vis udstrækning af de kommunale fællesskaber, der agerer på markedet.

Optræder det kommunale fællesskaber på én gang som markedsaktør og som den, der styrer affaldet evt. til egne anlæg, er dette forhold direkte i strid med kravet om adskillelse, som er beskrevet ovenfor i Kapitel 5.

Anbefaling 12: Det anbefales, at de regelområder, hvor der ved EU's affaldsdirektiver er foreskrevet et producentansvar, gennemgås kritisk, og at det sikres, at der ikke er kommunale indsamlings- eller anvisningsordninger, der er i strid med de forudsætninger om tilbagetagningsordninger, forurener-betaler princip m.v., som skal præge sådanne områder.

WEEE-direktivet har indført regler om producentansvar,¹⁷ der suppleres af direktivkrav om begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr.¹⁸ Som det fremgår Bind II, Kapitel 6, afsnit 6.3, er det WEEE-direktivets forudsætning, at der i relation til erhvervslivets WEEE er tale om ordninger, som forestås af producenterne, medens der i relation til husholdningsaffald forudsættes en offentlig mulighedhed for - og eventuel forpligtelse til - at etablere indsamlingsordninger for producenternes regning. Sondringen mellem de private husholdninger WEEE og andres WEEE er ikke en del af de danske regler. Kun som en afspejling af miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 er der indføjet en regel om mulighed for dispensation fra benyttelsespligt for visse virksomheder.

Det fremgår heraf, at elektronikbekendtgørelsens § 4, stk. 4 gentager miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5. Det fremgår endvidere, at producentansvaret ikke er i fokus, ligesom der ikke er taget udgangspunkt i de krav vedrørende finansiering af tilbagetagningsordninger for helholdsvis husholdningsaffald og andet affald, som er fastlagt ved direktivet.¹⁹ Miljøstyrelsen har fastlagt en praksis vedrørende eksport af elektronikskrot, hvorefter hver enkelt kommune uden noget hjemmelsgrundlag og i strid med affaldstransportforordningens harmonisering af sagsbehandlingskrav skal godkende de anlæg i udlandet, der skal modtage affaldet til nyttiggørelse. Ordningen stemmer efter vores opfattelse ikke med EU's regler og EF-domstolens praksis.

Anbefaling 13: Det anbefales at præcisere, at kommunerne er pligtige til at informere affaldsproducenterne korrekt om de fritagelsesmuligheder, der er efter reglerne - de gældende såvel som de fremtidige. Derfor må det også forudsættes, at de affaldsregulativer, der udarbejdes, er tilstrækkeligt informative om de rettigheder, som erhvervsvirksomheder har med hensyn til at blive fritaget fra benyttelsespligten.

Det er ikke altid sådan, at kommunernes affaldsregulativer afspejler forpligtelsen til at oplyse om fritagelsesmulighederne fra de kommunale ordninger. Det kan eksempelvis nævnes, at Københavns Kommunes erhvervsaffaldsregulativ i afsnittet om “benyttelsespligt” indeholder en § 9, der har følgende ordlyd:

“Egen nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald, herunder afbrænding af affald eller deponering, må ikke finde sted, jf. dog § 8, stk. 4, §§ 10 og 21.”

De angivne undtagelser vedrører situationer,

hvor der ikke er tale om en fraktion, der kan nyttiggøres på hensigtsmæssig måde (§ 8, stk. 4),²⁰
hvor der er tale om kompostering af vegetabilsk madaffald samt haveaffald på ejendommen (§ 10)²¹ og
genanvendelse af bygge- og anlægsaffald på den ejendom, hvorpå affaldet er produceret (§ 21).

Der er således ingen oplysninger i erhvervsaffaldsregulativreglen om benyttelsespligt (§ 9) om, at der er et retskrav for erhvervsaffaldsproducenten på at opnå fritagelse fra benyttelsespligt for genanvendeligt affald, der opfylder miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5's kriterier. I erhvervsaffaldsregulativets § 39, der ikke nævnes i § 9, finder man den relevante fritagelsesbestemmelse og kravene om dokumentation for indgåede aftaler.

På Miljøkontrollens hjemmeside er der ingen oplysninger om fritagelsesmuligheden. Der står blot:

“Virksomhederne må ikke selv nyttiggøre og bortskaffe eget affald - herunder afbrænding eller deponering eller anden egen håndtering af affald - uden Miljøkontrollens tilladelse (§ 9)”

Det er med andre ord ikke en særlig informativ vejledning, som erhvervsvirksomhederne modtager.

15.3.2 Begrænsninger af negative elementer ved forslaget

Anbefaling 14: Det er vores anbefaling, at det overvejes, om der skal indføres obligatoriske miljøstyring, -revision og -certificeringsordninger for indsamling og nyttiggørelse af erhvervsaffald.

Der er fastlagt standarder m.v. for frivillige miljøcertificeringsordninger ved EN ISO 14001:1996,²² ligesom EMAS-forordningen²³ giver grundlag for en frivillig miljøstyring og -revision, der er kombineret med ISO certificeringen.

De nævnte miljøkvalitetssystemer er uden lovkrav blevet indført, idet miljøstyring m.v. opfattes som relevante konkurrencekriterier. Brugen af sådanne parametre kan øges - herunder gennem krav til affaldsindsamlerne.²⁴

Miljøstandarder, -ledelse og -certificering er for visse affaldsfraktioner foreskrevet som supplerende krav i lovgivningen. Miljøministeren har ved miljøbeskyttelseslovens § 44, stk. 2 fået tillagt kompetencen til at opstille obligatoriske krav om certificering af virksomheder, der forestår sortering, oparbejdning og behandling af affald. I relation til bilskrot er der gennemført krav om miljøcertificering.²⁵

I oktober 2001 blev der fremsat et lovforslag om indføjelse af en ny § 44, stk. 3 i miljøbeskyttelsesloven, som indeholdt bemyndigelse for ministeren til at fastsætte regler om, at enhver indsamlingsvirksomhed, forhandler eller mægler, der handler med eller formidler affald over landegrænser, for egen regning skal etablere et miljøstyringssystem, der er certificerede under EN ISO 14001:1996 af et akkrediterede certificeringsorgan eller verificerede af en akkrediteret miljøverifikator under EMAS-forordningen. Forslaget kunne genovervejes og samtidigt gives et bredere anvendelsesområde, så det kom til at omfatte nationale ordninger.

Anbefaling 15: Det er vores anbefaling at det overvejes at ændre godkendelsesbekendtgørelsen, så godkendelsesmyndigheden (herunder som tilsynsmyndighed) kan sikre nyttiggørelse af erhvervsaffald på en optimal måde.

Miljøgodkendelsessystemet har været præget af, at kommunernes affaldskompetence har begrænset adgangen til at indføje godkendelsesvilkår, som skulle kunne sikre en optimal nyttiggørelse af erhvervsaffaldet. Den udviklede praksis er ikke hensigtsmæssig. Miljøgodkendelsesordningen bør funktionsmæssigt udvides med henblik på at sikre en øget nyttiggørelse af erhvervsvirksomhedernes affald.²⁶ En sådan udvidelse vil være i god overensstemmelse med de forudsætninger, der indgår i IPPC-reglerne.²⁷ Det fremgår af direktivets artikel 3, at affaldshierarkiet skal inddrages i de helhedsvurderinger, der foretages.

Udvidelsen kunne ske ved en ændring af godkendelsesbekendtgørelsens²⁸ § 14, stk. 2, nr. 6, således at der i denne bestemmelse indføjes hjemmel til at stille konkrete krav om nyttiggørelse af affaldsfraktioner fra virksomhedens egenproduktion, samt vilkår til hvordan der eventuelt kan være tale om nyttiggørelse af affald fra andre affaldsproducerende virksomheder. Samtidig bør bekendtgørelsens bilag 2, nr. 34-37, formuleres således, at nyttiggørelsesaspektet indgår i godkendelsesansøgningernes oplysninger.

15.4 Affaldsgebyrreglen

Anbefaling 16: Det anbefales, at gebyrbestemmelsen revideres, således at der klart sondres mellem de gebyrer, der vedrører generelle administrative omkostninger til udarbejdelse af den kommunale affaldsplanlægning, -regulativer og administration af regulativerne, hvor der i princippet er tale om en kommunal “skat” henholdsvis de takster, der vedrører priserne, der forudsættes betalt for de konkrete affaldsydelser.

Anbefaling 17: Den adgang, som kommunerne har til at opkræve betalingen som en del af ejendomsskatten og deres kompetence til at anvende samlegebyrer også over for erhvervsvirksomheder, bør vurderes kritisk, da den reducerer gennemsigtigheden og respekten for forurener-betaler princippet.

Miljøbeskyttelseslovens § 48 indeholder så mange offentligretlige beføjelser for kommunalbestyrelserne, at det ikke på det foreliggende retsgrundlag vil være muligt at placere det finansielle ansvar hos de kommunale fællesskaber. Da det er hensigtsmæssigt, at lade finansieringsansvaret følges med ansvaret for ydelserne, finder vi, at det vil være hensigtsmæssigt at ændre bestemmelsen. Reglen i § 48 anbefales som nævnt formuleret sådan, at det bliver muligt for de kommunale fællesskaber selv at fastsætte taksterne for deres ydelser. Endelighedsklausulen er flyttet fra § 48, stk. 3 til § 48, stk. 5, 2. pkt. Se i øvrigt nedenfor om sådanne klausuler. I forarbejderne til en sådan ny lovbestemmelse bør det fremhæves, at der hermed i relation til de takster, der vedrører konkrete ydelser, er tale om en fravigelse af den kommunale styrelseslovs § 41a.

Anbefaling 18: Det anbefales, at der sikres en større gennemsigtighed og kontrol med takst- og gebyrudmålingen - herunder med henblik på at sikre en iagttagelse af forurener-betaler princippet i forhold til erhvervslivets affaldsbortskaffelse.

I praksis er det vanskeligt at afdække den præcise prissætning af de enkelte ydelser, fordi der med miljøbeskyttelseslovens § 48 er accepteret en meget bred ramme for, hvad kommunerne kan inddrage i gebyrudmålingen. Aktuelt er den priskontrol, der er på området, yderst begrænset.

Der er gennemført selvstændige undersøgelser af gebyrer på affaldsområdet både af Miljøstyrelsen selv og af konsulenter på vegne af Miljøstyrelsen. Der henvises derfor ved stillingtagen til mere konkrete ændringer til de publikationer, der er udsendt som resultat af sådanne undersøgelser.²⁹

15.5 Endelighedsbestemmelser

Anbefaling 19: Det anbefales, at de mange endelighedsbestemmelser, der indgår i affaldslovgivningen, nøje vurderes ud fra de konsekvenser, der typisk følger af en konkret afgørelse inden for et givent område.

Afskæring af adgangen til at få efterprøvet de beslutninger, der træffes, hos mindst én højere administrativ instans, er et grundlæggende princip i dansk forvaltningsret. Afskæringen af en sådan adgang skal vurderes ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn. Det betyder, at væsentligheden af den afgørelse, der træffes, bør være afgørende for, om det er acceptabelt at fravige det generelle udgangspunkt med en endelighedsklausul. Affaldsomsrådet er aktuelt karakteriseret ved, at klageadgangen altid er afskåret.

Afgrænsningen af erhvervsvirksomhedernes affald til nyttiggørelse henholdsvis deres dagrenovationslignende erhvervsaffald kan være meget væsentlig og derfor begrunde fastholdelse af strengere forvaltningsretlige krav. I relation til den sidstnævnte situation bør der derfor overvejes tilvejebragt generelle nationale kriterier og klassificeringer. Eksisterer der virksomheder, der er miljøgodkendt til at nyttiggøre er restprodukt fra en virksomhed, og som er villig til at behandle en given affaldsfraktion, skal det ikke være muligt for kommunerne eller for de kommunale fællesskaber gennem udnyttelse af regulativbestemmelser m.v. at forhindre en benyttelse af den private nyttiggørelsesordning, jf. herom nedenfor. Der er derfor især inden for dette område behov for at sikre en klageadgang til Miljøstyrelse.

Der er en endelighedsklausul i miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, der vedrører gebyrafgørelse. Der er endvidere ved miljøbeskyttelseslovens § 92 tillagt miljøministeren kompetence til at fastlægge regler om, at afgørelser vedrørende affald ikke skal kunne påklages. Kompetencen er blevet udnyttet i vid udstrækning i relation til affaldsområdet. Der er tale om følgende regler:

Efter affaldsbekendtgørelsens § 63, er de afgørelser, der træffes efter bekendtgørelsen endelige.
Ved elektronikbekendtgørelsens § 17 fastslås det, at kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne bekendtgørelse ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.
Ved genanvendelsesbekendtgørelsens § 14, stk. 2 fastslås det ligeledes, at kommunalbestyrelsens afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed.
Ved bekendtgørelse vedrørende anden virksomhed end listevirksomheds § 7 er der ligeledes indføjet en endelighedsklausul.³⁰
Blyakkumulatorbekendtgørelsens § 14 om de administrative bestemmelser - herunder klageadgang - forudsætter ikke, at anvisninger skal betragtes som forvaltningsafgørelser, der kan påklages - eller at det er nødvendigt at fastslå, at de ikke kan påklages.

Indføjelsen af § 92 i miljøbeskyttelsesloven beror formentlig på, at man oprindeligt har antaget, at der ville være tale om mindre væsentlige indgreb. Denne forudsætning er typisk ikke holdbar, når der er tale om erhvervsaffald. Konsekvensen af en endelighedsklausul er,

at kommunerne suverænt kan bestemme, om noget er at betragte som affald, om det skal betragtes som affald, der kan nyttiggøres, farligt affald m.v.
en pligt til at aflevere affaldet til de kommunale ordninger, og
en pligt til at betale det gebyr, som kommunen har fastsat for dette.

De enkelte endelighedsbestemmelser bør derfor som nævnt sammenholdes med væsentligheden af de afgørelser, der kan træffes inden for det relevante område. Det anbefales i den forbindelse, at der sikres en klageadgang til kommunerne over de afgørelser, som træffes af de kommunale fællesskaber.

15.6 Konkrete forslag til ændret formulering af reglerne

Forslagene angivet ovenfor indebærer, som det fremgår, behov for ændringer af de gældende affaldsregler i miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen. Forslagene kunne bl.a. realiseres ved at:

15.6.1 Ændret formulering af miljøbeskyttelseslovens regler

Reglen i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 1kunne formuleres på følgende måde:

“Stk. 1. Kommunalbestyrelsen er den ansvarlige affaldsmyndighed. Myndighedsopgaver vedrørende dagrenovation og dagrenovationslignende affald kan ved en § 60 godkendelse overføres til kommunale fællesskaber.”

Forslag om omformulering af miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2, nr. 1, nr. 2 og nr. 3) omformuleres til opfyldelse af anbefaling nr. 2 og nr. 4 på følgende måde:

“1) kommunalbestyrelsens pligt til at anvise bortskaffelsesmuligheder for affald samt om adgangen til at overføre opgaven for så vidt angår dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt affald til deponering til et kommunalt fællesskab,

2) kommunalbestyrelsens pligt til at forestå indsamling og bortskaffelse af dagrenovation og dagrenovationslignende affald, herunder til nyttiggørelse af sådant affald,

3) borgernes, grundejernes og virksomhedernes pligt til at respektere de generelle anvisninger for miljørigtig håndtering af affald,”

Forslag til regelformulering af § 45, stk. 3 til gennemførelse af anbefaling nr. 2:

“§ 45, stk. 3. Kommunalbestyrelsen fastsætter i et regulativ forskrifter om affaldsordningernes omfang og tilrettelæggelse m.v. Kompetencen til at udarbejde regulativer for håndtering af dagrenovation og dagrenovationslignende affald og regulativer for deponeringsordninger, kan overføres ved en § 60-godkendelse til kommunale fællesskaber.”

Til realisering af anbefaling nr. 4, nr. 9 og nr. 10 foreslås miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 omformuleres til:

“Når en indsamlingsordning for dagrenovation og for dagrenovationslignende affald, der ikke kan nyttiggøres, er etableret, må indsamling af det af ordningen omfattede affald kun finde sted ved kommunalbestyrelsens foranstaltning eller bemyndigelse. Virksomhederne skal dog fritages fra benyttelsespligten, hvis den affaldstype, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til nyttiggørelse i overensstemmelse med de gældende miljøkrav”.

Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 ophæves til opfyldelse af forslag 4, 9 og 10.

Miljøbeskyttelseslovens § 45a omformuleres til opfyldelse af anbefaling nr. 8:

“Miljøministeren kan fastsætte regler om, at anmeldelser af og oplysninger om affald, herunder vedrørende materialer og produkter der kan nyttiggøres, genbruges eller genindvindes skal ske i en bestemt form.”

Til realisering af anbefaling nr. 3 og nr. 16 foreslås miljøbeskyttelseslovens § 48 omformuleret til:

“§ 48. Kommunalbestyrelsen kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifter til:

1) planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, herunder anvisningsordninger, samt til sortering, indsamling af affald m.v. og til etablering og drift af virksomheder og anlæg for oparbejdning af affald og affaldsbortskaffelse, jf. dog § 50a,

2) indsamling og registrering af oplysninger, jf. § 47, og

3) forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet, jf. dog § 50a.

Stk. 2. Der kan overfor husholdninger og offentlig institutioner opkræves et samlet gebyr for de ordninger m.v., som kommunalbestyrelsen har iværksat.

Stk. 3. Fastsættelsen af takster for de ydelser, som de kommunale fællesskaber stiller til rådighed, kan fastsættes og opkræves af selskaberne.

Stk. 4. Miljøministeren kan udarbejde standardbetalingsvedtægter.

Stk. 5. Gebyrer efter stk. 1 og 2 påhviler den, der har tinglyst adkomst på ejendommen, og beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. For beløbene er der udpantningsret.

Stk. 6. Større og principielle spørgsmål om takster, der fastsættes af et fælleskommunalt selskab, kan af en affaldsproducent påklages til kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor den pågældende er lokaliseret.”

Stk. 7. Større og principielle spørgsmål og gebyrudmåling kan påklages til Miljøstyrelsen.”

15.6.2 Ændret formulering af affaldsbekendtgørelsens regler

I affaldsbekendtgørelsens § 3 er der behov for følgende ændringer:

§ 3, stk. 1 omformuleres til opfyldelse af anbefaling nr. 8, således at nr. 5 omformuleres, og nr. 12 erstattes af: et nyt nr. 12 og nr. 3:

“nr. 5: Affald til nyttiggørelse: Affald, der er teknisk egnet til genanvendelse”

nr. 12: “genbrug”: enhver proces, hvorved affald fortsat anvendes til samme til samme formål, som de blev fremstillet til, og som returneres til indsamlingssteder, distributører, genvindingsvirksomheder eller fabrikanter,

13) “genvinding”: oparbejdning i en produktionsproces af affaldsmaterialer til deres oprindelige formål eller andre formål bortset fra energiudnyttelse, hvorved menes anvendelse af brændbart affald som et middel til energifremstilling gennem direkte forbrænding med eller uden andet affald, men med udnyttelsen af varmen”.

I § 3, stk. 3 indføjes som et nyt 2. punktum.

“I det omfang kommunalbestyrelsens opgaver vedrørende dagrenovation og dagrenovationslignende affald varetages af et kommunale fællesskabet træffes afgørelser efter stk. 1, nr. 7 af fællesskabet.”

Bekendtgørelsens § 4 omformuleres til realisering af anbefaling nr. 8, således at ordlyden bliver:

“Affaldshåndtering skal ske med udgangspunkt i følgende prioritering

1) genbrug

2) genvinding

3) nyttiggørelse

4) bortskaffelse”.

Bekendtgørelsens i § 6, stk. 1, nr. 2 erstattes ordet “genanvendelige materialer” med “materialer der er egnet til nyttiggørelse” og § 6, stk. 1, nr. 4 ændres til “Oplysninger om anlæg i kommunen, der er miljøgodkendt til sortering, behandling og nyttiggørelse af affald.”

I bekendtgørelsens § 7, nr. 2 erstattes “genanvendelse” med “nyttiggørelse”. Bekendtgørelsens § 7, stk. 1 nr. 4 omformuleres med henblik på at bidrage til realiseringen af WEEE-direktivets krav, så bestemmelsen lyder:

“Initiativer til forebyggelse af emballageaffald og elektronikskrot samt til genbrug og genindvinding af sådanne affaldsfraktioner.

Terminologien i bekendtgørelsens § 11 foreslås ændret, således at den svarer til terminologien i lovens § 49:

“I det omfang kommunalbestyrelsens opgaver efter dette kapitel varetages af et kommunalt fællesskab, kan planlægningen og indberetningen foretages af fællesskabet.”

I bekendtgørelsens § 16 erstattes formuleringen “genanvendelige materialer” af “materialer der er egnet til nyttiggørelse, genbrug og genindvinding.”

Bekendtgørelsens § 24, stk. 1 og stk. 2 omformuleres til:

“Stk. 1. I regulativer, der omhandler indsamlingsordninger for dagrenovation og dagrenovationslignende affald, som er egnet til nyttiggørelse, skal kommunalbestyrelsen eller det kommunale fællesskaber fastsætte forskrifter om, at indsamlingen sker med henblik på nyttiggørelse.

Stk. 2. Virksomhederne skal fritages fra benyttelsespligten, hvis den affaldstype, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til nyttiggørelse i overensstemmelse med de gældende miljøkrav, jf. herom § 36.”

I § 26, stk. 1, nr. 2 erstattes “genanvendeligt affald” af “affald til genbrug, genvinding eller nyttiggørelse” og § 26, stk. 2, nr. 8 ændres til

“behandling af affald med henblik på genvinding, nyttiggørelse eller bortskaffelse - herunder med forskrifter for forbrænding med energiudnyttelse”.

Bekendtgørelsens § 27 omformuleres til:

“I regulativer, der omhandler anvisningsordninger for affald til nyttiggørelse, herunder emballageaffald og elektronikskrot, skal der fastsættes forskrifter om, at anvisningen sker med henblik på genbrug, genvinding eller anden nyttiggørelse”

Bekendtgørelsens § 32 foreslås omformuleret med henblik på at realisere anbefaling nr. 11 til:

“I regulativer, der omhandler anvisningsordninger for nyttiggørelse af affald, skal det bestemmes, at virksomheder, offentlige eller private institutioner kan lade affaldet håndtere af virksomheder og anlæg, der opfylder nærmere angivne generelle miljømæssigt begrundede betingelser, som er fastsat i regulativet”.

Bekendtgørelsens § 36 foreslås omformuleret bl.a. med henblik på realiseringen af anbefaling nr. 8, nr. 9 og nr. 11:

“§ 36. Kommunalbestyrelsen skal anvise affaldsfraktioner omfattende papir, pap, karton og papmaterialer og produkter heraf fra virksomheder, offentlige og private institutioner til genbrug, genvinding eller anden nyttiggørelse ved at opstille generelle kriterier for håndteringen.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal anvise ved fastlæggelse af generelle kriterier for håndteringen af transportemballageaffald af plast fra virksomheder.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen skal anvise ved fastlæggelse af generelle kriterier for håndteringen af affald i form af ståltromler fra virksomheder.

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen skal anvise ved at fastlægge generelle kriterier for genbrug, genvinding og anden nyttiggørelse af elektronikskrot.

Stk. 5. Kommunalbestyrelsen skal anvise generelle kriterier for håndtering af PVC-affald fra virksomheder, offentlige og private institutioner, der er egnet til nyttiggørelse, så det afleveres til genbrug, genvinding eller anden nyttiggørelse.

Stk. 6. Kommunalbestyrelsen skal anvise PVC fra virksomheder, offentlige og private institutioner, som ikke er egnet til nyttiggørelse, til deponering.

Stk. 7. Kommunalbestyrelsen skal anvise imprægneret træ fra virksomheder, offentlige og private institutioner til deponering. Neddelt kreosotbehandlet træ kan dog forbrændes.

Stk. 8. Anvisningsordninger iværksat efter stk. 1-5 skal udformes med det sigte, at væsentlige dele af affaldet genbruges, genindvindes eller nyttiggøres på anden måde.

Stk. 9. Anvisningsordninger iværksat efter stk. 6 og stk. 7, 1. pkt. skal tilrettelægges med det sigte, at væsentlige dele af affaldet deponeres.

Stk. 10. Hvis PVC-affald, der kan nyttiggøres, kun forekommer i mindre mængder i kommunen, kan kommunalbestyrelsen i et regulativ beslutte, at fraktionen skal anvises til deponering”.

Bekendtgørelsens § 38 foreslås omformuleret med henblik på både at sikre tilstedeværelse af miljøgodkendte modtagelsesanlæg og fleksibilitet for de affaldsproducerende virksomheder, jf. anbefaling nr. 9, 10 og 11, således at ordlyden bliver:

“Kommunalbestyrelsen kan med henblik på at sikre tilstrækkelige bortskaffelsesmuligheder for affaldsproducenterne indgå aftaler med anlæg, der er miljøgodkendt til den form for nyttiggørelse eller deponering, som anlægget forudsættes at forpligte sig til at varetage. Anlæggene kan retligt forpligter sig til at modtage nærmere aftalte affaldsfraktioner, som er omfattet af kommunens anvisningsordninger. Der kan ikke aftales enerettigheder for nyttiggørelse af erhvervsaffald, der frembringes i kommunen.”

Med henblik på at realisere anbefaling nr. 9, 10 og 11 foreslås § 39, stk. 1 omformuleres til:

“Borgere, grundejere, virksomheder, offentlige og private institutioner er forpligtet til at følge de anvisninger, der gives på korrekt håndtering og nyttiggørelse af affald, som er opstillet i affaldsregulativerne. I mangel af generelle anvisninger rådgiver kommunen, det kommunale fællesskaber eller deres erhvervsaffaldskonsulenter affaldsproducenterne.”

Med henblik på at realisere anbefaling nr. 8 foreslås det, at § 41, stk. 6 erstattes “genanvendeligt PVC-affald” med “PVC-affald der er egnet til genbrug, genindvinding eller anden nyttiggørelse” og ordet “genanvendelse” med “genbrug, genvinding eller anden nyttiggørelse”. Bekendtgørelsens § 41, stk. 7 foreslås ordene “ikke-genanvendeligt PVC-affald” med “PVC-affald der ikke er egnet til nyttiggørelse”. Bekendtgørelsens § 41, stk. 10 anbefales det, at formuleringen “genanvendeligt PVC-affald” erstattes med “PVC-affald der er egnet til nyttiggørelse”. Der der er særregler i elektronikbekendtgørelsen for indsamlingsordninger for sådant affald anbefales det, at de sidstnævnte regler gennemgås kritisk med henblik på at sikre en respekt for den terminologi, der anvendes i WEEE-direktivet.

I § 42, stk. 1 anbefales det, at formuleringen “genanvendeligt affald” erstattes af “affald til genbrug, genvinding eller anden nyttiggørelse”.

Det anbefales, at formuleringen af bekendtgørelsens § 43 omformuleres med henblik på at realisere anbefaling nr. 9 og 10, således at bestemmelsen lyder:

“§ 43. Kommunalbestyrelsen kan på et frivilligt grundlag iværksætte indsamlingsordninger eller andre fælles ordninger for dagrenovationsfraktioner, der omfatter materialer og produkter end det, der er nævnt i § 40 og § 41, der er egnet til nyttiggørelse”.

Det anbefales med henvisning til anbefaling nr. 9 og 10 at bekendtgørelsens § 44 omformuleres til:

“§ 44. Når en kommunal renovationsordning, der omfatter indsamling af dagrenovation og dagrenovationslignende affald, er iværksat, er der en benyttelsespligt. Erhvervsaffald, der kan nyttiggøres på et dertil miljøgodkendt anlæg, er ikke omfattet af benyttelsespligten”.

Til opfyldelse af anbefaling nr. 7 anbefales det at indføje et ny § 61a i bekendtgørelsen:

“Den, der virker som erhvervsaffaldskonsulent, må ikke videregive informationer, som de modtager som led i deres rådgivning af affaldsproducenter, til offentligt ejede affaldsselskaber, om økonomiske forhold, tekniske indretninger, fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold hos private affaldsselskaber, hvis hemmeligholdelsen af sådanne information må antages at være af betydning for de private affaldsselskabers markedssituation.”

Affaldsbekendtgørelsens § 63 foreslås som opfølgning på anbefaling nr. 19 omformuleret, så ordlyden bliver følgende:

“Afgørelser om håndtering af dagrenovation efter denne bekendtgørelse, der træffes af kommunalbestyrelsen, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Større eller principielle afgørelser om dagrenovation eller dagrenovationslignende affald, der træffes af et kommunalt fællesskab, kan påklages til vedkommende kommunalbestyrelse.

Stk. 2. Større eller principielle afgørelser om erhvervsaffald eller efter § 63, stk. 1, 2. pkt., der træffes af kommunalbestyrelsen, kan påklages til Miljøstyrelsen.”

15.6.3 Ændret formulering af specielle affaldsbekendtgørelsesregler

De specielle affaldsbekendtgørelser, der regulerer elektronikskrot, bilskrot m.v., bør på tilsvarende måde gennemgås og omformuleres med henblik på at sikre, at de ovenfor under 15.2.-15.5 opstillede anbefalinger generelt realiseres.

Fodnoter

1. En mere detaljeret beskrivelse af de nævnte sondringer findes i Bind II, Kapitel 6.

2. Se Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5.2. om de gældende regler og ordninger.

3. Se Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.4. Som det fremhæves nævnte sted er terminologien i lovens § 49 og affaldsbekendtgørelsens § 11 ikke konsistent. Bekendtgørelsens terminologi må antages at være begrundet i den terminologi (“affaldsinteressentskaber”), der anvendes i forarbejderne til 1991-loven. Vi har i det forslag til ændret formulering af bekendtgørelsens § 11, der er angivet nedenfor, valgt at følge lovens terminologi. “kommunale fællesskaber”

4. Notatet er omtalt i Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.2.

5. Der henvises til det eksempel, der er givet i Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.4.4.3., på en sådan uheldig ordning.

6. Se vedrørende miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 3 i Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5. Nedenfor omtales også et forslag vedrørende ændring af § 45, stk. 3 i relation til erhvervsaffald.

7. Jf. herom ovenfor i Kapitel 1. Det er mere udførligt behandlet i Bind II, Kapitel 1 (afsnit 1.4.) og i Bind III, Kapitel 1-2.

8. Se bl.a. Højer Kommunes, Bredebro Kommunes og Løgumkloster Kommunes affaldsplan fra 2001. Det oplyses i Højer Kommunes Affaldsplan 2001-2012 side 3f., at kommunen ikke lever op til forbudet i affaldsbekendtgørelsen mod deponering af forbrændingsegnet affald, idet affaldet skal afleveres til ASV Deponi, der har indgået en aftale med Sydjysk Affaldsvarme om, hvor store mængder forbrændingsegnet affald værket modtager. Kommunen oplyser bl.a.: “Det betyder, at Højer Kommune ikke direkte kan diktere, hvad ASV skal gøre ved de deponerede mængder.”

9. Se også Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5.2.5. om en kritisabel vedtægt.

10. Se modellen anvendt i Miljøstyrelsens Vejledning nr. 1/2001 “Kvalitetsstyring af miljøsagsbehandlingen”.

11. Jf. herom bl.a. Bind II, Kapitel 6.

12. Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, C 203/96, saml. 1998-I:4075.

13. C 209/98, saml. 2000-I:3743. Se hertil Notaro, 2000:304.

14. R1 omfatter “Hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling”. R12 omfatter “Udveksling af affald med henblik på at lade det gennemgå en af formerne R1 til R11” og R13 omfatter “Oplagring af affald forud for en af formerne R11 til R12 (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor det er produceret).”

15. Bekendtgørelse nr. 298 af 30. april 1997 om visse krav til emballager, som ændret ved bekendtgørelse nr. 113 af 14. december 2001.

16. Se herom Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5.2.

17. Direktiv 2002/96/EF om affald af elektrisk og elektronisk udstyr.

18. Direktiv 2202/95/EF og herom Peter Pagh “Delrapport. Regulering af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side 68f.

19. Se også kritikken af reglerne hos Peter Pagh “Delrapport. Regulering af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side 69.

20. Reglen er en gennemførelse af affaldsbekendtgørelsens § 21, stk. 2.

21. Bestemmelsen er en gennemførelse af affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 2.

22. Se om miljøcertificering af denne standard Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten IV”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 29ff.

23. Europa–Parlamentets og Rådets forordning nr. 761/2001/EF af 19. marts 2001 om organisationers frivillige deltagelse i en fællesskabsordning for miljøledelse og miljørevision.

24. Se Peter Pagh, Jørgen Grønnegaard Christensen, Thomas Højlund Christensen, Karsten Revsbech og Inger Brisson “Fremtidens regulering af indsamling og behandling af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side31.

25. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/53/EF af 18. september 2000 om udrangerede køretøjer og bekendtgørelse nr. 480 af 19. juni 2002 om håndtering af affald i form af motordrevne køretøjer og affaldsfraktioner herfra.

26. Se Peter Pagh, Jørgen Grønnegaard Christensen, Thomas Højlund Christensen, Karsten Revsbech og Inger Brisson “Fremtidens regulering af indsamling og behandling af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side31.

27. Rådets direktiv 96/61/EØF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening.

28. Bekendtgørelse nr. 652 af 3. juli 2003 om godkendelse af listevirksomhed.

29. Se bl.a. Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, dateret 26. september 2002, j.nr. 313-0133 og PricewaterhouseCoopers rapport udarbejdet for Miljøstyrelsen med titlen “Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer”, 2003.

30. Bekendtgørelse nr. 367 af 10. maj 1992.

Kapitel 15 Anbefalinger