De opstillede handlemuligheder skal ikke betragtes som de eneste løsninger, men som et oplæg til, hvordan det vil være muligt at skabe nogle forudsætninger for at øge genanvendelsen af forurenet, renset og ren jord. Det er ikke på baggrund af det foreliggende grundlag muligt at vurdere effekterne af de foreslåede initiativer. Hvis der f.eks. som foreslået udarbejdes en vejledning for at sikre, at den forurenede jord i forbindelse med gravearbejde bliver holdt adskilt i forureningskategorier frem for at blive sammenblandet, er det ikke dermed givet, at effekten af dette bliver en øget genanvendelse. En øget genanvendelse i det konkrete tilfælde kræver bl.a. at mulighederne for at anvende jorden er til stede, samt at der er kendskab til, hvor jorden eventuelt kan anvendes. En vejledning om f.eks. sortering kan imidlertid være en vigtig forudsætning for at en øget genanvendelse kan realiseres. For at vurdere effekterne vil det kræve, at der igangsættes detaljerede undersøgelser af nogle af de skitserede områder.

De udvalgte områder beskrives i dette projekt ved hjælp af en tekst fremfor i en matrice, som ofte anvendt i LFA-metoden, idet det er vurderet, at dette vil givet et bedre overblik over de forskellige områder.

Der er efter hvert område et kort sammendrag. De valgte områder beskrives på baggrund af, hvilke mål der ønskes opnået på området, hvilke aktiviteter der skal gennemføres for at kunne komme videre, og hvilke "ressourcer" med hensyn til (sam)arbejdsmæssig art der kræves for at gennemføre disse aktiviteter. Desuden er det beskrevet, hvilke forudsætninger der skal være til stede for, at målet kan nås.

Der er ved diskussionerne i arbejds- og følgegruppen givet forslag til, hvilke organisationer, myndigheder m.m., der kunne deltage i de foreslåede initiativer. Det skal understreges, at det er gruppernes forslag, og ingen af de foreslåede organisationer eller myndigheder m.m. har bundet sig til, eller givet tilsagn om, at deltage i initiativerne.

6.1 Information og vejledning

Der blev i projektforløbet fra følgegruppens side påpeget, at der er et væsentligt behov for en øget information og vejledning. Information og/eller vejledning skal både rettes mod udførende aktører som f.eks. entreprenører, arkitekter og ingeniører samt mod administrative instanser som amter og kommuner.

Miljøstyrelsen har tidligere udarbejdet vejledninger for bl.a. prøvetagning og analyse af jord²⁶ og for kortlægning af forurenede arealer²⁷ m.m. Desuden har Miljøstyrelsen gennemført et teknologisk udviklingsprojekt, der belyser, hvilke markeringsnet og geotekstiler, der er de mest egnede²⁸ til at markere adskillelsen mellem ren og forurenet jord.

Informationen kan opdeles i information om lovgivning, regler og håndtering – vejledninger om konkrete forhold, og information i form af foldere eller idékataloger der omhandler mulige genanvendelsesområder m.m.

Målet med en øget information vil være at hæve det generelle vidensniveau på området samt at sikre kendskab til, i hvilke typer af projekter forurenet, renset og ren jord kan genanvendes, ligesom det er målet at skabe overblik over regionale projekter med mulighed for henholdsvis genanvendelse og afsætning af jord.

Målet vil endvidere være at sikre, at jord opgraves og opbevares på den mest hensigtsmæssige måde med henblik på genanvendelse. Genanvendelse af jord skal blive en selvfølgelig opgave i ethvert projekt på linie med alle andre opgaver, der stilles og løses i forbindelse med projektering m.m.

6.1.1 Vejledning om håndtering af jord i bygge- og anlægsprojekter

For at sikre at så meget af det jord, der opgraves, forbliver så lidt forurenet som muligt, og at jorden, i det omfang det er muligt, vedbliver at kunne genanvendes, er det vigtigt, at der bliver udarbejdet en generel vejledning om "håndtering af jord ved gravearbejde, mellemdeponering og anvendelse" rettet mod entreprenører.

Vejledningen skal indeholde retningslinier for, hvordan jorden skal sorteres i forbindelse med gravearbejde. Det skal sikres, at særligt forurenede partier frasorteres det øvrige jord, og at jorden som minimum sorteres i fyldjord og opgravet intakt jord så længe, der ikke er kendskab til jordens forureningsgrad. Denne sortering er foreslået, idet tilført fyldjord ofte med større sandsynlighed vil være forurenet, end det er tilfældet med den intakte jord.

På lignende vis skal jord af forskellige, kendte forureningsgrader, holdes adskilt, så det sikres, at større mængder af jorden ikke unødigt forurenes til en højere forureningsgrad som konsekvens af sammenblanding.

Vejledningen vil med fordel kunne behandle forskellige typer af gravearbejde, så de udarbejdede retningslinier tilpasses de forskellige forhold – afhængig af, om der er tale om ledningsarbejde, udgravning til fundamenter m.v.

Det skal desuden fremgå af vejledningen, hvordan det teknisk er muligt at opbygge jorddepoter, så jorden ikke i forbindelse med en evt. opbevaring får ødelagt strukturen pga. vejrlig. Jorden skal bevares, så den efterfølgende er egnet som indbygningsmateriale i andre projekter.

Vejledningen skal desuden indeholde afsnit, der beskriver de tekniske muligheder for at genanvende jorden f.eks. ved opbygning af sandwichlag i volde m.v.

Vejledningen kunne udsendes gennem Danske Entreprenører til de af deres medlemmer, der arbejder med jord. Desuden kan kommuner og amter uddele eksemplarer i forbindelse med byggesagsbehandling. Kommuner og amter vil i forbindelse med de krav, der stilles ved godkendelser, kunne henvise til en sådan vejledning.

Udarbejdelse af en vejledning om håndtering af jord i bygge- og anlægsprojekter med henblik på øget genanvendelse vil bedst kunne ske i et samarbejde mellem flere aktører inden for jordområdet. Det kan f.eks. være Miljøstyrelsen og Danske Entreprenører samt amter og kommuner.

Succeskriteriet for vejledningen vil være, at det på længere sigt bliver en selvfølgelighed i branchen, at adskille jord i de forskellige forureningskategorier, så mest mulig jord bevares med lavest mulige forureningsgrad. Et andet succeskriterium vil være, at der genanvendes så meget jord som muligt i de projekter, hvor jorden i første omgang produceres.

6.1.2 Informationsfolder om genanvendelse af jord

Der vil være behov for en generel folder, der beskriver, hvilke muligheder der er for genanvendelse af jord. Folderen skal rettes mod ingeniører, arkitekter og entreprenører med henblik på at sikre, at det i forbindelse med udarbejdelse af udbudsmaterialer og ved den endelige projektering, er overvejet, om der skal indgå krav om genanvendelse af jord.

Folderen skal på en enkel måde beskrive de formelle krav til genanvendelsen, herunder lovgivning for genanvendelse, hvilke afgiftsregler der er gældende mv., samt give et overordnet overblik over muligheder for genanvendelse. For en nærmere beskrivelse af konkrete projekter kan der henvises til en informationsfolder, der omhandler eksempler på konkrete projekter – se nedenfor.

En folder om genanvendelse af jord skal rettes mod de mennesker, der deltager i udbuds- og projekteringsfaser i bygge- og anlægsprojekter. Det betyder, at det udover deltagelse af Miljøstyrelsen vil være nærliggende at inddrage f.eks. Danske Entreprenører og Foreningen af Rådgivende Ingeniører (F.R.I.) i arbejdet.

Et mål med denne folder vil være, at genanvendelse af jord kommer så højt på dagsordenen inden for bygge- og anlægsbranchen, at det bliver almindeligt, at der stilles krav i udbudsmaterialer om, at der skal udarbejdes en opgørelse over jordstrømme på de udbudte projekter, og at det fra tilbudsgivernes side skal vurderes, hvor og hvor meget jord der kan genanvendes i det respektive projekt.

6.1.3 Informationsfolder med eksempler på genanvendelse af jord

Til inspiration for både projekterende og de kommunale- og amtslige forvaltninger, skal der laves en folder med eksempler på konkrete genanvendelsesprojekter.

Folderen skal f.eks. omhandle mulighederne for at genanvende forurenet jord i ledningsgrave, hvor der beskrives, hvilke krav der stilles til genanvendelsesmaterialet, hvilke forbehold der vil være for genanvendelse, hvad det vil kræve af ansøgning/indberetning mv. På lignende vis skal der være afsnit for andre genanvendelsesprojekter.

Det skal sikres, at folderen jævnligt opdateres med nye ideer til genanvendelsesmuligheder.

For at udarbejde en brugbar folder er det nødvendigt med bidrag fra branchen med erfaringer, der allerede er gjort på området. Det kan være en større entreprenør, Vejdirektoratet og evt. en virksomhed, der renser forurenet jord. KL og Amtsrådsforeningen/Amternes Videncenter for forurenet jord kan være de projektansvarlige, der sørger for projektets gennemførelse, og som også sørger for en opdatering, når dette skønnes nødvendigt.

Et succeskriterium for folderen vil være, at kommunerne får bedre mulighed for at kunne anvise jorden i overensstemmelse med affaldshierarkiet.

6.1.4 Udarbejdelse af katalog over, hvilke jordkategorier, der kan anvendes ved forskellige typer projekter.

Et katalog over hvilke kategorier af jord, der er blevet genanvendt ved udførelsen af konkrete projekter, vil for både sagsbehandleren og entreprenøren gøre det hurtigere at afgøre, hvilke muligheder der er for at afsætte eller anvende en given type jord. Kataloget skal først og fremmest være baseret på erfaringer, og det skal opdateres fortløbende. Genanvendelsesbekendtgørelsen giver på dette område de generelle retningslinier, mens kataloget kan illustrere, hvorledes projekterne i praksis kan udføres.

Det vil være et mål at få så godt som alle sager registreret i kataloget. Der skal opbygges en systematik til at beskrive dels det jord, der er anvendt ved de pågældende projekter og dels det projekt, det pågældende jord er blevet anvendt ved. Kataloget skal desuden være forsynet med referencer, der gør det muligt at indhente yderligere oplysninger om de pågældende anvendelser.

Kataloget forudsættes lagt tilgængeligt på Internettet. Det kan drives og vedligeholdes af en eller flere myndigheder f.eks. Miljøstyrelsen, amterne eller kommunerne eller af bygherrer og entreprenører - eventuelt i samarbejde mellem entreprenører og myndigheder. Opdateringen kan ske direkte af de parter, der behandler sagerne. Kataloget skal ses i sammenhæng med den folder, der er beskrevet i afsnit 6.1.3.

Når kataloget er udarbejdet, vil den væsentligste ressourceindsats være opdateringen. Da opdateringen vil blive gennemført direkte af kommuner og amter, entreprenører og bygherrer, vil der ikke ske nogen væsentlig belastning af en enkelt myndighed eller organisation. Der skal således afsættes midler til at oprette kataloget, og det skal være placeret i en organisation, hvor der løbende kan ske en teknisk vedligeholdelse af kataloget. Miljøstyrelsens hjemmeside kunne være en oplagt placeringsmulighed. Der kunne placeres links fra amters, kommuners og organisationers hjemmesider til placeringen på Miljøstyrelsens hjemmeside.

En bred medvirken fra alle interessenters side er væsentligt for, at kataloget kan blive en betydende erfaringskilde.

6.1.5 Internetbaseret projektkatalog

Som hjælp til myndigheder og entreprenører vil det blive aktuelt at udarbejde lokale eller regionale projektkataloger, der opdateres med oplysninger om kommende større bygge- og anlægsprojekter, hvor der vil være behov for jord eller behov for at afsætte jord. Projektkataloget kan tage udgangspunkt i det kendskab, der er til større offentlige projekter gennem lokal- og regionalplaner. Kataloget skal opdateres i takt med, at der udarbejdes tillægs- eller helt nye planer.

Projektkataloget vil blive tilgængeligt for en langt større kreds, hvis det bliver internetbaseret. Et internetbaseret katalog vil desuden gøre det nemmere at sikre en løbende opdatering i forhold til udbud og efterspørgsel, end det vil være muligt at gøre i et tilsvarende papirbaseret projektkatalog.

Et internetbaseret projektkatalog kan på mange måder komme til at supplere eller overlappe en jordbørs. Oprettelse af en jordbørs er diskuteret i et senere afsnit.

Hvis der skal opbygges et internetbaseret projektkatalog, vil det kræve, at der regionalt (på amtsniveau eller større enheder som f.eks. landsdele) er en myndighed eller organisation, der vil påtage sig opgaven.

Kommuner og amter, entreprenører og bygherrer skal levere data til denne "koordinator" om planlagte eller igangværende bygge- og anlægsprojekter. Kommuner og amter skal ligeledes lade registrere oplysninger om, hvor der er behov for at komme af med større jordmængder.

Det må forudsættes, at internetsiden løbende opdateres. Det vil derfor være mest realistisk, at internetsiden skal have udgangspunkt i en organisation eller lign., der i forvejen har erfaring med informationsformidling.

Projektets succes vil i første omgang kunne måles i forhold til, hvor mange der går ind på siden for at bruge den – og i anden omgang kan det måles i forhold til, hvor mange aftaler, der bliver indgået på baggrund af de oplysninger, der ligger på siden.

6.1.6 Generel vejledning om den gældende lovgivning på området

Målet skal være, at aktører på området forholdsvist hurtigt og let kan finde ud af, hvilke regler der præcist gælder i forskellige situationer, når der skal bortskaffes eller anvendes forurenet jord, og ikke kører fast i bestemmelserne i de forskellige love og bekendtgørelser. Vejledningen skal ses som en overordnet vejledning om reglerne, og kan suppleres med de ovenfor (6.1) nævnte vejledninger om konkret håndtering m.m.

Udarbejdelsen af en sådan tværgående vejledning ville foruden medvirken af de implicerede ministerier og styrelser kræve medvirken af aktørerne på området, herunder også kommuner og amter.

Der er ikke særlige forudsætninger for, at en vejledning skulle kunne udarbejdes.

6.1.7 Information og vejledning, sammendrag

Der kan iværksættes en række initiativer for at hæve vidensniveauet om genanvendelse af jord hos både producenter, brugere og i de forskellige administrationer.

Udarbejdelse af en vejledning rettet mod entreprenører om håndtering af jord i bygge- og anlægsprojekter, kan ved at anvise, hvordan jorden skal sorteres i forbindelse med gravearbejde, sikre, at så lidt jord som muligt forurenes unødigt. Vejledningen skal indeholde afsnit, der beskriver forskellige former for gravearbejde. Desuden skal den anvise, hvordan jord kan mellemlagres uden at strukturen i den ødelægges, samt hvordan jord teknisk kan anvendes i forskellige typer projekter.

Informationsfolder om genanvendelse af jord. Denne folder skal rettes mod ingeniører, arkitekter og entreprenører med henblik på at gøre opmærksom på, hvordan forurenet, renset og ren jord kan anvendes i projekter. Målet er desuden at sikre, at krav om genanvendelse med tiden indarbejdes i udbudsmaterialer, samt ved endelig projektering. Folderen skal dels kort beskrive de formelle krav til genanvendelse, beskrive afgiftsregler samt give et overblik over muligheder for genanvendelse. Folderen skal ses i sammenhæng med den nedenstående folder med eksempler på genanvendelse af jord.

Informationsfolder med eksempler på genanvendelse af jord. En sådan folder skal dække et behov for oplysning om konkrete projekter, hvor det er muligt at genanvende forurenet, renset eller ren jord. Der skal ud over konkrete eksempler være beskrivelse af, hvilke krav der stilles til genanvendelsesmaterialet, samt hvad det kræver af ansøgninger m.m.

Udarbejdelse af et katalog over, hvilke jordkategorier, der kan anvendes ved forskellige typer projekter. I regi af Miljøstyrelsen, amter eller kommuner oprettes et katalog over, hvilke jordtyper med forskellige forureningsgrader, der kan anvendes i forskellige projekter. Kataloget opbygges på grundlag af konkrete erfaringer. Kataloget lægges på Internettet.

Internetbaseret projektkatalog. For at skabe et samlet overblik over, hvor det er muligt af få jord eller komme af med jord i forbindelse med større bygge- og anlægsprojekter, skal der laves et projektkatalog. Kataloget skal indeholde beskrivelse af de offentlige projekter, der er kendskab til gennem lokal- og regionalplaner.

Generel vejledning om lovgivning

Der udarbejdes en tværgående vejledning, der berører alle lovgivningsmæssige aspekter, når jord skal genanvendes eller bortskaffes. Vejledningen kan suppleres af specifikke vejledninger om konkret håndtering af jord

6.2 Administration

En af barriererne for, at større mængder jord kan genanvendes, er, at sagsbehandlingen ofte går langsomt, og de fleste bygge- og anlægsprojekter ikke kan afvente en længere sagsbehandlingstid. Hvis sagsbehandlingstiden er lang - eller der er forventninger om, at sagsbehandlingstiden er lang - er det sandsynligt, at bygherren eller entreprenøren vil anvende traditionelle råstoffer, der kan fremskaffes hurtigt.

Sagsbehandlingstiden er en sum af flere bidrag, der både kan tillægges gældende regler, myndighederne og bygherren eller entreprenøren.

En del af sagsbehandlingstiden kan være beslutningstagning i politiske udvalg og råd. I tilfælde, hvor sagerne forelægges politiske organer, kan det være vanskeligt at fremme denne del af beslutningsprocessen, idet møder i sådanne organer som oftest holdes efter en forud lagt plan. Hertil kommer, at en indstilling fra det ene politiske organ sendes videre til andre politiske organer til endelig beslutning. Herved involveres i sagsbehandlingstiden mødekalendere for to til flere politiske organer. Den politiske behandling er imidlertid en del af miljøreguleringssystemet, og tiltag, der kan forkorte sagsbehandlingstiden, må forventes fortrinsvis at skulle findes i sagsbehandlingen forud for den politiske behandling.

De politiske organer kan dog beslutte at uddelegere visse sager til behandling i forvaltningerne, hvorved der i nogle tilfælde kan opnås en forkortelse af sagsbehandlingstiden.

De foreslåede Initiativer på administrationsområdet har alle som mål, at sagsbehandlingen smidiggøres. Initiativerne rækker fra at gennemføre aktiviteter, der direkte fremmer sagsbehandlingen til aktiviteter, der giver et bedre vidensgrundlag at agere ud fra.

Der er i lovgivningen fastsat forskellige tidsfrister for, hvornår myndighederne skal have svaret eller reageret på anmeldelser m.v. Disse frister kan ændres ved ændring af lovgivningen, men kan også ændres ved i forvaltningerne at fastlægge interne sagsbehandlingsprocedurer, hvor en kortere frist fastsættes.

Udarbejdelsen af sådanne interne procedurer kan gennemføres forholdsvist enkelt. Det er vigtigt at være opmærksom på, at forkortede frister, for at troværdigheden kan bevares, skal kunne overholdes. Derfor skal der være rimelig sikkerhed for, at forvaltningen til stadighed vil kunne gennemføre en sagsbehandling med en forkortet tidsfrist.

Det skal vurderes, hvorvidt en tidsfristforkortelse reelt vil have væsentlig betydning for den samlede sagsbehandlingstid ved behandlingen af en jordsag, idet tidsfristforkortelse fjerner en del af den tidsmæssige fleksibilitet ved sagsbehandlingen i forvaltningen, og kan betyde, at sagsbehandlingstiden på andre områder forøges. Det er derfor en væsentlig forudsætning for at gennemføre interne tidsfristforkortelser, at dette ikke medfører forringelser andetsteds i administrationen. Der skal således være de nødvendige ressourcer til stede og gennemføres den nødvendige planlægning for, at tidsfrister kan forkortes.

6.2.2 Vejledning til entreprenører m.fl. om sagsforløb

Entreprenører står ofte usikre overfor, hvordan jordforureningssager skal forløbe og håndteres. Et væsentligt element, der kunne bidrage til at fremme sagsbehandlingen, kunne derfor være en vejledning til entreprenører m.fl., hvori det beskrives, hvordan sagen må forventes at forløbe. Herved vil aktører bedre være i stand til at forberede sagen for forelæggelse for myndighederne.

Vejledningen til entreprenører m.fl. kunne være et supplement til den vejledning om håndtering af forurenet jord, der er omtalt under afsnit 6.1.1 ovenfor.

Vejledningen skal indeholde en detaljeret gennemgang af et typisk sagsforløb, og der skal redegøres for, hvad en anmeldelse og en ansøgning m.m. skal indeholde, for at myndighederne kan behandle sagen, uden at sagsgangen skal forsinkes unødigt af, at myndigheden må bede om supplerende oplysninger, som helt åbenbart skulle have været meddelt i første omgang.

Det er et mål, at vejledningen skal anvendes af de relevante myndigheder over hele landet, og at vejledningen skal distribueres til målgrupperne og i alle tilfælde tilbydes, når der foreligger konkrete sager, der skal behandles.

Vejledningen bør udarbejdes i et samarbejde mellem myndighederne, amter og kommuner samt de organisationer, hvis medlemmer er målgruppe for vejledningen. Vejledningen kunne udgives i et samarbejde mellem de berørte organisationer og myndigheder.

Det må betragtes som en væsentlig forudsætning, at både amter og kommuner, repræsenteret af deres organisationer, medvirker ved udarbejdelsen af vejledningen, idet vejledningen mister noget af sin brugbarhed, såfremt den ikke kan anvendes alle steder i landet.

6.2.3 Intern vejledning til myndigheder om sagsforløb og tilhørende procedurer

Som et sidestykke til vejledningen rettet mod entreprenører m.fl., som beskrevet under afsnit 6.2.2 ovenfor, kan der udarbejdes en udgave af denne vejledning, der er specielt rettet til sagsbehandlerne hos myndigheden. Vejledningen skal i sin opbygning følge et parallelt forløb med den beskrevne vejledning i 6.2.2, men skal være suppleret med beskrivelser af de vedtagne administrative procedurer på området, ligesom oplysninger om den aktuelle lovgivning og specielle forhold, som kan gøre sig gældende, skal være indføjet i vejledningen. Herved er sagsbehandleren godt rustet til hurtigt at få et overblik over kompleksiteten af en sag.

Denne vejledning til brug for myndigheder kan i paradigmeform udarbejdes i et samarbejde mellem kommunernes og amternes organisationer. De lokale procedurer m.m. skal dog nødvendigvis indsættes i vejledningen af den enkelte myndighed.

Der er ingen væsentlige forudsætninger, der skal være opfyldt for, at vejledningen udarbejdes. Såfremt der ikke hos kommunernes og amternes organisationer er interesse for eller ressourcer til at udarbejde vejledningen, kan den udarbejdes af den enkelte myndighed eller af en kreds af kommuner eller amter i samarbejde.

Imidlertid må vejledningen forventes at have større gennemslagskraft med hensyn til at være medvirkende til, at der genanvendes større mængder jord, såfremt den anvendes af alle myndigheder, idet entreprenører, der opererer over hele landet, herved vil opfatte sagsgangen i forskellige områder som ensartet, og derfor lettere at håndtere.

6.2.4 Udarbejdelse af paradigmer for ansøgninger, godkendelser m.m.

I forlængelse af vejledningerne omtalt under 6.2.2 og 6.2.3 kan sagsbehandlingen yderligere forenkles og fremmes, såfremt der udarbejdes ensartede paradigmer for ansøgningsskemaer, anmeldelsesblanketter og godkendelser m.m. Paradigmerne skal anvendes af myndighederne over hele landet og kunne hentes på Internettet på de lokale myndigheders hjemmeside. Paradigmerne skal være ledsaget af korte vejledninger om deres anvendelse.

Hensigten er, at sagsbehandlingen skal lettes for den enkelte myndighed og for entreprenører, der opererer over hele landet. Ligeledes vil det være let for myndigheder samt andre at sammenligne forløbet af forskellige sager med henblik på erfaringsudveksling. Det må forudsættes, at ansøgninger m.m. lettere udfyldes korrekt med de nødvendige oplysninger, når det i hvert tilfælde, uanset hvor i landet der skal ansøges m.m., er de samme blanketter, skemaer etc., man møder.

Udarbejdelsen af paradigmerne må forudsættes at ske i et samarbejde mellem i første række kommunernes og amternes organisationer. De resulterende blanketter m.v. færdiggøres af den enkelte myndighed og mangfoldiggøres til uddeling samt lægges på myndighedens hjemmeside.

Opdatering af paradigmerne bør foretages af kommunernes og amternes organisationer i et formaliseret samarbejde.

For at opnå den ønskede virkning, må det forudsættes, at paradigmerne anvendes over hele landet, hvorfor udarbejdelsen må ske i et samarbejde mellem kommunernes og amternes organisationer og øvrige myndigheder, der har kompetence på jordområdet.

6.2.5 Ensartet brug af afgifter i told- og skatteregioner

Ensartet brug af lovgivningen i de forskellige told- og skatteregioner er en væsentlig forudsætning for, at bygherrer m.fl. bedre kan planlægge, hvordan jord skal håndteres. Desuden undgås det, at jord transporteres unødigt over lange afstande for at blive anbragt i depoter i afgiftsmæssigt særligt fordelagtige told- og skatteregioner.

Der kan udarbejdes interne vejledninger med gennemgang af konkrete eksempler på, i hvilke tilfælde der skal erlægges afgift, og i hvilke der er afgiftsfritagelse. Der kan desuden etableres erfaringsudvekslingsgrupper, interne kurser og efteruddannelse m.m. i større udstrækning, end det er tilfældet for indeværende. Det må være målet, at alle "rutinesager" afgøres på ensartet måde i alle told- og skatteregioner, og at afgørelser af mere komplicerede sager løbende formidles til de øvrige regioner for at opnå en ensartet administration af affaldsafgiftslovgivningen.

Told- og Skattestyrelsen udarbejder selv en intern vejledning og etablerer et registreringssystem og formidlingssystem, der kan sørge for, at afgørelser formidles til samtlige kredse. Erfaringsudvekslingsgrupper kan nedsættes i samarbejde med miljømyndighederne i amter og kommuner.

Det må betragtes som en væsentlig forudsætning, at de ovenstående tiltag eller dele heraf iværksættes ved en central beslutning, og at erfaringsudveksling foregår på et formaliseret grundlag, således at alle regioner deltager i aktiviteterne.

6.2.6 Administration, sammendrag

På administrationsområdet kan der iværksættes en række tiltag, der alle har det til fælles, at sagsgangen i sager om genanvendelse og bortskaffelse af jord, smidiggøres. De foreslåede tiltag er:

Forkortelse af sagsbehandlingsfrister. Der udarbejdes interne procedurer for at forkorte sagsbehandlingsfristerne i forhold til de frister, der er i lovgivningen. Det skal overvejes, hvorvidt interne, forkortede frister i alle tilfælde vil kunne overholdes, ligesom det skal vurderes, om kortere frister vil øge sagsbehandlingstiden for andre sager.

Udarbejdelse af vejledninger til bygherrer m.fl. om sagsgangen i jordsager samt en parallel intern vejledning til myndigheder. Der udarbejdes en vejledning til bygherrer m.fl., der detaljeret beskriver sagsgangen ved jordsager. Til brug for myndigheder udarbejdes en parallel vejledning, der udbygges med vejledning om de interne procedurer og den aktuelle lovgivning på de forskellige områder. Vejledningerne udarbejdes i et landsdækkende kommunalt og amtsligt samarbejde, der vil sikre, at sagsforløbene over hele landet vil få et ens præg, der vil gøre det lettere for bygherrer og entreprenører at gennemføre jordsager uanset, hvor i landet sagsbehandlingen skal ske.

Udarbejdelse af paradigmer til ansøgninger, godkendelser m.m. For at lette sagsbehandlingen, og for at gøre sagsbehandlingen ensartet over hele landet, udarbejdes der i samarbejde mellem amter og kommuner et sæt paradigmer for, hvorledes ansøgninger, godkendelser m.m. kan udformes.

Ensartet brug af afgifter i de forskellige told- og skatteregioner. For at gøre brugen af afgifter ens i de forskellige told- og skattekredse, udarbejdes der en intern vejledning, og der udveksles løbende erfaringer mellem de enkelt told- og skatteregioner om trufne afgørelser. Dette vil medvirke til, at det vil være lettere at planlægge håndteringen af jord fra byggeprojekter m.v.

6.3 Karteringspladser og oplagspladser

Antallet, beliggenheden og kapaciteten af karterings- og oplagspladser skal være tilpasset behovet bedst muligt inden for rimelige økonomiske rammer. Der foretages på landsplan vurderinger af kendte og forventede fremtidige behov for etablering af karterings- og oplagspladser, og der tages ved vurderingerne hensyn til transportbehovene, således at pladserne søges placeret der, hvor placeringen må forventes at reducere transportbehovet mest muligt.

Vurderingerne sammenfattes i anbefalinger af lokaliteter, hvor der med fordel kan placeres karteringspladser og oplagspladser. Vurderingen må gentages med passende mellemrum. Det vil være relevant, at placering af karteringspladser indgår i forbindelse med udarbejdelse af lokal- og regionalplaner.

Et udredningsarbejde med hensyn til det nuværende og forventede fremtidige behov for karteringspladser og oplagspladser må gennemføres i et samarbejde mellem amterne og kommunerne samt med væsentlige aktører på området, herunder staten som bygherre samt entreprenører.

Behovsanalysen må justeres med passende intervaller. Dette kræver, at der opbygges en form for organisation, der kan tage sig af dette, eller at en allerede eksisterende organisation udvider sit arbejdsområde. Det nævnte internetbaserede projektkatalog (afsnit 6.1.5) over kommende større bygge- og anlægsopgaver, kunne bidrage til en behovsundersøgelse for karteringspladser og oplagspladser.

Det er en væsentlig forudsætning, at samtlige amter og kommuner medvirker ved behovsanalysen. Samtidig må det betragtes som hensigtsmæssigt, at amter og kommuner samarbejder om, hvor det vil være hensigtsmæssigt at placere pladserne. Etablering og drift af pladser kan enten ligge i offentligt regi - eller alternativt hos private virksomheder.

6.3.2 Karteringspladser og oplagspladser, sammendrag

I et samarbejde mellem kommuner og amter samt væsentlige aktører på jordområdet foretages der en vurdering af behovet for karterings- og oplagspladser for jord. På baggrund af vurderingen skal pladsernes placering fastlægges i forbindelse med lokal- og regionalplaner.

Det nødvendige antal pladser skal etableres, og driften af pladserne foretages enten i et samarbejde mellem kommunerne og amterne eller af private virksomheder. Der skal ved placeringen af pladserne lægges vægt på, at transportbehovene reduceres i videst muligt omfang.

6.4 Oprettelse af en jordbørs

En stor del af de begrundelser, der har været fremført for, at der ikke anvendes tilstrækkelig store mængder forurenet, renset samt rent jord, har været, at der har været manglende viden om, hvor og hvornår der fremkommer jordmængder, der ønskes afsat, eller hvornår der vil være behov for at kunne modtage jordmængder i bygge- og anlægsprojekter.

Under projektforløbet har oprettelsen af en eller anden form for jordbørs været diskuteret adskillige gange som løsning på dette problem.

I det følgende beskrives det, hvorledes en jordbørs kunne være opbygget, så den imødekommer de ønsker, der under projektforløbet er blevet fremført.

En jordbørs skal dække hele landet eller de forskellige landsdele, og jordbørsen skal være internetbaseret.

Jordbørsen kan både indeholde oplysninger om allerede tilgængelig jord og aktuelle ønsker om at aftage jord, såvel som informationer om kommende behov for enten at komme af med jord eller modtage jord.

Jordbørsen skal indeholde en række standardiserede data om jorden, således at det bl.a. af jordbørsen fremgår, hvorvidt jorden er forurenet og med hvilke stoffer etc. Analyseresultater og beskrivelse af prøveudtagning m.m. skal desuden fremgå af jordbørsen, ligesom oprindelsen af jorden, mængderne den forekommer i, lokaliteten den kan hentes fra, hvornår den er tilgængelig samt prisen, skal fremgå. Omvendt skal aftagere af jord på samme måde beskrive de krav, de stiller til leverancer af jord.

Et mål for en jordbørs er således, at jorden er beskrevet så detaljeret, at det umiddelbart vil kunne vurderes, om jorden kan bruges i konkrete projekter.

Et andet mål er, at oplysningerne i jordbørsen skal være pålidelige. Således må den, der giver oplysningerne til jordbørsen være ansvarlig for, at oplysningerne er korrekte. Der kan således tænkes en slags medlemsskab af jordbørsen, hvor man forpligter sig til at overholde forskellige regler, for at få lov til at lægge data ind på jordbørsen.

En jordbørs kan etableres som et samarbejde mellem stat, amter og kommuner med deltagelse af de organisationer, der repræsenterer aktører inden for jordområdet. Amterne kunne være de praktisk ansvarlige for driften af en jordbørs, eller opgaven kunne udbydes. Alternativt vil en jordbørs kunne drives af private interessenter på området. Det skal dog sikres, at der bliver overensstemmelse mellem det behov der er, så antallet af jordbørser ikke gør makedet uoverskueligt, ligesom det skal sikres, at der overhovedet kommer en jordbørs.

Ud over selve etableringen af jordbørsen med opbygning af databasesystem m.m., vil driften af jordbørsen kræve en vis ressource til den løbende ajourføring og kvalitetssikring.

En velfungerende jordbørs vil imidlertid også kræve, at en stor del af den opgravede jord kommer til at optræde i børsen. På det offentlige område kunne der indgås aftaler om, at jordbørsen skal bruges, og det kunne ved offentlige udbud af bygge- og anlægsprojekter være et krav, at jordbørsen skal anvendes.

Det er en væsentlig forudsætning for, at en jordbørs vil kunne formidle afsætningen af overskudsjord, at store projekter, herunder offentlige projekter, i alle tilfælde anvender jordbørsen, ligesom det bør være tilfældet med offentligt ejede selskaber, der udfører bygge- og anlægsarbejder. En jordbørs skal markedsføres bredt over for aktørerne på området. Det kan blandt andet ske via kommunale og private organisationer.

Kvalitetssikring af data må betragtes som en væsentlig forudsætning for, at der kan være troværdighed til jordbørsen. Der skal derfor i den organisation, der skal varetage driften af en jordbørs, være integreret et system, der kan sikre, at data i jordbørsen giver et korrekt billede af jordkvalitet og forureningsgrad m.v.

6.4.2 Oprettelse af jordbørs, sammendrag

Oprettelsen af en jordbørs må betragtes som et væsentligt middel til at få genanvendt større mængder forurenet, renset og ren jord. Jordbørsen skal være internetbaseret, og der skal være udførlige og pålidelige data om den jord, der markedsføres via jordbørsen, ligesom der ved efterspørgsel efter jord skal gives udførlige oplysninger om den jordkvalitet, der ønskes, herunder oplysninger om tilladeligt forureningsniveau.

En jordbørs kunne drives af amterne, eller opgaven kunne udbydes. Da der p.t. ikke eksisterer en privat drevet jordbørs, hvor der er fri adgang for alle aktører, er det sandsynligt, at det offentlige må tage et initiativ til, at en eller flere jordbørser oprettes. Af hensyn til overskueligheden og effektiviteten, skal det dog tilstræbes, at der ikke kommer for mange børser. For at sikre, at data i jordbørsen er pålidelige, kan der kræves et medlemsskab af børsen, hvor medlemmerne forpligter sig til at overholde forskellige krav til de afgivne data.

Jordbørsens effekt ville forstærkes, såfremt alle offentlige projekter indberettede til børsen, ligesom der skulle ydes en indsats for at få private bygherrer og entreprenører til at anvende børsen.

6.5 Afgifter

Diskussionerne om afgifter har i arbejds- og følgegruppen særligt været centreret om to områder: Afgift på deponering af forurenet jord samt afgift på primære råstoffer.

Anlæg til deponering af olie-, kemikalie- eller tungmetalforurenet jord er fritaget for registrering efter affaldsafgiftsloven²⁹. Det betyder, at der ikke skal svares afgift af forurenet jord, der deponeres på sådanne anlæg, forudsat at der ikke deponeres andre typer affald på anlægget. Affaldsafgiften ved deponering af affald, der er belagt med afgift, er på kroner 375 pr. ton.

Råstofafgiften er på kroner 5 pr. kubikmeter, hvilket for jords vedkommende svarer til omkring kroner 8 pr. ton.

Ved diskussionerne i arbejds- og følgegruppen har det været fremført, at der ville været et økonomisk incitament for at genanvende jorden, hvis det var forbundet med større omkostninger at deponere jord, end de driftsomkostninger der nu betales, når jorden deponeres afgiftsfrit. Hvis der blev lagt en statsafgift på kroner 375 pr. ton på deponering af forurenet jord, ville omkostningerne ved deponering typisk fordobles, afhængig af, hvad de aktuelle omkostningerne ved driften af deponeringsanlægget i øvrigt måtte være.

På den anden side er det også blevet anført, at en afgift på deponering af forurenet jord kunne medføre, at midlerne til oprydning af forurenede lokaliteter ville blive udhulet, og at en afgift derfor kunne medføre, at der ville blive ryddet op på færre lokaliteter. Dette ville – stik mod hensigten – medføre, at der ville blive genanvendt mindre mængder jord.

Anvendelse af forurenet, renset eller ren jord fra opgravninger i bygge- og anlægsprojekter til andre projekter eller i det samme projekt ville spare anvendelsen af primære råstoffer og reducere de ødelæggelser af landskabelige værdier, som udnyttelsen af primære råstoffer er årsag til. En afgift på deponering af forurenet jord, ville derfor have den indirekte virkning, at naturværdier ville blive beskyttet.

Der kunne alternativt lægges en højere afgift på udnyttelsen af primære råstoffer. Det ville medføre, at der ville være et øget incitament til at udnytte de ressourcer, der var til stede i form af forurenet, renset og ren jord. Højere afgifter på primære råstoffer kunne eventuelt også kombineres med en afgift på deponering af forurenet jord.

Det har været diskuteret, hvorvidt der i givet fald kun skulle lægges deponeringsafgift på jord, som er egnet til at rense, og som kan anvendes. Det må dog vurderes at være administrativt kompliceret i det konkrete tilfælde, at tage stilling til, hvorvidt jorden kan renses eller kan deponeres afgiftsfrit som "uegnet til rensning". En afgiftsmæssig skelnen mellem jord, der kan renses og ikke-renses kunne eventuelt også føre til en vis kreativitet med hensyn til at gøre jorden uegnet for rensning, for dermed at slippe for affaldsafgiften. Der har været mistanke om tilsvarende kreativitet med hensyn til bortskaffelsen af farligt affald, hvor behandlingen af farligt affald i visse tilfælde er fritaget for affaldsafgift, hvorfor det kunne være økonomisk attraktivt at spekulere i at frembringe farligt affald.

Et mål for anvendelse af afgifter må være, at det reelt fører til genanvendelse af større mængder forurenet, renset og ren jord. Et andet mål kan være, at der spares primære råstoffer, og at landskabelige værdier dermed bliver skånet. Anvendelse af afgifter på deponering må desuden ikke føre til, at der sker en øget bortskaffelse af forurenet jord på ulovlig vis. Det kan betyde, at der skal være en skærpet overvågning og registrering af forurenet jord.

Der rejser sig nogle spørgsmål i forbindelse med en eventuel afgift på deponering af forurenet jord såvel som ved en forhøjelse af afgiften på råstoffer, der kan erstattes af forurenet, renset og ren jord. Nogle af disse spørgsmål er behandlet i de følgende afsnit.

På nuværende tidspunkt kan det ikke anses for realistisk, at der kan afsættes jord, der i væsentligt omfang umiddelbart kunne erstatte primære råstoffer. Formodentlig skyldes dette blandt andet det manglende kendskab til mulighederne for at kunne anvende forurenet, renset og ren jord til en række formål, hvor der hidtil hovedsageligt er blevet anvendt traditionelle råstoffer. Desuden er der ikke overblik over tilgængelige mængder af egnet forurenet, renset eller ren jord samt kvaliteten af jorden, ligesom der ikke er det tilstrækkelige antal karteringspladser og oplagspladser til rådighed.

Det vil formodentlig betyde, at en umiddelbar indførelse af afgift på deponering af forurenet jord, ikke inden for en kortere tidshorisont ville flytte større mængder fra deponering til anvendelse. Der skal først igangsættes en del af de i det ovenstående foreslåede aktiviteter såsom, vejledninger, informationsmateriale, jordbørs, udbygning af karteringspladser m.m. før det kan forventes, at en deponeringsafgift vil flytte større mængder jord hen mod rensning og genanvendelse.

En eventuel afgift på deponering af forurenet jord, kunne derfor indrettes, så den blev gradvist øget, efterhånden som mulighederne for at anvende jorden fremfor at deponere den, reelt eksisterede.

På baggrund af erfaringer med deponeringsmetoder gennem tiderne er det overvejende sandsynligt, at det ikke er muligt at deponere affald på en måde, så miljøet på alle måder sikres tilstrækkeligt. Det skyldes f.eks., at de indretninger på depoter, der skulle sikre omgivelserne mod forurening, på et eller andet tidspunkt nedslides eller beskadiges, og derefter ikke længere yder den nødvendige beskyttelse. Men det skyldes også, at der til stadighed kommer større viden om stoffer, der er til fare for miljøet, og at de løsninger, der bliver betragtet som tilstrækkeligt sikre i dag, måske ikke om ti år bliver betragtet som sikre. Det er der talrige eksempler på, når man ser på tidligere tiders bortskaffelsesløsninger, og det kan ikke forventes, at det ideelle og fremtidssikre deponeringssystem er det, der anvendes i dag.

Mere udbredt rensning af jorden, kunne derfor være sikrere for miljøet end anvendelsen af deponeringsløsninger. Tilbageførsel af et eventuelt afgiftsprovenu fra deponering af forurenet jord til udvikling af rensemetoder og som tilskud til rensning af jorden kunne være et middel til at opnå en større fremtidssikring m.h.t. disponering af forurenet jord.

En generel forhøjelse af afgifterne på primære råstoffer, vil også komme til at berøre andre anvendelser af råstofferne end til de formål, hvor der kan anvendes forurenet, renset eller ren jord.

Det ligger uden for dette projekts rammer at vurdere, om en generel forhøjelse af råstofafgiften ville være relevant af hensyn til bevarelsen af naturværdier. Det må dog vurderes, at anvendelse af primære råstoffer, hvor der er alternativer i form af overskudsjord, udgør et unødvendigt indgreb i naturværdier både, hvor råstofferne udvindes, og hvor overskudsjorden deponeres, hvorfor der eventuelt kunne lægges en afgift på de primære råstoffer, der i et givet projekt kan erstattes af overskudsjord.

Administrativt forekommer en generel forhøjelse af afgiften på de råstoffer, der ved nogle anvendelser kan erstattes af overskudsjord, at være lettest at håndtere. Den vil så i givet fald også blive opkrævet på anvendelser, der ikke kan erstattes af overskudsjord. Såfremt afgiften kun ønskes lagt på de anvendelser, hvor der i stedet kunne være brugt overskudsjord, vil det kræve et mere kompliceret registrerings- og kontrolsystem for at opkræve afgiften.

Såfremt der lægges en afgift på deponering af forurenet jord, er der en risiko for, at jorden - for at undgå at betale deponeringsafgift eller for at undgå udgifter til rensning eller genanvendelse - i nogle tilfælde ikke vil blive klassificeret som forurenet. Det er ikke muligt at forudse, hvor stort dette problem kan blive, men det kan formodentlig til dels imødegås ved øget tilsyn ved gravearbejde.

Indførelsen af en deponeringsafgift vil have det formål at få genanvendt større jordmængder. Det vil antageligt betyde, at der vil blive renset større mængder jord, således at jorden kan overholde de kriterier, der er gældende i genanvendelsesbekendtgørelsen³⁰, ligesom jord, der allerede overholder kriterierne, vil blive genanvendt.

Forurenet jord, med indhold af stoffer, der overholder kriterierne i genanvendelsesbekendtgørelsen, må således forudses i større omfang, end det er tilfældet i dag, at blive anvendt i en række større eller mindre bygge- og anlægsprojekter. Det kan imidlertid også betyde, at forurenende stoffer vil blive spredt over større arealer og på flere lokaliteter, end det sker nu.

Hvis de i genanvendelsesbekendtgørelsen fastsatte kriterier for indholdsstoffer og anvendelser af jorden yder en tilstrækkelig beskyttelse af miljøet – også på længere sigt jvf. det ovenstående afsnit om Udvikling af rensemetoder og eventuelt tilskud til jordrensning, er dette ikke problematisk. Hvis der imidlertid ikke er sikkerhed for, at de fastsatte kriterier også på langt sigt vil yde en tilstrækkelig beskyttelse af miljøet, kunne det f.eks. overvejes at fastsætte regler om, at forurenet jord kun må anvendes i større og velafgrænsede projekter. Det ville muliggøre senere genoprettende indgreb.

Ressourcerne med hensyn til indførelse af en afgift på deponering af forurenet jord vil være de normale, der anvendes ved ændringer af lovgivningen. Dertil kommer en eventuel øget overvågning af flytning m.v.af forurenet jord.

Hvis der lægges afgift på deponering af forurenet jord, må det betragtes som en væsentlig forudsætning, at en del af de ovenfor nævnte aktiviteter om information og vejledning, projektkatalog, jordbørs m.m. sættes i værk, så det vil være muligt på en forholdsvis ukompliceret måde, at finde alternativer til deponering af forurenet jord.

6.5.2 Sammendrag, afgifter

En lovændring, der medfører, at deponeringsanlæg for forurenet jord ikke længere kan registreringsfritages, og forurenet jord dermed ikke fritages for affaldsafgift, må anses for at være et middel til at fremme genanvendelsen af forurenet jord.

En lovændring kunne være koordineret med en række initiativer, der gør det lettere at genanvende forurenet jord. Disse initiativer kan være information og vejledning, en samlende vejledning om de gældende regler, ændringer i administrationen af sager om genanvendelse af forurenet jord, 6.2 og udbygning af antallet og kapaciteten af karterings- og oplagspladser, 6.3.

Det vurderes, at en afgift i givet fald ikke må pålægges deponering af den forurenede jord, med mindre der er gennemført tiltag, der understøtter genanvendelsen af jorden, fx udarbejdelse af informationsmateriale, oprettelse jordbørs m.v. Der må ligeledes være tilvejebragt et solidt datagrundlag med hensyn til jordmængderne før en eventuel pålæggelse af en deponeringsafgift.

Afgift på deponering af forurenet jord kan dog have den virkning, at der bliver færre penge til rådighed for oprydning af forurenede lokaliteter, hvorfor en afgift reelt kunne betyde, at der reelt ikke sker en øget genanvendelse af forurenet og renset jord.

En tilbageførsel af afgiftsprovenuet til udvikling af rensemetoder og til konkrete rensningsprojekter kunne være en mulighed, der ville fremme genanvendelsen.

En lovændring, der forhøjer afgiften på primære råstoffer, må også anses at kunne føre til øget genanvendelse af forurenet, renset og ren jord. De samme forudsætninger som nævnt ovenfor med hensyn til vejledning, administration m.v. vil være gældende her. En generel afgiftsforhøjelse vil også berøre andre anvendelser af råstoffer end de anvendelser, der kan erstattes af forurenet, renset og ren jord. En selektiv forhøjelse af afgiften på primære råstoffer, der udelukkende anvendes til formål, der kunne erstattes af forurenet, renset eller ren jord, forekommer at være administrativt kompliceret.

Ved en udbredt genanvendelse af jord, som en afgift på deponering kunne medføre, må det vurderes, at genanvendelsen så vidt muligt skal ske i afgrænsede, større projekter af hensyn til mulighederne for senere at kunne gennemføre oprettende foranstaltninger.