Affaldsstrategi 2005-08Bilag B: Affaldsmængder og datagrundlagB 1 Udviklingen i affaldsmængderne B 1.1 Status Sigtelinie år 2008
I Danmark blev der i 2001 produceret 12,8 millioner tons affald (tabel 1). Der er tale om et fald i affaldsproduktionen på 2% i forhold til året før. Faldet skyldes primært, at slam til mineralisering som noget nyt er opgjort med et tørstofindhold på 20% i 2001. De tidligere år har tørstofindholdet været på 1,5 %. En del af faldet skyldes desuden, at mængden fra fremstillingsvirksomheder er faldet med 11% i forhold til 2000. En stor andel af dette fald skyldes et fald i mængden af jern- og metalskrot på godt 200.000 tons i forhold til 2000. Mængden af affald fra servicesektoren er steget med 17 % i forhold til 2000. Der har været en generel stigning i alle affaldsfraktioner indenfor servicesektoren. Det er vigtigt at være opmærksom på, at der er sket ændringer i kategoriseringen af sektorerne i Miljøstyrelsens ISAG- system40 i 2001. Disse ændringer har medført et væsentligt databrud i 2001 i forhold til de tidligere år. Sammenligninger på sektorniveau mellem affaldsmængderne for 2001 og de tidligere år skal derfor ske med et vist forbehold. Figur 1 viser behandlingen af affaldet i Danmark sammenholdt med målene i Affald 21. I 2001 blev 8.101.00 tons svarende til 63% af den samlede affaldsmængde genanvendt. Mængden af affald, der blev forbrændt i 2001, var på 3.221.000 tons eller 26% af den samlede affaldsmængde. Den deponerede mængde affald var i 2001 på 1.317.000 tons, svarende til 10% af den totale mængde affald. I 2001 gennemgik 1% af affaldet en særlig behandling. Det er først og fremmest den høje genanvendelse af bygge- og anlægsaffaldet samt restprodukter fra de kulfyrede kraftværker, som har bidraget til den høje samlede genanvendelse. B 1.2 Udviklingen i affaldsmængderne Udviklingen i affaldsmængderne fra 1995 til 2001 fremgår af tabel 2. Fra 1995 til 2001 er den samlede affaldsmængde steget med 11%. Affaldsmængderne for alle sektorer, bortset fra slagger, flyveaske mv. fra de kulfyrede kraftværker og slam til mineralisering fra rensningsanlæggene, er steget gennem perioden. Mængden af restprodukter fra de kulfyrede kraftværker er faldet som følge af målene i Energi 21, nemlig et stadig større skift fra anvendelsen af kul og koks som brændsel til naturgas og vedvarende energi. Mængden af restprodukter fra de kulfyrede kraftværker afhænger ikke kun af energiforbruget i Danmark, men er også afhængig af eksporten af el til Sverige og Norge.
Kilde: Affaldsstatistik 2001, Miljøstyrelsen 2003, Danmarks Statistik Af figuren ses det, at de samlede affaldsmængder er steget hurtigere end den økonomiske vækst i perioden 1995 til 1996, mens der efter et fald i affaldsmængderne nu igen ses en stigning fra 1999 til 2001. Dette billede gælder dog kun de samlede affaldsmængder. I bilag D ses udviklingen i affaldsmængderne for de enkelte sektorer. Affaldsproduktionen er resultatet af de samlede aktiviteter i samfundet. Sættes den samlede affaldsproduktion i forhold til bruttonationalproduktet (BNP), får man et udtryk for affaldsintensiteten i samfundet. Kurven viser den relative udvikling i henholdsvis bruttonationalproduktet i faste priser41 (BNP) og affaldsproduktionen samt affaldsintensiteten, der er forholdet mellem den relative udvikling i affaldsproduktionen og den relative udvikling i BNP. Som det ses af figuren faldt affaldsintensiteten indtil 1999 (afkobling) og har efterfølgende ligget nogenlunde konstant. Det betyder, at væksten i affaldsmængden i denne periode stort set har svaret til væksten i BNP. Udviklingen peger derfor ikke i retning af afkobling, men snarere et nogenlunde konstant forhold mellem væksten i affaldsmængden og væksten i BNP. B 1.2.1 Fremskrivning 2000 – 2020 Der er udarbejdet en fremskrivning af affaldsmængderne frem til år 2020 efter Risøs model. Fremskrivningen er baseret på Finansredegørelsens fremskrivning 2001, Energistyrelsens nyeste fremskrivning fra marts 2001 og en normering af modellen til ISAG data for 2000. I Affald 21 er der fastsat en række målsætninger for behandling af affald frem til år 2004. Mange af initiativerne i Affald 21 handler om øget sortering af visse affaldsfraktioner med henblik på at flytte affaldet fra forbrænding til genanvendelse. Men en lige så vigtig målsætning i Affald 21 er stabilisering af den samlede affaldsmængde. Fremskrivningen tager udgangspunkt i, at initiativerne i Affald 21 om øget udsortering og genanvendelse af papir og pap, glas, plast og organisk affald gennemføres i årene 2000 til 2004. Der er ikke foretaget yderligere antagelser om øget udsortering for perioden 2004 – 2020. Denne periode er derfor alene baseret på modellens egen fremskrivningsevne. Det betyder, at initiativerne i denne strategi ikke er medtaget i fremskrivningerne. Det skal bemærkes, at Affald 21-initiativet om øget genanvendelse af organisk dagrenovation ikke er gennemført, hvorfor fremskrivningen betyder, at genanvendelsen er for højt sat. Der må forudses en ret stor vækst i affaldsmængderne, fordi det animalske affald (ca. 200.000 tons kødbenmel) fra industrien vil blive ført til affaldsforbrændingsanlæggene. Desuden vil de fremtidige affaldsmængder indeholde havbundssediment. Disse affaldsfraktioner er ikke tidligere registreret i affaldsstatistikken og er derfor ikke indeholdt i fremskrivningerne. I det følgende vises en sammenligning af fremskrivninger med og uden konsekvenserne af initiativerne i Affald 21. Der ses primært en reduktion i mængden af den blandede fraktion ”brændbart” affald og en forøgelse i mængderne af de genanvendte fraktioner papir og pap, glas og plast, jf. figur 4 og 5.
Såfremt der ikke sker yderligere tiltag overfor udviklingen i affaldsmængderne efter 200442, betyder Affald 21-korrektionerne for 2000 – 2004, at andelen af affald, der i år 2020 bliver forbrændt, reduceres fra 26,4% til 24,6%, mens mængden af affald, der genanvendes, øges fra 62,5% til 64,4%. Det vil sige, at Affald 21 sikrer, at andelen af genanvendelige fraktioner er den samme i år 2000 og 2020, sådan at fordelingen på behandlingsformer stort set vil være den samme i år 2000 og år 2020, jf. figur 6.
Uden initiativerne fra Affald 21 ville der være en faldende andel af fraktioner, som genanvendes. ____________________________________________________________ B 2 Datagrundlag B 2.1 Status Sigtelinie år 2008
Der er behov for at fortsætte den systematiske indsamling af sammenlignelige data om affaldsproduktion og -behandling på et detaljeret niveau og på en måde, så både virksomheder og centrale og decentrale myndigheder kan anvende disse. Behovet øges i takt med, at flere og flere affaldsfraktioner skal have en særskilt behandling. Der findes et centralt data-indberetningssystem (Informations-Systemet for Affald og Genanvendelse - ISAG), som hvert år giver et godt billede af det affald, der produceres i Danmark, og hvordan det behandles. ISAG blev taget i brug i 1993. Affaldsbehandlere indberetter årligt affaldsdata til ISAG-databasen43, der administreres af Miljøstyrelsen. Formålet med ISAG er at tilvejebringe et datagrundlag til analyse- og planlægningsformål. ISAG-udtræk sendes således hvert år til kommunerne til brug for udarbejdelse af de kommunale affaldsplaner og anvendes i forbindelse med Miljøstyrelsens udarbejdelse af handlingsplaner og initiativer på affaldsområdet. Endelig anvendes ISAG-data til opfyldelse af Danmarks internationale rapporteringsforpligtelser. ISAG udbygges løbende, og den seneste ændring af systemet indebærer en udvidelse med mere detaljerede oplysninger bl.a. om anlægskapacitet, driftsdata, behandlingspriser, geografisk kilde på genanvendeligt affald, yderligere detaljering af den erhvervsmæssige kilde, udvidede oplysninger om farligt affald og affaldstransportører. ISAG giver et godt overblik over udviklingen i affaldsmængderne, men kan ikke anvendes til på et detaljeret niveau at følge enkelte affaldsstrømme. ISAG-data er ikke tilstrækkeligt detaljerede til at kunne anvendes i forbindelse med indberetning til EU. Parallelt med ISAG indsamles derfor løbende mere detaljeret viden om forskellige affaldsfraktioner i form af f.eks. materialestrømsanalyser44. Det undersøges i øjeblikket, hvilken overensstemmelse, der er mellem materialestrømsanalyserne og ISAG-data, og om ISAG-indberetningerne kan erstatte nogle af de data, der indsamles til materialestrømsanalyserne. Transportører af affald skal ifølge affaldsbekendtgørelsen føre register med en række oplysninger om det transporterede affald. Hensigten med registeret er, at det skal fungere som et tilsynsværktøj, og data skal indberettes til kommunerne efter behov. Der er ikke fastsat ensartede formkrav til transportørernes registrering. Hver kommune fastsætter i regulativer krav til registerets form og indhold. Det betyder, at en transportør kan risikere at skulle indberette data på forskellig måde til de forskellige kommuner. Affaldsproducerende virksomheder skal ifølge affaldsbekendtgørelsen føre register over det affald, som de producerer, så de er i stand til at udarbejde stamkort og efter anmodning fra myndighederne (stat, amt og kommune) at indberette oplysningerne. Registreringen af affaldsdata i de enkelte led tilgodeser forskellige formål. Registreringerne i producent- og transportørleddet opfylder først og fremmest et tilsynsformål, mens ISAG-registreringerne hos behandlerne sker for at tilvejebringe mere overordnede oplysninger mellem de tre led. Der er forskel på typen af oplysninger og ikke mindst på mængden og detaljeringsgraden. Der vil fortsat være brug for at foretage materiale- og massestrømsanalyser for udvalgte affaldsfraktioner. Det vil særligt være på områder, hvor den generelle dataregistrering (ISAG) ikke slår til. Miljøstyrelsen har fået udviklet og beregnet nye affaldsindikatorer for ressourceforbrug, energiforbrug samt deponeringsbehov ved forskellig behandling (genbrug, genanvendelse, forbrænding og deponering) af en lang række materialer i affaldet45. Energiforbruget er i denne forbindelse anvendt som en samlet indikator for både drivhuseffekt og forsuring. Beregningerne af indikatorerne er baseret på livscyklusanalyse-data (LCA-data). Når der skal prioriteres mellem tiltag over for forskellige materialer i affaldet som f.eks. glas eller aluminium, kan man sammenligne disse materialers indikatorer for ressourceforbruget, energiforbruget og deponeringsbehovet og herved sammenligne miljøforholdene for de forskellige materialer. Disse nye indikatorer kræver et stort LCA-datagrundlag, kortlægning af materialestrømme og komplicerede beregninger. Derfor er der også en større usikkerhed på de resulterende indikatorer, som altså ikke vil være lige så robuste som den nuværende affaldsindikator for affaldsmængden i tons. Det tager tid at fremskaffe data og beregne de nye indikatorer. Det første sæt indikatorer for en lang række affaldsfraktioner er fremlagt i begyndelsen af 2003. Den fulde anvendelse af indikatorer til at vise, hvorledes udviklingen på affaldsområdet forløber, kan først opnås, når der foreligger en tidsserie af beregnede indikatorer efter en årrække. De nye indikatorer kan dog allerede på nuværende tidspunkt bruges i arbejdet med at udpege hvilke affaldsfraktioner, der skal tages initiativer overfor samt de mest hensigtsmæssige behandlingsformer for disse affaldsfraktioner. På denne måde kan de nye indikatorer anvendes til at udvælge, hvor der opnås mest miljø for indsatsen. I første omgang er der beregnet tre indikatorer:
Indikatorerne er beregnet for den nuværende affaldsbehandling af de forskellige affaldsfraktioner og for en optimeret behandling, hvor det er forudsat, at genanvendelsen øges til et realistisk niveau under hensyn til dels teknologiske muligheder for øget genanvendelse, dels realistiske muligheder for indsamling af de pågældende affaldsfraktioner. Indikatorværdierne viser, hvad der er sparet ved hver behandlingsform i forhold til 100% deponering af den pågældende affaldsfraktion. De tre nye indikatorer kan desværre ikke beregnes for alle affaldsfraktioner på grund af mangel på LCA-data. Fx mangler der for byggematerialerne beton, tegl og asfalt data vedrørende ressource- og energiforbrug ved både råstofindvinding og genanvendelse. For plast er der kun data for genanvendelse af PE, som derfor er anvendt for alle plasttyperne. For flere af metallerne savnes ligeledes sikre og opdaterede LCA-data. Der kan være andre væsentlige miljø- og sundhedsmæssige forhold end netop ressourceforbrug, energiforbrug og deponeringsbehov. Det drejer sig fx om næringssaltbelastning og ikke mindst human- og økotoksiske effekter. De toksiske effekter er selvsagt af allerstørst betydning for de farlige affaldsfraktioner. Da der mangler LCA-data for disse effekter, er der slet ikke beregnet nye affaldsindikatorer for de farlige affaldsfraktioner. Ved den endelige prioritering og beslutning om nye initiativer over for de enkelte materialer i affaldet er det vigtigt, at man ikke alene fokuserer på de nye indikatorer. Der må i det mindste foretages en kvalitativ vurdering af farlige udledninger fra processerne i materialernes livscyklus inden væsentlige beslutninger træffes på grundlag af indikatorværdierne. Der er et stort behov for fremover at supplere LCA-databaserne med data for genanvendelsesprocesser og især for human- og økotoksiske effekter. I kapitel 2 vises en sammenstilling af de nye affaldsindikatorer for ressourcebesparelser, energibesparelser og sparet deponeringsbehov ved den nuværende affaldsbehandling samt det ikke udnyttede potentiale for yderligere besparelser. I de enkelte fraktionsafsnit i bilag E vises de beregnede indikatorværdier for de enkelte materialer, som ligger til grund for indikatorerne. B 2.2 Fremtidige initiativer Midler:
Vidensdeling er et centralt virkemiddel for aktørerne, når affaldsstrategien skal gennemføres. Informatiuoner kan støtte og medvirke til at opfylde strategiens forskellige elementer. Relevant information skal gøres tilgængelig for aktørerne via internettet og andre medier. Videnscenter for Affald har en centreal rolle at spille på dette område, og det er vigtigt, at Videnscenteret, der er støttet via midler på Finansloven, kan fortsætte med at fremme vidensdeling mellem aktørerne på affaldsområdet. Miljøministeren har i 2002 nedsat en arbejdsgruppe om organiseringen af affaldsområdet. En del af gruppens arbejde bliver at kigge på registrering- og indberetningsforpligtigelserne med henblik på en forenkling. Det bør i den sammenhæng undersøges om det vil effektivisere indberetningsforpligtelserne, hvis der etableres en central database, som alle indberetter de relevante oplysninger til en gang årligt. Initiativer, der støtter udvikling af målemetoder til at følge initiativerne til at nedsætte miljøbelastningen på affaldsområdet, f.eks. ved måling af tungmetaller i restprodukterne, skal fremmes. Udarbejdelse af materialestrømsanalyser, hvor ISAG’s registrering ikke slår til. Der skal arbejdes videre med de nye affaldsindikatorer for ressourceforbrug, energiforbrug og deponeringsbehov. Såfremt der kan skaffes LCA-data vedrørende ressource- og energiforbrug ved både råstofindvinding og genanvendelse, skal indikatorerne beregnes for byggematerialer. Der skal ligeledes søges LCA-data for alle plasttyperne samt for adskillige metaller samt for de nye behandlingsmetoder for PVC og imprægneret træ. Der kan være andre væsentlige miljø- og sundhedsmæssige forhold end netop ressourceforbrug, energiforbrug og deponeringsbehov. Det drejer sig fx om næringssaltbelastning og ikke mindst human- og økotoksiske effekter. De toksiske effekter er selvsagt af allerstørst betydning for de farlige affaldsfraktioner. Såfremt der fremkommer LCA-data for disse effekter, vil der blive beregnet nye affaldsindikatorer for de farlige affaldsfraktioner. Affaldsindikatorerne skal sammenholdes med samfundsøkonomiske analyser. Herved opnås et solidt grundlag for at vurdere, om konkrete affaldsfraktioner behandles miljømæssigt bedst og samfundsøkonomisk effektivt. B 2.3 Regulering Den generelle information om affald indsamles via Informationssystemet for Affald og Genanvendelse (ISAG), som blev taget i brug i 1993 og administreres af Miljøstyrelsen. Ifølge Affaldsbekendtgørelsen skal affaldsbehandlere indberette oplysninger om det affald, de håndterer, til Miljøstyrelsen. B 2.4 Miljøvurdering En forenkling af registrerings- og indberetningsforpligtigelserne vil lette arbejdet for alle aktører på affaldsområdet. Affaldsindikatorerne for ressourceforbrug, energiforbrug og deponeringsbehov vil give et forbedret grundlag for at udvælge de miljømæssigt bedste fremtidige tiltag. B 2.5 Økonomisk vurdering Beregningen af de tre indikatorer, som vises i kapitel 2 og bilag E, har kostet 1,2 mio. kr. En opdatering anslås at kunne gennemføres for ca. 0,5 mio. kr. pr. gang. Omkostninger til udvidelse af indikatorsystemet afhænger af tilgængeligheden af data og kan ikke vurderes på det nuværende grundlag. B 2.6 Betydning for de nationale myndigheder Arbejdsgruppen vil foretage en kortlægning af registrerings- og indberetningsforpligtelserne på dataområdet med det formål at undersøge om det er muligt at forenkle hele dataområdet. En forenkling af registrerings- og indberetningsforpligtigelserne vil lette arbejdet for alle aktører på affaldsområdet. Miljøministeriet vil hvert andet til tredje år opdatere indikatorerne. ISAG-data og materialestrømsanalyser vil blive anvendt til at foretage de nødvendige dataindberetninger til EU. B 2.7 Betydning for de kommunale myndigheder For kommunerne skal en central database dels kunne bruges som grundlag for den kommunale affaldsplanlægning, dels til at føre tilsyn med affaldshåndteringen i kommunen. ____________________________________________________________ B 3 Teknologiudvikling på affaldsområdet B 3.1 Status Sigtelinie år 2008
Kvaliteten i affaldsbehandlingen skal øges. En øget kvalitet i affaldsbehandlingen forudsætter, at der udvikles nye teknologier på området. Danmark har på affaldsområdet været med i front, når det gælder den teknologiske udvikling i affaldsbehandlingen og løbende fulgt med i den globale udvikling. Hvis der på et overordnet niveau skal udvikles teknologier, som er tilpasset fremtidens affald, er der behov for en intensiv indsats, så opgaven kan løftes systematisk. Det vil være nødvendigt, at staten i et eller andet omfang involverer sig i dette arbejde. Kommunerne har ansvaret for affaldshåndteringen. De er derfor vigtige aktører, når der skal identificeres nye affaldstyper til særskilt behandling, når nye logistiske systemer skal etableres, og når teknologier til behandling af affaldet skal vælges. En rentabel behandling af affald forudsætter, at det forsyningsmæssige og økonomiske grundlag er til stede for anlæggene. Behovet for en tilstrækkelig forsyning vil f.eks. kræve, at små affaldsfraktioner samles fra større områder. Samarbejde f.eks. over landegrænser eller inden for brancher med mange små virksomheder - kan være nøglen til at skabe det nødvendige grundlag for at genanvende fraktionerne. Det kan blive nødvendigt at etablere få anlæg til behandling af disse affaldsstrømme, hvis placering skal tilpasses forsyningsgrundlaget og de logistiske muligheder. Teknologiudvikling sker ikke af sig selv på affaldsområdet. Det skyldes blandt andet, at der ikke altid er de nødvendige mængder affald til behandling til stede. En affaldsfraktion kan f.eks. findes i alle kommuner i en lille mængde. Andre affaldsfraktioner kan forekomme i større mængder i få kommuner. Forsyningsgrundlaget kan derfor være usikkert. Dette skaber barrierer for at gå foran og udvikle rentable indsamlingssystemer og behandlingsmetoder. Det betyder også, at incitamentet til at investere i udvikling af nye anlæg og bringe dem i kommerciel anvendelse mangler. Med økonomisk støtte fra Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi og Miljørådet for renere produkter, er der inden for de sidste otte år udført en lang række undersøgelses- og udviklingsprojekter. Disse projekter har medført, at der er udviklet teknologier i pilot eller industriel skala, der kan oparbejde PVC og flammehæmmet plast, imprægneret træ, shredderaffald, røggasrensningsprodukter fra affaldsforbrændingsanlæg og batterier. Resultaterne har imidlertid ikke medført etablering af oparbejdningsanlæg i industriel skala. Miljøstyrelsen har på denne baggrund igangsat en undersøgelse af, hvilke initiativer der skal til for at få de udviklede teknologier etableret i industriel skala. Det er undersøgt, hvilke affaldsmængder der vil være til rådighed i Danmark. Omkostningerne ved oparbejdning af affaldsfraktionen er sammenholdt med den nuværende håndtering af affaldet, der er lokaliseret eventuelle investorer, og det er vurderet, under hvilke forudsætninger de vil være villige til at investere i fremtidige oparbejdningsanlæg. De foreløbige rResultaterne viser, at investorerne findes, men at statslige reguleringer, herunder kvalitetsmæssige krav til oparbejdningen, er nødvendige, før de vil indskyde den nødvendige kapital. For at sikre, at der fortsat udvikles og etableres behandlingsteknologier, er det nødvendigt, at staten kombinerer fortsat støtte til udvikling af nye behandlingsteknologier og stiller krav til behandling af affaldet, når der eksisterer teknologier, således at anlæggene kan etableres og drives på markedsmæssige vilkår. EU’s støtteprogram Life Miljø er en mulig finansieringskilde på dette område. I 2001 blev der herfra fx givet ca. 28 mio. kr. i støtte til et dansk demonstrationsprojekt for genanvendelse af PVC-affald ved brug af termisk hydrolyse. Der er generelt behov for at løfte området, så affaldshåndteringen i hele landet udvikles. Denne indsats kræver nytænkning både teknologisk og måske også organisatorisk, og det er nødvendigt, at det sker på et landsdækkende niveau. B 3.2 Fremtidige initiativer Midler
Det forventes, at der fortsat skalat ydes tilskud til udviklingsprojekter, som medvirker til udvikling af ny behandlingsteknologi. Den teknologiske udvikling på området skal understøttes. Miljøstyrelsen vil i samarbejde med aktørerne vurdere, hvor der er behov for en yderligere indsats, og hvorledes denne indsats bedst understøttes. Et centralt område i forbindelse med disse initiativer bliver, på baggrund af den eksisterende teknologi at fastsætte oparbejdningskrav for de forskellige affaldsfraktioner. Disse oparbejdningskrav bør fastsættes på baggrund af miljø- og samfundsøkonomiske analyser. B 3.3 Økonomi Finansieringsbehovet tilgodeses i et begrænset omfang af midlerne fra Miljørådet for renere produkter, hvor der dog ikke for øjeblikket er mulighed for at yde tilskud til anlægsinvesteringer. Der er behov for at undersøge, hvilke øvrige finansieringsmuligheder, der kan etableres for at styrke teknologiudviklingen. Det undersøges, om det er muligt at tilvejebringe midler fra det private erhvervsliv. B 4 Økonomi og miljøeffekter ved affaldshåndtering B 4.1 Omkostninger ved affaldshåndtering Omkostningerne ved affaldshåndteringen kan overordnet opdeles i henholdsvis behandlingsomkostninger, indsamlingsomkostninger samt affaldsafgift til staten. Disse omkostninger opkræves oftest som et samlet gebyr hos borgere og mindre virksomheder, der er omfattet af indsamlingsordninger. De samlede kommunale omkostninger ved affaldshåndteringen udgjorde i 2001 ca. 3,9 mia. kr. Flere undersøgelser har vist at det er umuligt at sammenligne de kommunale renovationsgebyrer. Virksomheder, der er omfattet af anvisningsordninger, afholder selv omkostninger til transport, hvorfor behandlingsprisen for anvisningsordninger ikke indeholder omkostninger til transport. Kommunernes omkostninger til håndteringen af affald samt de offentlige behandlingsanlægs økonomi skal hvile i sig selv, således at de opkrævede gebyrer går lige op med de faktiske omkostninger.. Affaldsafgift Den samlede affaldsmængde fordelt på behandlingsformer er gengivet i nedenstående figur: Affaldsmængder i 200146:
Behandlingsgebyrer – forbrænding og deponering En rapport fra de europæiske miljøagentur viser, at sammenlignet med de øvrige europæiske lande er de danske behandlingsgebyrer for forbrænding og deponering lave. Eksempelvis er prisen for forbrænding i Tyskland ca. dobbelt så høj som i Danmark50. Markedspris for behandling – genanvendelse Priserne nedenfor illustrerer den spændvidde i markedsprisen, der er for behandling af genanvendelige/ oparbejdede materialer.
B 4.2 Miljøøkonomi En række initiativer er sat i gang under Affald 21, hvor den endelige beslutning om gennemførelse af tiltag vil afhænge af igangværende undersøgelser af miljømæssige og økonomiske forhold. Dette gælder for initiativer som: Organisk dagrenovation Afsluttede projekter Miljøstyrelsen har i 2002 udarbejdet en analyse af øget indsamling af organisk dagrenovation med henblik på genanvendelse sammenlignet med forbrænding med energiudnyttelse. Formålet med analysen er at undersøge såvel de direkte miljømæssige og økonomiske effekter som de velfærdsøkonomiske konsekvenser af at øge genanvendelsesandelen af den organiske dagrenovation. Resultaterne af analysen viser, at de forøgede omkostninger ved todelt indsamling er meget store i forhold til de opnåede miljøeffekter. De samlede velfærdsøkonomiske meromkostninger ved at indføre Affald 21’s langsigtede mål med bioforgasning af 300.000 tons indsamlet organisk dagrenovation i forhold til udgifterne ved forbrænding er i størrelsesordnen 230 mio. kr. En tilsvarende udbygning af kompostering vil koste ca. 270 mio. kr. Affald 21s mål for bioforgasning i 2004 om at genanvende 100.000 tons vil koste i størrelsesordnen 70 mio. kr. ekstra i forhold til den nuværende håndtering af det organiske affald, hvorimod en udbygning med kompostering vil koste ca. 80 mio. kr. Plastdunke Det har efter analysens færdiggørelse vist sig, at det er muligt at nedbringe omkostningerne til sortering af de indsamlede plastdunke markant. Det er derfor planlagt at opdatere analysens resultater med nyeste viden i 2003, hvilket antages at ændre resultatet. Effektiviseringsanalyse Kommende projekter Kommende projekter Der er også en række miljøøkonomiske undersøgelser i gang, og hvor resultaterne endnu ikke foreligger. Det drejer sig om følgende: Samfundsøkonomiske undersøgelser af PVC Affaldshierarkiet Liberaliseringsprojekt Gebyrer Dioxinundersøgelse Hertil kommer en række endnu ikke igangsatte projekter. Dette er projekter der igangsættes i år, og hvor resultatet forventes at foreligge senest i den første del af planperioden. Med baggrund i at der er sket en markant udvikling i behandlingsteknologierne for PVC, imprægneret træ, shredderaffald samt sure røggasrensningsprodukter, er det nødvendigt fra et samfundsøkonomisk perspektiv at vurdere, om de miljøeffekter, der fås ved en oparbejdning af affaldsfraktionerne, står mål med omkostningerne. Analysen af imprægneret træ skal, svarende til den som er i gang for PVC, vise økonomiske og miljømæssige konsekvenser af at øge genanvendelsen samt vurdere, om der er afgørende forskel for både miljøeffekter og omkostninger i forbindelse med etablering af fuldskala anlæg med forskellige teknologier. Analyserne af shredderaffald og sure røggasrensningsprodukter skal udelukkende vurdere valg af behandlingsmetoder i forbindelse med tilgængelige teknologier. Disse undersøgelser er således udelukkende et spørgsmål og teknikvalg og ikke om genanvendelsespotentialets størrelse og omkostningerne ved at udnytte dette. Begrundelsen herfor er, at der er forholdsvis få kilder med relativt store affaldsmængder. Anvendelsen af kvoter B 4.2.1 Nye initiativer Fortsat udvikling af miljø-økonomiske analysemetoder De mange samfundsøkonomiske analyser på affaldsområdet har vist, at der er behov for at videreudvikle den miljøøkonomiske metode samt skabe et mere ensartet grundlag af beregningspriser. For det første er det ikke muligt i øjeblikket, at prissætte alle parametre i sådanne analyser, men ofte kun nogle få, hvor der er pålidelige værdisætningsestimater tilgængelige. For det andet er der ofte en ikke uvæsentlig usikkerhed forbundet med prisfastsættelsen af de enkelte parametre. For det tredje giver det en række metodiske problemer at medtage effekter i udlandet i den traditionelle samfundsøkonomiske analyse. En del af affaldsdannelsen i et produkts livscyklus samt råstofforbruget sker i dag ofte i udlandet, ligesom behandlingen af affald også i stigende omfang sker i udlandet. Det har derfor vist sig, at analyser, der alene medtager effekter her i landet kan lede til snævre konklusioner. Der sker således løbende et arbejde med at raffinere og udvikle metoden. Dette arbejde sker bl.a. i Miljøstyrelsen og på Danmarks Miljøundersøgelser og går i retning af at få en bedre sammenhæng mellem miljøøkonomisk analyse og livscyklusanalyse samt at skabe et mere ensartet grundlag af beregningspriser. Implementering af EU-direktiver Strategien indeholder forskellige typer af initiativer. En række tiltag er forårsaget af nye eller reviderede EU-direktiver, og der er således krav om implementering i dansk lovgivning. Omkostninger ved disse initiativer er vurderet:
For at nå målet i Emballagedirektivet, skal der indsamles plastemballage fra husholdninger. På baggrund af gennemførte miljø-økonomiske analyser er indsamlingsordningen med de laveste omkostninger pr. ton plastaffald valgt. De samlede omkostninger vurderes til i alt ca. 1,9 mio. kr. pr. år. Desuden skal der for at nå målet i Emballagedirektivet ske en øget indsamling af transportemballage af plast fra virksomheder med større mængder. Det forventes ikke at påføre virksomhederne øgede nettoudgifter. De nye materialespecifikke mål i Emballagedirektivet forventes kun at medføre begrænsede øgede udgifter til indsamling af metalemballage fra husholdninger. Såfremt det bliver nødvendigt at indsamle plastemballage fra virksomheder med små mængder, vil det betyde øgede omkostninger for virksomhederne. Der vil blive udarbejdet en redegørelse til Folketinget i 2005 om, hvordan målet om 55% genanvendelse af al emballageaffald kan nås. De yderligere initiativer skal foretages, så der sikres mest miljø for pengene. Elektriske og elektroniske produkter er hidtil blevet indsamlet gennem kommunale ordninger, som er blevet finansieret via de kommunale gebyrer. Med det nye direktiv indføres producentansvar, som indebærer at udgifterne ved affaldshåndtering indregnes i produkternes pris. Omkostninger iforbindelse med affaldshåndtering af elektriske og elektroniske produkter forventes at udgøre 0,2-3% af produkternes købspris. Udgifter til håndtering af animalsk affald er af erhvervet anslået til ca. 100 mio. kr. pr. år til forbrænding og ca. 100 mio. kr. pr. år til den forudgående håndtering, i alt omkring 200 mio. kr. Forbrænding af kødbenmel er fritaget for affaldsafgift. Erhvervets forøgede udgift til håndtering af affaldet skyldes regler i Forordningen om animalske biprodukter og Fødevareministeriets deraf følgende regelændringer. De økonomiske konsekvenser ved gennemførelsen af deponeringsdirektivets bilag er vanskelige at opgøre. Inden affaldet deponeres, skal der foreligge oplysninger om affaldets sammensætning og udvaskning af forurenende stoffer på kort og lang sigt (såkaldt karakterisering). Omkostningerne hertil kan først beregnes, når man ved, hvilke affaldstyper der skal karakteriseres. De samlede omkostninger for affaldsproducenterne ved karakterisering af affaldstyper til deponering vurderes at ligge i størrelsesordenen 100-200 mio. kr. Omkostningerne forventes at skulle afholdes over en ca. 2-årig periode (2004-2006). Udover omkostningerne til karakterisering vil affaldsproducenterne blive pålagt regelmæssigt at dokumentere, at den enkelte affaldstype ikke ændrer egenskaber med tiden. Dokumentationen vil være analyser (overensstemmelsestest), som har til formål at vise, om en affaldstypes sammensætning og udvaskningsegenskaber er ændret i forhold til resultaterne fra den tidligere karakterisering. Er dette tilfældet, kan affaldsproducenten i værste fald blive pålagt at gennemføre en ny karakterisering af den pågældende affaldstype. De samlede årlige omkostninger for affaldsproducenterne ved gennemførelse af overensstemmelsestest skønnes at ligge i størrelsesordenen 5-10 mio. kr. Der er i halvfemserne gennemført internationale regler om afvikling af ozonlagnsnedbrydende stoffer i Montreal-protokollen og en EF-forordning om stoffer, der nedbryder ozonlaget. En undersøgelse har vist, at den største mængde findes i fjernvarmerør. Mængden af kasserede fjernvarmerør indeholdende ozonlagsnedbrydende vil øges væsentligt i de kommende år, men der foreligger ikke oplysninger om, i hvilket omfang de kasserede rør opgraves. Der skal gennemføres en undersøgelse heraf, inden omkostningerne ved særskilt behandling af fjernvarmerør, der indeholder ozonlagsnedbrydende stoffer, kan opgøres. I forbindelse med gennemførelsen af den konkrete ordning for affaldshåndtering af disse affaldsfraktioner vil der blive lagt vægt på at finde den økonomisk mest effektive ordning. I det følgende gives en oversigt over de økonomiske konsekvenser af Affaldsstrategi 2005-08, hvor udgifterne er fordelt på offentlige og private sektorer:
Brug af miljø- og samfundsøkonomiske analyser For andre initiativer i affaldsstrategien er der behov for yderligere vurderinger af de økonomiske konsekvenser. På disse områder bliver der ikke gennemført konkrete nye tiltag, før der er foretaget en miljø- og samfundsøkonomisk analyse. En række initiativer om udsortering af særlige fraktioner blev sat i gang som følge af den tidligere affaldsplan. For disse områder vil en beslutning om endelig håndtering af fraktionerne afvente undersøgelser af miljømæssige og økonomiske forhold. Dette gælder for initiativer som:
Disse analyser forventes afsluttet i 2003. En række initiativer i affaldsstrategien angiver en retning, som regeringen ønsker at arbejde hen imod. Tiltag under disse initiativer vil ikke blive økonomisk vurderet, inden strategien træder i kraft. Men inden der træffes beslutning om igangsætning af konkrete, bindende tiltag, vil der blive foretaget vurdering af de miljømæssige og økonomiske konsekvenser. Dette kan være relevant inden for initiativer som:
Derudover vil en række initiativer kræve, at der gennemføres udredningsprojekter med tilskud fra Miljørådet for renere produkter. ____________________________________________________________ B 5 Udenlandske erfaringer med at forebygge affald B 5.1 International indsats til affaldsforebyggelse – OECD, EU og FN Forebyggelse af affald og øget ressourceeffektivitet skal ses i et internationalt perspektiv. De store mængder affald, der produceres uden for Danmark i forbindelse med udvinding og oparbejdning af råstoffer, optræder ikke i den danske affaldsstatistik – affaldsdannelsen herfra optræder i de råstofproducerende lande, typisk i udviklingslandene. Desuden er importen af produkter og halvfabrikata til Danmark fra især andre europæiske lande af stor betydning. Derfor må en strategi for affaldsforebyggelse, der bygger på produktorienterede tiltag, også iværksættes på EU-plan. I denne forbindelse kan bl.a. nævnes EU’s miljømærkeordning Blomsten og standardiseringsarbejdet i den europæiske standardiseringsorganisation CEN. Ikke blot i Danmark har forebyggelse af affald været højt prioriteret. Gennem mange år har forebyggelse af affald været et vigtigt element i affaldspolitikken i flere OECD-lande. Siden 1998 har OECD målrettet sit arbejde vedrørende affaldsminimering mere specifikt på affaldsforebyggende aspekter. OECD har i august 2000 publiceret en omfattende rapport vedrørende affaldsforebyggelse: Strategic Waste Prevention - OECD Reference Manual. Desuden arbejder OECD med udvikling af værktøjer til evaluering af gennemførelsen af affaldsforebyggelse, især kvantitative indikatorer. Basel Konventionen er den eneste internationale regulering af affald på globalt plan. Hovedformålet med konventionen er at regulere transporten med farligt affald over grænserne, men konventionen har i de sidste par år drejet fokus over mod affaldsforebyggelse, affaldsminimering og miljømæssig forsvarlig behandling af affald. I december 2002 blev det besluttet at udmønte en strategi der lægger fokus på disse nye områder. Mere konkret vil der blive iværksat en række projekter der bl.a. har til formål at sikre affaldsforebyggelse globalt. Af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering fremgår det at "sigtet med en fællesskabsaffaldspolitik, der er baseret på forsigtigheds- og forebyggelsesprincippet, må være at forhindre affaldets opståen". "Efter Kommissionens opfattelse må affaldsforebyggelse under alle omstændigheder foretrækkes frem for enhver anden løsning." Kommissionen vil fremme forebyggelse af affald via tiltag på følgende områder: Fortsat fremme af udviklingen og anvendelsen af renere teknologi, styrkelse af miljøaspektet ved de tekniske standarder, fremme anvendelsen af økonomiske instrumenter i affaldssektoren, fremme af miljørevisionsplaner for økonomiske aktører samt fremme af affaldssparsomme produkter gennem miljømærkning. Desuden vil Kommissionen fremme forbrugeroplysning på dette område og derved bidrage til at ændre forbrugsmønstre. I Rådets resolution om EF-strategien for affaldshåndtering bakkes der klart op om at prioritere forebyggelse af affald højest og at gøre en større indsats på dette område. Forebyggelse af emballageaffald har formelt højeste prioritet i Emballagedirektivet. Direktivet fastsætter en række såkaldt ’væsentlige krav’ til emballages fremstilling og sammensætning, herunder at emballagens rumfang og vægt skal mindskes til det nødvendige minimum. Det er hensigten at kravene skal præciseres i harmoniserede europæiske standarder udarbejdet af CENN. Kommissionen har i 2001 offentliggjort en standard om forebyggelse. I Det 6. miljøhandlingsprogram for Det europæiske Fællesskab indgår mål og prioriterede områder for tiltag til bæredygtig anvendelse og håndtering af naturressourcer og affald. Det er bl.a. målet at opnå en signifikant overordnet reduktion af affaldsmængderne gennem affaldsforebyggende initiativer, bedre ressourceudnyttelse og et skift til mere bæredygtige produktions- og forbrugsmønstre. Det prioriteres derfor højt at udarbejde en tematisk EU-strategi for bæredygtig anvendelse og håndtering af ressourcer. Strategien skal bl.a. indeholde analyser af materialestrømme, mål for ressourceeffektivitet og formindsket ressourceforbruget, udvikling af teknologi samt anvendelse af markedsbaserede og økonomiske instrumenter. Desuden skal der udvikles og gennemføres tiltag til affaldsforebyggelse, herunder udvikling af kvantitative og kvalitative mål for reduktion af alle relevante affaldstyper i 2010. Ifølge programmet skal Kommissionen også udarbejde en strategi for genanvendelse af affald. På FN‘s topmøde om bæredygtig udvikling i Johannesburg i 2002 blev der vedtaget en beslutning om at der skulle udvikles en 10-års ramme for programmer der skal støtte nationale og regionale initiativer for bæredygtig produktion og forbrug. Der bør i EU arbejdes for at denne 10-årige ramme kobles med EU‘s strategi for bæredygtig anvendelse og håndtering af ressourcer. B 5.2 Affaldsforebyggelse i andre lande - Norge, Sverige, Holland og Østrig En række lande har sat sig mere eller mindre konkrete mål for affaldsforebyggelse: Norge har i 1999 opstillet et resultatmål, der siger at udviklingen i den genererede affaldsmængde skal være væsentligt lavere end den økonomiske vækst. Dette mål skal opnås gennem en række forskellige virkemidler:
Udvalget for affaldsreduktion har den 7. november 2002 afleveret en offentlig udredning51 til Miljøverndepartementet. Den følgende figur opsummerer udredningens forslag til virkemidler og tiltag og viser sammenhængen imellem dem: “For å oppnå avfallsforebygging over tid må tilførsel av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres. Dette kan gjennomføres ved å:
Det første punktet forutsetter til dels endringer i de grunnleggende kreftene i vår økonomi gjennom en permanent endring i befolkningens preferanser. De andre er av mer organisatorisk og teknisk art.” Sverige har opstillet det langsigtede mål, at fra 1994 til 2005 skal affaldsmængden til deponering (excl. mineaffald) være mindsket 50-70%. I ”Sveriges miljömål – vår generations ansvar” fra 1999 omtales affaldsforebyggelse under målet om et godt bebygget miljø. Det anføres, at den totale mængde affald og affaldets farlighed skal mindskes. Der er ikke fastsat egentlige kvantitative mål i denne forbindelse. I den svenske strategi for affaldshåndtering52 er der opstillet følgende retningslinier for en mere effektiv og bæredygtig ressourceanvendelse:
Strategien indeholder ikke nærmere angivne virkemidler til at opnå ressourceeffektivisering, bortset fra at producentansvar nævnes som en vigtig faktor, og genanvendelse af ressourcerne i affaldet fremhæves . I 1988 udarbejdede man i Holland et ”Memorandum for affald”, hvori man opstillede mål for 29 højt prioriterede affaldsstrømme. Målene skulle reducere både farligheden og mængden af affald - med 5% i 2000 i forhold til status i 1986. Efterfølgende blev der fastlagt kvantitative mål for absolut affaldsforebyggelse i de første to hollandske nationale miljøpolitikplaner NEPP og NEPP2. I den seneste plan NEPP3 fra 1998 er der imidlertid ikke opstillet kvantitative mål for forebyggelse af affald. I 2002 sendte det hollandske miljøministerium et udkast til en national affaldshåndteringsplan53 i høring. Planen fokuserer på forebyggelse og begrænsning af miljøbelastningen fra affald gennem nedbringelse af affaldsmængderne til deponering og forbrænding. Målene i den nationale affaldsplan, der er rettet mod forebyggelse, er følgende:
Det er målet at begrænse væksten i affaldsmængderne til i alt 16% for perioden 2000-2012. Dette skal sammenholdes med en forventet økonomisk vækst i samme 12-års periode på 38%. For at nå dette mål skal den nuværende affaldsforebyggelsespolitik videreføres, og den skal suppleres og intensiveres for et antal specifikke affaldstyper. Indsatsen skal rettes mod store affaldsstrømme med potentiale for forebyggelse – især industriaffald – og mod affaldsstrømme der især deponeres eller forbrændes – især restaffaldfra husholdninger samt handel, service og myndigheder. Der nævnes en række virkemidler til at opnå disse mål:
Østrig har udsendt en national affaldshåndteringsplan i juni 2001. Planen indeholder tiltag til mere effektiv affaldsforebyggelse og genvinding, hovedsageligt rettet mod produktionssektoren. I den forbindelse foreslås følgende løsninger:
I planen nævnes følgende midler, der kan tages i anvendelse:
Det østrigske livsministerium har nedsat arbejdsgrupper med repræsentanter fra de økonomiske, videnskabelige og administrative sektorer, der skal beskrive og kvantificere potentialet for affaldsforebyggelse og genvinding af affald for forskellige industrisektorer i Østrig. ____________________________________________________________
|
