Miljø, industri og regulering
Et debatoplæg

Resume :
Formålet med debatoplægget er at indlede en diskussion om miljømæssig regulering af industrien. Målgruppen er organisationer, virksomheder og myndigheder på industri- og miljøområdet. Som udgangspunkt for diskussionen skitseres dels de internationale rammer, dels den erfaring, man har i Danmark m.h.t. regler og administration på området. Der lægges op til en diskussion, hvor det centrale emne er ‘valg af styringsmidler’ - f.eks. miljøgodkendelse, forbud, påbud og kontrol, gebyrer, afgifter, oplysning og dialog

Indholdsfortegnelse
Kolofon
Hele publikationen uden billeder og grafik

Miljø- og Energiministeriet
Miljøstyrelsen
Strandgade 29
DK-1401 K.
Tlf. : 32 66 01 00
Fax : 32 66 04 79
e-mail : mst@ mst.dk

Må citeres med kildeangivelse

Kan købes i Miljøbutikken

Indholdsfortegnelse

Kolofon

Forord

I de seneste år er den videnskabelige forståelse af miljøproblemerne og håndteringen af dem ændret drastisk. Det samme gælder den generelle holdning til de stadig større miljøproblemer - de bliver i stigende grad taget alvorligt. Fokus er skiftet fra lokale til regionale og globale miljøproblemer, og der er stigende forståelse for problemernes gennemgribende samfundsmæssige betydning. Miljøpolitikken bliver derfor mere helhedsorienteret og reguleringen internationaliseres.

I forhold til industrien bliver miljøforhold i stadig større grad en afgørende rammebetingelse. Der er gradvist ved at ske en markedsorientering af reguleringen. I mange sammenhænge er miljøvenlighed allerede i dag en konkurrenceparameter, og i fremtiden må man forvente, at miljøvenlighed ligefrem vil være en overlevelsesbetingelse for mange virksomheder.

Formålet med dette debatoplæg er at indlede en diskussion om fremtidens miljøregulering af industrien. Målet for diskussionen vil i sidste ende være at få fastlagt de principper, som formodentlig vil være grundlaget for reguleringen af industrien de kommende 5 - 10 år.

Det er et debatoplæg, og målgruppen for oplægget er især interesseorganisationer, virksomheder og myndigheder på industriområdet og på miljøområdet.

En forudsætning for, at indsatsen bliver så hensigtsmæssig som mulig, er overblik over og indsigt i koblingen mellem industriens aktiviteter og miljøproblemerne. Det er som led i bestræbelserne på at skabe overblik og indsigt, dette debatoplæg skal ses.

Debatoplægget er også et led i opfølgningen af den Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse 1995 og debatten i Folketinget i den forbindelse. Oplægget er således en del af en større sammenhæng. Fra Miljøstyrelsen er der som opfølgning på den Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse senest blevet offentliggjort tre debatoplæg om henholdsvis styrkelse af den produktorienterede miljøindsats, kemiske stoffer og erhvervsaffald. Dette oplæg skal ses i sammenhæng med de øvrige - det vedrører de samme miljøproblemer, men har en anden angrebsvinkel.

Først i oplægget er der en sammenfatning på seks sider. I kapitel 1 ses generelt på industrien i miljøpolitikken og baggrund, mål og forudsætninger for en justering af miljøindsatsen. Det følges op i kapitel 2 med en gennemgang af principperne i den eksisterende miljøregulering af industrien. I kapitel 3 lægges op til debat om en justering af en række konkrete styringsmidler, og i kapitel 4 lægges op til en debat om en række aspekter ved det administrative system.

Der er valgt en meget åben debatform, hvor der i første omgang primært indkredses en række centrale problemstillinger og stilles en række spørgsmål. Debatten vil blive fulgt op med konkrete udspil.

Det er mit håb, at oplægget vil give en god debat og konstruktive diskussioner vedrørende reguleringen af miljøbelastningen fra industrien.

København, august 1997

Erik Lindegaard

Direktør i Miljøstyrelsen

Sammenfatning

Nyt syn på miljøproblemerne

Miljøproblemerne blev tidligere betragtet - og behandlet - som problemer i relation til enten luft, vand eller jord. I dag ses problemerne i sammenhæng med hele økosystemet, og udviklingen går nu i retning af en mere integreret forureningsbekæmpelse, der kan beskytte miljøet som helhed.

Samtidig er der en stigende internationalisering af miljøindsatsen og en større forståelse for, at miljøproblemerne har en gennemgribende samfundsmæssig betydning - miljø kommer gradvist til at spille en rolle indenfor andre samfundsområder.

Generelt er befolkningens bevidsthed om miljøproblemerne også blevet væsentligt større, hvilket ikke blot har betydning for forbrugernes valg af produkter, men også for virksomheders og investorers prioriteringer.

Den mere nuancerede forståelse for miljøproblemerne har såvel internationalt som nationalt sat sine spor. Ved det globale miljømøde i Rio de Janeiro i 1992 blev handlingsplanen Agenda 21 vedtaget, ligesom EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra 1995 og folketingsdebatten giver samlede bud på løsningen af centrale problemer.

Oplæg til debat

Som opfølgning på regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse og Folketingets udpegning af fire vigtige indsatsområder har Miljøstyrelsen arbejdet med fire oplæg til debat om miljøindsatsen på centrale områder. Det drejer sig dels om oplæggene om en produktorienteret miljøindsats, om kemikalier og om erhvervsaffald, dels om dette oplæg om miljø, industri og regulering.

Selvom miljøindsatsen overfor industrien har givet - og fortsat giver -en god miljøbeskyttelse, er der i dag et klart behov for en debat om, hvorvidt og eventuelt hvordan indsatsen bør udvikles. Det er særligt fire forhold, som giver dette behov.

Hvorfor behov for justering?

1. Med 25 års erfaring på området og med en række ændringer af miljøbeskyttelsesloven siden 1991 er der behov for samlet at vurdere reglerne og eventuelle behov for ændringer.

2. Den nuværende indsats overfor industrien bygger på et system, hvor der først og fremmest er fokus på den lokale og regionale forurening fra f.eks. spildevand, støj og udledninger til luften. I dag er der i større grad end tidligere fokus på regionale og globale miljøproblemer, og der er derfor behov for at se på, om miljøindsatsen kan forbedres i forhold til disse problemer.

3. I dag giver markedskræfterne på mange områder en stigende efterspørgsel efter miljørigtige varer, og mange virksomheder vælger frivilligt at gå aktivt ind i miljøarbejdet. Det giver muligheder for et nyt samspil mellem myndigheder, virksomheder og regulering, og der er behov for en debat, om hvorvidt disse muligheder udnyttes i fremtiden

4. Danmark står overfor en implementering af IPPC-direktivet, hvilket i sig selv er en anledning til og et behov for at se på den danske miljøregulering af industrien.

Tre mål

En justering af miljøindsatsen overfor industrien har primært tre mål:

	En bedre beskyttelse af miljøet - særligt i forhold til globale miljøproblemer.
	En mere fleksibel indsats overfor og inddragelse af de mange virk somheder, der aktivt arbejder for en høj miljøbeskyttelse.
	En bedre udnyttelse af myndighedernes ressourcer, så indsatsen overfor virksomheder med problematiske miljøforhold kan styrkes, så den internationale indsats kan styrkes, og så myndighederne i større grad kan fungere som katalysatorer for den ønskede udvik­ ling på miljøområdet.

Forudsætninger

En justering af indsatsen overfor industrien må tage udgangspunkt i, at der er opnået fine lokale og regionale miljøgevinster gennem den eksisterende regulering. Et fuldstændigt kursskifte er derfor ikke på dagsordenen. Det er en forudsætning, at man fastholder det høje, lokale beskyttelsesniveau, den decentrale administration af miljøområdet, offentlighedens inddragelse i miljøbeskyttelsesarbejdet samt virksomhedernes og offentlighedens muligheder for at klage over konkrete afgørelser.

Vifte af styringsmidler

Der anvendes i dag en bred vifte af styringsmidler i miljøindsatsen overfor industrien. Det er afgørende, at denne linje fortsættes, og der lægges derfor såvel op til en debat om, hvordan anvendelsen af styringsmidlerne kan justeres, som hvordan nye styringsmidler kan udnyttes i samspil med den eksisterende indsats.

Oplæggets disponering

I debatoplæggets kapitel 1 ses generelt på industrien i miljøpolitikken, og baggrund, mål og forudsætninger for en justeret miljøindsats beskrives. Det følges op i kapitel 2 med en gennemgang af principperne i den eksisterende regelstyring af industrien. I kapitel 3 lægges op til debat om en justering af en række konkrete styringsmidler, og i kapitel 4 lægges op til en debat omkring en række aspekter ved det administrative system.

I det følgende gennemgås nogle af de centrale spørgsmål, der rejses i debatoplægget.

Oplæg til debat om styringsmidler

Planlægning og inddragelse af offentligheden

Ved etablering af nye virksomheder er planlægningsværktøjet gennem adskillelse af bolig og erhverv effektivt til at forebygge lokale miljøproblemer som støj, lugt. I dag giver de færreste nye virksomheder imidlertid nævneværdige miljøproblemer, og man kan spørge, om der i fremtidens planlægning skal søges en højere grad af integration af bolig og erhverv. Hvordan kan det i givet fald gøres?

Det kan også debatteres, hvordan man i større grad kan få accept af eksisterende industrivirksomheder i byområder, som i mange tilfælde har ligget der længere end de omgivende boligområder. Hvordan afvejer man f.eks. støjgener mod industrikultur?

Der er generelt en tradition for inddragelse af offentligheden i miljøsager, men bør denne udvides, så en forudgående høring af naboer og interesseorganisationer spiller en mere fremtrædende rolle i den fremtidige regulering? Hvad er den miljømæssige effekt? Hvad er konsekvenserne for virksomhederne?

Virksomhedernes egen indsats

Mange industrivirksomheder fokuserer i stigende grad på deres egne miljøforhold. De spiller en aktiv rolle, og mange organisationer og virksomheder påpeger, at myndighederne kan koncentrere sig om andre opgaver med den store indsats, som virksomhederne selv yder.

Miljøledelse

Hvor langt kan man gå ad den vej? Hvad er virksomhederne villige til at binde sig til i form af f.eks. miljøledelsessystemer, rapporteringsforpligtelser osv.? Hvordan sikrer man sig, at også andre interesser - naboer, flora og fauna - varetages på passende vis? Hvordan sikrer man sig et fortsat højt lokalt beskyttelsesniveau?

Ved miljøledelse arbejder virksomheden systematisk med sine miljøforhold. Miljøforholdene kortlægges, og de vigtigste miljøpåvirkninger identificeres. Der opstilles en miljøpolitik, fastsættes mål og udarbejdes handlingsplaner. Mange virksomheder er i gang med miljøledelse, og de presser ofte underleverandører og øvrige samarbejdspartnere i en mere miljørigtig retning.

Hvordan kan det bedst understøttes, at kravet om miljøledelse breder sig i leverandørkæden og blandt de offentlige indkøbere, så det på sigt bliver en overlevelsesbetingelse for en virksomhed at have styr på sine miljøforhold? Hvordan videreudvikler vi miljøledelsessystemerne, så de i højere grad kan understøtte en produktorienteret miljøindsats?

Grønne regnskaber

En gruppe af virksomheder skal i dag udarbejde grønne regnskaber, som kan give offentligheden, kunder, investorer og andre en viden om virksomhedens miljøforhold. Miljøstyrelsen vil udarbejde en evaluering af de grønne regnskaber i efteråret 1998, når der foreligger to årgange af regnskaber.

I den forbindelse kan man spørge, hvordan de grønne regnskaber skal udvikles. Skal de fortsat være et informationsværktøj, eller kan de integreres med tilsynet, godkendelserne og miljørapporteringen?

Aftaler

Der kan indgås aftaler med virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder for at nå fastsatte mål for anvendelse, udledning eller bortskaffelse af konkrete produkter, stoffer eller materialer.

Hvorledes sikrer man sig, at miljøaftalerne lever op til samme krav om samfundsøkonomisk effektivitet, miljømæssig effekt og gennemsigtighed som andre virkemidler? Er der konkrete områder, hvor aftaler kan fremme miljøindsatsen?

Miljødata - krav og behov

Den nuværende viden om industriens miljøforhold er på mange områder mangelfuld. Det gør det vanskeligt at lave en målrettet og prioriteret indsats, og det gør overvågningen og dokumentationen af igangsatte initiativer vanskelig.

Hvordan kan de forskellige krav til miljødata samordnes, så virksomhederne lettere kan skaffe disse og stille dem til rådighed på en form, der både gør dem anvendelige for myndighederne og for virksomhederne?

Kan - og bør - der indsamles oplysninger om brug af miljøproblematiske stoffer for at henlede opmærksomheden på disse? Hvordan fastlægger man detaljeringsgraden i kravene til miljødata? Hvordan får man forskellige myndigheder til at koordinere deres datakrav?

Videnopbygning og -formidling

En af Miljøstyrelsens opgaver er at udarbejde generelle retningslinjer i form af vejledninger og orienteringer. Amter/kommuner og virksomheder benytter vejledninger og brancheorienteringer flittigt og så gerne, at der blev udarbejdet flere. Det gælder ikke mindst de små og mellemstore virksomheder og kommuner.

Udarbejdelse af brancheorienteringer bør styrkes. Men hvorledes kan arbejdet lægges ud til decentrale myndigheder, konsulenter eller brancheorganisationer, samtidig med at Miljøstyrelsen giver dem det "officielle" myndighedsstempel?

Økonomiske virkemidler

Der anvendes en række økonomiske virkemidler til at påvirke virksomhedernes miljøadfærd. Det drejer sig primært om tilskud, afgifter og gebyrer.

Afgifter på ressourcer og produkter vil utvivlsomt forblive et centralt virkemiddel i fremtiden, men spørgsmålet er på hvilke områder og i hvilken kombination med andre styringsmidler?

Er der basis for at iværksætte et udredningsarbejde, der analyserer de konkrete muligheder for forsøg med omsættelige forureningstilladelser? Hvorledes kan der arbejdes videre med differentiering af spildevands- og affaldsgebyrer, så det sikres, at særligt forurenende virksomheder betaler de reelle omkostninger ved spildevands- og affaldsbehandling? Hvilke initiativer kan tages overfor iværksættere og nystartede virksomheder?

Godkendelsesordningen i miljøbeskyttelsesloven

Godkendelsesordningen har siden midten af 1970'erne været et effektivt instrument til regulering af udledningerne fra industriens produktionsprocesser. Indsatsen har givet fine resultater, når det gælder hovedparten af de lokale miljøproblemer. Ved at regulere ved individuelle afgørelser fremfor generelle krav sikres en dialog mellem virksomheder og myndigheder, og det er muligt at tage individuelle hensyn. Selvom godkendelsesordningen generelt fungerer godt, er der behov for at diskutere, hvordan den kan videreudvikles.

Hvordan kan Miljøstyrelsen, kommunerne og amtskommunerne arbejde bedre sammen, så lovens intentioner om anvendelse af mindst forurenende teknologi reelt bliver et centralt element i godkendelserne? Hvordan sikres det, at såvel affaldsproduktion som energiforbrug vurderes systematisk ved godkendelser?

Hvorledes skal IPPC-implementeringen gribes an? Skal der laves minimumsimplementering, hvor kun de absolut nødvendige ændringer i lovgrundlaget gennemføres, eller skal der foretages mere vidtgående ændringer i godkendelses- og anmeldeordningerne?

Hvilken særlig indsats skal kunne danne basis for, at virksomhederne får en rammegodkendelse? Og hænger rammegodkendelser overhovedet sammen med IPPC-direktivets godkendelsessystem?

Sikkerhedsstillelse

I 1994 blev der indsat en bestemmelse om sikkerhedsstillelse i miljøbeskyttelsesloven. Bestemmelsen betyder, at en række godkendelsespligtige virksomheder skal stille sikkerhed for de udgifter, som tilsynsmyndigheden kan risikere at få, hvis det f.eks. bliver nødvendigt at gå ind at rense op ved en såkaldt selvhjælpshandling. Formålet med bestemmelsen er, at myndighederne kan få ryddet op uden udgifter for det offentlige.

Er sikkerhedsstillelse et virkemiddel, der skal arbejdes videre med? Hvordan sikres det, at krav om sikkerhedsstillelse ikke bliver samfundsøkonomisk uhensigtsmæssig?

Differentieret tilgang til virksomhederne

Progressive virksomheder, der stiller miljøkrav til sig selv, der væsentligt overstiger de krav, som myndighederne stiller, har et berettiget ønske om at opnå fordele hos myndighederne.

Hvor langt er man villig til at gå i retning af at lade de miljøpositive virksomheder kontrollere sig selv eller basere kontrollen på certificering? Hvordan skal samspillet med godkendelsessystemet være? Hvordan sikrer vi offentlighedens indsigt i disse virksomheders miljøforhold?

Er der væsentlige erhvervsmæssige interesser i at lade certificering overtage miljøtilsynet i visse tilfælde? Og hvordan sikres det, at dette sker under hensyn til de gældende principper for miljøreguleringen?

Oplæg til debat om det administrative system

Forebyggelse og tilsyn

De decentrale miljømyndigheder har - udover deres rolle som traditionel tilsynsmyndighed - en rolle i forbindelse med det forebyggende miljøarbejde. I tilsynsindsatsen og dialogen med virksomhederne kan de skubbe på og påvirke virksomhederne til selv aktivt at arbejde med sine miljøforhold fremfor passivt at underkaste sig den traditionelle styring gennem vilkår og påbud.

Hvordan finder tilsynsmyndigheden den rigtige katalysatorrolle i forholdet til virksomheder, der skal hjælpes og motiveres til at gøre en indsats? Hvordan finder tilsynsmyndighederne den rigtige balance mellem dialogen med de miljøprogressive virksomheder og tilsynet med mere traditionelt tænkende virksomheder? Hvordan styrkes miljøtilsynet i de mindre kommuner? Er fælleskommunale enheder for miljø- og levnedsmiddelkontrol vejen frem? Og hvordan fremmes de i givet fald?

Det internationale regelarbejde

En stadig større del af miljødiskussionen og miljøreguleringen foregår i dag internationalt. Det gælder først og fremmest i EU, men også i andre internationale organer. Det forventes, at tendensen til international miljøregulering vil stige, og det er vigtigt - ikke mindst for dansk industri - at Danmark deltager aktivt i dette arbejde.

Kan danske miljø- og erhvervsinteresser styrkes ved i højere grad at inddrage andre myndigheder - herunder de decentrale miljømyndigheder i det internationale miljøarbejde? Kan vores interesser styrkes ved i højere grad at inddrage f.eks. brancheorganisationer og andre relevante organisationer i arbejdet? Hvordan styres en proces, hvor en række aktører på en koordineret måde skal repræsentere danske synspunkter?

Klagesystemet

Miljøstyrelsen er klageinstans for en række afgørelser, der træffes af amter og kommuner. Klagesystemet kan være tids- og ressourcekrævende. Særligt hvis en sag påklages videre til Miljøklagenævnet og derfor skal passere gennem tre instanser, er der eksempler på, at det har taget uacceptabelt lang tid, inden en sag er blevet afgjort i det administrative system.

Det nuværende klagesystem er imidlertid en afbalancering mellem to principielt modstridende principper: Nærhedsprincippet, der betyder at afgørelserne træffes så tæt på virksomhederne som muligt, og lighedsprincippet, der betyder at lige situationer skal behandles lige. En ændring af det nuværende klagesystem vil derfor meget let skabe ubalance mellem disse principper.

Kan der laves mindre justeringer af klagesystemet, så man bevarer fordelene ved den nuværende model og alligevel får et bedre system? Er der f.eks. områder, hvor der hensigtsmæssigt kan ske en begrænsning af klageadgangen eller af klagesagsbehandlingen? Hvordan sikres det, at de traditionelle retssikkerhedsprincipper fastholdes med de nyere og mere bløde former for regulering?

Nyt syn på miljøproblemerne

Miljøproblemerne blev tidligere betragtet - og behandlet - som problemer i relation til enten luft, vand eller jord. I dag ses problemerne i sammenhæng med hele økosystemet, og de betragtes ikke længere som tidsmæssigt eller geografisk isolerede. Derfor går udviklingen i retning af en mere integreret forureningsbekæmpelse, der kan beskytte miljøet som helhed.

Miljøpolitikken

Samtidig er der en stigende forståelse for, at miljøproblemerne har en gennemgribende samfundsmæssig betydning, og der sker gradvist en helhedsorientering af miljøpolitikken, hvor den kommer til at spille en rolle i stort set alle andre sammenhænge. I den aktuelle sammenhæng er ikke mindst relationen mellem miljø- og erhvervspolitik væsentlig. Miljøindsatsen har samtidig flyttet sig fra primært at være et nationalt anliggende til i meget høj grad også at være et internationalt spørgsmål.

Generelt er befolkningens bevidsthed om miljøproblemerne også blevet væsentligt større, og den stigende miljøbevidsthed har ikke blot betydning for forbrugernes valg af produkter, men også for virksomheders og investorers prioriteringer.

1.1 Internationale og nationale prioriteringer

Den mere nuancerede forståelse for miljøproblemerne har såvel internationalt som nationalt sat sine spor. Ved det globale miljømøde i Rio de Janeiro i 1992 blev handlingsplanen Agenda 21 vedtaget, ligesom EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra 1995 og folketingsdebatten giver samlede bud på løsningen af centrale problemer.

Målsætninger på EU-niveau

EU's 5. Miljøhandlingsprogram lægger op til en særlig indsats i forhold til fem sektorer, hvoraf industri er den ene. De øvrige er energi, transport, landbrug og turisme. Desuden præsenteres mål og handlingsanvisninger frem til år 2000 i forhold til syv miljøtemaer. Temaerne er klimaændringer, forsuring og luftkvalitet, beskyttelse af natur og biodiversitet, forvaltning af vandressourcerne, bymiljøet, kystområder og affaldshåndtering.

Målsætninger i Danmark

Folketinget har i forlængelse af EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse udpeget fire miljøpolitiske indsatsområder som de vigtigste. Det er udfasning af miljøfremmede stoffer, miljøbelastning fra landbrug og miljøbelastning fra transport samt miljøbelastning ved energifremstilling og -forbrug.

Strategisk miljøplanlægning

I naturlig forlængelse af den nuværende forståelse for miljøproblemerne er det politisk vedtaget, at strategisk miljøplanlægning bør være den administrative og planlægningsmæssige målsætning. Det gælder både i EU og i Danmark.

En sammenhængende, langsigtet planlægning og rapportering af udviklingen i miljøtilstand og miljøindsats blev indledt i Danmark i 1993 med udgivelsen af den første miljøtilstandsrapport - "Miljø og samfund", Faglig rapport fra Danmarks Miljøundersøgelser nr. 93, 1993. Den blev efterfulgt af den Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra Miljø- og Energiministeriet i 1995. I EU arbejdes der med en tilsvarende miljøplanlægning.

Tilstandsrapporter udarbejdes af det Europæiske Miljøagentur med "Europe's Environment - The Dobrís Assessment. European Environment Agency 1995" som den første, mens Ministerrådet og Europakommissionen vurderer resultatet af den førte miljøpolitik og udarbejder miljøhandlingsprogrammer. EU's 5. Miljøhandlingsprogram er netop under revision på baggrund af tilstandsrapporten.

Der vil i de kommende år ske en videreudvikling af den strategiske miljøplanlægning i Danmark.

1.2 Fire oplæg til debat

Oplæg til debat

Som opfølgning på regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse og Folketingets udpegning af de fire indsatsområder har Miljøstyrelsen arbejdet med fire oplæg til debat om miljøindsatsen på centrale områder.

I slutningen af 1996 blev oplæggene til "En styrket produktorienteret miljøindsats" og "Kemikaliestrategi - status og perspektiver" præsenteret. I juli 1997 blev oplægget om "Erhvervsaffald og udvalgte affaldsstrømme" udsendt, og med dette oplæg om miljø, industri og regulering er det sidste oplæg nu sendt i høring. For alle fire oplæg gælder, at helhedsorientering og markedsorientering er væsentlige elementer.

Produktorienteret miljøindsats

Miljøstyrelsens oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats har som udgangspunkt, at alle produkter påvirker miljøet under fremstilling, anvendelse og bortskaffelse. De valg, man træffer i forhold til de tre led i produkternes livscyklus, har afgørende betydning for miljøbelastningen. Oplægget lægger på baggrund af en analyse af rammerne for produkterne, markedet og aktørerne - hvoraf industrien er én af de væsentlige - op til konkrete initiativer.

Oplægget peger bl.a. på, at en lang række af produkternes egenskaber af miljømæssig betydning kan påvirkes væsentligt under produktudvikling og ved valg af produktionsmetoder.

For industrien bliver udvikling af renere produkter og mindre forurenende produktionsmetoder en væsentlig opgave i de kommende år. Virksomhederne må arbejde systematisk med vurdering af miljøbelastningen i hele produkternes livscyklus, og det nye system til udvikling af miljøvenlige industriprodukter (UMIP) er et skridt på vejen. Oplægget peger også på konkrete initiativer som øget mærkning, en ny tilskudsordning og en styrket grøn offentlig indkøbspolitik.

Kemikaliestrategi

I Miljøstyrelsens debatoplæg om kemiske stoffer præsenteres en liste med omkring 100 stoffer eller stofgrupper, som påvirker miljøet, og hvis anvendelse og udledning må reduceres. Listen er et signal til virksomheder og andre om, hvilke miljøbelastende stoffer der i øjeblikket er i fokus, og som der derfor bør udvikles alternativer til.

Regelarbejdet på kemikalieområdet foregår hovedsageligt på EU-niveau, og der lægges derfor op til at fremskynde arbejdet med klassificering af kemiske stoffer og til en prioritering af arbejdet med risikovurdering af eksisterende kemiske stoffer. Betydningen af bedre information over for offentligheden samt højere grad af inddragelse af indkøbere og miljøbevidste forbrugere understreges i oplægget. Miljøstyrelsen vil derfor arbejde for, at der sker en udvidelse af producenters og importørers pligt til at deklarere produkter.

Miljø- og Energiministeriet fremlagde i maj 1997 foranlediget af en forespørgselsdebat i Folketinget og i forlængelse af nævte debatoplæg en redegørelse for fremtidige initiativer på kemikalieområdet.

Erhvervsaffald

Mængderne af erhvervsaffald er generelt stigende, og affaldets sammensætning er kompleks - og det er miljøbelastningen også. Dertil kommer, at behovet for deponering af affald er et problem i sig selv. Den overordnede målsætning for oplægget er at sikre mindst mulig affaldsproduktion, minimere spredningen af miljøfremmede stoffer og forvalte strømmen af stoffer gennem de forskellige trin fra forarbejdning til forbrug, anvendelse og bortskaffelse. Derved forbedres mulighederne for genbrug og genanvendelse.

1.3 Baggrunden for debatoplægget om miljø, industri og regulering

Fine resultater

Miljøregulering af industrien, som den har udviklet sig siden begyndelsen af 70'erne, har givet fine resultater med hensyn til nedbringelse af virksomhedernes udledninger og påvirkning af det lokale miljø.

Selvom miljøindsatsen overfor industrien altså har givet - og fortsat giver - en god miljøbeskyttelse, er der i dag et klart behov for en debat om, hvorvidt og eventuelt hvordan indsatsen bør udvikles. Det er særligt fire forhold, der giver dette behov.

1. 25 års erfaring med regulering af industrien

For det første er det i sig selv et argument for at debattere miljøindsatsen overfor industrien, at vi i dag står med omkring 25 års erfaring med regulering på området. Den første miljøbeskyttelseslov så dagens lys i 1973, og senest blev miljøbeskyttelsesloven samlet revideret i 1991. Der er siden foretaget en række mindre ændringer og udvidelser af miljøbeskyttelsesloven.

Med 25 års erfaring på området og med en række ændringer af miljøbeskyttelsesloven siden 1991 er der behov for samlet at vurdere erfaringerne og eventuelle behov for ændringer.

2. Fokus på globale miljøproblemer

For det andet er der kommet større fokus på industriens bidrag til de regionale og globale miljøproblemer. Både i den danske miljøstilstandsrapport fra 1993 og i Det Europæiske Miljøagenturs tilstandsrapport fra 1995 blev det konkluderet, at industrien i Danmark og de øvrige EU-lande gør fremskridt på lokalt plan, men spiller en hovedrolle i forhold til de globale miljøproblemer. Det gælder problemer som drivhuseffekt, ozonlagsnedbrydning, forsuring, brug og spredning af erkendte eller potentielle miljø- og sundhedsfarlige stoffer samt brug og påvirkning af ressourcer som vand, mineraler og energi. Industrien står overfor en stor udfordring med en kraftig begrænsning i anvendelsen af miljøbelastende stoffer i produkter og produktionsprocesser og en markant reduktion i energi- og ressourceforbrug. Denne udfordring vil være af en størrelsesorden, som vil betyde, at overholdelsen af krav af hensyn til det lokale miljø for de fleste virksomheder vil være overskuelig.

Den nuværende indsats overfor industrien bygger på et system, hvor der først og fremmest er fokus på den lokale og regionale forurening fra f.eks. spildevand, støj og udledninger til luften. Der er derfor behov for at se på, om denne regulering kan forbedres, så der sikres en bedre indsats også overfor mere globale miljøproblemer.

3. Ny forståelse for miljøproblemerne

For det tredje har mange virksomheder i dag en stor forståelse for og engagement i effektiv miljøbeskyttelse. Da dette suppleres af en stigende efterspørgsel efter miljørigtige varer, står vi i en situation, hvor mange virksomheder spiller aktivt med i miljøbeskyttelsen. Det kan f.eks. være i form i af frivillig EMAS-registrering, miljøledelse eller anden form for miljøindsats, hvor virksomhederne går videre end krævet af myndighederne.

Denne udvikling giver mulighed for at ændre samspillet mellem myndigheder, virksomheder og regler. Der er derfor behov for at se på, om den nuværende indsats i tilstrækkelig grad tager højde for, at markedskræfterne på mange områder giver en efterspørgsel efter miljørigtige varer, og at mange virksomheder af egen drift går aktivt ind i miljøarbejdet.

4. Implementering af IPPC-direktivet

For det fjerde skal Danmark som de øvrige EU-lande have implementeret IPPC-direktivet senest i oktober 1999. Direktivet handler om en integreret forureningsbekæmpelse og kontrol - "Integrated Pollution Prevention and Control". Direktivet skal sikre en enkel, helhedsorienteret, koordineret og målrettet regulering af den europæiske industri. I forhold til den eksisterende danske miljølovgivning stiller direktivet særligt krav om, at der indføres en tvungen revision af miljøgodkendelser mindst hvert 10. år, og at der indføres en hjemmel, så der kan stilles krav om, at bestående listevirksomheder skal have en samlet godkendelse, hvis de overtræder EU's miljøkvalitetsnormer. Der skal også ske en ændring med hensyn til miljøbeskyttelseslovens retsbeskyttelsesprincip.

Implementering af IPPC-direktivet giver derfor i sig selv en anledning til og et behov for at se på den danske miljøregulering af industrien.

1.4 Mål og forudsætninger for debatoplægget om miljø, industri og regulering

Bedre miljø, mere fleksibilitet og bedre ressourceudnyttelse

Udviklingen af miljøindsatsen skal naturligvis sikre, at Danmark kan implementere IPPC-direktivet og dermed leve op til EU's lovgivning på miljøområdet. De primære mål er imidlertid følgende tre:

	En bedre beskyttelse af miljøet - særligt i forhold til globale miljøproblemer.
	En mere fleksibel indsats overfor de mange virksomheder, der aktivt arbejder for en høj miljøbeskyttelse.
	En bedre udnyttelse af myndighedernes ressourcer, så indsatsen overfor virksomheder med problematiske miljøforhold kan styrkes, så den internationale indsats kan styrkes, og så myndighederne i større grad kan fungere som katalysatorer for den ønskede udvikling på miljøområdet.

Forudsætninger

En justering af indsatsen overfor industrien må tage udgangspunkt i, at der er opnået fine lokale og regionale miljøgevinster gennem den eksisterende regulering. Det er derfor udgangspunktet for dette oplæg, at de eksisterende grundelementer i den danske miljøindsats overfor industrien fortsat er levedygtige, og at et fuldstændigt kursskifte derfor ikke er på dagsordenen. Dette oplæg til debat tager derfor afsæt i følgende forudsætninger:

	Det høje lokale beskyttelsesniveau.
	Den decentrale administration af miljøområdet skal fastholdes.
	Offentlighedens muligheder for inddragelse i miljøbeskyttelsen skal fastholdes.
	Virksomhedernes og offentlighedens muligheder for at klage over konkrete afgørelser skal fastholdes.

Styringsmidlerne

Siden revisionen af miljøbeskyttelsesloven i 1991 har der været lagt vægt på en forureningsforebyggende strategi som supplement til den forureningsbekæmpende. Indsatsen regulerer både emissioner på traditionel vis og omfatter samtidig ressource-, produkt- og affaldsbetragtninger mv. Både sociale, økonomiske og økologiske konsekvenser tages i betragtning med henblik på en hensigtsmæssig og koordineret indsats.

For at kunne nå målene med en justeret indsats er det afgørende, at denne linje fortsættes. Eksempelvis kan de aktuelle miljøproblemer ikke løses med styringsmidler, som alene fokuserer på lokale effekter af virksomhedernes aktiviteter. Der lægges derfor ikke blot op til en debat om, hvordan man kan justere anvendelsen af traditionel regelstyring, men i ligeså høj grad om, hvordan man kan udnytte flere forskellige styringsmidler. Det gælder styringsmidler som f.eks. tilskud, afgifter, aftaler, miljøledelse og information som led i en markedsorientering af indsatsen.

Med afsæt i baggrunden, målene og forudsætningerne for dette debatoplæg vil der blive skitseret en række områder, hvor der er behov for en debat om, hvordan indsatsen overfor industrien kan udvikles.

Oplæggets disponering

I kapitel tre vil der blive lagt op til en debat omkring en række konkrete styringsmidler, imens der i kapitel fire vil blive lagt op til en debat omkring forskellige aspekter ved det administrative system. Først vil principperne bag regelstyringen af industrien blive beskrevet i kapitel to.

Miljøreguleringen af industrien bygger på forebyggelse gennem den fysiske planlægning, individuel miljøgodkendelse og decentral myndighedsbehandling af den enkelte virksomhed. Samtidig bygger reguleringen på centralt fastsatte generelle regler vedrørende f.eks. kemiske stoffer og særlige virksomheder og aktiviteter. Reguleringen påvirkes i stigende grad af EU-lovgivningen.

Reguleringen bygger på en række principper som f.eks. et højt beskyttelsesniveau, forsigtighed, forureneren betaler, forebyggelse, decentral myndighedsstruktur, individuel behandling af virksomhederne, offentlig/privat samarbejde samt retssikkerhed for de berørte parter gennem offentlighed, klageadgang og myndighedstilsyn med og håndhævelse af reglerne.

2.1 Planlægning til forebyggelse af miljøbelastning

Lokalisering

Den fysiske planlægning er et af de centrale instrumenter i bestræbelserne på at forebygge forurening fra virksomheder. Det fastslås i miljøbeskyttelseslovens formålsbestemmelse, at potentielt forurenende virksomheder skal placeres, så faren for forurening begrænses mest muligt. Ved etablering af nye virksomheder har planlægningsinstrumentet som hovedregel været effektivt til at forebygge lokale miljøproblemer som støj, lugt, luft-, jord- og grundvandsforurening. Dermed har man forebygget potentielle konflikter mellem virksomhederne, deres nærmeste naboer og lokalsamfundet.

I praksis reguleres lokaliseringsspørgsmålet primært via planloven. Den enkelte kommune udlægger industriområder i kommuneplanen, der konkret udfyldes af lokalplaner. Kommuneplanlægningen er dog underlagt de overordnede retningslinier, som fastlægges af amternes regionplanlægning. Både region-, kommune- og lokalplanlægningen er omfattet af offentlighedsfaser med mulighed for indsigelser overfor myndighedernes planlægning.

VVM - vurdering af virkninger på miljøet

Ved etablering af nye, meget miljøtunge virksomheder findes der særlige planlægningsregler i medfør af EU's VVM-regler. Hvis en virksomhed er omfattet af VVM-reglerne, skal der ved nyanlæg - og for visse anlægstyper også udvidelser, der kan sidestilles med nyanlæg - udarbejdes regionplanretningslinier. Samtidig skal der laves en redegørelse med en vurdering af anlæggets virkning på miljøet samt forslag til miljøgodkendelse.

Forslaget til miljøgodkendelsen skal offentliggøres samtidig med offentliggørelsen af regionplanforslaget. Formålet med offentlighedskravet er bl.a. at høre de lokale beboere vedrørende mulige miljøproblemer og om løsningen af dem på et tidligt tidspunkt. Endelig miljøgodkendelse i henhold til miljøbeskyttelsesloven kan først ske efter, at VVM-proceduren er afsluttet.

2.2 Individuel miljøregulering af virksomhederne

Virksomheders drift reguleres først og fremmest gennem miljøbeskyttelseslovens godkendelses- og anmeldesystem for forurenende virksomhed.

Godkendelsesordning

Godkendelsesordningen har været gældende siden 1974 og omfatter virksomheder, der efter dagens målestok anses for potentielt at være særligt forurenende, samt virksomheder med meget komplekse miljøproblemer, som kræver en særlig ekspertise. Ordningen betyder, at denne type virksomheder ikke må påbegynde, udvide eller ændre produktion på en måde, som giver forøget forurening, før de har fået en godkendelse til dette. Virksomheder etableret før 1974, som er omfattet af godkendelsesordningen, skal i en bestemt rækkefølge søge om miljøgodkendelse, så alle har en miljøgodkendelse inden år 2002. I alt ca. 6.000 virksomheder vil herefter være omfattet af godkendelsesordningen.

Anmeldelsesordning

Langt hovedparten af de øvrige virksomheder er omfattet af miljøbeskyttelseslovens anmeldelsesordning. Ordningen indebærer, at en række typer af virksomheder skal indgive anmeldelse inden etablering eller væsentlige udvidelser. Det drejer sig om ca. 14.000 virksomheder. Anmeldelsesvirksomhederne bliver kun mødt med specifikke miljøkrav i de tilfælde, hvor miljømyndigheden efter en konkret vurdering finder, at virksomheden giver anledning til væsentlig forurening eller risiko for forurening. Det samme gælder den gruppe af virksomheder, der hverken er underlagt godkendelses- eller anmeldelsesordningen.

Decentral godkendelses- og tilsynsmyndighed

Det administrative system bygger på princippet om decentral forvaltning, hvor afgørelserne træffes så tæt på den berørte befolkning som muligt. Loven er decentral og administreres af lokale og regionale, folkevalgte organer. Det betyder, at de konkrete afgørelser træffes af den lokale godkendelses- og tilsynsmyndighed, hvilket for de største og mest komplicerede virksomheders vedkommende er amtskommunerne og for alle øvrige virksomheder kommunerne.

De formelle regler omkring kommuners og amters afgørelser i miljøsager findes i miljøbeskyttelsesloven. Loven giver myndighederne hjemmel til at gribe ind overfor "væsentlig forurening" og stille særlige betingelser - f.eks. om sikkerhedsstillelse til dækning af tilsynsmyndighedernes eventuelle udgifter ved selvhjælpshandlinger, der typisk kan være behov for i forbindelse med ophør af virksomhedens drift. Det defineres ikke i selve loven, hvad der er væsentlig forurening, og det overlades dermed til miljømyndighederne at anlægge et konkret skøn.

Miljøstyrelsens vejledninger

For at bistå miljømyndighederne i det skøn, de skal anlægge i de enkelte sager har Miljøstyrelsen lavet vejledninger, der nærmere beskriver, hvad der f.eks. skal forstås ved begrebet væsentlig forurening. Herved fremmes en vis ensartethed i behandlingen af miljøsagerne på tværs af kommune- og amtsgrænser. Miljøstyrelsens vejledninger er ikke bindende, men bliver i det store hele anvendt af de decentrale myndigheder. Det skyldes bl.a., at vejledningerne bliver lagt til grund ved både Miljøstyrelsens og Miljøklagenævnets afgørelser i klagesager.

Miljøstyrelsen udarbejder både generelle og branchespecifikke

vejledninger. Heri kobles begrebet "væsentlig forurening" så vidt muligt til miljøkvalitet og vejledende retningslinier. Retningslinierne er så vidt muligt søgt formuleret som målbare størrelser - grænseværdier.

Sektorplanlægning

Sammen med bekendtgørelser og vejledninger udgør den regionale og kommunale sektorplanlægning for f.eks. overfladevand, spildevand og affald administrationsgrundlaget for tilsyns- og godkendelsesmyndighederne.

Fra fortynding til "livscyklus"

Miljøstyrelsens vejledninger afspejler, at principperne for forureningsbegrænsning gennem årene har udviklet sig fra "fortynding" over "rensning" til helhedsbetragtningen "vugge til grav"-princippet. I 1991 blev princippet om renere teknologi som et bærende element i miljøbeskyttelsen således indbygget i miljøbeskyttelsesloven. Den konkrete udmøntning heraf er tænkt effektueret i de lokale miljømyndigheders arbejde med virksomhederne - bl.a. tilskyndet af Miljøstyrelsens vejledninger. De krav om at nedbringe forureningen fra virksomhederne, som kommuner og amter kan stille, kan fastsættes, så de svarer til forureningen, når der anvendes renere teknologi.

Branchebekendtgørelser

For to brancher - autoværksteder og pelsdyrfarme - findes det samlede sæt af regler for drift og indretning i bekendtgørelser, der er udstedt af miljø- og energiministeren. Her er der i modsætning til de øvrige virksomheder tale om central fastsættelse af vilkårene, hvor kommunerne gennem tilsynet skal påse, at den enkelte virksomhed overholder reglerne.

2.3 Generel miljøregulering af industrien

Miljøbeskyttelseslovens individuelle, decentraliserede regulering af de danske industrivirksomheder suppleres med centralt fastsatte regler med hjemmel i bl.a. miljøbeskyttelsesloven, loven om kemiske stoffer og produkter, genteknologiloven og en række afgiftslove.

Med ændringen af miljøbeskyttelsesloven i 1991 er der åbnet op for centralt at kunne introducere en række nye instrumenter, som nationalt kan fremme bestræbelserne på at reducere miljøbelastningen fra bl.a. industrivirksomhed. Det drejer sig om miljøaftaler, miljømærkeordning, frivillige konsulentordninger samt en udvidelse af adgangen til at anvende økonomiske styringsmidler - herunder pant/rabatordninger og bortskaffelsesgebyrer.

Ved senere lovinitiativer om f.eks. grønne regnskaber og pligten til underretning af myndighederne ved eksport af brugte produktionsanlæg fra særligt miljøbelastende virksomheder, har vægten ligget på inddragelse af befolkningen gennem øget offentlig indsigt i virksomhedernes miljøforhold og dispositioner.

Der er blevet indgået en række frivillige aftaler med industriens organisationer om anvendelsen af PVC, VOC'er, transportemballage, pantordninger for batterier, dansk tilslutning til den nordiske miljømærkeordning "Svanen" og indførelse af grønne regnskaber for de mest miljøtunge virksomheder. Hertil kommer etableringen af EMAS, der er en frivillig EU-miljøledelsesordning for industrivirksomheder, samt indførelsen af en række miljøafgifter, gebyr- og tilskudsordninger.

Kemiske stoffer og produkter

Virksomhedernes anvendelse af kemiske stoffer og produkter er reguleret i loven om kemiske stoffer og produkter. Det drejer sig bl.a. om anvendelsesregulering, -begrænsning og -forbud. Der er tale om et område, som i vid udstrækning er EU-reguleret, og hvor den danske lovgivning ofte er implementering af EU-direktiver. På visse områder er den danske regulering dog mere restriktiv, hvilket bl.a. er begrundet i forsigtighedsprincippet.

Særlig virksomhed eller aktivitet

Generel regulering kan også være begrænset til særlige virksomheder og aktiviteter som f.eks. bekendtgørelsen om særligt risikobetonede aktiviteter, indførelse af grønne regnskaber for de mest miljøtunge virksomheder, reguleringen af affaldsbortskaffelse og reglerne om opbevaring af kemikalier.

Genteknologi

Anvendelsen af gensplejsningsteknikken i bioteknologisk produktion og markedsføring af produkter, som består af eller indeholder genetisk modificerede organismer (GMO), reguleres af lov om miljø og genteknologi.

Der er tale om regulering af anvendelsen af en særlig teknik. Der er tale om individuelle afgørelser til godkendelse af dels drift dels produkter.

Alle udsætninger i forsøgs- og udviklingsøjemed og alle markedsføringer af GMO forhåndsgodkendes, og proceduren for hver enkelt sag involverer miljø- og energiministeren og Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg. Produktion ved anvendelse af genetisk modificerede organismer kræver indtil 22. oktober 1997 godkendelse fra Miljøstyrelsen, hvorefter den eksisterende call-in ophører og kompetencen overgår til amterne.

Offentlighed

Både på decentralt og centralt niveau er reguleringen af industriens miljøforhold præget af en udstrakt grad af offentlighed. Såvel i forbindelse med den almindelige fysiske planlægning og VVM-miljøvurdering af særlige aktiviteter som ved miljøgodkendelse af godkendelsespligtige virksomheder er der obligatorisk offentlighedsfase. Dels ved offentliggørelse af planerne med henblik på indsigelser inden de vedtages af amtet eller kommunen, dels ved offentlig annoncering af at en virksomhed har fået miljøgodkendelse med henblik på, at naboer eller andre berettigede kan påklage godkendelsen. Hertil kommer de generelle regler om aktindsigt i myndighedernes sagsbehandling.

Klagesystemet

En miljøgodkendelse kan påklages til Miljøstyrelsen, og Miljøstyrelsens afgørelser i de større og principielle klagesager kan påklages videre til Miljøklagenævnet. En part vil endvidere til hver en tid kunne indbringe sagen for de almindelige domstole.

2.4 EU's miljøregulering af industrien

I EU øges reguleringen af industrivirksomhedernes miljøforhold. IPPC-direktivet er i særdeleshed rettet mod særligt forurenende virksomheder, men også Seveso-direktivet - om risikobetonet virksomhed - retter sig mod regulering af enkeltvirksomheder. Det samme gælder Kommissionens forslag til et direktiv om VOC.

Bag de senest vedtagne EF-direktiver med relation til særligt forurenende virksomheder ligger principperne om en helhedsorienteret og forebyggende miljøpolitik - samme principper, som ligger bag den danske regulering.

Hertil kommer en omfattende generel produktregulering i EU. Det drejer sig bl.a. om kemiske stoffer og produkter og standarder og normer for f.eks. biler og brændstoffer, miljømærkning og frivillige miljøledelsesordninger.

Valg af styringsmidler

I bestræbelserne på at påvirke industrien i miljørigtig retning anvendes en bred vifte af styringsmidler - fra information til virksomheder og forbrugere over grønne afgifter til forbud og påbud ved regelstyring. Det er afgørende, at de enkelte initiativer rent faktisk får virksomhederne til at ændre adfærd og dermed påvirker miljøtilstanden.

Virkemidlerne skal derfor i hvert enkelt tilfælde matche såvel de aktuelle virksomhedstyper som de konkrete miljøproblemer.

Styringsmidlerne rækker fra de helt frivillige til de tvungne. I hvilken udstrækning reguleringsindsatsen kan baseres på frivillighed eller tvang, kommer an på omstændighederne. En væsentlig omstændighed er markedsvilkårene. Sat på spidsen kan man sige, at hvis der er hård konkurrence på pris og ingen miljøbevidsthed, er regelstyring og en intens kontrol måske løsningen. Er der udtalt miljøbevidsthed og konkurrence på kvalitet og miljøvenlighed, kan information og virksomhedernes egne initiativer langt hen ad vejen være at foretrække.

Tid til omstilling

I valget af styringsmidler spiller det også ind, at det samfunds- og virksomhedsøkonomisk oftest er en fordel at lade virksomhederne få den fornødne tid til omstilling. Det giver mulighed for den nødvendige udvikling af alternativer og indpasning i virksomhedernes investeringsplanlægning, hvis det samtidig er foreneligt med hensynet til miljøet. Det er derfor vigtigt, at eventuel regulering er konsekvent og udmeldes i god tid. Herved opnås samtidig mulighed for, at virksomhederne kan fastholde og forbedre konkurrenceevnen, både i forhold til eksisterende og kommende markedsvilkår.

Pisk og gulerod

Virksomhederne er meget forskellige. Nogle er meget proaktive på miljøområdet, andre handler kun nødtvunget. Et givent miljømæssigt initiativ vil derfor ofte skulle indeholde såvel incitamenter som sanktioner for at tilsikre den ønskede effekt.

Rammebetingelser

Endelig er det væsentligt, at rammebetingelserne for virksomhederne tilrettelægges, så de tilskyndes til en udvikling mod mere miljøbevidsthed og mere konkurrence på kvalitet og miljøvenlighed.

3.1 Planlægning og inddragelse af offentligheden

Integration af bolig- og erhvervsområder

Ved etablering af nye virksomheder har planlægningsværktøjet været effektivt til at forebygge lokale miljøproblemer som støj, lugt, jord- og grundvandsforurening.

Det er de miljøproblemer, der primært kan bødes på i planlægningsfasen. Imidlertid har resultatet været, at de fleste byer er omgivet af industriområder langt fra bycentre og boliger.

Erhvervsstrukturen i Danmark er kendetegnet ved, at langt de fleste nyere virksomheder ikke giver anledning til nævneværdige miljøproblemer, hvis de indrettes og drives hensigtsmæssigt. Det er derfor spørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt at placere sådanne virksomhedstyper i deciderede industriområder. Økonomisering med ressourcer og energi samt hensynet til det oplevede miljø taler for tættere byer med blanding af byens funktioner.

For så vidt angår eksisterende virksomheder, der af historiske årsager ligger i boligområder og bycentre, er mulighederne for en tilsvarende forebyggende indsats ikke tilstede. Samtidig er der grænser for, hvor langt man kan komme med en forureningsbegrænsende indsats. Virksomhederne har ofte ligget der meget længe - i mange tilfælde længere end de omgivende byområder. Hertil kommer, at disse virksomheder ofte ligger i områder, der er attraktive som bolig- eller centerområder. Det gælder f.eks. havnestrøg. Omgivelserne må acceptere en højere "tålegrænse" for miljøforhold som f.eks. støj og lugt. Det betyder dog ikke, at miljøforholdene for disse virksomheder ikke skal forbedres, men det må ske i en afvejning af bl.a. de specifikke kulturtræk, en industrivirksomhed bibringer et byområde.

I forbindelse med forberedelserne til arbejdet med regionplan 2001 kan man derfor overveje, om den hidtidige strategi med at udlægge deciderede erhvervsområder langt fra bycentre og boligområder stadig har sin berettigelse. Det kan også overvejes, hvordan man bedre opnår accept af eksisterende virksomheder i byområder.

Forhåndshøring af offentligheden

Hvis en virksomhed er omfattet af VVM-reglerne eller IPPC-direktivet, skal der ved nyanlæg eller væsentlige udvidelser foretages en høring af offentligheden om ansøgning om miljøgodkendelse eller udkastet til miljøgodkendelse. Efter miljøbeskyttelseslovens almindelige regler bliver offentligheden først inddraget i en miljøsag i form af adgang til at påklage den færdige godkendelse. Imidlertid passer kravet om forhåndsinddragelse godt med den generelle danske holdning til offentlighed om miljøspørgsmål.

Det er derfor spørgsmålet, om man i forbindelse med ændring af godkendelsessystemet skal indføre en generel forudgående høringsadgang. Dette skal i så fald afvejes overfor virksomhedernes ønske om hurtig og effektiv myndighedsbehandling af godkendelsessager samt de økonomiske og administrative byrder, det vil pålægge virksomheder og myndigheder. Dette kunne indikere, at sådanne høringsprocedurer ikke ukritisk udvides.

Debat

Bør man i fremtidens planlægning i højere grad søge integration af bolig og erhverv, og hvordan kan det gøres?

Hvordan opnår man accept af eksisterende industrivirksomheder i by- områder? Og hvordan afvejer man f.eks. støjgener mod industrikultur?

Bør forudgående høring af naboer og interesseorganisationer spille en mere fremtrædende rolle i den fremtidige regulering? Hvad er den mil- jømæssige effekt og konsekvenserne for virksomhederne?

3.2 Virksomhedernes egen indsats

Mange industrivirksomheder verden over fokuserer i stigende grad på deres egne miljøforhold. Virksomhederne søger en mere aktiv rolle, hvor de påvirker deres egen situation og udviser en høj grad af miljøansvarlig adfærd. De er ikke tilfredse med "blot" at overholde gældende miljølovgivning. Flere og flere virksomhedsledere har forståelse for, at miljøhensyn skal inddrages som et vigtigt element i fremtidens ledelse og i udviklingen af virksomhederne.

Bevæggrundene for den øgede miljøindsats i virksomhederne er mange og varierer fra virksomhed til virksomhed. Den kommercielle betydning af at fremstå som miljøpositiv - eller som minimum sikre, at man ikke fremstår som miljønegativ - er blandt de væsentligste grunde til den skitserede tendens imod større miljøbevidsthed. Miljøbevidstheden er i den forbindelse blot en del af en større bevidsthed om betydningen af overholdelse af visse etiske regler.

Man kan således konstatere, at mange virksomheder går længere end lovene kræver, og at forbrugere, investorer, arbejdstagere m.v. ikke accepterer miljøuansvarlig adfærd. Heller ikke selvom ingen lovregel måtte være overtrådt. Myndighederne kan og skal ikke styre denne proces, men skal bakke op om den, hvor det er muligt.

Erhvervslivets egne organisationer opfordrer virksomhederne til aktivt at forbedre miljøforholdene. De vil vise, at industrien selv på overbevisende måde kan løse miljøproblemerne. Således har Dansk Industri i juni 1997 udsendt deres debatoplæg om regulering af industrien, hvor frivillighed og fleksibilitet er nøgleord.

Flere erhvervsorganisationer udarbejder miljøcharters, hvor de viser, hvad de mener er god "miljøopførsel", ligesom der rundt om i landet findes talrige lokale miljønetværk, hvor virksomheder samarbejder om og inspirerer hinanden til at komme på forkant med miljøet.

Debat

Mange virksomheder og organisationer påpeger, at med den store indsats de selv yder på miljøområdet kan myndighederne passende koncentrere sig om andre opgaver. Men hvor langt kan man gå ad den vej? Hvad er virksomhederne villige til at binde sig til i form af f.eks. miljøledelsessystemer, rapporteringsforpligtelser o.s.v.? Hvordan sikrer man sig, at også andre interesser - naboer, flora, fauna - varetages på passende vis? Hvordan sikrer man sig et fortsat højt, lokalt beskyttelsesniveau?

3.3 Miljøledelse

Hvad er miljøledelse?

Miljøledelse er en ledelsesopgave som kvalitetsstyring og økonomistyring, hvor der arbejdes systematisk med miljøforholdene. Miljøledelse omfatter kortlægning af miljøforholdene og identifikation af de væsentligste miljøpåvirkninger, opstilling af en miljøpolitik, fastsættelse af mål og udarbejdelse af handlingsplaner på miljøområdet. Samtidig skal der etableres et miljøledelsessystem, der fastlægger ansvars-, kompetence- og kontrolforhold og et revisionssystem.

Der er mange måder at lave miljøledelse på, og mange designer selv deres miljøledelsessystem. I april 1997 havde foreløbigt 60-70 danske virksom- heder valgt at lade deres miljøledelsessystem certificere efter BS 7750 eller ISO 14001, mens 26 danske virksomheder - pr. juni 1997 - havde valgt den mere vidtgående løsning at lade sig registrere i den fælleseuropæiske EMAS-ordning. Når der indføres miljøledelse efter f.eks. EMAS-forordningen eller ISO 14001, forpligter virksomheden sig til at efterleve lovgivningens krav og til en løbende forbedring af miljøindsatsen.

Hvorfor miljøledelse?

Erfaringerne viser, at miljøledelse ofte medfører omkostningsbesparelser for virksomhederne. Det drejer sig typisk om besparelser i energiforbrug, vandforbrug og affaldsbortskaffelse. Imidlertid vil omkostningerne til opbygning og vedligeholdelse af miljøledelsessystemet i de fleste tilfælde ikke i længden kunne tjenes hjem på besparelser. Når en række virksomheder alligevel vælger at indføre miljøledelse, skyldes det en række andre forhold. Det er først og fremmest ønsket om markedsmæssigt at profilere sig som miljøbevidst og ønsket om selv at styre udviklingen i stedet for at afvente myndighedskrav. Det stiller virksomheden bedre i relation til kunder, miljømyndigheder, medarbejderne, offentligheden, investorer og kreditorer, offentlige indkøbere m.fl. Desuden får virksomheden en bedre dokumentation af miljøforholdene og dermed et mere kvalificeret grundlag for at vurdere behovet for miljøinvesteringer.

Pres på virksomhederne

De "miljøprogressive" virksomheder presser deres underleverandører og øvrige samarbejdspartnere i miljørigtig retning. De gør det for ikke at sætte deres "grønne image" over styr ved at blive beskyldt for at benytte miljøuansvarlige underleverandører eller for at have flyttet de miljøbelastende aktiviteter ud af virksomheden. Ifølge EU's EMAS-forordning må en EMAS-registreret virksomhed principielt ikke benytte underleverandører, som ikke opfylder samme krav, som den registrerede virksomhed selv skal opfylde. Virksomheder, der er underleverandører til EMAS-registrerede virksomheder, må derfor overveje selv at indføre EMAS-registreret eller certificeret miljøledelse.

Det betyder, at presset for at indføre miljøledelse vil forplante sig udenfor produktionsvirksomhederne til bl.a. en række serviceerhverv. Der arbejdes nu på at etablere miljøledelsessystemer indenfor transporterhvervene.

Myndighederne har stor interesse i, at miljøledelse breder sig blandt virksomhederne, og kan tilskynde hertil - f.eks. ved at favorisere virksomheder med certificeret miljøledelse eller med EMAS-registrering ved offentlige indkøb. Dette signal gives allerede i de første indkøbsvejledninger, som er udsendt fra Miljøstyrelsen til de offentlige indkøbere. Indførelse af miljøledelse i handelssektoren og påvirkning af finanssektoren til at stille krav om miljøledelse vil også fremme denne udvikling.

Det er dermed markedsforholdene, som gør miljøledelse attraktivt for virksomhederne - de, der ikke har styr på deres miljøforhold, vil få sværere ved at afsætte deres varer.

Integration af miljøledelse og arbejdsmiljøarbejdet

Erfaringen viser, at mange virksomheder vælger at integrere arbejdet med miljøledelse med virksomhedens arbejdsmiljøaktiviteter. En sådan integration er helt afhængig af forholdene på den enkelte virksomhed, men kan have store fordele - det kan bl.a. være vejen til aktiv og engageret medarbejderdeltagelse.

Miljøledelse og renere teknologi

Set fra miljømyndighedernes side er miljøledelse et "blødt" styringsmiddel. Med miljøledelse kan der opnås miljøgevinster, der ikke kan nås så let med andre styringsmidler som f.eks. miljøbeskyttelseslovens godkendelsesordning. Miljøledelse er et velegnet instrument til at udarbejde og fastholde en virksomhedsstrategi, der bygger på udvikling og anvendelse af renere processer og produkter.

Behov for videreudvikling

Det er vigtigt at videreudvikle og vejlede om miljøledelsessystemerne for at fremme brugen og forbedre kvaliteten af disse. En videreudvikling skal endvidere ske for at gøre dem bedre til at løse miljøproblemerne. På følgende områder er en udvikling ønskelig:

- fremme af anvendelsen af de bedste, tilgængelige teknologier,
- minimering af miljøbelastningen fra produkterne gennem hele livscyklus,
- transportaspekter,
- udfasning af anvendelsen af de i Kemikalieredegørelsen udpegede
  uønskede kemiske stoffer.

Miljøledelse og miljømærkning

Mange miljøprogressive virksomheder arbejder helt naturligt på at have både et EMAS-registreret eller ISO 14001-certificeret miljøledelsessystem og mulighed for at anvende EU's miljømærke eller det nordiske svanemærke på deres produkter. Miljømærkeordninger er produktorienterede og indeholder absolutte krav, hvor EMAS er virksomhedsorienteret og baseret på relative krav. Det er derfor ønskeligt at samordne disse systemer så meget som muligt, så virksomhederne opnår rationaliseringsgevinster. En dansk virksomhed har allerede indhentet erfaringer med dette, idet den har opnået at kunne dokumentere overholdelse af miljømærkekrav via sit certificerede og EMAS-registrerede miljøledelsessystem.

Miljøstyrelsen har igangsat et udredningsarbejde omkring samspillet mellem de to EU-ordninger; EMAS og miljømærkeordningen. Det skal identificeres, hvordan de to ordninger kan komme til at spille bedst muligt sammen.

Debat

Hvordan kan det bedst understøttes, at kravet om miljøledelse breder sig i leverandørkæden og blandt de offentlige indkøbere, så det på sigt bliver en overlevelsesbetingelse for en virksomhed at have styr på sine miljøforhold?

Hvordan udvikler vi miljøledelsessystemerne, så de i højere grad kan understøtte en produktorienteret miljøindsats?

3.4 Grønne regnskaber

Reglerne for grønne regnskaber giver stor frihed

Ved udformningen af reglerne for grønne regnskaber er der lagt vægt på, at regnskaberne primært skal tjene til information for naboer og andre udenforstående om virksomhedernes miljøforhold og ikke som grundlag for miljømyndighedernes tilsyn eller indsamling af miljødata. Der er derfor lagt op til en høj grad af fleksibilitet, så virksomhederne langt hen ad vejen kan udforme regnskaberne, som de finder det bedst. Der er derfor ikke fastsat detaljerede form- eller indholdskrav, ligesom der ikke er krav om ekstern revision.

I det omfang Miljøstyrelsen får kendskab til groft misvisende regnskaber, vil de blive afvist fra registrering, og virksomhederne vil blive pålagt at udarbejde et nyt grønt regnskab.

EMAS-registrerede virksomheder skal ikke lave grønt regnskab

Virksomheder, der er registrerede efter EMAS-forordningen, skal ikke udarbejde særskilt grønt regnskab, idet miljøredegørelsen opfylder betingelserne i den henseende. Miljøstyrelsen har imidlertid set eksempler på miljøredegørelser, der ikke lever op til bekendtgørelsens krav til et grønt regnskab, og som ikke giver alle de oplysninger om miljøforhold til omverdenen, som det var tiltænkt. Det bør derfor overvejes, hvorvidt praksis omkring oplysninger i en EMAS-redegørelse kan strammes op.

Alternativt bør det overvejes at ændre bekendtgørelsen om grønne regnskaber, så EMAS-registrerede virksomheder ikke længere er fritaget for at aflevere et grønt regnskab, men forpligtes til at aflevere et grønt regnskab, i det omfang EMAS redegørelsen ikke lever op til dette.

Evaluering og justering af regler

Miljøstyrelsen påregner at gennemføre en evaluering af de grønne regnskaber i efteråret 1998. Til den tid vil der foreligge to årgange regnskaber, og de enkelte virksomheder har dermed haft mulighed for at finde netop den regnskabsform, der passer dem. I det omfang regnskaberne ikke har bidraget med den ønskede information til omverdenen, kan der være grundlag for at justere regelgrundlaget eller udvikle yderligere informationsmateriale til virksomhederne.

Det kunne i den forbindelse overvejes, om formål og indhold i de grønne regnskaber kunne ændres, så virksomhederne i højere grad bringes til at fokusere på de centrale, fremtidige miljøproblemer som anvendelse af miljøfremmede stoffer, energi, transport og produkternes miljøbelastning i et livscyklusperspektiv. Det kunne endvidere overvejes, om de grønne regnskaber skulle udstrækkes til at dække flere virksomhedstyper og eventuelt fungere som virksomhedernes indberetning af miljødata til myndighederne.

Debat

De grønne regnskaber skal evalueres i 1998. I den forbindelse kan man stille sig spørgsmål som: Hvordan kan de grønne regnskaber udvikles? Skal de fortsat være et informationsværktøj, eller kan de integreres med tilsynet, godkendelserne og miljørapporteringen ?

3.5 Aftaler

I 1991 blev der indført en bestemmelse i miljøbeskyttelsesloven, som giver ministeren hjemmel til at indgå bindende aftaler med virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder. Aftalerne skal sikre, at man opnår de af ministeren fastsatte bindende mål for anvendelsen, udledningen eller bortskaffelsen af nærmere bestemte produkter, stoffer eller materialer.

Der er i Danmark opnået en del erfaringer med aftalekonceptet, da der gennem de seneste år er indgået en snes aftaler på forskellige områder. I både Holland og i Tyskland er der allerede indgået omkring 100 frivillige aftaler.

Fordele

En aftale kan være det mest omkostningseffektive instrument til at opnå fastlagte miljømål. Industriens erfaringer og evne til at finde praktiske, fleksible og omkostningseffektive løsninger udnyttes til at opnå en højere miljøbeskyttelse. Inden for aftalens rammer fastlægger de selv, hvor og hvordan reduktionen skal ske, og de får handlefrihed til at leve op til de fastlagte mål inden for den aftalte tid.

Ulemper

Det må erkendes, at forarbejdet til at indgå en aftale er særdeles omfangsrigt og ressourcekrævende. Kortlægninger og andre videnproducerende og videnindsamlende forarbejder er imidlertid særdeles nyttige og skal under alle omstændigheder foretages forud for en regulering.

En aftale, der indgås med en organisation eller en anden gruppe af virksomheder, må suppleres af en generel regulering med aftalens indhold. Dette er nødvendigt for at sikre, at virksomheder, der ikke er omfattet af aftalen, stilles lige med de virksomheder, der er omfattet. En virksomhed er f.eks. ikke omfattet, hvis den ikke er medlem af den brancheorganisation, der indgår aftalen.

En anden ulempe er, at en aftale begrænser myndighedernes muligheder for yderligere handlinger i aftaleperioden. Hvis det i aftaleperioden skulle vise sig, at det forventede miljømål ikke vil blive nået, eller at ny viden gør, at målet synes utilstrækkeligt, er mulighederne for supplerende indgreb begrænsede i praksis.

Endelig er det i praksis vanskeligt i en forhandling om en aftale at holde sig ét fastlagt mål for øje og udelukkende forhandle om midlerne.

Krav og forudsætninger

En aftale bør være gennemskuelig og kontrollerbar for alle parter, herunder offentligheden. Der bør derfor - på samme måde som ved udarbejdelse af forslag til love, bekendtgørelser og vejledninger - gennemføres offentlig høring. Dels om hvorvidt en aftale i den givne situation er det mest hensigtsmæssige reguleringsinstrument, og dels om aftalens indhold.

Aftaler kan typisk benyttes i de situationer, hvor det er besluttet at udfase/reducere brugen af et enkelt eller nogle få stoffer, eller hvor miljøbelastningen kan henføres til virkningen af det samlede udslip af stoffet / stofferne på landsplan. Der bør desuden kun være et begrænset og overskueligt antal virksomheder involveret. Herved kan resultatet kontrolleres, ligesom den administrative indsats kan holdes på et hensigtsmæssigt lavt niveau.

EU-Kommissionens meddelelse om miljøaftaler

Kommissionen har i december 1996 fremsendt en meddelelse til Rådet og Europa Parlamentet med det formål at skabe rammerne for indgåelse af miljøaftaler, herunder

- at opstille retningslinier for en effektiv anvendelse af miljøaftaler,
- at opstille betingelser for, at sådanne aftaler kan anvendes til gen
   nemførelse af visse bestemmelser i Fællesskabets direktiver,
- at anføre, hvorledes miljøaftaler kan anvendes på EU plan.

Meddelelsen skal ses i sammenhæng med EU's 5. Miljøhandlingsprogram, hvor der lægges op til, at der anvendes et bredere udbud af styringsmidler i Fællesskabets miljøindsats, herunder frivillige aftaler.

Tanken er, at de vejledende retningslinier både kan anvendes, når der indgås nationale miljøaftaler og miljøaftaler på EU-plan. Kommissionen kan dog i henhold til traktaten ikke indgå bindende aftaler, men Kommissionen kan anerkende tilsagn fra industrien el. lign.

Evaluering af eksisterende aftaler

Miljøstyrelsen har iværksat en gennemgang af de allerede indgåede aftaler for at få vurderet deres effekt. Resultatet af denne evaluering vil sammen med synspunkter, der kommer frem i denne debat om miljøregulering af industrien, kunne danne grundlag for en strategi for anvendelse fremover af aftaler som virkemiddel.

Debat

Hvorledes sikrer man sig, at miljøaftaler lever op til samme krav om samfundsøkonomisk effektivitet, miljømæssig effekt og gennemsigtighed som andre virkemidler?

Er der konkrete områder, hvor aftaler kan fremme miljøindsatsen?

3.6 Miljødata - krav og behov

Stort behov for miljødata

Den nuværende viden om industriens miljøforhold er på nogle områder mangelfuld. Det gør det vanskeligt såvel at målrette og prioritere indsatsen som at overvåge og dokumentere igangsatte initiativer. Databehovet kommer bl.a. fra en række internationale aftaler og konventioner, hvor Danmark har forpligtet sig til at rapportere miljødata på såvel nationalt niveau som på virksomhedsniveau. Endelig bygger de miljøpolitiske initiativer overfor virksomhederne i stigende grad på udveksling og brug af informationer om miljøforhold.

Formål med miljødata

Men det er ikke blot myndighederne, der stiller krav om miljødata. Virksomhederne har i mange tilfælde selvstændige behov for miljødata.

Miljødata, der opsamles i virksomhederne, anvendes:

- til produktudvikling og produktionsstyring i virksomheden,
- som grundlag for miljømærke og miljøvaredeklarationer på
   virksomhedens produkter,
- ved etablering og drift af miljøledelsessystemer,
- til opstilling af virksomhedens grønne regnskaber,
- til registrering af affald,
- som dokumentation for overholdelse af vilkår i eksempelvis
   miljøgodkendelser eller udledningstilladelser,
- som grundlag for myndighedernes vurdering af miljøpåvirkninger og -
   tilstand samt prioritering af indsatsen.

Det bør overvejes, hvorledes miljøoplysninger om virksomhedernes produkter og produktionsprocesser kan anvendes til at øge opmærksomheden overfor stoffer på Miljøstyrelsens liste over uønskede stoffer. Dette kan yderligere inspirere virksomhederne til at substituere stoffer.

Kravene skal koordineres

Det er imidlertid ikke tilfredsstillende, når virksomheder oplever at blive mødt med ønsket om de samme miljødata fra flere myndigheder, eller når rapporteringskravene ikke er sammenholdt med virksomhedens eget behov for at generere miljødata.

Det bør sikres, at der er sammenhæng mellem formålet med indsamling af miljødata og datakvaliteten. Oversigtlige opgørelser på nationalt niveau kræver således andre - og grovere - data end detaljerede undersøgelser af særlige brancher eller specifikke miljøproblemstillinger.

Datakrav i godkendelser

Informationen overfor tilsynsmyndighederne om, hvilke internationale rapporteringsforpligtelser Danmark har påtaget sig, bør intensiveres. I samarbejde med den enkelte virksomhed kan tilsynsmyndigheden eksempelvis indarbejde datakrav som kontrolvilkår i miljøgodkendelser.

Debat

Hvorledes kan de forskellige krav til miljødata samordnes, så virksom- hederne lettere kan skaffe disse og stille dem til rådighed på en form, der gør dem anvendelige både for myndighederne og for virksomheder- ne til deres interne styring?

Kan - og bør - der indsamles oplysninger om brug af miljøproblemati- ske stoffer for at henlede opmærksomheden på disse?

Hvordan fastlægger man detaljeringsgraden i kravene til miljødata?

Hvordan får man forskellige myndigheder til at koordinere deres data- krav?

3.7 Videnopbygning og -formidling.

Orienteringer og vejledninger

En af Miljøstyrelsens opgaver er at udarbejde generelle retningslinjer i form af vejledninger og orienteringer. Amter/kommuner og virksomheder benytter vejledninger og brancheorienteringer flittigt og så gerne, at der blev udarbejdet flere. Det gælder ikke mindst de små og mellemstore virksomheder og kommuner. Brancheorienteringer har den kvalitet, at der i et samlet skrift beskrives en lang række regler, krav og henstillinger, der er målrettet imod én konkret branche. Opdaterede brancheorienteringer giver en betydelig opkvalificering af miljøindsatsen hos virksomhederne. Det gælder både i kraft af virksomhederne selv og i kraft af, at de decentrale myndigheder anvender orienteringerne. Desuden letter brancheorienteringer myndighedernes arbejdsbyrde med f.eks. godkendelser.

Brancheorienteringer er velegnede til formidling af viden om renere teknologi, hvis de revideres med passende mellemrum. Orienteringerne er derfor et vigtigt instrument i bestræbelserne på i højere grad at få indført renere teknologi i virksomhederne.

Udarbejdelse af brancheorienteringer er ressource- og tidskrævende. Hertil kommer, at de skal baseres på et betydelig kendskab til de enkelte brancher og teknologiske løsninger. Miljøstyrelsen overvejer derfor i højere grad at inddrage lokale tilsynsmyndigheder og brancheorganisationer i arbejdet således, at de forestår det praktiske arbejde. På den måde kan styrelsens opgave indskrænkes til at opstille rammerne for arbejdet og kvalitetssikre de myndighedsmæssige aspekter i brancheorienteringerne.

Debat

Udarbejdelse af brancheorienteringer bør styrkes. Hvorledes kan arbej- det lægges ud til decentrale myndigheder, konsulenter eller brancheor- ganisationer, samtidig med at Miljøstyrelsen stadig giver dem det "officielle" myndighedsstempel?

3.8 Økonomiske styringsmidler

For at påvirke virksomhedernes miljøadfærd anvendes en række økonomiske virkemidler som afgifter, omsættelige forureningstilladelser, gebyrer og tilskudsordninger. Nogle påvirker valget af produktionsudstyr og den daglige adfærd i virksomheden, mens andre primært påvirker afsætningen af produkterne. Her fokuseres primært på førstnævnte kategori, da de produktrettede virkemidler behandles i Miljøstyrelsens oplæg "En styrket produktorienteret miljøindsats".

De økonomiske virkemidler, der rettes direkte mod virksomhederne, kan principielt bringes i anvendelse på to måder. Enten ved at gøre det dyrere for virksomhederne at forurene (eksempelvis gennem afgifter) eller at gøre det billigere at gøre en miljøindsats (eksempelvis gennem investeringstilskud). Virkemidlerne opfattes af virksomhederne som pris- eller omkostningssignaler, hvilket er et "sprog" virksomhederne er fortrolige med og derfor kan reagere på.

Afgifter

Miljøafgifter, eller grønne afgifter, indgår i regeringens bestræbelser på at omlægge beskatningen fra arbejdskraft til ressourcer. En udvikling der i øvrigt også anbefales af EU-Kommissionen.

Anvendelse af grønne afgifter overfor erhvervene er gennem de senere år øget væsentligt. Der betales således afgifter af spildevand, affald og energiforbrug (CO₂- og SO₂-afgifterne).

Afgifterne har alle en sådan størrelse, at de har betydelig adfærdspåvirkende effekt. Strukturen i de enkelte afgifter og eventuel tilbageføring af afgiftsprovenuet til erhvervene er søgt udformet på en sådan måde, at erhvervenes konkurrenceevne under ét ikke formindskes - samtidig med at incitamentet til at handle i overensstemmelse med miljømålene fastholdes. Dette har imidlertid betydet, at afgiftssystemet i nogle sammenhænge er blevet ganske kompliceret og administrativt tungt. Rigtigt udformet kan afgifter være et meget effektivt, miljøpolitisk virkemiddel. I nogle tilfælde kan de sågar være den eneste løsning. Set med virksomhedernes øjne er grønne afgifter imidlertid en anstødssten i miljøpolitikken. Det gælder i særlig grad de afgifter, som virksomheden ikke kan undgå, selvom den opfører sig miljømæssigt optimalt. Hertil kommer, at en række enkeltvirksomheder og brancher finder afgiftsbyrden og -fordelingen urimelig.

Som led i den produktorienterede miljøindsats overvejes mulighederne for i højere grad at benytte miljøafgifter på produkter. Her vil det formentlig kun være muligt at afgiftspålægge egenskaber eller stoffer, der fysisk kan identificeres i det enkelte produkt - eksempelvis dets indhold af bestemte, kemiske stoffer eller energiforbruget under drift. Miljøforhold, der stammer fra produktion af produktet, kan vanskeligt afgiftspålægges.

Inden for EU-samarbejdet har der hidtil ikke kunnet skabes enighed om at indføre harmoniserede miljøafgifter. Der findes dog i dag fælles minimumssatser for mineralolieafgifter, og der arbejdes på at hæve disse og udvide dem til også at dække naturgas, kul og elektricitet. Derved vil de i praksis fungere som miljøafgifter. Anvendelsen af harmoniserede minimumsafgifter kan give større råderum for den nationale miljøpolitik end fuldt harmoniserede afgifter. Det er vigtigt, at der er rum for, at afgifter kan kombineres med tilbageførselsordninger, som kan tilpasses de nationale forhold.

Omsættelige forureningstilladelser

I USA har man gennem en årrække benyttet omsættelige forureningstilladelser til regulering af luft- og vandforurening. Erfaringer herfra tyder på, at disse i visse tilfælde kan være et hensigtsmæssigt og effektivt styringsmiddel. Diskussionerne herhjemme om brug af omsættelige forureningstilladelser er hidtil strandet på problemer med at opgøre de enkelte virksomheders hidtidige forureningsbidrag, der skal

danne grundlag for den initiale uddeling af tilladelser. Der er samtidig en udbredt modvilje mod at tillade virksomhederne at "købe sig retten til at forurene".

I FN-regi forhandles der i øjeblikket om en protokol under Klimakonventionen, der skal skærpe de industrialiserede landes forpligtelser i forhold til konventionens krav om en stabilisering af drivhusgasemissionerne på 1990-niveau inden år 2000. Protokollen skal underskrives i december 1997.

I forhandlingerne drøfter man bl.a. mulighederne for at anvende "joint implementation" og omsættelige forureningstilladelser.

Forhandlingerne er endnu ikke kommet så vidt, at det er muligt at vurdere, på hvilket niveau joint implementation og omsættelige forureningstilladelser vil indgå i den endelige protokol. Drøftelserne omkring joint implementation er længst fremme, og et af de væsentligste udestående problemer vedrører spørgsmålet om kreditering af emissionsreduktionen.

Ønsket om omsættelige forureningstilladelser er primært fremsat af USA, der dog endnu ikke har formuleret et operationelt, internationalt system.

Der er ingen konkrete, danske erfaringer med omsættelige tilladelser. Det bør overvejes, om tiden er moden til at iværksætte et udredningsarbejde på området, så man kan få analyseret konkrete muligheder og afprøvet konceptet på et afgrænset område.

Gebyrer

Gebyrer anvendes til hel eller delvis brugerbetaling af offentlige ydelser.

Der er traditionelt gebyrer på en række ydelser indenfor miljøområdet. Således betaler virksomhederne i dag gebyrer for spildevandsbehandling, vandforsyning, affaldsbortskaffelse og behandling af farligt affald. Gebyrstørrelserne er mængdeafhængige, så virksomhederne har incitament til at reducere affalds- og spildevandsmængderne, men gebyrerne kan også differentieres efter forureningsbidrag. Eksempelvis kan spildevand med stort indhold af organisk materiale eller tungmetaller pålægges et særligt højt gebyr til dækning af ekstraomkostninger ved slamforbrænding. Det kan overvejes, om der er mulighed for i endnu højere grad at benytte differentierede gebyrer, så virksomhederne har et økonomisk incitament til at nedbringe forureningen fra spildevand og affald.

Anmeldelses- og godkendelsespligtige virksomheder betaler også gebyr for amternes eller kommunernes miljøtilsyn. Der gives i dag 50% rabat på tilsynsgebyret til virksomheder, der er EMAS-registrerede. Det sker ud fra den filosofi, at disse virksomheder har så godt styr på deres miljøforhold, at myndighedernes tilsynsopgave lettes væsentligt. Imidlertid er tilsynsgebyret for de fleste virksomheder så lavt, at rabatten ikke i sig selv er et tilstrækkeligt incitament til tilslutning til EMAS-forordningen.

Tilskudsordninger

Der findes en række tilskudsordninger, der anvendes til bl.a. at skaffe virksomhederne viden om miljørigtig adfærd eller understøtte investeringer, der har et miljøsigte. Ordningerne dækker en række forskellige områder fra rene investeringstilskud (som ordningen med investeringstilskud til energibesparelser i erhvervsvirksomheder) til egentlige udviklings- og demonstrationsprojekter (som tilskudsordningen vedrørende udvikling af renere teknologi) samt fra viden- og værktøjsudvikling (som ordningen for miljøstyring og -revision) til støtte

til ansættelse af medarbejdere til miljøarbejde i virksomhederne (som programmet for rådgivning om miljøspørgsmål og arbejdsmiljøspørgsmål til mindre virksomheder).

De projekter, der støttes gennem tilskudsordningerne, har ofte til formål at generere og sprede ny viden. Spredningen til virksomhederne sikres primært gennem forankring af projekterne i brancheorganisationer og grupper af virksomheder - ofte i kombination med en vis egenfinansiering for at sikre reel interesse i projekterne og økonomisk evne til at følge dem op. Sikres denne forankring ikke, er der risiko for, at den viden, der genereres som følge af tilskudsordningerne, primært samles hos rådgiverne og ikke i de enkelte virksomheder og brancher.

I Miljøstyrelsens oplæg "En styrket produktorienteret miljøindsats" foreslås, at der etableres en tilskudsordning for udvikling og markedsintroduktion af produkter med bedre miljøegenskaber. Ordningen skal være produktorienteret, men skal også kunne understøtte aktiviteter i virksomhederne, der sigter mod at udvikle renere produktionsprocesser.

Det kan være svært at starte ny virksomhed i Danmark. Kompleksiteten af miljølovgivningen gør det ikke lettere. Der kan derfor være behov for en særlig indsats overfor de nystartede virksomheder. Dette bør ske ud fra synspunktet, at det er langt nemmere - og billigere - hvis nye virksomheder fra fødslen har en miljøbevidsthed, der rækker ud over de lovbundne krav, end hvis de først senere skal til at rette op på miljømæssigt uhensigtsmæssige valg. En sådan indsats kunne eksempelvis foregå som økonomisk støtte til vejledning af iværksættere - i stil med Erhvervsfremme Styrelsens "klippekortordning" - eller i form af gratis rådgivning gennem etableringsvejlederne. Supplerende kunne iværksættere inden for særligt miljøtunge brancher tilbydes brancherettet informationsmateriale og kurser.

Debat

Afgifter på ressourcer og produkter vil fortsat være et centralt virke middel. Spørgsmålet er på hvilke områder og i hvilken kombination med andre styringsmidler.

Er der basis for at iværksætte et udredningsarbejde, der analyserer de konkrete muligheder for at foretage forsøg med omsættelige forureningstilladelser?

Hvorledes kan der arbejdes videre med differentiering af spildevands- og affaldsgebyrer, så det sikres, at særligt forurenende virksomheder betaler de reelle omkostninger ved spildevands- og affaldsbehandling?

Hvilke initiativer kan tages overfor iværksættere og nystartede virksomheder?

3.9 Godkendelsesordningen i miljøbeskyttelsesloven

Muligheder og begrænsninger - fordele og ulemper

Godkendelsesordningen har siden midten af 1970'erne vist sig at være et effektivt instrument til regulering af emissioner fra industriens produktionsprocesser. Indsatsen har været en succes, hvad angår hovedparten af de lokale miljøproblemer.

En stor del af de virksomheder, der godkendes i disse år, er eksisterende listevirksomheder. Når den omfattende godkendelsesbehandling af disse virksomheder er tilendebragt om nogle år, forventes en yderligere reduktion af industriens lokale miljøpåvirkninger og generelle udledninger.

En af fordelene ved at regulere ved individuelle afgørelser frem for generelle krav er bl.a., at der sikres en dialog mellem virksomhed og myndighed, og at det er muligt at tage individuelle hensyn. Myndighederne får indblik i industrielle processer og teknologimuligheder, og erfaringerne kan formidles videre. Endelig medfører systemet, at myndighederne har ret og pligt til at gribe ind over for forurenende virksomheder, og myndighederne har mulighed for løbende at justere kravene i forhold til ny viden om miljø og teknologi.

Set fra den enkelte virksomheds side kan en konsekvens af systemet være, at sagsbehandlingen tager tid, men det er erfaringen, at perioden fra ansøgning til godkendelse som oftest er relativ kort. Endvidere er det på grund af lokale forhold og den decentrale myndighedsstruktur muligt at få lokalt tilpassede krav, men det er til gengæld ikke helt forudsigeligt, hvilke krav der vil blive stillet.

En virksomhed kan blive udsat for at blive behandlet anderledes end en tilsvarende virksomhed et andet sted.

Set i lyset af den seneste udvikling med hensyn til miljøproblemernes karakter og omfang og de krav, det stiller til reguleringen, er godkendelsesordningens begrænsninger blevet tydeligere.

Affald og energi

Der har i godkendelsessammenhæng været hjemmel til at regulere både affaldsfrembringelse og energiforbrug siden den reviderede miljøbeskyttelseslov trådte i kraft i 1992. Erfaringerne er på begge områder stadig begrænsede. Dog er der med hensyn til affald efterhånden skabt et grundlag for, at der kan udarbejdes overordnede retningslinier til brug for de decentrale myndigheders behandling af konkrete godkendelsessager. De forventes udarbejdet inden længe. På energiområdet er der store muligheder for anvendelse af renere teknologi, hvilket bl.a. fremgår af bl.a. en række brancheenergianalyser fra Energistyrelsen.

Renere teknologi

Godkendelsessystemet er på grund af miljømyndighedens individuelle tilgang til hver enkelt virksomhed velegnet til at fremme anvendelsen af renere teknologier.

Lovens princip om anvendelse af den mindst forurenende teknologi udmøntes via dialog og samarbejde mellem virksomhed og myndighed på basis af godkendelsesansøgningen. De decentrale myndigheder har dermed en nøglerolle i det forebyggende miljøarbejde. I kraft af dialog med virksomhederne - f.eks. i forbindelse med tilsyn - kan kommunale og amtskommunale myndigheder virke som "katalysatorer" og påvirke virksomhederne til aktivt at arbejde med egne miljøforhold frem for passivt at underkaste sig den traditionelle styring.

Det har imidlertid vist sig vanskeligt direkte at stille krav i en godkendelse om anvendelse af bestemte renere teknologier. Kommuner og amtskommuner har givet udtryk for, at der mangler et administrationsgrundlag. Der er ikke fastlagt retningslinier for, i hvilke situationer myndigheden kan kræve anvendelse af specifikke, renere teknologier. Der foreligger i den henseende kun få afgørelser i klagesystemet. Der er begrænset adgang til information om tekniske løsninger.Der kunne f.eks. være flere og opdaterede brancheorienteringer og retningslinier for fastsættelse af vilkår om renere teknologi i afgørelser.

Der er behov for uddannelse og information til de kommunale og amtskommunale miljømedarbejdere - bl.a. med hensyn til miljøledelse og renere teknologi. Der er igangsat projekter i samarbejde med Kommunernes Landsforening på dette område.

Produkter

Det er nærliggende at overveje, om godkendelsessystemet kan udvikles til at omfatte regulering af miljøbelastning fra produkter. Dele af systemet vil eventuelt kunne anvendes til at fremme anvendelsen af livscyklusvurderinger på produkter i virksomhederne. Eksempelvis kan vilkår (drifts-, emissions- og kontrolvilkår) handle om miljøbelastningen pr. produceret enhed. Anvendelse af renere teknologi kunne tænkes at omfatte produkter - virksomheder skulle så overveje og oplyse, hvorledes miljøbelastning fra produkter kan minimeres på en økonomisk forsvarlig måde. I den forbindelse kunne Miljøstyrelsens liste over uønskede kemiske stoffer inddrages. En decideret produktregulering via godkendelsessystemet vil imidlertid være et uforholdsmæssigt dybtgående indgreb i virksomhedernes mulighed for at produktudvikle og markedsføre nye produkter. Reguleringen af miljøbelastning fra produkter bør derfor primært ske med andre styringsmidler end godkendelsesordningen.

IPPC-direktivet

Med vedtagelsen af IPPC-direktivet har EU indført krav om forhåndsgodkendelse af visse nærmere bestemte særligt forurenende virksomhedstyper. Direktivet skal gennemføres i medlemslandene inden 31. oktober 1999. De virksomhedstyper, der er omfattet af direktivet, udgør kun en relativt lille del af de virksomhedstyper, der findes på den danske liste over godkendelsespligtige virksomheder.

Med vedtagelsen af IPPC-direktivet skal der foretages en generel revision af det danske godkendelsessystem. Hertil kommer, at gennemførelsen af direktivet kræver, at en række gældende EF-forskrifter vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra industrianlæg ændres eller ophæves. Når et anlæg har fået en integreret godkendelse efter IPPC-direktivet, er det f.eks. ikke længere omfattet af rammedirektivet om luftforurening (84/360/EØF). Målet er derfor på sigt at ophæve dette direktiv. EU-Kommissionen er i øjeblikket i gang med en omfattende revision af den gældende fællesskabslovgivning om industrianlæg.

IPPC-direktivet skal i øvrigt ses i sammenhæng med de seneste ændringer af henholdsvis VVM-direktivet og Seveso-direktivet, der begge indfører parallelle procedurer til godkendelsesproceduren.

Selvom direktivet i sin struktur meget ligner den danske godkendelsesordning, indeholder direktivet en række detaljerede, proceduremæssige forskrifter. Disse gør det nødvendigt med såvel en række nyskabelser i den danske godkendelsesordning som en række lovtekniske ændringer. Det drejer sig bl.a. om;

- ændring af kriterierne for at gennembryde miljøbeskyttelseslovens
  retsbeskyttelsesprincip,
- indførelse af en tvungen revision af godkendelser senest hvert 10. år,
- indførelse af hjemmel til at kræve bestående listevirksomheder, der ikke
  har en samlet godkendelse, indkaldt til godkendelse, hvis de overtræder
  EU´miljøkvalitetsnormer,
- indførelse af nye regler om en forudgående høring af offentligheden ved
  ansøgninger om godkendelse,
- indførelse af et system eller en metode til at dokumentere

overholdelse af miljøkvalitetsnormer ved hjælp af emissionsgrænseværdier på basis af den bedste, tilgængelige teknologi.

Herudover skal der udvikles det nødvendige datagrundlag med henblik på de rapporteringsforpligtelser til Kommissionen, der følger af direktivet. Det kan overvejes, om en del af oplysningsmaterialet vil kunne indsamles via de grønne regnskaber.

Direktivet kan selvfølgelig gennemføres for den relativt lille del af danske virksomheder, der er omfattet af direktivet, men det kan overvejes at gennemføre direktivet for alle listevirksomheder i Danmark. Dette kunne eventuelt kombineres med en listeslankning, så en række virksomhedstyper, der i dag kræves miljøgodkendt, fremover overflyttes til anmeldeordningen.

Ændring af listen

I forbindelse med den nødvendige gennemgang af listen over godkendelsespligtige virksomheder som følge af gennemførelsen af IPPC-direktivet kan man overveje, om der i øvrigt er behov for at justere listen. Det er i lyset af erkendelsen af nye miljøproblemer oplagt, at kriterierne for placering af virksomheder på listen ændres med tiden. Der er måske virksomhedstyper på listen i dag, som på grund af den teknologiske udvikling uden miljømæssige betænkeligheder kunne udgå af listen. Man kunne eksempelvis forestille sig en listeslankning kombineret med en tilsvarende udvidelse af anmeldelsessystemet.

En udvidelse af anmeldesystemet skulle primært fokusere på styrkelse af det miljøfaglige indhold i anmeldelserne, så tilsynsmyndigheden gennem anmeldelsen får den fornødne information til at kunne vurdere den aktuelle virksomhedsetablering eller -udvidelse.

En eventuel listeslankning skal imidlertid ikke påvirke den aktuelle godkendelsesbehandling af eksisterende listevirksomheder, der løber frem til 2002. Det er nemlig væsentligt, at særligt disse virksomheder underkastes en miljømæssig vurdering.

Rammegodkendelser

Begrebet rammegodkendelser blev indført ved den seneste revision af miljøbeskyttelsesloven i 1992. Hensigten med rammegodkendelsesbegrebet var at give virksomhederne spillerum for ændringer og udvidelser, uden at der skulle udarbejdes nye godkendelser.

Der synes at være en stigende tendens til brug af rammegodkendelser, selvom det dog stadig er forholdsvis sjældent, at der gives rammegodkendelser. Dette skyldes ofte, at ansøgningsmaterialet mangler udviklingsplaner, eller at virksomheden søger om rammegodkendelse uden at vide, hvad rammerne skal bruges til. I Miljøstyrelsens vejledning om godkendelse af listevirksomhed er det anbefalet, at rammegodkendelser forbeholdes virksomheder, der demonstrerer en særlig indsats, eksempelvis i form af etablering af et miljøstyringssystem.

Debat

Hvorledes kan Miljøstyrelsen, kommuner og amtskommuner sam- men opnå, at der anvendes mindst forurenende teknologi, så renere teknologi bliver et mere centralt element i godkendelserne?

Hvorledes sikres det, at såvel affaldsproblemstillingen som virksomhedernes energiforbrug vurderes systematisk i godkendelsessammenhæng?

Hvordan skal IPPC-implementeringen gribes an? Skal der laves minimumsimplementering, hvor kun de absolut nødvendige ændringer i lovgrundlaget gennemføres, eller skal der foretages mere vidtgående ændringer i godken- delses- og anmeldeordningerne?

Hvad er det for en "særlig indsats", der kan danne basis for, at virksomhederne får rammegodkendelser? Og hænger rammegodkendelsesbegrebet over hovedet sammen med IPPC-direktivets godkendelsessystem?

3.10 Sikkerhedsstillelse

Baggrund

I 1994 blev der indsat en bestemmelse i miljøbeskyttelsesloven om, at en række godkendelsespligtige virksomheder skal stille sikkerhed for de udgifter, som tilsynsmyndigheden måtte få i forbindelse med visse selvhjælpshandlinger. Formålet med bestemmelsen er, at myndighederne skal kunne rydde op på virksomheder, uden at dette medfører udgifter for det offentlige. Der kan kun kræves sikkerhedsstillelse beregnet ud fra det affaldsoplag, som virksomheden har lov til at have, idet ulovlige forhold skal håndteres gennem tilsynsmyndighedens påbudsmuligheder. Sikkerhedsstillelsen dækker kun udgifter for selvhjælpshandlinger, der består i transport og destruktion/deponering af affald.

Bestemmelsen åbner mulighed for, at sikkerhedsstillelsen kan etableres som branchekollektive sikkerhedsstillelser. Der er i maj 1997 vedtaget en ændring af miljøbeskyttelsesloven, så tilsynsmyndighederne får mulighed for i tilsvarende omfang at kræve sikkerhedsstillelse af virksomheder, som er ejet eller ledet af personer, der er omfattet af reglerne om tab af miljøansvarlighed.

Udvidelse af ordningen

Der har været overvejelser om at udvide regelsættet til også at omfatte andre virksomhedstyper. Man skal i den sammenhæng være opmærksom på, at krav om sikkerhedsstillelse pålægger virksomhederne en fast årlig udgift til bankgaranti eller anden finansiering af sikkerhedsstillelsen. Virksomhedernes samlede omkostninger kan begrænses via kollektive sikkerhedsstillelser, typisk via en brancheorganisation. De administrative ressourcer, ordningen kræver, må også tages i betragtning.

Virksomhedernes samlede omkostninger samt de administrative omkostninger vil kunne begrænses ved at fastsætte en økonomisk bundgrænse for sikkerhedsstillelse.

De totale udgifter til sikkerhedsstillelse bør sammenholdes med de udgifter til selvhjælpshandlinger, som tilsynsmyndighederne rent faktisk har eller forventes at få indenfor de respektive områder. Den enkelte kommune eller amtskommunes behov for, at der stilles sikkerhed, er først og fremmest til stede indenfor områder, hvor den i tilfælde af en virksomheds økonomiske sammenbrud står med en væsentlig økonomisk risiko, og/eller hvor risikoen erfaringsmæssigt ofte realiseres. Hvis sikkerhedsstillelse skal være et omkostningseffektivt reguleringsinstrument, skal sikkerhedsstillelsen dække de områder, hvor amter og kommuner har størst økonomisk behov for sikkerhedsstillelse. Samtidig skal ordningen designes, så den giver mindst mulige udgifter for virksomhederne.

Udkast til aftale med DAG

Der forhandles i øjeblikket om en aftale mellem Dansk Autogenbrug (DAG) og Miljø- og Energiministeriet, hvor der lægges op til, at DAG påtager sig ansvaret for borttransport, destruktion og deponering af affald fra virksomheder, som er omfattet af aftalen og ikke selv opfylder kravene. DAG's forpligtelse vil eksempelvis gælde, hvor en virksomhed er gået konkurs. En sådan model indeholder interessante elementer i relation til betragtningerne vedrørende omkostningseffektivitet i forhold til virksomhederne.

Sikkerhedsstillelse ved påbud

Det kunne overvejes at åbne for, at tilsynsmyndigheden kan kræve sikkerhedsstillelse i de situationer, hvor der gennem påbud sker en midlertidig "lovliggørelse" af et ulovligt forhold.

Eksempelvis kunne et påbud om bortskaffelse af ulovlige affaldsoplag ledsages af krav om sikkerhed for de tilknyttede udgifter. Dette vil primært tjene til at identificere de virksomheder, der ikke har økonomisk mulighed for at stille den fornødne sikkerhed og derfor heller ikke har mulighed for at gennemføre den påbudte aktivitet. Det vil dermed være muligt at gribe hurtigt ind overfor virksomheder, der ikke har økonomisk grundlag for at drive virksomheden miljømæssigt forsvarligt. Sådanne overvejelser bør tillige omfatte overvejelser om blandt andet, i hvilket omfang fordelene ved sikkerhedsstillelse står i et rimeligt forhold til de økonomiske byrder virksomhederne vil blive pålagt samt det administrative arbejde for godkendelsesmyndighederne i forbindelse med opgørelsen af sikkerhedens størrelse.

"Miljøgarantifond"

Det er fra flere sider blevet foreslået, at der skal etableres en art miljøgarantifond, der finansieres af industrien. Fonden skal dække offentlige udgifter i forbindelse med forurening, som den forurenende virksomhed ikke selv er i stand til at betale. Noget lignende kunne opnås ved en obligatorisk forsikringsordning. Etablering af en fond vil imidlertid pålægge den store gruppe af lovlydige virksomheder en udgift til dækning af de udgifter, det offentlige måtte få i forhold til de få virksomheder, der overtræder miljølovgivningen. Hvis fonden etableres, bør dens dækningsområde begrænses i overensstemmelse med bemærkningerne om sikkerhedsstillelse - det vil sige under hensyntagen til den reelle økonomiske risiko for de offentlige myndigheder.

Debat

Er sikkerhedsstillelse et virkemiddel, der skal arbejdes videre med? Hvordan sikres det, at krav om sikkerhedsstillelse ikke giver anledning til samfundsøkonomiske uhensigtsmæssigheder? Er det en mulighed, at der kan kræves sikkerhedsstillelse i påbudssituationer?

3.11 Differentieret tilgang til virksomhederne

Miljøledelse og miljøgodkendelser

En række progressive virksomheder stiller miljøkrav til sig selv, der væsentligt overstiger dem, miljømyndighederne kan eller vil stille. De har et berettiget ønske om at det afspejles imyndighedernes kravfastsættelse. Miljøledelse er det værktøj, der bedst sætter virksomhederne i stand til systematisk at agere proaktivt på miljøområdet og dokumentere det. Umiddelbart er der en række fordele i forhold til godkendelser, tilsyn og kontrol. Virksomheder, som i kraft af miljøledelse er på forkant med de generelle krav, vil kunne undgå påbud fra miljømyndighederne. Et miljøledelsessystem giver gode forudsætninger for at udarbejde en ansøgning om godkendelse og hurtig behandling af ansøgningen.

På virksomheder med miljøledelsessystemer vil det i kraft af dokumentationen i systemet være lettere at tilrettelægge en pålidelig kontrol af virksomhedens daglige drift. Det vil således være muligt i langt højere grad at erstatte traditionelle emissionsmålinger med driftsrelaterede parametre, som virksomheden kan anvende i flere sammenhænge. Dokumentation via miljøledelsessystemerne vil samtidigt give myndigheder og virksomheder et godt grundlag for en videre dialog om renere teknologi m.v.

Virksomhedernes kontrol med deres egen miljøbelastning er allerede i dag i de fleste tilfælde en meget væsentlig del af den samlede kontrol.

Denne andel kan blive betydeligt større, hvis der sikres sammenhæng mellem virksomhedernes egenkontrol og miljøledelse.

Godkendelsespligtige virksomheder kan ikke påregne lempelser i selve godkendelsen. Den afspejler minimumskravene vedrørende virksomhedens miljøindsats. Emissionskrav m.m. kan således ikke lempes. Det samme princip gælder de ikke-godkendelsespligtige virksomheder.

Tvungen miljøledelse

Man kunne overveje at stille krav til godkendelsespligtige virksomheder om indførelse af miljøledelse eller visse elementer heraf. Grundlæggende er miljøstyring først og fremmest et led i en virksomheds interne styring. Desuden skal det tages i betragtning, at et bærende element i miljøledelse er, at samtlige led i virksomhedens organisation involveres, hvilket næppe kan sikres med lovkrav. Ved at gøre indførelse af miljøledelse til et krav vil man endvidere fjerne den del af virksomhedernes incitament, der ligger i at markedsføre sig som miljøbevidste. Desuden ville kravene for nogle virksomheder være mindre begrundet og derfor en unødvendig ekstra administrativ byrde.

Fremme af miljøledelse

Anvendelse af miljøledelsessystemer skal fortsat fremmes ved, at:

- kontrolvilkår i godkendelser tilpasses eventuelt eksisterende
  miljøledelsessystemer i virksomhederne,
- kunder, banker og forsikringsselskaber m. fl. tilskyndes til at stille krav til
  virksomhedernes miljømæssige adfærd for at opnå markedskrav fremfor
  myndighedskrav,
- erfaringer med godkendelser, herunder rammegodkendelser,
  vilkårsfastsættelse og kontrol og tilsyn i forbindelse med virksomheder,
  der har et miljøledelsessystem, samles sam- men og videreformidles,
- den kommende diskussion om revision af godkendelsessystemet skal
  også handle om mulighederne for at stille krav om udarbejdelse af f.eks.
  en miljøpolitik, miljømålsætninger og handlingsplaner.

Godkendelse og tilsyn i privat regi

Med henvisning til omtalen af mulighederne for, at virksomhedernes egenkontrol udvides, kunne en mulighed være, at virksomhederne sammen med certificerings-/verificeringsorganer selv forvaltede godkendelse og kontrol. Det kunne ske på grundlag af et certificeret miljøledelsessystem som eksempelvis EMAS - og den dokumentation og kontrol, det indebærer. Det ville i forhold til de pågældende virksomheder mindske eller i yderste konsekvens overflødiggøre behovet for traditionel kontrol fra tilsynsmyndighedens side.

Det rejser imidlertid en række principielle problemstillinger/forudsætninger - eksempelvis vedrørende sikring af offentlighedens og myndighedernes indsigt og indflydelse, muligheden for lokale, miljøpolitiske afvejninger i individuelle afgørelser, prisen på certificering o.s.v.

Miljøledelsessystemer foreskriver ikke grænser for emissioner fra virksomheder, og der vil derfor fortsat fra myndighedsside skulle fastlægges grænser for udledninger.

Der vil være virksomheder, som f.eks. af økonomiske årsager finder det mere fordelagtigt at fortsætte med de traditionelle kontrolmålinger.

Debat

Hvor langt er man villig til at gå i retning af at lade de miljøpositive virksomheder kontrollere sig selv eller basere kontrollen på certificering? Hvordan sikrer vi offentlighedens indsigt i disse virksomheders miljøforhold?

Er der væsentlige, erhvervsmæssige interesser i at lade certificering overtage miljøtilsynet i visse tilfælde? Og hvordan sikres det, at dette sker under hensyn til de gældende principper for miljøreguleringen?

Miljøadministrationen af dansk industri bygger på en grundidé om videst mulig decentralisering. Det er et hovedprincip, at al forvaltning bør foregå så tæt på virksomheder og borgere, som det er "forsvarligt". Samtidig har de involverede myndigheder en forpligtigelse til at koordinere deres aktiviteter med andre myndigheder såvel indenfor som udenfor miljøsystemet.

4.1 Forebyggelse og tilsyn

Det forebyggende arbejde

De decentrale miljømyndigheder har ud over deres rolle som traditionel tilsynsmyndighed en rolle i forbindelse med det forebyggende miljøarbejde. I deres tilsynsindsats og dialog med virksomhederne kan de skubbe på og påvirke virksomhederne til aktivt at arbejde med deres miljøforhold frem for passivt at underkaste sig den traditionelle styring gennem vilkår og påbud. Hermed understøttes virksomhedernes egne bestræbelser på at gå videre, end hvad der traditionelt er blevet krævet via miljøreglerne.

De store virksomheder har ofte ressourcer til selv at initiere og gennemføre en miljøindsats. Derfor bør tilsynsmyndighedernes forebyggende indsats koncentreres om de små og mellemstore virksomheder, hvor behovet for en vejledende indsats er størst. Hvor indsatsen fører til f.eks. dannelse af miljønetværk eller lignende, bør de store virksomheder inddrages, så det sikres, at indsatsen når den bredest mulige kreds af virksomheder.

De decentrale myndigheder skal imidlertid være opmærksom på, at katalysatorrollen ikke udvikler sig til en konsulentrolle, hvor miljømedarbejderen f.eks. påtager sig at udvikle konkrete virksomheders miljøledelsessystem. Sådanne opgaver ligger uden for katalysatorrollen, både hvad angår karakter og omfang. Konsulentrollen ville endvidere kunne stille myndigheden i en retlig og faktisk vanskelig situation i relation til den egentlige håndhævelse af miljøreglerne. Samtidig kan det ikke afvises, at myndigheden kan pådrage sig et rådgiveransvar overfor virksomheden.

For at understøtte og udvikle de (amts)kommunale miljømedarbejderes arbejde med miljøledelse, produkthensyn, renere teknologi m.v. er der sat projekter i gang i samarbejde med Kommunernes Landsforening.

Det differentierede tilsyn

Det må påregnes, at de samlede administrative ressourcer til miljøtilsynet med industrivirksomhederne i Danmark ikke vil stige yderligere de kommende år. Erfaringerne inden for de senere år har vist, at det kun er et fåtal af danske industrivirksomheder, som giver alvorlige forureningsproblemer. De offentlige ressourcer til behandling af disse tunge sager har imidlertid været af ganske stort omfang såvel på lokalt plan som hos de centrale myndigheder.

De lokale miljømyndigheder har i de senere år anvendt betydelige ressourcer på at indgå i dialog med de mest miljøprogressive virksomheder om, hvorledes etablerede miljøledelsessystemer kan anvendes som basis for godkendelser og tilsyn. Dette har givet myndighederne værdifuld erfaring - en erfaring der vil kunne udnyttes ved kontakt til andre virksomheder, som endnu ikke er nået så langt som frontløberne.

Dialogen med de miljøprogressive virksomheder kan dog være meget ressourcekrævende, og det bør overvejes, hvordan der skal prioriteres mellem denne og en mere traditionel gennemgang af de virksomheder. Der er virksomheder, som potentielt kan være miljøbelastende, og hvor tilsynsmyndigheden hidtil er kommet meget sjældent. Dialogen bør koncentreres indenfor de brancher, hvor der vil være mulighed for en synergieffekt, dvs. hvor erfaringer fra én virksomhed kan bruges på andre tilsvarende virksomheder inden for tilsynsmyndighedens kompetenceområde.

Tilsynsindsatsen - herunder den mere dialogprægede indsats - bør desuden tilrettelægges, så den tager hensyn til miljøpotentialet generelt, herunder miljøpotentialet hos sektorer, hvor miljøbelastningen mere vedrører produktet end processen.

Én miljømyndighed

I 1986 blev der indført et princip om, at tilsyns- og godkendelseskompetencen i videst mulig omfang skal følges ad. Konsekvensen af decentraliseringen - kombineret med samlingen af tilsyns- og godkendelseskompetencen - er, at den enkelte virksomhed som hovedregel er underlagt miljøadministration af kun én myndighed. Princippet om samlingen af den administrative kompetence er dog ikke gennemført fuldstændigt. Godkendelsespligtige virksomheder underlagt amtets godkendelses- og tilsynskompetence er således underlagt kommunens kompetence i relation til tilslutningstilladelser til de kommunale rensningsanlæg og i relation til affaldsbortskaffelse. Princippet om, at virksomhederne kun er underlagt én miljømyndighed, er et af grundprincipperne i det tidligere omtalte IPPC-direktiv.

En diskussion om en eventuel yderligere samling af den decentrale administrationskompetence kan medtages i forbindelse med den kommende diskussion omkring revisionen af miljøbeskyttelsesloven i forbindelse med implementering af IPPC-direktivet.

Styrkelse af de små kommuners indsats

Generelt er de decentrale myndigheder i stand til at løse deres opgaver. Med 275 kommuner kan det imidlertid ikke undgås, at der vil være miljøforvaltninger, der er meget små, og som kan have problemer med at have den nødvendige miljømæssige ekspertise. Det kunne overvejes, om der i større omfang bør etableres fælleskommunale miljøenheder, der har tilstrækkelig størrelse til at løse tilsynsopgaverne, og som samtidig kan styrke de decentrale myndigheders videnopbygning og påvirkning af regeludarbejdelsen.

Debat

Hvordan finder tilsynsmyndighederne den rigtige katalysatorrolle i forholdet til virksomheder, der skal hjælpes og motiveres til at gøre en miljøindsats?

Hvordan finder tilsynsmyndighederne den rigtige balance mellem dialo- gen med de miljøprogressive virksomheder og tilsynet med de mere traditionelt tænkende virksomheder?

Hvordan styrkes miljøtilsynet i de mindre kommuner? Er fælleskommunale miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder vejen frem? Og hvordan fremmes de i givet fald?

4.2 Det internationale regelarbejde

De centrale myndigheders internationale opgaver

En stadig stigende grad af miljødiskussionen og miljøreguleringen foregår i dag internationalt. Denne tendens forventes at fortsætte - ikke mindst p.g.a., at en række af de væsentligste miljøproblemer er af global karakter.

I EU vedtages et stort antal retsregler, der direkte eller indirekte regulerer miljøforhold. Ofte er situationen den, at de første direktivudkast lægger op til et beskyttelsesniveau, der er lavere end det, der er gældende i Danmark. Imidlertid lykkes det ofte gennem en aktiv indsats fra bl.a. Danmarks side at komme frem til resultater, der ligger på eller lidt over det niveau, som vi kender nationalt. Af miljømæssige og konkurrencemæssige grunde er det derfor vigtigt for dansk industri, at danske interesser varetages under direktivforhandlingerne. Hermed minimeres en eventuel konkurrencemæssig byrde for dansk industri. Samtidig høster dansk industri frugten af på mange områder "at være på forkant" med den internationale regelfastsættelse på området.

IPPC-direktivet bygger på anvendelse af den bedste, tilgængelige teknik (BAT). Der vil i den forbindelse skulle udarbejdes fælleseuropæiske retningslinier for, hvad der er BAT indenfor en række industrigrene. Danmark deltager i dette arbejde, og på samme måde som nævnt ovenfor vedrørende EU-retsakterne er det vigtigt for dansk industri at deltage i denne proces og søge det høje danske stade defineret som BAT.

En del af den stigende internationalisering på miljøområdet knytter sig til standardiseringsarbejdet i først og fremmest ISO og CEN - henholdsvis den internationale og den europæiske standardiseringsorganisation. Der vil i de kommende år skulle udarbejdes tusindvis af standarder for bl.a. produkter, procedurer og systemer. De udarbejdede standarder vil være retningsgivende for, hvordan produkter m.v. fremover udformes. Det er vigtigt ikke mindst for dansk industri, at miljøinteresser varetages i forbindelse med udformningen af disse standarder. Der foregår en række aktiviteter i samarbejde med industrien og de grønne organisationer for at sikre, at dette sker.

Både indenfor standardiseringsarbejdet og arbejdet med at definere BAT er der brug for myndighedsrepræsentanter med et betydeligt dybere branchekendskab end Miljøstyrelsen kan præstere. Her vil de decentrale miljømyndigheder kunne spille en vigtig rolle.

Debat

Deltagelsen i det internationale miljøarbejde er vigtig, også for dansk in- dustri. Kan danske miljø- og erhvervsinteresser styrkes ved i højere grad at inddrage decentrale miljømyndigheder og andre myndigheder samt bran- cheorganisationer og andre relevante organisationer i det internationale miljøarbejde?

Hvordan styres en proces, hvor en række aktører på en koordineret måde skal repræsentere danske synspunkter?

4.3 Klagesystemet

Overfor industrivirksomhederne står Miljøstyrelsen som en direkte aktør, idet Miljøstyrelsen er klageinstans for en række afgørelser truffet af amter og kommuner. Miljøstyrelsen medvirker dermed til i konkrete sager at sikre en vis udjævning af forskelle i miljøadministrationen landet over. Samtidig sikrer den centrale klageadgang - sammen med Miljøstyrelsens generelle vejledningsindsats - en vis generel udjævning.

Sagsbehandlingstid

Klagesystemet kan være tids- og ressourcekrævende, særligt hvor en sag påklages videre til Miljøklagenævnet og derfor skal passere gennem tre instanser. I disse situationer er der eksempler på, at der er gået uacceptabelt lang tid, inden en sag er endelig afgjort i det administrative system. For virksomhederne betyder dette, at der kan gå lang tid, inden virksomheden får vished for, hvad der bliver det endelige indhold af f.eks. virksomhedens miljøgodkendelse. Det kan bl.a. have betydning for virksomhedens mulighed for at foretage investeringer.

Dette kunne give anledning til at overveje det eksisterende klagesystem, både hvad angår opbygning og sagsbehandlingen. Det vurderes imidlertid, at det nuværende system, der er udviklet over en lang årrække, er udtryk for en afbalanceret afvejning af to principielt modstridende principper: nærhedsprincippet, der tilsiger, at afgørelserne træffes så tæt på virksomhederne som muligt, og lighedsprincippet, der tilsiger, at lige situationer behandles lige. En ændring i det eksisterende klagesystem vil derfor meget let skabe en ubalance mellem disse to principper - til skade for hele miljøsystemet og dets aktører.

Industrien vil på den ene side være interesseret i en hurtig afklaring af klagesager, men har omvendt en interesse i, at decentrale afgørelse, ikke er endelige.

Det bør i den forbindelse bemærkes, at langt de fleste sager klares uden benyttelse af klagesystemet eller behandles i klagesystemet, uden at det tager uacceptabel lang tid.

Det er hermed ikke udelukket, at der kan identificeres områder, hvor der kan ske en forenkling eller begrænsning af klagesagerne/klagernes behandling. Det kan også vurderes, om der bør skabes retsgrundlag for, at klagesagsbehandling blev begrænset til de påklagede dele af en afgørelse, så de ikke-påklagede dele ikke var omfattet af klagesagsbehandlingen.

De "nye" regulerings-mekanismer - og retsprincipper

Klageadgangen og den vide inddragelse af offentligheden i miljøafgørelserne er to blandt flere principper indenfor miljøområdet. Der vil blive sat fokus på retsprincipperne indenfor dette område, efterhånden som en stor del af virksomhedernes regulering sker via nye og "blødere" reguleringsmekanismer som offentlige grønne indkøb, grønne regnskaber og miljømærkeordninger. Miljøets interesse kan og skal også på dette område forenes med de retssikkerhedsprincipper, der gælder på miljøområdet i øvrigt.

Debat

Det vurderes, at der ikke er behov for radikale ændringer af klagesy- stemet, men er der behov for mindre justeringer? Er der områder, hvor der hensigtsmæssigt kan ske en begrænsning af klageadgangen eller af klagesagsbehandlingen?

Hvorledes sikres det, at de traditionelle retssikkerhedsprincipper også gælder i relation til de nye og "bløde" reguleringsmekanismer?