Miljøzoner, fase 1

1. Sammenfatning

1.1 Formål og baggrund
1.2 Koncepter og styringsmidler
1.3 Zonestørrelse
1.4 Effekter
1.5 Generaliserbarhed
1.6 Lovgivningsmæssige forhold
1.7 Konklusion

1.1 Formål og baggrund

I dette notat gives et indledende overblik over mulighederne for at indføre miljøzoner i Danmark. Miljøzoner defineres her som

geografisk afgrænsede byområder, hvor der indføres særlige bestemmelser eller restriktioner for biltrafikken med henblik på at reducere trafikkens miljøbelastning i byen.

Kilometerbaserede afgifter og anden "roadpricing" behandles ikke. Formålet med oversigtsnotatet er at fremlægge et grundlag for at beslutte, om miljøzoner vil være et hensigtsmæssigt middel til at forbedre bymiljøet i større danske byer, og om det derfor kan anbefales at arbejde videre med idéen.

Baggrunden for projektet er dels den stigende fokus på miljøbelastningen i danske byer, som først og fremmest skyldes biltrafikken, dels inspiration fra de lande, som i de senere år i byerne har indført områdevise begrænsninger for biltrafikken. Blandt andet har man i Sverige i 1996 indført en fælles miljøzoneordning i de tre største byer. Desuden kan det være økonomisk og miljømæssigt effektivt at rette initiativer mod et begrænset byområde i stedet for det nationale eller internationale niveau.

Miljøzoner er umiddelbart et kommunalt anliggende. Det er imidlertid også af bred samfundsmæssig interesse at forbedre miljøet i byerne, og ikke mindst kan der være et behov for en overordnet styring af lokale miljøzoner, således at der sikres en vis overensstemmelse, hvor det er hensigtsmæssigt.

1.2 Koncepter og styringsmidler

I projektet er der defineret fire eksempler på koncepter for miljøzoner, som omfatter miljøklassificering af køretøjer, regulering af vare- og lastbiltrafikken, regulering af persontrafik samt miljøforbedring af eksisterende dieselkøretøjer.

Miljøklassificering af køretøjer er et koncept sammensat af styringsmidler, der alene bygger på EU’s luft- og støjemissionsnormer for nye køretøjer. Desuden er kontrollen baseret på EU’s periodiske syn.

Regulering af vare- og lastbiltrafik er et koncept sammensat af styringsmidler, der retter sig mod, hvordan varer og gods bringes ind til og fordeles i byen.

Regulering af personbiltrafik er et koncept sammensat af styringsmidler, der retter sig mod personbiltrafikken i byen.

Miljøforbedring af eksisterende dieselkøretøjer er et koncept sammensat af styringsmidler, der retter sig mod dieselbrændstoffet og montering af partikelfilter på eksisterende dieselkøretøjer.

De beskrevne koncepter og styringsmidler er valgt som led i projektets metode. Styringsmidler, der minder om hinanden, er grupperet i samme koncept, så miljøkonsekvenser og f.eks. administrative og juridiske konsekvenser bliver mere tydelige. Fælles for de valgte koncepter og styringsmidler er, at de anses for at være særlige relevante at rette mod større byområder frem for det nationale eller internationale niveau. Sammenhængen mellem koncepter og styringsmidler er følgende:

Hvordan en eventuel miljøzoneordning endeligt skal udformes, skal fastlægges i dialog med de større byer og kommuner, der er interesserede. Som udgangspunkt er der flere muligheder. En miljøzoneordning for danske byer kan bestå af en fastlagt kombination af styringsmidler, og en miljøzoneordning kan så enten vælges til eller fra af de enkelte byer eller kommuner. Desuden er det muligt at forestille sig, at en række styringsmidler standardiseres til "byggesten", som byer eller kommuner frit kan sammensætte til en lokalt tilpasset miljøzoneordning. Det er vigtigt, at de forskellige byer har et ensartet grundlag, således at ordningerne ikke er vidt forskellige fra by til by.

Da der er visse overlap mellem styringsmidlerne, er effekterne ikke umiddelbart additive. Nogle af effekterne vil endvidere være modsatrettede. Der kan også være lokale forskelle fra by til by. Det er derfor nødvendigt mere specifikt at vurdere konsekvenserne for de interesserede byer af at indføre miljøzoner med den sammensætning af styringsmidler, som findes relevant.

1.3 Zonestørrelse

En miljøzone kan have forskellig udstrækning. For større byer kan man i princippet tænke sig tre forskellige zonegrænser: Den indre bymidte, de centrale bydele og hele kommunen. I relation til København kunne de alternative miljøzoner være Middelalderbyen, området inden for Søsnittet samt København og Frederiksberg Kommuner. Det er ikke fundet realistisk at arbejde med større miljøzoner.

Alle de beskrevne styringsmidler vil kunne gennemføres i forbindelse med de tre zonestørrelser. Men for næsten alle styringsmidlerne vil det være urealistisk at gennemføre dem for visse zonestørrelser. Betydningen af zonestørrelsen er uddybende beskrevet i kapitel 6.

1.4 Effekter

Vurderingerne af de fire koncepter er baseret på en miljøzone i København, som er afgrænset af Søsnittet. Resultaterne er sammenfattet i Tabel 1, som udtrykker den vurderede effekt af de i projektet definerede koncepter. Disse er nærmere beskrevet i kapitel 7, hvor også de relevante afgrænsninger fremgår.

Miljøkonsekvenserne er vurderet på grundlag af skøn og erfaringer for de enkelte styringsmidlers effekt på trafikarbejdet.

Det ses af tabellen, at konceptet miljøklassificering har stor effekt på luftforureningen, men kun lille effekt på støj og stort set ingen effekt på det visuelle miljø samt fremkommeligheden. Konceptet er forholdsvis let at administrere og kontrollere på gadeplan, da det alene forudsætter en miljømærkat, som f.eks. kan udleveres ved det periodiske syn. Desuden er alle motorer, der er godkendt til at køre i EU, tydeligt mærket, så det er muligt at identificere, hvilken typegodkendelse og dermed hvilken emissionsnorm motoren lever op til.

Der er stor sandsynlighed for, at en dansk miljøzoneordning, der bygger på konceptet miljøklassificering og som træder i kraft efter år 2000, vil kunne basere sig på EU-regulering. Dermed kan der også stilles krav til køretøjer fra andre EU-lande (og dermed til alle internationale køretøjer). Administration og kontrol vil kunne lettes betydeligt.

EU har allerede nu – for stort set alle køretøjsgrupper – vedtaget regler for løbende stramninger af emissionsnormerne frem til omkring 2005-2008, afhængig af køretøjstype. Det gør det muligt at indrette en miljøzoneordning som et "rullende" system, hvor kravene løbende strammes på forkant med de emissionsnormer, der træder i kraft i fremtiden i EU.

Tabel 1 Den vurderede effekt af de fire koncepter i området inden for Søsnittet

Regulering af godstrafik vil give en effekt på trafikkens emission af partikler og NO_x, samtidig med at konceptet har positiv effekt på det visuelle miljø og fremkommeligheden. Rent administrativt er det dog det vanskeligste af de undersøgte koncepter, da det omfatter krav til kapacitetsudnyttelsen af vare- og lastbiler. Københavns Kommune har fra sommeren 1998 iværksat et forsøg med en frivillig certificeringsordning for Middelalderbyen, som indeholder krav til kapacitetsudnyttelsen. Skal en sådan ordning gøres obligatorisk, kræver det, at der udarbejdes lovhjemmel hertil. Det er endvidere meget vigtigt, at transportbranchen inddrages aktivt i udformningen af ordningen, og at der sikres en vis ensartethed i de byer, der ønsker at indføre den.

Regulering af persontrafik har kun meget lille effekt på trafikkens emission af partikler og NO_x, men større effekt på de øvrige emissioner. På de andre områder er der kun små forbedringer bortset fra fremkommeligheden, idet der vil kunne ventes en mærkbar reduktion af trafikken i myldretiden (10%). For kommunen er konceptet billigt at gennemføre på grund af øgede indtægter fra parkeringsafgifter. Administration og kontrol af elementer til fremme af øget samkørsel kan dog være ressourcekrævende. Krav til samkørsel kræver, at der udarbejdes lovhjemmel hertil.

Miljøforbedring af eksisterende dieselkøretøjer er i høj grad rettet mod partikelemissionerne, hvor der også er en stor effekt. På de øvrige faktorer er der kun små effekter, hvilket bl.a. hænger sammen med, at dieselbilerne kun står for en lille del af det samlede trafikarbejde. Konceptet er inspireret af rapporten "Muligheder for miljøforbedringer af eksisterende dieselkøretøjer", som findes på Miljøstyrelsens hjemmeside (www.mst.dk).

Lavsvovl diesel er i dag den udbredte dieseltype på markedet som følge af afgiftsdifferentieringen i forlængelse af Pinsepakken. Denne nye dieseltype på det danske marked vil gøre det teknisk muligt at stille krav om, at f.eks. alle tunge dieselkøretøjer skal have monteret et partikelfilter for at få adgang til zonen. Et sådant krav vil ikke direkte bygge på EU-regulering. Umiddelbart vurderes det, at kravet kan stilles til både danske og udenlandske køretøjer. Det vurderes dog, at en dansk (eventuelt lokal dansk) kontrolordning, der ikke bygger på EU-regulering, herunder det europæiske periodiske syn, ikke kan omfatte køretøjer fra andre europæiske lande, da der vil være tale om diskriminering.

Konceptet vil være dyrt for de bilejere, der skal montere filtre på deres biler. Fra offentlig side vil det derimod være billigt. For at kunne stille krav om montering af filtre kræves, at der udarbejdes lovhjemmel hertil.

1.5 Generaliserbarhed

Selvom der ved konsekvensvurderingerne er taget udgangspunkt i zonen inden for Søerne i København, vurderes lignende effekter at kunne opnås i andre større byer, således at resultaterne ikke er specifikt gældende for København. Det skal dog bemærkes, at effekterne afhænger af zonens størrelse.

Hvis flere danske byer skal indføre miljøzoner, vil det være hensigtsmæssigt med en koordinering på nationalt plan for at sikre en vis ensartethed i de forskellige byer.

1.6 Lovgivningsmæssige forhold

I forbindelse med vurderingen af miljøzoner er der foretaget en foreløbig screening af de retlige forhold.

Vurderingen er bl.a. baseret på en workshop afholdt i Miljøstyrelsen den 22 oktober 1998, hvor miljøzonebegrebet blev diskuteret med vægt på de juridiske forhold.

Konklusionen er, at det ikke for øjeblikket er muligt at indføre miljøzoner i Danmark. Dette kræver, at Folketinget vedtager den fornødne lovhjemmel. Derimod er det allerede nu muligt at indføre enkelte af de styringsmidler, som er nævnt i denne rapport.

Umiddelbart vurderes det, at det overordnet ikke vil stride mod EU-retten at indføre miljøzoner i Danmark. Det skal imidlertid sikres, at de enkelte styringsmidler ikke strider mod EU-traktatgrundlagets generelle bestemmelser, herunder om fri bevægelighed for varer, personer og tjenesteydelser og forbud mod diskriminering på grund af nationalitet. Desuden skal det sikres, at styringsmidlerne ikke strider mod de direktiver og forordninger, som EU har vedtaget. Endelig kan der være krav om, at regler m.v. notificeres over for EU før vedtagelse.

Den nærmere vurdering fremgår af kapitel 8.

1.7 Konklusion

Indførelse af miljøzoner er en kompleks opgave, som kan få konsekvenser for trafikanter, virksomheder og borgere.

På grundlag af projektet kan det konkluderes, at der vil kunne opnås betydelige gevinster for bymiljøet ved at indføre en miljøzoneordning. De foreslåede koncepters effekt kan sammenfattes til:

• Miljøklassificering vil især have effekt på luftforureningen generelt
• Regulering af godstrafikken vil navnlig have effekt på emissionen af partikler og NO_x og endvidere på det visuelle miljø.
• Regulering af persontrafikken vil navnlig have effekt på emissioner af HC og CO₂ og endvidere på fremkommeligheden i myldretiden.
• Miljøforbedring af eksisterende dieselkøretøjer vil primært reducere partikeludslippet.

Der er nødvendigt med en dialog med de største bykommuner og en mere specifik kortlægning af konsekvenserne for de interesserede byer, inden en endelig udformning af en miljøzoneordning kan anbefales og igangsættes. Dialogen skal ikke mindst sikre en vis ensartethed mellem ordningerne i de forskellige byer.