| Til bund | | Forside |

Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 11, 2010

Evaluering af forenklinger på miljøreguleringsområdet (miljøgodkendelse og tilsyn med virksomheder)

Indholdsfortegnelse

Forord

Resumé

1 Indledning

• 1.1 Evalueringsdesign
  • 1.1.1 Kommunalreformens betydning for evalueringen

2 Baggrund for evalueringen

• 2.1 Kort historik om miljøgodkendelsessystemet[6]
  • 2.1.1 Miljøtilsynets udvikling
• 2.2 Virksomhedsudvalgets anbefalinger
  • 2.2.1 Anbefalinger vedrørende miljøgodkendelser
  • 2.2.2 Anbefalinger vedrørende tilsyn
• 2.3 Miljøstyrelsens initiativer
  • 2.3.1 Minimering af BAT-forpligtelsen
  • 2.3.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
  • 2.3.3 Indførelse af branchebilag med standardvilkår for 22 brancher
  • 2.3.4 Vejledning om differentieret miljøtilsyn
  • 2.3.5 Aftale om minimumsfrekvenser for samlet tilsyn fra 2005

3 Organisering af godkendelses- og tilsynsarbejdet

• 3.1 Ressourceudvikling på miljøgodkendelsesområdet
• 3.2 Ressourceudvikling til miljøtilsyn
• 3.3 Ressourceudviklingen samlet set

4 Miljøgodkendelser

• 4.1 Minimering af BAT-forpligtelsen for bilag 2 virksomheder
• 4.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
• 4.3 Branchebilag for bilag 5-virksomheder
  • 4.3.1 Sagsbehandlernes vurdering af branchebilag
  • 4.3.2 Branchebilags betydning for virksomhederne
• 4.4 Ideer til forbedringer af godkendelsessystemet

5 Miljøtilsyn

• 5.1 Anvendelse af det differentierede tilsyn i kommuner og miljøcentre
  • 5.1.1 Virksomhedernes vurdering af det differentierede miljøtilsyn
  • 5.1.2 Tilsyn med certificerede virksomheder
  • 5.1.3 Samlet tilsyn
• 5.2 Ideer til forbedringer af tilsynssystemet
• 5.3 Regelforenklingstiltagenes betydning for miljøbeskyttelsesniveauet

Bilagsfortegnelse

• Bilag 1 - Anvendt materiale
• Bilag 2 - Liste over interviewede personer
• Bilag 3 - Juridisk og teknisk screening af branchebilag
• Bilag 4 - Juridisk tabel over branchebilag
• Bilag 5 - Teknisk tabel over branchebilag

Forord

Denne rapport ”Evaluering af forenklinger på miljøreguleringsområdet (miljøgodkendelse og tilsyn med virksomheder)” er udarbejdet for Miljøstyrelsen.

Rapporten er udarbejdet af Carsten Ellegaard, Titti Kopp, Anders Richelsen og Claus Werner Nielsen, COWI.

Projektet har været tilknyttet en følgegruppe bestående af Anette Christiansen, Landbrug & Fødevarer, Jens Ulrik Jensen, DI, Sofie Astrid Jensen, KL, Marie Lanng Pallisgaard, KL, Christian Poll, Danmarks Naturfredningsforening og Finn Bro Rasmussen, Danmarks Naturfredningsforening.

Projektleder i Miljøstyrelsen har været Tina Schmidt.

Resumé

Målet med at gennemføre forenklingstiltag i forhold til miljøgodkendelse og tilsyn med virksomheder har været at:

• Sikre, at sagsbehandlernes tilsynsarbejde tager udgangspunkt i veldefinerede og gennemskuelige retningslinjer, således at indsatsen sker der, hvor den er mest påkrævet, og således at der drages størst mulig nytte af virksomhedernes eget miljøarbejde.
  
  
• Give virksomhederne en hurtigere og smidigere sagsbehandling i forbindelse med godkendelsesbehandlingen og mere gennemsigtige regler, således at virksomheder hurtigere kan orientere sig i forhold til de krav, de skal leve op til.

Der er gennemført følgende forenklingstiltag i forhold til miljøgodkendelser:

• Virksomheder i de brancher, der er opført i bilag 2 til Godkendelsesbekendtgørelsen, skal kun redegøre for deres anvendelse af bedst anvendelig teknik (BAT), hvis der findes relevante oplysninger i Miljøstyrelsens referenceliste.
  
  
• Færre virksomheder skal give forhåndsdokumentation for støj
  
  
• Der er indført såkaldte branchebilag med standardvilkår for 22 brancher

I forhold til tilsyn er der udgivet en vejledning om differentieret tilsyn, der fastsætter kriterier for, hvordan sagsbehandlerne kan kategorisere virksomhederne og derudfra tilrettelægge miljøtilsynet i forhold til tilsynsbehovet i den enkelte virksomhed. Herudover er begrebet "samlet tilsyn" indført. Et samlet tilsyn kan defineres som en gennemgang af virksomhedens samlede miljøforhold.

Sagsbehandlernes vurdering af forenklingstiltagene

Forenklingstiltagene på godkendelsesområdet er overordnet blevet modtaget positivt af sagsbehandlerne i kommunerne og miljøcentrene.

Branchebilagene er det forenklingstiltag, der har haft den største effekt. Det er rapportens konklusion at branchebilagene dels har medført en reduktion i sagsbehandlingstiden, og dels gjort det lettere for sagsbehandlerne at orientere sig i vilkårsjunglen. Dette gælder særligt for nye sagsbehandlere. Der er stor tilfredshed med standardvilkårene, og sagsbehandlerne finder, at de har betydet en del forbedringer både vedr. implementeringen af BAT samt for sagsbehandlingen generelt. Man bør dog hæfte sig ved, at der er stor forskel på, hvor stor en effekt branchebilagene har haft i kommunerne. Således er der en del af de større kommuner for, hvem branchebilagene blot erstatter, hvad der hidtil har været paradigmer for, hvorfor sagsbehandlingstiden for deres vedkommende er uændret.

BAT-referencelisterne er der blandede holdninger til. Sagsbehandlerne finder, at ideen om BAT-referencelister er god, men at de nuværende lister kan forbedres ved at være mere målrettede og have en klarere specifikation.

Forenklingstiltagene omkring det differentierede tilsynssystem har ikke haft den tilsigtede effekt i og med kommunerne mange steder alene har prioriteret efter minimumsaftalen. Derudover har kategoriseringen af virksomheder været uhensigtsmæssig som prioriteringsværktøj. Overordnet har man ikke opnået at få et differentieret tilsyn i kommunerne, som alle parter er enige om er en god ide ud fra et ressource- og miljøbeskyttelsesmæssigt perspektiv.

I stedet for et differentieret tilsyn udfører sagsbehandlerne i høj grad samlet tilsyn i forlængelse af kravene fra minimumsaftalen. Det er vurderingen, at det vil gavne tilsynet at gøre det dels mere differentieret og dels mere dialogbaseret. Det er sagsbehandlerne generelt enige i, men det kniber med at implementere dette med henvisning til, at rammebetingelserne mange steder ikke er til at mere end det fastsatte minimum, som er defineret gennem minimumsaftalerne fra 2005 og 2007.

Virksomhedernes vurdering af forenklingstiltagene

For mange virksomheder har forenklingstiltagene ikke haft en effekt, og man har ikke observeret nogen ændringer i forhold til tidligere. Dette behøver ikke at være negativt, for langt de fleste virksomheder er tilfredse med sagsbehandlingen fra kommunerne. Virksomhederne er positive overfor de mindskede krav til dokumentation af BAT og støj. Dog finder de fleste virksomheder BAT-referencelisterne for komplekse og ukonkrete til, at de bliver anvendt. Branchebilagene i bilag 5 er virksomhederne endog meget tilfredse med. Dette særligt ud fra, at det i dag er mere gennemsigtigt, hvad man skal rette sig efter, men også i forhold til, at det sparer virksomhederne tid og at man med branchebilagene effektivt modvirker konkurrenceforvridning. Andre undersøgelser^[1] har ligeledes konkluderet, at branchebilagene signifikant har reduceret de administrative byrder for virksomheder.

Et differentieret tilsyn og en belønning af virksomheder, der performer godt i forhold til miljøbeskyttelse, hilses velkomment af virksomheder, men på grund af den manglende implementering har de fleste virksomheder ikke observeret nogen synlige effekter.

Der er en tendens til, at virksomhederne hellere vil have færre større tilsyn i stedet for en række mindre deltilsyn ud fra den betragtning, at det giver mindre administrativt arbejde og er ressourcemæssigt besparende. En del virksomheder har dog også ytret, at de ønsker et dialogbaseret tilsyn i stedet for et kontrolbaseret tilsyn. Mange virksomheder bruger i dag tilsynsmyndigheden som rådgivere i forhold til diverse miljøproblemstillinger.

Tiltagenes betydning for miljøet

Inden for rammerne af denne evaluering har det alene været muligt at give en overordnet kvalitativ vurdering af hvad forenklingstiltagene betyder for miljøet.

Samlet set vurderes tiltagene at have haft en neutral påvirkning af miljøbeskyttelsesniveauet.

Forenklingstiltagene på godkendelsesområdet vurderes at have påvirket miljøbeskyttelsesniveauet i en positiv retning, da man har sikret en mere ensartet, gennemsigtig og harmoniseret godkendelsesproces mellem kommunerne, samtidig med at branchebilagene har betydet, at BAT er indarbejdet på en effektiv måde. Omvendt er der en risiko for, at det faldende ressourceforbrug og nedprioritering af kommunernes tilsyn kan have en negativ påvirkning på miljøet, hvilket dog ikke kan tilskrives forenklingstiltagene, men at kommunerne først og fremmest anvender minimumsaftalen ved prioritering af tilsynsindsatsen.

[1] Se AMVAB-opdatering af Miljøministeriet, 1.7.2008 til 30.6 2009

1 Indledning

• 1.1 Evalueringsdesign
  • 1.1.1 Kommunalreformens betydning for evalueringen

Miljøministeriet nedsatte i efteråret 2002 det såkaldte Virksomhedsudvalg, der skulle foreslå tiltag til at forenkle procedurerne for godkendelse og tilsyn med virksomheder.

På baggrund af virksomhedsudvalgets anbefalinger implementerede Miljøstyrelsen efterfølgende en række forenklingstiltag.

Formålet med denne evaluering er at vurdere, hvad disse tiltag har betydet for virksomhederne, myndighederne og miljøet, samt om det er lykkedes at skabe "mest miljø for pengene" gennem:

• Hurtigere og mere smidige miljøgodkendelser og tilsyn
• Optimeret ressourceanvendelse hos virksomheder og myndigheder
• Opretholdelse eller evt. styrkelse af miljøbeskyttelsesniveauet^[2]

1.1 Evalueringsdesign

Evalueringen bygger på en række forskellige kilder, der har kombineret input fra et stort antal interessenter hos virksomheder og myndigheder med mere dybdegående vurderinger fra udvalgte informanter. Kilderne omfatter:

• Skrivebordsanalyser af dokumenter og databaser^[3]
  
  
• 4 casestudier med kommunerne Gladsaxe, Kalundborg, Århus og Jammerbugt, herunder også interviews med virksomheder og miljøcentrene Århus, Roskilde og Odense^[4]I alt har vi interviewet 29 personer.
  
  Casekommunerne er valgt for at sikre, at følgende karakteristika er repræsenteret:
  
  
  • Forskellige kommunestørrelser
  • Geografisk spredning samt inddragelse af både by- og landkommuner
  • Deltagelse af kommuner, der er blevet sammenlagt med andre kommuner som del af kommunalreformen i 2007, såvel som deltagelse af kommuner der ikke blev sammenlagt, jf. nedenfor.
    
    
• 2 Spørgeskemaundersøgelser herunder:
  
  
  • En til virksomheder. Der blev sendt spørgeskema ud til den miljøansvarlige på 360 virksomheder. Der blev i alt modtaget 122 besvarelser, svarende til en svarprocent på 34 %. Den relativt lave svarprocent betyder, at resultaterne fra denne spørgeskemaundersøgelse er behæftet med usikkerheder. Det er med andre ord vanskeligt at sige, om vurderingerne fra de virksomheder, der har besvaret spørgeskemaet, er repræsentativ.
    
    
  • En til sagsbehandlere. Der blev sendt et spørgeskema til miljøforvaltningen i alle landets kommuner samt til 3 sagsbehandlere i miljøcentrene i Århus, Roskilde og Odense. 78 % af kommunerne og 89 % af de adspurgte medarbejdere fra miljøcentrene har besvaret spørgeskemaet. Den høje svarprocent giver høj validitet og udsagnskraft.
    
    
• 1 fokusgruppemøde med sagsbehandlere fra kommuner og miljøcentre^[5].

Nedenstående figur opsumerer projektets formål, hovedspørgsmål, analyser og datakilder.

Klik her for at se: Figur 1 Evalueringens metodiske design

1.1.1 Kommunalreformens betydning for evalueringen

I 2007 overtog kommunerne en række nye opgaver og medarbejdere fra de tidligere amter. Der blev også oprettet 7 Miljøcentre, hvoraf miljøcentrene i Århus, Odense og Roskilde som de eneste laver miljøgodkendelse og udfører tilsyn. Effekterne fra kommunalreformen er i forhold til denne evaluering at betragte som en eksogen faktor, som har haft en stor betydning for myndighedernes miljøtilsyn og godkendelsesarbejde. Metodisk har vi forholdt os til denne problemstilling ved at være bevidste om effekten fra kommunalreformen. I vores analyser har vi, hvor det er muligt, primært i de kvalitative interviews, inddraget kommunalreformen, som en forklaringsfaktor på effekter eller udsving. På den måde har vi forsøgt at skelne mellem effekterne fra forenklingstiltagene og effekterne fra kommunalreformen samt andre eksogene samfundsmæssige effekter.

[2] Det er ikke indenfor rammerne af denne evaluering muligt at afdække forenklingstiltagenes specifikke målbare betydning for miljøbeskyttelsesniveauet. Vurderingen foretages derfor som en vurdering af, om de enkelte tiltag overordnet set må forventes at have haft en positiv, negativ eller neutral betydning.

[3] Se bilag 1 for dokumentlisten

[4] Se bilag 2 for liste over interviewede personer

[5] Der var planlagt et fokusgruppemøde med virksomheder, men på grund af manglende tilmeldinger er der i stedet udført 4 -6 ekstra telefoninterviews

2 Baggrund for evalueringen

• 2.1 Kort historik om miljøgodkendelsessystemet[6]
  • 2.1.1 Miljøtilsynets udvikling
• 2.2 Virksomhedsudvalgets anbefalinger
  • 2.2.1 Anbefalinger vedrørende miljøgodkendelser
  • 2.2.2 Anbefalinger vedrørende tilsyn
• 2.3 Miljøstyrelsens initiativer
  • 2.3.1 Minimering af BAT-forpligtelsen
  • 2.3.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
  • 2.3.3 Indførelse af branchebilag med standardvilkår for 22 brancher
  • 2.3.4 Vejledning om differentieret miljøtilsyn
  • 2.3.5 Aftale om minimumsfrekvenser for samlet tilsyn fra 2005

Dette kapitel giver dels et kort overblik over situationen, før forenklingstiltagene blev gennemført, dels af Virksomhedsudvalgets anbefalinger samt en overordnet gennemgang af de gennemførte forenklingsinitiativer.

2.1 Kort historik om miljøgodkendelsessystemet^[6]

Reglerne om forhåndsgodkendelse af ”særligt forurenende virksomheder” har eksisteret, siden den første miljøbeskyttelseslov trådte i kraft den 1. oktober 1974. Siden da har miljøbeskyttelsesloven været baseret på, at forureningsfaktorerne skulle behandles i sammenhæng (det integrerede system), og at den enkelte virksomhed skulle anvende de bedste, tekniske foranstaltninger inden for en rimelig økonomisk ramme.

I 1999 blev miljøbeskyttelsesloven og godkendelsesbekendtgørelsen ændret med henblik på gennemførelse af IPPC-direktivet^[7] i Danmark. IPPC-direktivets forureningsbegrænsningsprincip bygger på den integrerede tankegang og princippet om bedst anvendelig teknik (BAT).^[8] En af følgerne af IPPC-direktivet er, at kravene til virksomhedernes redegørelse for anvendelse af BAT blev uddybet i godkendelsesbekendtgørelsen.

Forud for Miljøstyrelsens revision af godkendelsesbekendtgørelsen, som følge af Virksomhedsudvalgets rapport, havde størstedelen af de bestående virksomheder en miljøgodkendelse, der dækkede hele virksomheden. En større del af de godkendelsespligtige virksomheder er siden ophørt med at være godkendelsespligtige efter godkendelsesbekendtgørelsens regler. Det drejer sig om husdyrbrug, der i 2007 blev omfattes af deres egen selvstændige godkendelsesordning.

Aktiviteter, der er omfattet af miljøbeskyttelseslovens kap. 5, skal godkendes inden etablering, udvidelser eller ændringer af produktionen. De nærmere regler herom fremgår af godkendelsesbekendtgørelsen, jf. bek. nr. 1640 af 13. december 2006^[9]. Ved denne forhåndsgodkendelse skal alle potentielle forureningsparametre fra den pågældende virksomhed vurderes i sammenhæng, således at der kan træffes de bedste valg for miljøet som helhed, og således at der ikke overføres forurening fra et medie til et andet. Godkendelsesbehandlingen sker på baggrund af en ansøgning.

Miljøstyrelsen har til brug for godkendelsesbehandlingen udarbejdet såvel generelle vejledninger som brancheorienteringer og vejledninger for en række brancher. Alt dette materiale er i vidt omfang baseret på viden om bedst tilgængelig teknik på udgivelsestidspunktet. Desuden har Miljøstyrelsen siden 2000 udarbejdet en referenceliste med oplysninger om tilgængelig litteratur om BAT, herunder renere teknologi for en lang række listevirksomheder.

Tekstboks 1 Kort om Miljøstyrelsens referencelister

2.1.1 Miljøtilsynets udvikling

Tilsynet med virksomheder og landbrug var frem til kommunalreformen hovedsagelig udlagt til kommuner og amter. Håndhævelsesbetænkningen^[10] påpegede, at der generelt var problemer med især kommunernes varetagelse af deres tilsynsbeføjelse. I 1987 blev det på den baggrund aftalt mellem Miljøministeriet, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen at opprioritere miljøtilsynet med virksomheder og husdyrbrug. Dette førte til en betydelig styrkelse af de kommunale miljøforvaltninger i sidste halvdel af 1980’erne. De amtslige forvaltninger var allerede på dette tidspunkt relativt veludbyggede.

I 1996 blev der på baggrund af Miljøstyrelsens kritik af tilsynet i en række kommuner indgået en aftale mellem Kommunernes Landsforening og miljø- og energiministeren om minimumsfrekvenser for tilsynet med forskellige kategorier af virksomheder, herunder henholdsvis godkendelsespligtige virksomheder, anmeldepligtige virksomheder og virksomheder omfattet af branchebekendtgørelser samt landbrug. Minimumsfrekvenserne for tilsyn var aftalt til:

• Minimum 50 % af listevirksomhederne skulle være tilset i løbet af det pågældende år, og
  
  
• Minimum 50 % af virksomheder omfattet af anmelde- eller branchebekendtgørelser skulle være tilset i løbet af det pågældende og foregående år,
  
  
• Minimum 50 % af landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold skulle være tilset i løbet af de sidste tre år regnet fra det pågældende år.
  
  
• Herudover skulle alle svinebrug med en opbevaringskapacitet svarende til fra 6 til 9 måneders gødningsproduktion også være tilset inden for de seneste tre år.

Det blev samtidig understreget, at overholdelse af minimumsfrekvenserne ikke i sig selv var udtryk for et godt tilsyn og ikke alene burde lægges til grund for tilrettelæggelsen af kommunernes miljøindsats, men indsatsen burde tage udgangspunkt i de lokale miljømæssige problemer og prioriteringer.

2.2 Virksomhedsudvalgets anbefalinger

Udgangspunktet for virksomhedsudvalget var at sikre den bedst mulige ressourceudnyttelse i forbindelse med miljøgodkendelser og -tilsyn.

Anbefalingerne fra virksomhedsudvalget blev splittet op i anbefalinger vedr. miljøgodkendelser og anbefalinger vedrørende tilrettelæggelse og udførelse af tilsyn.

2.2.1 Anbefalinger vedrørende miljøgodkendelser

Virksomhedsudvalget anbefalede, at der blev indført et mere forenklet godkendelsessystem, som hovedparten af de godkendelsespligtige virksomheder kunne overføres til. Konkret blev det anbefalet, at:

• Kravet om obligatoriske støjberegninger blev ophævet, undtagen for virksomheder med særligt støjende aktiviteter, eller hvis godkendelsesmyndigheden i øvrigt skønner at der er behov herfor.
  
  
• Der blev udarbejdet datablade, hvor kravene er baserede på BAT, hvorfor kravet om redegørelse for BAT blev foreslået ophævet for de virksomheder, der blev omfattet af et datablad. For de virksomheder, der ikke blev omfattet af et datablad, blev det forslået, at relevante oplysninger blev fremhævet i Miljøstyrelsens referenceliste, hvorfor disse virksomheder alene i deres ansøgning, skulle forholde sig til de punkter, der fremgår af denne liste.

2.2.2 Anbefalinger vedrørende tilsyn

I forhold til godkendelsessystemet anbefalede Virksomhedsudvalget at:

• Der blev lavet en vejledning om tilrettelæggelse af et differentieret tilsyn.
  
  
• Differentiere tilsynsfrekvensen efter princippet "noget for noget", således at tilsynet skulle reduceres, hvis virksomhederne øgede deres miljøindsats. Dette skulle ske ved at opdele virksomhederne i 3 kategorier med forskellige krav til tilsynsfrekvensen. Hvis en virksomhed indførte et miljøledelsessystemer, skulle det have betydning for kategoriseringen
  
  
• Organisere tilsynet ud fra begrebet "samlet tilsyn", som blev defineret som en gennemgang af virksomhedens samlede miljøforhold, og at der samtidig blev lavet nye minimumsfrekvenser for gennemførelsen af disse tilsyn.

2.3 Miljøstyrelsens initiativer

Miljøstyrelsen har som anbefalet af virksomhedsudvalget taget følgende initiativer:

• Minimering af BAT-forpligtigelsen
• Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
• Indførelse af branchebilag med standardvilkår for 22 brancher
• Udgivet en vejledning om differentieret miljøtilsyn
• Udgivet revideret vejledning om miljøtilsyn med industrivirksomheder, hvor begrebet samlet tilsyn defineres.

Som opfølgning på Virksomhedsudvalgets anbefalinger, indgik miljøministeren og KL endvidere i 2005^[11] aftaler om minimumsfrekvenserne for samlet tilsyn.

2.3.1 Minimering af BAT-forpligtelsen

For brancherne i bilag 2 til Godkendelsesbekendtgørelsen stilles der ikke længere krav om, at virksomheden altid skal redegøre for BAT i forbindelse med ansøgning om miljøgodkendelse. Kun, hvis der findes relevante oplysninger i Miljøstyrelsens referenceliste, skal virksomheden i ansøgningen forholde sig til disse oplysninger og dermed BAT.

Tekstboks 2 Kort om bilag 1, 2 og 5 virksomheder

2.3.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj

Der stilles ikke krav om forhåndsdokumentation om støj. Kun virksomheder, der udgør en særlig støjbelastning, skal fortsat dokumentere deres støjforhold på forhånd. Disse virksomheder er mærket med * på listen i bilag 2.

2.3.3 Indførelse af branchebilag med standardvilkår for 22 brancher

Der er udarbejdet 22 branchebilag med standardvilkår og målrettede ansøgningsskemaer for en række brancher (listepunkter). Myndighederne er forpligtede til at anvende standardvilkårene i miljøgodkendelserne for de virksomheder der er omfattet af et branchebilag. Der skal dog stadig fastsættes individuelle vilkår for støj, lugt og spildevandskrav. I henhold til forarbejdet til Miljøbeskyttelsesloven er det kun muligt at fravige standardvilkårene, såfremt den ansøgte virksomhed er atypisk i forhold til bilagets beskrivelse, f.eks. fordi virksomheden anvender en anden produktionsteknologi end beskrevet eller giver anledning til andre typer forurening. I disse tilfælde kan standardvilkårene helt eller delvist fraviges eller erstattes af individuelt fastsatte vilkår. Det er også muligt at fravige standardvilkår, hvor der er behov herfor af hensyn til områdets særlige sårbarhed eller vigtighed i forhold til miljø- eller naturinteresser.

Hensigten med branchebilagene er at lette myndighedernes sagsbehandling og sikre så ens krav som muligt inden for samme branche, samt at virksomhederne på forhånd kan orientere sig om myndighedernes miljøkrav.

2.3.4 Vejledning om differentieret miljøtilsyn

Miljøstyrelsen udgav i 2004 en vejledning om differentieret tilsyn^[12]. Formålet med vejledningen er at bidrage til:

• at tilsynsressourcerne anvendes, så der opnås størst mulig miljøgevinst, bl.a. gennem målrettet anvendelse af ressourcerne i forhold til tilsynsbehovet hos den enkelte virksomhed
  
  
• at miljøtilsynet tilrettelægges, så det tilskynder virksomhederne til at opføre sig miljømæssigt fornuftigt.

Vejledningen fastsætter kriterier for, hvordan myndighederne kan kategorisere virksomhederne og derudfra tilrettelægge miljøtilsynet, så tilsynsressourcerne løbende kan tilpasses det løbende behov.

Tekstboks 3 Kort om kategorisering af virksomheder i det differentierede miljøtilsyn

2.3.5 Aftale om minimumsfrekvenser for samlet tilsyn fra 2005

Med aftalen blev begrebet ”samlet tilsyn” indført for at sikre mere kvalitet i miljøtilsyn. Et ”samlet tilsyn” defineres som en gennemgang af virksomhedens samlede miljøforhold. Dette uanset det antal tilsynsbesøg, der har været nødvendig for en sådan gennemgang, og uanset om det er sket ved tilsyn på stedet eller - især for niveau 1-virksomheder - overvejende ved vurdering af oplysninger fremsendt af virksomheden, f.eks. vedrørende egenkontrol.

Begrebet ”samlet tilsyn” tjener til at sætte fokus på kvaliteten i tilsynet og derigennem fremme miljøforbedringer, uden at dette dog nødvendigvis indebærer et øget tilsyn med de enkelte virksomhedstyper.

Derudover blev kravet til frekvenserne for samlet tilsyn sat til hvert 3. år for de godkendelsespligtige industrivirksomheder (listevirksomhederne).

De aftalte minimumsfrekvenser gør tilrettelæggelse af tilsynsindsatsen mere fleksibel for kommunerne. Sammen med muligheden for differentieret tilsyn har det været hensigten, at tilsynsmyndigheden, forudsat en uændret ressourcemængde, kan flytte flere tilsynsressourcer hen, hvor behovet er størst.

I 2007 blev der indgået en særskilt aftale for husdyrbrugene. Udgangspunktet er også her en tilsynsfrekvens for samlet tilsyn på 3 år for de største, mest miljøtunge landbrug. Andre tilsynsfrekvenser for de mindre brug blev også fastsat. F.eks. skal de helt små husdyrbrug kun have tilsyn hvert 6. år. og husdyrbrug under 3 dyreenheder er slet ikke omfattet.

[6] Rapport fravirksomhedsudvalget, Miljøministeriet 2003

[7] IPPC-direktivet (2008/1/EF) handler om at forebygge og begrænse miljøeffekterne fra større industrielle kilder i Europa

[8] BAT: den teknik, som på vurderingstidspunktet mest effektivt kan forhindre eller begrænse forurening fra en given branche.

[9] Bekendtgørelsen fastsætter regler om godkendelsesordningen i lovens kapitel 5 for listevirksomhed samt om tilsyn med visse listevirksomheder

[10]Håndhævelsesbetænkningen (nr. 981/1983)

[11] Aftale for landbrug blev indgået i 2007

[12] Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 6 2004 "Differentieret tilsyn - prioritering af tilsynsindsatsen.

3 Organisering af godkendelses- og tilsynsarbejdet

• 3.1 Ressourceudvikling på miljøgodkendelsesområdet
• 3.2 Ressourceudvikling til miljøtilsyn
• 3.3 Ressourceudviklingen samlet set

Dette kapitel gennemgår de seneste års udvikling i kommunernes og miljøcentrenes ressourceforbrug til miljøgodkendelser og -tilsyn.

Det er som udgangspunkt kommunerne, der træffer afgørelse om godkendelse af listevirksomhed. Miljøcentrene Roskilde, Odense og Århus er dog godkendelses- og tilsynsmyndighed for en række store virksomheder. Det drejer sig om de mere komplekse virksomheder, samt virksomheder hvor miljøministeren har besluttet at overtage godkendelses- og tilsynsopgaven efter ansøgning fra virksomhed eller kommune.

Tekstboks 4 Kort om miljøcentrenes godkendelse og tilsynsopgaver

3.1 Ressourceudvikling på miljøgodkendelsesområdet

Som det fremgår af figur 2 har kommunernes ressourceforbrug til godkendelser været stærkt stigende i perioden 2006-2009. Denne stigning skyldes først og fremmest, at der i 2007 blev indført en ny husdyrgodkendelseslov, som har affødt et markant stigende antal ansøgninger. Dette illustreres i nedenstående figur, hvor de grønne søjler for 2007, 2008 og 2009 viser ressourceforbruget på husdyrbrug, hvor kommunerne de sidste par år har fået tilført ressourcer til nedbringelse af et efterslæb på husdyrgodkendelsesområdet. Medvirkende til det stigende ressourceforbrug er også, at kommunerne i forbindelse med kommunalreformen overtog myndighedsansvaret for en række listevirksomheder fra de tidligere amter. Det er ud fra tilgængelige data i perioden desværre ikke muligt at isolere ressourceforbruget for virksomhedsgodkendelser fra før 2007, men i og med den store stigning fra 2007 primært skyldes indførelsen af husdyrgodkendelser kan det sluttes at ressourceforbruget til virksomhedsgodkendelser over perioden ligger på et relativt konstant niveau.

Figur 2 Ressourceudviklingen på godkendelsesområdet i kommunerne (1999-2009)til miljøgodkendelse af både husdyrbrug og industrivirksomheder

Figur 3 viser en stigning i antallet af godkendelser og i antallet af listevirksomheder under kommunerne. Springet fra 2006 til 2007 er det direkte resultat af kommunalreformen. Det er værd at notere sig, at udviklingen i godkendelsesprocent, dvs. antallet af godkendte virksomheder i forhold til antal listevirksomheder nåede et lavpunkt med 89 % i 2007 omkring kommunalreformen, og at kommunerne gennem 2008 og 2009 har formået omtrent at genskabe det tidligere niveau således, at det i 2009 var 96 % af virksomhederne, der havde en miljøgodkendelse.

Figur 3 Udviklingen i antal af miljøgodkendelser for listevirksomheder (ekskl. dambrug) (2003-2009) under kommunerne

Figur 4 viser hvor mange godkendelser der er udført pr. årsværk i årene 2007 til 2009^[13]. Tendensen er, at det i 2009 i gennemsnit tog længere tid pr. godkendelse end i både 2007 og 2008. Det er Miljøstyrelsens vurdering at dette kan skyldes, at 2009 og delvis 2008 var år med mange revurderinger af godkendelser, hvilket har været meget ressourcekrævende. Figur 3 viser at antallet af virksomheder er faldet fra 2007 til 2009, hvilket dels kan skyldes lukninger/flytninger, men formentligt også dækker over at nogle af virksomhederne var rubriceret forkert.

Figur 4 Kommunale godkendelser pr. årsværk for hele godkendelser og tillæg til godkendelser for I-mærkede og øvrige listevirksomheder

For miljøcentrene i Roskilde, Århus og Odense har der på godkendelsesområdet overordnet været en lille stigning i ressourceforbruget målt i årsværk. Fra 2007 til 2008 var der en stigning i ressourceforbruget, medens udviklingen fra 2008 til 2009 er, at ressourceforbruget er faldet lidt. Ifølge sagsbehandlerne på miljøcentrene har der udover antallet af nye ansøgninger ikke umiddelbart været andre faktorer, der burde påvirke denne tendens.

Figur 5 Miljøcentrenes ressourceforbrug(årsværk) på godkendelser i perioden 2007-2009

3.2 Ressourceudvikling til miljøtilsyn

Figur 6 viser et markant fald i de kommunale ressourcer anvendt til miljøtilsyn i perioden 2003 og frem. Således er tilsynsressourcerne fra 2002, hvor ressourceforbruget var det højeste, faldet med ca. 35 %. Dette er bemærkelsesværdigt, da kommunerne, som følge af kommunalreformen og den nye husdyrgodkendelseslov i dag fører tilsyn med væsentligt flere virksomheder.

Figur 6 Ressourceforbrug på tilsyn i kommunerne

Figur 7 viser, hvordan tilsynsressourcerne er fordelt på forskellige virksomhedstyper.^[14] Der har været et generelt fald på tværs af alle virksomhedstyperne med undtagelse af listevirksomheder, som siden 2002 har ligget på et relativt stabilt niveau. Dette er sket på trods af, som vi har set tidligere at kommunerne med kommunalreformen har fået flere listevirkomheder under sig. Derudover skal det også bemærkes , at mange af de virksomheder kommunerne har overtaget fra amterne er store komplicerede virksomheder. I særdeleshed har gruppen "Andet" et stort fald, men dette fald er behæftet med en vis usikkerhed, der dels skyldes, at det i nogen grad er udtryk for en restkategori for ikke-klart definerede tilsynsopgaver, dels at kommunerne ikke har indberetningspligt i denne kategori.

Figur 7 Udviklingen i antal årsværk anvendt på tilsyn fordelt på virksomhedstyper (2002-2009)

Kommunalreformen har ifølge kommunerne og miljøcentrene betydet, at der har været brugt en del ressourcer, fortrinsvis i 2007, på at planlægge og gennemføre store organisatoriske forandringer. Ressourcerne til denne omorganisering er formentligt i nogen grad taget fra tilsynsarbejdet. Dette er gældende for alle kommuner, men i særlig grad i de sammenlagte kommuner, hvor forandringerne har været størst. Faldet i tilsynsressourcerne kan evt. forklares ved, at man får udarbejdet flere tilsyn på et årsværk. Dette kan vi dog ikke finde nogen indikationer af, jf. Figur 8, hvor der med undtagelse af 2007 har været en relativ konstant niveau for tilsyn pr. årsværk. Der er i forlængelse af ovenstående tilsyneladende ikke sket en synlig effektivisering af tilsynsarbejdet i perioden 2002-2009. I perioden har der været forskel på hvad man forstår ved et tilsyn. Siden 2005 har der været krav om "samlet tilsyn", altså et mere grundigt og ressourcekrævende tilsyn, hvilket kan indikere en effektivisering i og med man har fået mere mere omfattende tilsyn, samtidig med at antallet af tilsyn pr. årsværk er relativ konstant.

Figur 8 Udviklingen i antal tilsyn pr årsværk i kommunerne (kun listevirksomheder)

Figur 9 viser, at der i samme periode, som tilsynsressourcerne er faldet, er sket en stigning i de håndhævelsesmæssige reaktioner fra kommunerne^[15]. Dette gælder både totalt set, og i forholdet mellem antallet af tilsyn og antallet af reaktioner. Sagsbehandlerne har givet forskellige bud på, hvad denne udvikling kan skyldes. Således forklares dette med, at kommunerne de senere år har skærpet håndhævelsen, hvor den tidligere har været mere lempelig. Man kan dog ikke udelukke, at det også kan skyldes, at tilsynsfrekvensen er gået ned og, at der derfor er blevet mere at komme efter, når kommunens sagsbehandlere er på tilsyn ude på virksomhederne.

Figur 9 Udviklingen i antal håndhævelsesreaktioner i forhold til antal tilsyn med listevirksomheder

Miljøcentrene har på tilsynsområdet haft en tendens, der adskiller sig fra den kommunale trend. Miljøcentrenes ressourceforbrug på tilsyn er således steget relativt meget i perioden fra 2007-2009. Dette skyldes ifølge miljøcentrene, at fordelingen af ressourcer til virksomhedsområdet i 2007 ikke var retvisende, og at revurderingsindsatsen ift. miljøgodkendelser er blevet opprioriteret og har fået tilført ressourcer i 2009.

Figur 10 De tre miljøcentres ressourceforbrug på tilsyn (årsværk) i perioden 2007-2009^[16]

3.3 Ressourceudviklingen samlet set

Det er i Figur 11 illustreret, hvordan den samlede ressourceudvikling har været for kommunernes, amternes (indtil 2007) og miljøcentrenes (fra 2007) arbejde med tilsyn og miljøgodkendelse. Samlet set har ressourceforbruget målt i årsværk på godkendelser og tilsyn været kraftigt faldende fra 2002 til 2007. Fra 2007 til 2009 har man set en stigning i de samlede ressourcer. Faldet fra 2002 til 2006 kan ifølge Miljøstyrelsen dels skyldes, at kommunerne er blevet mere præcise i tidsregistreringen til tilsyn og godkendelsesarbejdet, dels en generel nedprioritering af området. Det ekstraordinært lave niveau for 2007 skyldes kommunalreformen, medens de sidste års stigning hænger sammen med, at kommunerne har fået tilført mange ressourcer til godkendelser på landbrugsområdet i forbindelse med implementeringen af den nye aftale for husdyrbrug.

Figur 11 Samlet ressourceanvendelse (årsværk)for perioden 2002-2009 på miljøtilsyn og godkendelser (kommuner, amter, miljøcentre)

[13] Der findes ikke umiddelbart sammenlignelige data fra før 2007

[14] Gruppen "Andre virksomheder" dækker over § 42-virksomheder. Gruppen "Andet" dækker blandt andet over tilsyn efter kap. 3 og 4 i miljøbeskyttelsesloven, samt tilsyn med olietanke, badevand, badestrande, badevandskvalitet, slam, spildevandsanlæg og forurening af vandområder, vandkvalitet og vandforsyningsanlæg.

[15] Reaktioner er en fællesbetegnelse for henstillinger, indskærpelser, politianmeldelser, påbud, forbud og revurderinger

[16] Tallene fra 2009 i figur 10 mangler endelig validering af Miljøstyrelsen

4 Miljøgodkendelser

• 4.1 Minimering af BAT-forpligtelsen for bilag 2 virksomheder
• 4.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
• 4.3 Branchebilag for bilag 5-virksomheder
  • 4.3.1 Sagsbehandlernes vurdering af branchebilag
  • 4.3.2 Branchebilags betydning for virksomhederne
• 4.4 Ideer til forbedringer af godkendelsessystemet

I de følgende to kapitler præsenterer vi resultaterne af vores analyser af den effekt, de gennemførte forenklingstiltag har haft for henholdsvis myndigheder, virksomheder samt miljøet.

Resultaterne af forenklingerne af miljøgodkendelser og tilsyn præsenteres hver for sig.

Som ovenfor nævnt omfatter forenklingerne af miljøgodkendelser:

• Minimering af BAT-forpligtigelsen
• Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj
• Indførelse af branchebilag med standardvilkår for 22 brancher

Sagsbehandlerne er generelt positive over de tiltag, der er indført i forhold til miljøgodkendelserne. Særligt er der tilfredshed med udarbejdelse af de 22 branchebilag med tilhørende standardvilkår. Sagsbehandlerne finder det også positivt og berettiget, at kravet om forhåndsdokumentation for støj er fjernet, medmindre virksomheden er *mærket. Sagsbehandlerne er ligeledes glade for den minimering af BAT-forpligtelsen, som udarbejdelsen af Miljøstyrelsens referencelister er et udtryk for. Anvendelse af disse lister er dog ikke helt uproblematisk, idet de typisk indeholder et meget stort volumen af materiale af teknisk svær karakter, hvilket vanskeliggør det fulde udbytte af listernes indhold.

Generelt mener sagsbehandlerne, at der er for mange virksomheder på bilag 2. Den omfattende liste medfører krav om miljøgodkendelse på områder, hvor der ikke opleves at være et reelt behov. Det er eksempelvis tilfældet for kommunale genbrugspladser og maskinværksteder, hvor sagsbehandlerne oplever miljøgodkendelserne som overflødige.

Virksomhederne vurderer generelt ikke, at de tre ovennævnte forenklingstiltagene har haft stor betydning. Mange af de interviewede virksomheder er ikke klar over, at de ovennævnte tiltag er indført for at forenkle godkendelsesprocedurerne. Virksomhedernes svar på den overordnede betydning af forenklingstiltagene tyder også på, at de opleves som havende haft en begrænset effekt. Som det fremgår af figur 12, mener godt halvdelen af virksomhederne, at sagsbehandlingstiden for miljøgodkendelserne fra sagsbehandlerne er uændret, mens knapt 25 % mener, at den er blevet hurtigere.

Figur 12 Virksomhedernes vurdering^[17] af sagsbehandlingstiden ved miljøgodkendelser sammenlignet med før forenklingstiltagene på godkendelsesområdet

Figur 13 viser, at godt 25 % af virksomhederne vurderer, at myndighedernes sagsbehandling er blevet mere kvalificeret, 63 % mener, at kvaliteten er uændret, mens 9 % mener, at den er blevet ringere. Tendensen er, at flertallet af virksomhederne ikke har mærket nogen effekter af forenklingstiltagene. I de tilfælde, hvor virksomhederne har konstateret effekter, har disse overvejende været positive.

Figur 13 Virksomhedernes vurdering af kvaliteten af sagsbehandlingen ved miljøgodkendelser sammenlignet med før forenklingstiltagene

4.1 Minimering af BAT-forpligtelsen for bilag 2 virksomheder

Som følge af regelforenklingerne skal de virksomheder, der er optaget på godkendelsesbekendtgørelsens bilag 2 kun forholde sig til BAT i form af Miljøstyrelsens referenceliste. Formålet er at reducere tidsforbruget for virksomheder og myndigheder, i og med virksomhederne ikke skal redegøre for BAT i samme omfang som tidligere.

Figur 14 viser, at 65 % af kommunerne finder, at BAT-referencelisterne i høj eller nogen grad er et nyttigt redskab. Dog har flere kommuner givet udtryk for, at referencelisterne med fordel kunne gøres mere konkrete, målrettede og lettere tilgængelige.

Figur 14 Anvendelsen af Miljøstyrelsens BAT-referencelister

Udarbejdelsen af listerne har efter sagsbehandlernes opfattelse ikke givet anledningen til, at der bliver stillet hverken flere eller færre BAT krav, men det er blevet mere gennemsigtigt og lettere at afklare, hvilke krav der skal stilles. Herudover nævnes det som en fordel, at kommunen ikke skal bruge energi på lange diskussioner med virksomhederne om, hvorvidt de stillede BAT vilkår er rimelige. Dette skyldes, at der kan henvises til referencelisterne i forbindelse med vilkårsfastsættelsen.

Der kan blandt sagsbehandlerne spores en uvished om, hvad det egentlig er, sagsbehandlerne og virksomhederne skal forholde sig til på referencelisterne, herunder om det kun er retningslinjerne, eller om det er alle de dokumenter, der som helhed henvises til på listen^[18]. Listerne kunne således gøres endnu mere anvendelige og lettilgængelige, end de er i dag, hvor de for nogen fremstår som uspecificerede og ukonkrete.

Som et eksempel på et bedre BAT-hjælpeværktøj fremhævede sagsbehandlerne de BAT-tjeklister, som Miljøstyrelsen har udarbejdet inden for nogle udvalgte i-mærkede brancher. Listerne er blevet fremhævet som gode og langt mere konkrete end de almindelige referencelister. BAT tjeklisterne løser det tidsmæssige problem, sagsbehandlerne kan have med at skulle sætte sig ind i et større antal renere teknologirapporter eller meget omfattende BREF dokumenter.^[19] Det tager lang tid at sortere informationerne og udvælge relevante BAT krav i alle de rapporter, der henvises til i BAT-referencelisterne, og sagsbehandlerne har sjældent tid til så omfattende vurderinger i et tidspresset sagsbehandlingsforløb.

Virksomhederne opfatter referencelisterne som for tunge og ukonkrete. Således mener 81 % af virksomhederne ikke, at referencelisterne i forhold til BAT har haft nogen betydning. 12 % mener, at byrderne i forhold til BAT er lettet, mens 7 % mener, at de er øget.

4.2 Fjernelse af krav om forhåndsdokumentation for støj

Forenklingstiltaget, der ophæver kravet om obligatoriske støjberegninger, har man fra myndighedsside overordnet været tilfredse med. Dette synspunkt var der bred enighed om blandt sagsbehandlerne på fokusgruppemødet.

Der er generelt også enighed blandt sagsbehandlerne om, at den opdeling, der er foretaget mellem *mærkede virksomheder og virksomheder, der ikke kræver forudgående støjberegning, generelt er god og passer nogenlunde til hvilke virksomheder, der giver anledning til støjproblematikker i virkeligheden. Dog har enkelte kommuner, herunder Gladsaxe Kommune nævnt, at man burde putte nedknusningsanlæg i råstofgrave og skrothandlere på som *mærkede virksomheder.

4.3 Branchebilag for bilag 5-virksomheder

Miljøstyrelsen har i bilag 5 udarbejdet branchebilag for 22 af de brancher, der er optaget på bilag 2 til godkendelsesbekendtgørelsen. Formålet med branchebilagene er at stille ensartede oplysningskrav og standardvilkår i forbindelse med udstedelse af miljøgodkendelser til virksomhederne inden for de pågældende brancher.

Standardvilkårene er udarbejdet i samarbejde med de respektive brancher og repræsentanter fra kommuner. Standardvilkårene omhandler virksomhedernes indretning og drift, emissionsgrænseværdier for væsentlig luftforurening samt vilkår om egenkontrol mv. Godkendelsesmyndighederne er som udgangspunkt forpligtede til at bruge standardvilkårene på bilag 5-virksomheder og supplere disse med vilkår vedr. støj og lugt. Der kan i særlige tilfælde ske fravigelser fra standardvilkårene, og sagsbehandlerne kan i særlige tilfælde supplere standardvilkårene med egne vilkår. Fravigelser fra standardvilkårene skal begrundes særskilt i miljøgodkendelsen. En virksomhed er omfattet af bilag 5, hvis virksomhedens aktiviteter angår det anvendelsesområde, der er beskrevet som indledning til branchebilagene, samtidig med at virksomheden er omfattet af det listepunkt, som branchebilaget vedrører.

Der er i bilag 3,4 og 5 en teknisk og juridisk screening af de 22 branchebilag.

4.3.1 Sagsbehandlernes vurdering af branchebilag

Sagsbehandlerne er overordnet meget positivt indstillede over for branchebilagene, og disse bliver i høj grad anvendt af kommunernes sagsbehandlere. Figur 15 viser, at sagsbehandlerne bruger branchebilagene både ved meddelelse af nye godkendelser og ved revurdering af godkendelser samt ved meddelelse af tillægsgodkendelser.

Figur 15 Sagsbehandlernes anvendelse af branchebilag ved henholdsvis nye godkendelser, revurderinger og tillægsgodkendelser

Sagsbehandlerne mener overordnet, at der er mange fordele ved branchebilagene, herunder:

• De har en god effekt i forhold til at ensrette og harmonisere vilkårsfastsættelsen inden for de enkelte brancher.
  
  
• Branchebilagene virker gennemarbejdede og er absolut en forenkling, der sparer sagsbehandlerne tid, når der skal gives nye godkendelser. Der er dog stadig forbedringspotentialer.
  
  
• Branchebilag er en stor støtte for nye sagsbehandlere.

Som det fremgår af Figur 16, mener mere end halvdelen af de kommunale sagsbehandlere, at branchebilagene har reduceret sagsbehandlingstiden.

Figur 16 Branchebilagenes påvirkning af sagsbehandlingstiden

Sagsbehandlerne oplever dog, at revurderinger med branchebilagene er mere tidskrævende end almindelige revurderinger, fordi der skal bruge tid til at forklare virksomheden, hvorfor tilladelsen nu skal have et helt nyt udtryk, og hvorfor gamle ellers velfungerende vilkår pludselig skal ændres. Dette må dog betragtes som en engangsudgift og et overgangsfænomen.

Sagsbehandlerne i flere kommuner ser dog også en række muligheder for forbedringer af branchebilagene. Der bliver især peget, på at mange af de vilkår, der fremgår af branchebilagene, ikke er relevante i alle sager. Men da det er et krav, at sagsbehandlerne skal tage stilling til alle vilkårene, øges den arbejdstid, der er knyttet til hver enkelt sag. Dette skyldes, at en fravigelse af vilkårene skal begrundes. Det betyder, at der ind i mellem bliver taget større hensyn til branchebilagene end de reelle miljømæssige behov, fordi det er omstændeligt at fjerne dem.

Vilkårene kan i nogle tilfælde være svære at forstå for sagsbehandlerne, hvilket gør det vanskeligt at forklare virksomhederne, hvad der er baggrunden for fastsættelsen af vilkårene og dermed begrunde kravene, således som lovgivningen kræver. Flere sagsbehandlere har udtrykt ønske om, at der bliver udarbejdet en vejledning, der forklarer årsagerne til de forskellige standardvilkår evt. med et lille stykke forklarende tekst omkring det tekniske.

Der er mulighed for at fravælge standardvilkår ved meddelelse af godkendelser, men mange af sagsbehandlernes udtalelser afspejler en usikkerhed i forhold til hvordan det skal gøres. Denne mulighed bør gøres mere eksplicit for kommunerne, således at sagsbehandlerne i højere grad vil benytte sig af muligheden for at fravælge vilkår under hensyntagen til, hvad der er relevant for den enkelte virksomheds belastning af miljøet.

Af yderligere ulemper ved standardvilkårene bliver det påpeget, at de er vanskelige at have med at gøre, når de kun regulerer en biaktivitet af virksomheden, eller når en virksomhed er omfattet af flere sæt standardvilkår. Dette skyldes, at standardvilkårene ofte kan virke overdimensionerede i omfang til en biaktivitet sammenholdt med, at hovedaktiviteten f.eks. ikke er underlagt et godkendelseskrav, eller der stilles langt færre vilkår til denne. Endvidere kan det forhold, at virksomheden er omfattet af flere sæt standardvilkår betyde, at der opstår problemer, fordi disse ikke er tænkt på tværs og nogle ens miljøforhold reguleres forskelligt i de forskellige branchebilag. Det skaber forvirring om, hvilket vilkår og dermed beskyttelsesniveau myndigheden så skal vælge, og miljøgodkendelserne bliver vanskeligere at udforme.

Flere sagsbehandlere har nævnt, at man kan forbedre branchebilagene ved at gøre standardvilkårene så indretnings- og driftsorienterede som muligt i stedet for emissionsrelaterede. Branchebilagene ændrer ikke på, at der altid skal tages hensyn til omgivelserne ud fra en konkret vurdering. I den forbindelse kunne sagsbehandlerne godt tænke sig, at anvendelsesområdet i branchebilagene bliver bedre beskrevet, således at sagsbehandlerne nemmere kan vurdere, om bilagene passer på den konkrete virksomhed forinden godkendelsesbehandlingen.

Selv om sagsbehandlerne overordnet er positive vedrørende effekterne af branchebilagene, kan de ovennævnte problemer og udfordringer ved branchebilagene, også ses afspejlet i nedenstående figur. Andelen af sagsbehandlere, der mener, at branchebilag reducerer smidigheden i myndighedsbehandlingen, er næsten lige så stor, som andelen, der mener, at smidigheden øges.

Figur 17 Hvordan har branchebilagene påvirket smidigheden i myndighedsbehandlingen

4.3.2 Branchebilags betydning for virksomhederne

Virksomhederne betragter branchebilagene, som et positivt tiltag. 76 % af virksomhederne, der har deltaget i spørgeskemaundersøgelsen, finder, at branchebilag giver mere klarhed over formålet med godkendelsens vilkår. Derudover nævner 71 % af virksomhederne det som en god ting, at branchebilagene via ensrettede vilkår modvirker konkurrenceforvridning. Der kan konstateres en svag tendens til, at virksomheder finder, at sagsbehandlingen er forbedret med indførelsen af branchebilagene. Således finder 44 % af virksomhederne, at sagsbehandlingen er blevet hurtigere og mere smidig, medens 32 % finder den uændret.

Den ensretning, som branchebilagene er udtryk for, betyder i følge virksomheder, at de ikke er så afhængige af sagsbehandleres kompetencer og kæpheste. Det fremhæves særligt af flere virksomheder, at de oplever, at det har været en stor hjælp for de mindre kommuners sagsbehandlere, at der er indført branchebilag.

Det fremgår dog også, at virksomhederne i nogle tilfælde opfatter branchebilagene, som unødigt omfattende, komplekse og ufleksible, hvilket også afspejles af, at enkelte virksomheder har udtrykt, at sagsbehandlere er usikre på brugen af branchebilagene. Det er vurderingen, at virksomhedernes opfattelse og kendskab til branchebilagene på sigt vil give en mere positiv vurdering, end evalueringens data p.t. indikerer.

Andre undersøgelser, herunder særligt de årlige AMVAB-målinger af miljøministeriets love og bekendtgørelser, har fundet branchebilagene har resulteret i signifikante reduktioner i administrative byrder for virksomhederne.^[20] At virksomhederne er mere forbeholdne over for dette skyldes formentligt, at den enkelte virksomheds erfaringsgrundlag med branchebilagene er relativ begrænset. I interviews med virksomheder, som har fået en godkendelse under det nye godkendelsessystem, bliver det først og fremmest fremhævet, at branchebilagene har betydet en øget gennemsigtighed, og at man i højere grad kender til vilkårene på forhånd. Hvilket er en gevinst for virksomhederne.

4.4 Ideer til forbedringer af godkendelsessystemet

På baggrund af ovenstående samt gennemgangen af branchebilag, jf. bilag 3-5 foreslår vi følgende forbedringer:

• Branchebilagene har i enkelte tilfælde en anden opbygning og kunne have gavn af en kvalitetskontrol på tværs af bilagene, der vil sikre en ensartet opbygning.
  
  
• Det bør overvejes at indsætte et generelt vilkår under størstedelen af branchebilagenes vilkår - om oprydning ved nedlukning af produktionen. Dette er indført, som et obligatorisk krav for i-mærkede virksomheder og er i næsten 100 % af tilfældene også anvendt af kommunerne på bilag 5 virksomheder.
  
  
• Det bør overvejes at indsætte præcise vilkår om lugt i en række branchebilag, hvor lugt er identificeret som et væsentlig miljøparameter (dette er typisk tilføjet i alle de undersøgte godkendelser).
  
  
• Støjvilkår bør ind i mellem være obligatorisk fastsat^[21], også selv om det som udgangspunkt er afhængigt af omgivelserne. Det kunne formuleres således at man blot fastsætter, at der skal indsættes støjvilkår afpasset omgivelserne. Der vil f.eks. altid være støjbelastning fra motorsportsbaner og derfor behov for vilkår der tager hånd om dette. Vilkår kunne evt. tage udgangspunkt i lokalt fastlagte støjgrænser. Men de bør indgå i branchebilaget
  
  
• Der er flere steder behov for, at der laves mere stringente og sammenhængende definitioner, som hænger sammen på tværs af branchebilaget, se f.eks. kommentarerne til branchebilag K209 i bilag 4.
  
  
• Det kunne ind i mellem ønskes, at der var flere uddybninger af, hvad der menes med f.eks. udtryk som "egnede", jf. f.eks. kommentarerne til K209, G201, G202 eller "repræsentative", jf. A203 i bilag 4.
  
  
• Det er på tværs af bilagene stor forskel på, hvorvidt man har fundet det nødvendigt med definitioner af upræcise begreber. Der kan hentes megen hjælp til de definitioner, der mangler i nogle bilag ved at "sakse" dem fra nogen af de andre branchebilag. Se f.eks. kommentarer til K203 i bilag 4.
  
  
• Der findes flere eksempler på, at der anvendes meget upræcise og elastiske krav, eksempelvis "så hurtig som mulig", jf. f.eks. kommentarerne til K209, G201, G202 i bilag 4. Dette gør det vanskeligt at håndhæve overtrædelsen af et sådant vilkår.
  
  
• Endvidere bør man overveje, om der skal fastsættes formkrav til f.eks. fastsatte dokumentationskrav i form af registre eller anden dokumentation. Det kan være vanskeligt og meget tidskrævende for tilsynsmyndigheden at forholde sig til dokumentation, der præsenteres i en stor ustruktureret bunke. Det kan betyde, at man ikke tjekker oplysningerne, hvorfor kravet bliver nytteløst, jf. f.eks. kommentarerne til K 209, G 201, G202 i bilag 4. Dette tema har også haft fokus i byrdejægerprojektet, hvor virksomhederne har udtrykt, at de oplever det som en byrde uden formål, fordi disse oplysninger ikke bliver tjekket i praksis.
  
  
• Der er nogle steder i branchebilagene fastsat overordnede vilkår vedrørende vedr. støj og luft. De er ofte alt for upræcise til, at de lever op til de forvaltningsretlige krav om præcision og klarhed, f.eks. kommentarer til K203 i bilag 4. Det er dog meningen af disse vilkår skal understøttes af godkendelsesmyndighedens konkret fastsatte vilkår vedrørende støj, lugt og spildevand. Hvilket i nogen grad muligvis kan være medvirkende til at afhjælpe præciseringsproblemerne.
  
  
• Der ses eksempler på, at man lader leverandørens krav til filtre være vilkåret, se f.eks. kommentarer til A203 og B202 i bilag 4. Vilkårene er for upræcise og kan være flydende alt efter leverandør. Der er forvaltningsretlige præciseringsproblemer med, at kravene er flydende og løbende ændrer sig alt efter leverandørens forskrifter ændres. Denne systematik kan ikke anbefales. Der er stor risiko for, at vilkåret vil findes for upræcist i en håndhævelsessituation, og at det derfor blive betragtet som ustillet på grund af manglende præcision. En leverandør kan ændre sine krav og er de så stadig gode nok mv., og hvilke leverandører er der tale om, som har gode og præcise nok formuleringer i deres procedurer og forskrifter til, at de er håndhævelsesegnede, fordi de ikke giver anledning til fortolkningsproblemer. Adressaten skal kende de nøjagtige krav til ham for, at vilkåret er forvaltningsretligt holdbart. Der bør derfor udarbejdes en anden systematik vedrørende håndteringen af denne type vilkår.
  
  
• Der er flere steder eksempler på, at man ved krav om prøvetagning mv. anvender en formulering, der nærmest garanterer adressaten for godkendelsen, at der ikke vil blive stillet krav om udførelse af denne måling med hyppigere intervaller end dette. Man skal være forsigtig med sådanne formuleringer, idet de nemt kan opfattes og tillægges retlig virkning, som udgørende et retskrav for adressaten på ikke at få hyppigere krav. Dette kan give vanskeligheder ved konkrete krav om udførelse af de pågældende målinger affødt af uanmeldte tilsyn. Se formuleringen i K214, pkt. 21.4.40, som er langt bedre. Ordet "normalt" er indsat og det gør formuleringen langt mindre retsskabende, fordi det ikke skaber samme forventning hos adressaten.
  
  
• Standardvilkårene kan målrettes og gøres endnu mere specifikke.
  
  
• Det kan overvejes at udforme standardvilkårene således, at de i stedet går på aktiviteterne og ikke på brancherne. Det ville gøre dem mere allround anvendelige også i forhold til bilag 2, og der ville ikke være de samme problemer med regulering af biaktiviteter.

[17] Virksomhedernes vurdering i de følgende figurer refererer til den samlede population af virksomheder fra spørgeskemaet. Populationen af virksomheder består både af bilag 1,2 og 5-virksomheder.

[18] Dette understøttes også af Miljøstyrelsens byrdejægerprojekt fra 2010.

[19] Den bedste tilgængelige teknologi er, for en række industrier, defineret i såkaldte BREF-dokumenter (Bat REFerence documents). I BREF-dokumenterne beskrives specifikke branchers tekniske processer og deres muligheder for at anvende renere teknologi og andre foranstaltninger for at reducere forureningen af omgivelserne. Dokumenterne indeholder ligeledes en vurdering af de miljøgevinster, som kan opnås ved at anvende renere teknologi. EU-kommissionen udsender BREF-dokumenter for virksomheder, der er omfattet af IPPC-direktivet, de såkaldte i-mærkede listevirksomheder. Beskrivelserne i BREF-dokumenterne tages i betragtning af myndighederne ved godkendelse af ansøgninger og revurdering af eksisterende anlæg. Virksomheder, der er omfattet af IPPC-direktivet, skal således bruge BREF-dokumenterne som information sammen med Miljøstyrelsens vejledninger og andre relevante referencer.

[20] Se eksempelvis AMVAB-opdatering af Miljøministeriet, 1.7.2008 til 30.6 2009

[21] Se kommentarer til pkt. H201

5 Miljøtilsyn

• 5.1 Anvendelse af det differentierede tilsyn i kommuner og miljøcentre
  • 5.1.1 Virksomhedernes vurdering af det differentierede miljøtilsyn
  • 5.1.2 Tilsyn med certificerede virksomheder
  • 5.1.3 Samlet tilsyn
• 5.2 Ideer til forbedringer af tilsynssystemet
• 5.3 Regelforenklingstiltagenes betydning for miljøbeskyttelsesniveauet

Formålet med det ændrede tilsynssystem er at opnå en forenkling af tilsynsindsatsen og en målrettet ressourceanvendelse til gavn for både myndigheder og virksomheder.

5.1 Anvendelse af det differentierede tilsyn i kommuner og miljøcentre

Figur 18 viser, at det differentierede tilsynssystem ikke har vundet den udbredelse, det var tiltænkt af Miljøstyrelsen.

Figur 18 Andel af myndigheder der gennemfører differentieret tilsyn

Dette kan skyldes kommunernes anstrengte økonomiske situation, samt ledelsesmæssige og politiske prioriteringer. En stor del af kommunerne har således ud fra besparelseshensyn valgt alene at fokusere på at overholde aftalen om minimumsfrekvenser for tilsyn, der er indgået mellem miljøministeren og KL. Overholdelsen af denne aftale volder dog i sig selv problemer for ca. en tredjedel af kommunerne og miljøcentrene.

Figur 19 Andel af myndigheder der har problemer med overholdelse af minimumsaftalen

Kommunerne oplever vejledningen om differentieret tilsyn i nogen grad som en nedfældning af den praksis, der eksisterede på området også forud for udstedelse af vejledningen.

At indførelsen af det differentierede tilsyn ikke har spillet den store rolle for kommunerne understreges også af, at flertallet af kommunerne og miljøcentrene ikke mener, at det nye system har frigjort tid. Dette skyldes ifølge deltagerne på workshoppen, at vejledningen, som tidligere nævnt, var en videreførelse af eksisterende praksis.

Figur 20 Andel af myndigheder, der mener forenklingstiltagene på tilsynsområdet har frigjort tid

En række sagsbehandlere mener at kategoriseringen af virksomheder kan gøres mere effektiv. Som det er i dag, deler vejledningen virksomhederne op i 3 kategorier, jf. kap. 2. De tre kategorier opleves ikke at være helt dækkende for de forskelle, der gør sig gældende for virksomhederne. I mange kommuner bliver op mod 90 procent af virksomhederne indplaceret i kategori 2. Årsagen er ifølge sagsbehandlerne, at mange virksomheder lever op til en stor del af miljøkravene for placering i kategori 1, men alligevel ikke placeres i denne kategori, fordi virksomheden har et begrænset antal medarbejdere eller kun lille miljøbelastning, og det derfor ikke giver mening at indføre et egentligt miljøledelsesprogram i virksomheden. I vejledningen er der lagt op til, at eksistensen af et miljøledelsesprogram i form af en certificeringsordning er et væsentligt element, der kan tale for en placering af virksomheden i kategori 1, såfremt virksomheden samtidig er lovlydig. Det fremgik af workshoppen med sagsbehandlere, at de opfatter vejledningens krav til et miljøledelsessystem, som et ultimativt krav, som virksomheden skal opfylde for at komme i kategori 1. Denne opfattelse er ikke korrekt. Der er tale om en vejledning, hvorfor vurderingen af kategoriseringen fortsat må bero på en konkret vurdering af, om dette krav i forhold til den enkelte virksomhed giver mening. Det er derfor et problem, at sagsbehandlerne opfatter den manglende eksistens af et miljøledelsessystem, som blokerende for en kategorisering af virksomheden i kategori 1. Dette betyder, at også mindre virksomheder med styr på deres miljøeffekt og processer bliver placeret i kategori 2, selv om virksomheden agerer miljømæssigt korrekt og overholder lovgivningen til punkt og prikke. Miljøstyrelsen har derfor en opgave med at få kommunikeret den rette forståelse af vejledningens tekst ud til kommunerne.

Nogle virksomheder har i forhold til kategoriseringen efterlyst, at sagsbehandlerne også medtager miljøledelsessystemer udviklet af de konkrete brancheforeninger i deres vurdering. Det fremhæves af disse virksomheder, at denne form for miljøledelsessystem er langt mere relevant for dem end de certificerede miljøledelsessystemer.

De fleste kommuner mener selv, at de har en god forståelse af, hvilke virksomheder der har behov for hyppige tilsyn, og hvilke der ikke har. Det er kommunernes vurdering, at kategori 1 og 2 ikke giver et realistisk billede af, hvilke virksomheder der har størst behov for hyppige tilsyn eller har et højt regeloverholdelsesniveau. Kategori 3 opleves derimod som reel og brugbar. For de kommunerne, der inddrager vejledningens kategorisering ved tilrettelæggelse af tilsynsarbejdet, har det store omfang af indplaceringer i kategori 2 den betydning, at mulighederne for at få fuldt udbytte af det differentierede tilsyn er begrænsede. Af denne grund føres der almindeligt tilsyn med en række virksomheder, hvor der egentlig ikke er behov for dette tilsynsniveau. Dermed kan kategoriseringen bidrage til en mindre optimal prioritering af tilsynsressourcerne.

Det blev på workshoppen klart, at sagsbehandlerne ikke finder, at virksomhederne interesserede sig for den kategorisering, som de har fået, og ikke bruger den i deres markedsføring. Dette indtryk er bekræftet af de interviewede virksomheder. Det er på den baggrund blevet diskuteret, hvorvidt man kan ændre kategorisering til en smiley-ordning f.eks. i stil med den, der findes inden for fødevarebranchen. Sagsbehandlerne giver udtryk for, at de generelt savner et modspil til de private certificeringsordninger, og en offentlig kategorisering af virksomhederne kunne være en vej. Der er dog enighed om, at det vil være vanskeligt at etablere en ordning med baggrund i de nuværende tilsynsfrekvenser, idet der simpelthen går for lang tid mellem tilsynene til, at en kategorisering vil kunne være udtryk for et reelt og troværdigt billede af virksomhedens miljøstandard.

Nogle sagsbehandlere påpeger, at det vil være en fordel, hvis vejledningen skelner mellem forskellige typer overtrædelser, der udløser påbud og forbud og dermed nedplacering i kategorisystemet, idet ikke alle overtrædelser er lige afgørende for miljøet. Dette skyldes, at der ikke i vejledningen er sket en sammenstilling af miljøeffekten og differentieringen i forhold til mængden af påbud/forbud. Det betyder, at der bliver brugt for meget tid på små virksomheder, der ikke kan finde ud af reglerne, men hvor miljøbelastningen er begrænset, og hvor overtrædelserne resulterer i ubetydelige miljøeffekter. Konsekvensen er, som en kommune udtrykker det, "mere regeloverholdelse for pengene" i stedet for "mere miljø for pengene". Eller som det blev udtrykt af en anden kommune "en overtrædelse fra en stor virksomhed kan have større konsekvenser end 100 overtrædelser fra små virksomheder". Dette tager vejledningen ikke højde for. Der er dog også stor enighed om, at det vil være en vanskelig opgave at finde en gangbar måde at indarbejde miljøeffekten, som et led i kategoriseringen af virksomhederne. En mulig løsning kunne være at rangere vilkårene efter, hvor miljøalvorlige de er. Man kunne eksempelvis opdele miljøgodkendelsen i to typer af vilkår. De røde og miljøalvorlige, hvis håndhævelse skal have betydning for kategoriseringen, og nogle grønne vilkår, som skal overholdes, men ikke får betydning for kategoriseringen.

De sagsbehandlere, der deltog på workshoppen, havde dog blandede holdninger til denne ide og udtrykte den bekymring, at en sådan opdeling vil føre til, at kun de røde vilkår vil have virksomhedernes fokus.

5.1.1 Virksomhedernes vurdering af det differentierede miljøtilsyn

Virksomhederne oplever generelt ikke, at det differentierede tilsynssystem har givet et ekstra incitament til at forbedre den miljømæssige performance. En stor del af de interviewede virksomheder kender slet ikke til kategoriseringen og princippet bag det differentierede tilsynssystem, og ved derfor heller ikke på hvilket niveau de er kategoriseret. Dette kan skyldes, at en del af kommunerne enten ikke anvender kategoriseringen eller ikke formidler kategoriseringen videre til virksomhederne. Dette understreges af, at 51 % af virksomhederne har svaret "ved ikke" til spørgeskemaets spørgsmål om, i hvilken tilsynskategori de befinder sig. 64 % af virksomhederne har svaret, at det ændrede tilsynssystem ikke har påvirket ' tidsforbruget til tilsynsarbejde' eller " tilført smidighed i 'sagsbehandlingen.

Det kan også via interviewene, der er gennemført med virksomhederne bekræftes, at kategoriseringen tilsyneladende ikke har betydning for tilsynsfrekvensen. En styrkelse af denne sammenhæng i de kommuner, hvor der administreres efter vejledningens retningslinjer, kunne derfor i sig selv måske være med til at styrke miljøindsatsen hos virksomhederne.

5.1.2 Tilsyn med certificerede virksomheder

Vejledningen fremhæver, at der ved tilsyn med certificerede virksomheder bør tages hensyn til virksomhedens miljøledelsessystem, således at der ikke udføres dobbeltarbejde. Ifølge spørgeskemaet er dette dog kun tilfældet for 57 % af de certificerede virksomheder, der har besvaret spørgeskemaet. Ifølge nogle af de interviewede sagsbehandlere er en forklaring på, hvorfor virksomhedernes miljøledelsessystemer ikke bruges mere i forbindelse med tilsyn, at miljøledelsessystemerne ofte har et andet fokus end tilsynet. De retter sig bl.a. mere mod, om virksomhederne følger procedurerne, end om de overholder vilkårene. Det er sagsbehandlernes erfaring, at der er lige så mange vilkårsovertrædelser hos miljøcertificerede virksomheder som hos ikke-miljøcertificerede virksomheder.

Sagsbehandlerne er dog generelt enige om, at certificeringsordninger har en hel del gode effekter på miljøbeskyttelsesniveauet på virksomheden. De certificerede virksomheder er generelt karakteriseret ved at være store virksomheder med flere ressourcer og kompetencer til miljøarbejde. Miljøarbejdet er typisk forankret hos en miljøansvarlig person eller i en miljøafdeling. Det gør, at sagsbehandlerne møder en person, som "taler samme sprog" som dem. Det letter kommunikationen og smidiggør dialogen også i forbindelse med eventuelle vilkårsovertrædelser.

Det forholder sig dog ikke således, at miljøcertificerede virksomheder kræver færre ressourcer fra sagsbehandlerne - tværtimod. De certificerede virksomheder er markant mere dialogsøgende, og det er derfor indtrykket hos de interviewede sagsbehandlere, at der bliver brugt mindst lige så meget tid på miljøcertificerede virksomheder som andre virksomheder.

Det blev på workshoppen fremhævet, at sagsbehandlerne i større omfang skal være bedre til selv at udnytte fordelene ved eksistensen af et miljøledelsessystem ved at bygge bro mellem de to systemer, certificeringssystemet og regelsystemet. Dette kan gøres ved et øget fokus på certificeringspunktet "ingen udeståender med myndighederne". For de certificerende organisationer har det stor betydning for, at man fortsat kan forblive certificeret, at der ikke er udeståender med myndighederne, f.eks. i forbindelse med vilkårsovertrædelser, som virksomheden ikke har reageret på. Gentagne udeståender med myndighederne kan føre til, at certifikatet fratages virksomheden og vil som minimum give en registrering af en afvigelse i systemet. Det betyder, at sagsbehandlerne har mulighed for at lægge ekstra pres på virksomhedens overholdes af reglerne ved at foretage tilsyn kort tid forinden den årlige audit på virksomheden.

5.1.3 Samlet tilsyn

Det er i kapitel 4.2.1 nævnt, at størstedelen af kommunerne alene følger minimumsaftalen. Sagsbehandlere fra miljøcentrene og kommunerne har i interviews tilkendegivet, at der primært føres deltilsyn og samlet tilsyn. Kommunerne beskriver, at udviklingen over de senere år har været imod færre tilsyn totalt set, men ud af dem, der er gennemført, er der en større andel samlede tilsyn. Det er også et krav i aftalen, at der er ført et samlet tilsyn med alle virksomheder minimum hvert 3. år.

Spørgeskemaundersøgelsen viser en mindre effekt af indførelsen af samlet tilsyn. Ganske vist har 62 % af virksomhederne svaret, at det ikke har ændret sagsbehandlingstiden, mens omtrent en fjerdel del mener, at det har gjort sagsbehandlingen mere smidig.

Figur 21 Hvordan indførelsen af samlet tilsyn har påvirket smidigheden i sagsbehandlingen

På workshoppen og i de interview, der er gennemført med sagsbehandlere, er der givet udtryk for en meget ambivalent holdning til minimumsaftalen. Sagsbehandlerne synes, at det er godt, at der er nogle ramme for tilsyn, så frekvenserne er mere ens på tværs af landet, og at der et bolværk mod at prioritere tilsyn endnu lavere end minimumsfrekvenserne tillader. Men de enkelte sagsbehandlere oplever i flere tilfælde aftalen som en hæmsko for arbejdet. Dette skyldes, at den politiske virkelighed ude i kommunerne med en meget stram økonomi medfører, at politikerne ønsker at spare, hvor man kan. Et ret usynligt sted at spare i forhold til borgerne er på tilsynsarbejdet, fordi det ikke er så nemt at gennemskue de umiddelbare konsekvenser af denne besparelse. Dette betyder, at sagsbehandlerne får besked på til punkt og prikke at efterleve aftalen og ikke foretage sig noget yderligere ud over tilsyn affødt af borgerhenvendelser. Det betyder i nogle tilfælde at sagsbehandlerne ikke kan besøge "problemvirksomheder" f.eks. kategori 3 virksomheder mere end hvert 3. år, selv om det kunne være en god ide. I modsætning hertil er sagsbehandleren nødt til at besøge den meget lovlydige virksomhed også hvert 3. år, selv om der sjældent er behov herfor.

Nogle sagsbehandlere har foreslået, at en kombination af den "gamle aftale fra 1996" og den nye minimumsaftale fra 2005 kunne være den optimale løsning. Det vil betyde, at en vis procent af virksomhederne skal besøges hvert år (det var i den gamle ordning 50 %), og at alle virksomheder skal besøges inden for f.eks. 5 år. Det ville give en større råderum for at prioritere og betyde, at der igen kan være rum for den individuelle og konkret vurdering af behovet, som en meget rigid efterlevelse af minimumsaftalen har umuliggjort i flere kommuner. En administration der også betyder, at vejledningen om differentieret tilsyn reelt ingen betydning har for prioritering af tilsyns indsatsen i disse kommuner.

Der er sagsbehandlere, der giver udtryk for, at en tilsynsfrekvens på mindre end 3 år faktisk i sidste ende er billigere og mere miljøeffektiv for kommunen. Den tætte dialog, som hyppigere besøg afstedkommer, vurderes at give færre overtrædelser, og virksomhederne kan nemmere "huske" aftaler med videre, som blev indgået under sidste tilsynsbesøg. Omvendt betyder længere tid mellem besøgene, at der er vanskeligt at sikre kontinuiteten i samarbejdet, og at der meget vel kan gå noget galt i den tid, der går mellem tilsynsbesøgene. På workshoppen blev et konkret eksempel fremhævet. En kommune, der selv følger minimumsaftalen, fører også tilsyn med virksomhederne i en nabokommune. I denne kommune er det politisk bestemt, at tilsynsfrekvensen skal være hvert 2. år. Sagsbehandleren fra den pågældende kommune oplyste, at tilsynsbesøgene er mindre tidskrævende samlet set, når der bliver ført tilsyn med en frekvens på 2. år i stedet for på 3. år. Det er altså billigere, nemmere og har en større miljøeffekt med hyppigere tilsyn end hvert 3. år, er denne sagsbehandlers erfaring.

I forhold til tilsyn med landbrug efter minimumsaftalen bliver der i de 4 case kommuner alene ført tilsyn med husdyrbrugene efter minimumsaftalen fra 2007. Aftalen fungerer fint med den 3-årige frekvens, der er afsat for de store landbrug. Det er dog et problem at de små landbrug kun skal have tilsyn hvert 6. år, da erfaringen viser, at det ofte er de små, der giver anledning til overtrædelser og dermed håndhævelsesreaktioner. De store brug har som regel styr på det. De små brug har slet ikke samme fokus på miljøbelastningen og kendskab til lovgivningen. Der er ofte problemer med, at de slet ikke er anmeldt.

5.2 Ideer til forbedringer af tilsynssystemet

Overordnet er anbefalingen mere målrettet og miljøprioriteret tilsynsarbejde. Mange kommuner fremhæver frihed til at prioritere tilsynsindsatsen, som en standardløsning, men dette risikerer at sænke beskyttelsesniveauet i økonomisk trængte kommuner, hvor man ser en politisk mulighed for at opnå besparelser. Det helt centrale bliver at finde en passende balance mellem prioriteringsfrihed for kommunerne og en kontrol med kvaliteten af kommunernes tilsynsindsats.

Hvis der skal sættes ind i forhold til at forbedre tilsynsindsatsen er det indtrykket, at den mest gangbare vej vil være, at dette skal det ske via en ændring af minimumsaftalens krav. Differentieret tilsyn skal gøres obligatorisk og hænge sammen med minimumsaftalen for at få en effekt. Det vil først og fremmest løse problemet med, at der føres for mange tilsyn med virksomheder, der egentlig ikke belaster miljøet og for få tilsyn med miljøproblematiske virksomheder. Kommunerne skal under en vis kontrol have mulighed for at planlægge tilsynsfrekvensen for den enkelte virksomhed på baggrund af tanken om differentieret tilsyn. Kontrollen skal sikre, at man undgår store kvalitetsmæssige forskelle på tværs af kommunerne. Det gælder særligt i forhold til økonomisk trængte kommuner, der "leder efter et område", hvor man kan opnå besparelser. Kontrollen kunne bestå af en kombination af løbende stikprøvekontroller af kommunernes tilsyn og via de almindelige årlige rapporteringer til Miljøstyrelsen.

Øvrige anbefalinger til ændringer i det forenklede tilsynssystem i ikke-prioriteret rækkefølge:

• Større differentieringsmuligheder mellem virksomheder i de forskellige tilsynskategorier, således at kommunerne i højere grad kan prioritere tilsynsfrekvensen. Der bør desuden være bedre muligheder for virksomhederne for at skifte kategori som følge af nye miljøtiltag^[22].
  
  
• Der kan evt. indføres en kategorisering, der kun indeholder to niveauer (godt og dårligt). Kategoriseringen vil kunne foretages på baggrund af færre parametre og spare tid.
  
  
• I stedet for at indføre et nyt system kan kategorierne 1, 2 og 3 redefineres, således at virksomhederne i højere grad kommer til at fordele sig mellem de tre kategorier. Det vil kræve, at mindre virksomheder med en lille miljøbelastning får lempeligere kriterier i forhold til mere komplicerede virksomheder, hvor den potentielle miljøbelastning er større. Hertil kunne man eksempelvis anvende et scoringssystem, der vægter miljøbelastningen efter væsentlighed, evt. i stil med de systemer der anvendes i miljøcertificeringsøjemed
  
  
• Der kan gennemføres en informationskampagne for at øge prestige i kategorisering, således at virksomhederne stiler efter at opnå bedste kategorisering (en smiley-ordning). Ordningen skal fungere som motivation for virksomhederne til at forbedre deres miljøforhold.
  
  
• Tilsynsfrekvensen for nogle virksomhedsgrupper sættes ned, så der føres tilsyn f.eks. hvert femte år. Nogle kommuner fremhæver dog, at 5-års-intervaller er for lang en periode. I stedet foreslås det, at der kan arbejdes med tilsyn i ”light-udgave” frem for et ”samlet tilsyn”. Formålet med "light" tilsynene skal være at sikre løbende dialog med virksomhederne. Det er oplevelsen, at sjældne tilsyn ikke nødvendigvis opleves som en belønning for virksomheder, idet miljøpositive virksomheder gerne vil have tilsyn og dialog.
  
  
• Der er konkrete virksomhedstyper, hvor der sjældent er en miljøbelastning, og hvor man kan derfor kan lette tilsynet.
  
  
• Det foreslås at revidere minimumsaftalerne fra 2005 og 2007, således at de bliver en kombination af den "gamle aftale fra 1996" og de nye minimumsaftaler fra 2005/2007. Aftalen kunne udformes således, at en vis procent af virksomhederne skal besøges hvert år, som i den gamle ordning f.eks. 50 % kombineret med, at alle virksomheder skal besøges inden for f.eks. 5 år. Det ville give en større råderum for at prioritere og betyde, at der igen kan være rum for den individuelle og konkret vurdering af behovet, som ikke er til stede i dag med den meget rigide efterlevelse af minimumsaftalerne, som mange kommuner praktiserer i dag.

5.3 Regelforenklingstiltagenes betydning for miljøbeskyttelsesniveauet

^[23] Sagsbehandlerne finder overordnet, at tiltagene i forenklingen af miljøgodkendelserne har forbedret miljøbeskyttelsesniveauet, jf. også bilag 3, hvor COWIs teknikere har lavet følgende generelle vurdering af branchebilagene.

Det er i mange kommuner og miljøcentre vurderingen, at standardvilkårene har givet små miljømæssige fordele i og med, at BAT bliver bedre indarbejdet, primært i forhold til luft, affald og jord. Flere sagsbehandlere har givet udtryk for, at der stadigvæk er et behov for yderligere at afgrænse de tilfælde, hvor der skal tages konkret stilling vedr. støj, lugt mv. Dette kan også efterspores i den konkret tekniske og juridiske gennemgang af branchebilagene som findes i bilag 3,4 og 5.

• Der er flere eksempler på forbedringer af miljøbeskyttelsesniveauet f.eks. vedr. listepkt. C202, jf. bilag 5.^[24] Af andre branchebilag, der bidrager med væsentlige forbedringer i sagsbehandlingens forudsætning, så resultatet bliver, at miljøgodkendelsen bliver "sundere" for miljøet kan nævnes D 207 og D 208, jf. kommentarer til disse i bilag 5.

COWIs tekniske gennemgang af bilagene viser dog også, at BAT i fremtiden kan indarbejdes endnu bedre i hvert fald vedrørende de tre listepunkter, der er gennemgået særligt grundigt, jf. kommentarerne til C202, E202 og K211 i bilag 5.

Derudover har branchebilagene haft den effekt, at de har forbedret gennemsigtigheden og overskueligheden for både myndigheder og virksomheder. Dette har særligt været en stor hjælp for nye sagsbehandlere, og har uden tvivl haft en miljømæssig gavnlig effekt.

Som det fremgår i afsnit 5.1 er der i tilsynssystemet en tendens til at forholde sig for firkantet til regeloverholdelse frem for miljøbelastning, hvilket kan gå ud over miljøbeskyttelsen i og med, der er begrænsede ressourcer hos myndigheder og virksomheder til miljøarbejde. Dette er dog ikke udelukkende et resultat af de konkrete forenklingstiltag, men formentligt også et spørgsmål om, hvordan kommunerne anvender og tilpasser godkendelserne i lyset af forenklingstiltagene. Mange kommuner har fortalt, at de er usikre på eksempelvis anvendelsen af standardvilkår og specielt fravigelserne fra disse. Der er således et behov for undervisning og vejledning i det forenklede godkendelsessystem, bl.a. i forhold til:

• Hvordan BAT-referencelisterne anvendes
  
  
• Hvordan afvigelser fra standardvilkår skal begrundes.
  
  
• Hvordan standardvilkår kan bruges på hoved- og biaktiviteter.
  
  
• Hvordan miljøbelastning skal indgå i vægtning af tilsynsindsatsen
  
  
• Hvordan miljømyndigheden med fordel kan samarbejde med de certificerende organer.

Figur 22 viser, at 77 % af kommunerne og 75 % af miljøcentrene finder, at det ændrede tilsynssystem 'i høj eller i nogen grad' giver et kvalitetsmæssigt tilstrækkeligt tilsyn. Dette strider dog i nogen grad mod, at kommunerne og miljøcentrene på workshoppen vurderede, at tilsynssystemet formentligt var bedre for miljøet tidligere. Denne udvikling er ikke et udtryk for, at det enkelte tilsyn er blevet dårligere, men at man i dag har færre ressourcer til tilsynsarbejdet samtidig med at der er markant flere virksomheder at føre tilsyn med for kommunerne. Dette skyldes i høj grad, at kommunalreformen og en generel politisk nedprioritering har medvirket til, at der er færre ressourcer til tilsynsområdet i kommunerne, således at ca. 1/3 af kommunerne i dag har problemer med blot at opfylde minimumsaftalen.

Figur 22 Kvaliteten af tilsyn - Bliver der på baggrund af det differentierede tilsynssystem og de ændrede minimumsfrekvenser/samlet tilsyn ført kvalitetsmæssigt tilstrækkeligt tilsyn?

Det differentierede tilsynssystem har ikke påvirket miljøbeskyttelsen nævneværdigt, i og med de fleste kommuner ikke bruger det differentierede system. I stedet bruges i vid udstrækning minimumsaftalen med det resultat, at alle virksomheder, hvad enten virksomhederne har miljømæssige problemer eller ej, får lige mange tilsyn. Dette er dog ikke en ressourcemæssig optimal udnyttelse, hvilket medfører, at man ikke får 'mest mulig miljø for pengene' under det eksisterende tilsynssystem. Det differentierede tilsynssystems kategorisering af virksomheder har ikke vist sig fuldt operationelt hos kommunerne. Der har ifølge både sagsbehandlere og virksomheder været en tendens til at fokusere for meget på, om virksomhederne overholder alle reglerne i stedet for at se mere overordnet på mest mulig miljø for pengene. Både den uhensigtsmæssige kategorisering af virksomheder i det differentierede tilsynssystem og et manglende fokus på miljøbelastning som følge af det snævre fokus på minimumsaftalen har medvirket til en forringelse af tilsynet gennem en meget rigid administration af tilsynsfrekvensen. Den tidligere 50 % -ordning gav betydelig mere differentiering og fleksibilitet, end tilfældet er i dag. En stor del af grunden til, at det forenklede tilsynssystem ikke har haft en positiv effekt, falder dog tilbage på kommunerne, som under de afsatte ressourcer ikke har været indstillet på at implementere de ideer forenklingstiltagene indeholder vedr. bl.a. differentieret tilsyn.

Dette understreger behovet for at integrere minimumsaftalen med det differentierede tilsynssystem på en måde, som binder kommunerne til på en systematisk måde at prioritere og differentiere deres tilsynsressourcer på en mere optimal måde. Det foreslås på den baggrund at revidere minimumsaftalerne fra 2005 og 2007, således at de bliver en kombination af den "gamle aftale fra 1996" og de nye minimumsaftaler fra 2005/2007. Aftalen kunne udformes således, at en vis procentdel af virksomhederne skal besøges hvert år, som i den gamle ordning f.eks. 50 % kombineret med, at alle virksomheder skal besøges inden for f.eks. 5 år. Det ville give en større råderum for at prioritere og betyde, at der igen kan være rum for den individuelle og konkrete vurdering af virksomheders miljøbelastning, hvilket vil være gavnligt for miljøbeskyttelsesniveauet.

[22] Bruttokataloget over forenklingsforslag, juni 2010

[23] I de fleste tilfælde har branchebilagene medført bedre og mere præcise vilkår samt i nogle tilfælde også en væsentlig skærpelse af grænseværdierne. Der er dog også eksempler på, at nyere godkendelser skærpes i forhold til branchebilagene (f.eks. skydebaner). Det bør vurderes af MST, hvorvidt der er behov for en generel skærpelse af dette bilags krav.

[24] Der er vedr. dette listepunkt generelt flere og mere detaljerede standardvilkår vedrørende siloer og tanke i standardvilkårene end angivet i Brancheorienteringen. F.eks. omtaler Brancheorienteringen ikke de nyere fillermaterialer såsom cement, kalk, flyveaske, filler fra støberisand, stålsand og blæsemidler, og der er detaljerede vilkår der regulerer spild fra tanke, flydende oplag og farligt affald. Dette giver et bedre beskyttelsesniveau end anbefalet som BAT i Brancheorienteringen.

Bilagsfortegnelse

• Bilag 1 - Anvendt materiale
• Bilag 2 - Liste over interviewede personer
• Bilag 3 - Juridisk og teknisk screening af branchebilag
• Bilag 4 - Juridisk tabel over branchebilag
• Bilag 5 - Teknisk tabel over branchebilag

Bilag 1 - Anvendt materiale

Rapport fra Virksomhedsudvalget, Miljøstyrelsen, 2003

Miljøbeskyttelsesloven, jf. lov om miljøbeskyttelse nr. 1757 af 22. december 2006 med senere ændringer, herunder forarbejderne til ændring af miljøbeskyttelseslovens fra 2004, som gav hjemmel til at indføre forenklingerne.

Husdyrbrugsloven, jf. lov om miljøgodkendelse mv. af husdyrbrug nr. 1572 af 20. december 2006 med senere ændringer - kap. 5 om tilsyn, idet miljøgodkendelse af husdyrbrug ikke skal omfattes af evalueringen.

Bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed, nu bek. nr 1640 af 13/12/2006 med senere ændringer (Tidligere bekendtgørelse fra 2004, se nedenfor) Herunder Miljøstyrelsens bemærkninger til de nye regler om miljøgodkendelser på MSTs hjemmeside.

Bekendtgørelse nr. 943 af 16. september 2004 om godkendelse af listevirksomhed.

Vejledning om differentieret miljøtilsyn - prioritering af tilsynsindsatsen, Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 6, 2004.

Referencer til BAT vurdering ved miljøgodkendelser, Orientering fra Miljøstyrelsen, 2/2006

Aftale om minimumsfrekvenser for samlede tilsyn (2005)

Bilag 2 og 2A til Miljøstyrelsens udbudsbetingelser til offentligt udbud af denne evalueringsopgave.

Miljøstyrelsens evalueringer af de kommunale tilsynsrapporter fra 2007 og frem.

AMVAB-opdatering af Miljøministeriet, 1.7.2008 til 30.6 2009

Et repræsentativt udvalg af miljøgodkendelser fra før forenklingerne blev gennemført og efter de er blevet gennemført

Brugerbetalingsbekendtgørelsen, for satser og omfang for arbejdet med tilsyn og godkendelser, jf. bek. nr. 463 af 21. maj 2007.

Samlende tilsynsårsrapporter fra Miljøstyrelsen fra 2003-2009.

Miljøstyrelsens temarapporter om differentieret tilsyn og branchebilag.

Database med opgørelser fra myndighedernes indrapportering til Miljøstyrelsen (1999-2009) (hårde data).

Miljøstyrelsen (2006): Referencer til BAT vurdering ved miljøgodkendelser. Orientering fra Miljøstyrelsen 2/2006. Set september 2010 på http://www2.mst.dk/common/Udgivramme/Frame.asp?
http://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2006/87-7614-904-8/html/helepubl.htm

Miljøstyrelsen (2005): Notat vedrørende høringssvar til 1. udkast til ændring af bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed (standardvilkår for listepunkterne). Set september 2010 på http://www.mst.dk/NR/rdonlyres/D18FBBB6-EFE6-4636-8242-256418644EE9/0/051108HøringsnotatK203ogK211tilhjemmesiden.doc

European Commission (2006): Integrated Pollution Prevention and Control - Reference Document on

Best Available Techniques for the Waste Treatments Industries. August 2006. Set september 2010 på http://www.mst.dk/NR/rdonlyres/34568F40-A01D-4E42-AAFE-D8AEF3D53D40/0/wt_bref_0806.pdf

Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 4/1995: "Brancheorientering for asfaltindustrien.

"Miljørigtig overfladebehandling. Bitumenemulsion - et kvalitets- og miljømæssigt godt valg, Asfaltindustrien, 2000

EAPA: "Environmental Guidelines on Best Available Techniques (BAT) for the production of asphalt paving mixes

Miljøprojekt nr. 529 "Reduktion af emissionen af VOC", Miljøstyrelsen, 2000.

Miljøprojekt nr. 561 "Brancheanalyse af miljømæssige forhold i træ- og møbelindustrien", Miljøstyrelsen 2000; bl.a. afsnit 6.4.2.

Environment Agency and SEPA: Timber treatment installations 2003 - Code of Pracis for safe design and operation.

European Commission: Reference Document on best available techniques on emissions for storage, July 2006

Bilag 2 - Liste over interviewede personer

Bilag 3 - Juridisk og teknisk screening af branchebilag

Formålet med denne screening er at undersøge om bilagene lever op til BAT og om der er juridiske uklarheder eller andre uhensigtsmæssigheder ved standardvilkårenes formulering, som bør ændres. Det er vigtigt at understrege, at det netop er en screening af branchebilagene og ikke en analyse i dybden, hvilket vil kræve væsentlig flere ressourcer og et større datamateriale.

Den tekniske screening er udført ved at gennemgå 1-2 udvalgte miljøgodkendelser for hver af de 22 brancher, som er meddelt efter vedtagelsen af branchebilagene. Vi har set på, om disse godkendelser i teknisk henseende er afstemt i forhold til branchebilagene, og der er for nogle af brancherne også lavet en sammenligning af vilkår før og efter udgivelse af branchebilagene. Sammenligningen har kun kunnet foretages for de brancher, hvor det har været muligt at finde godkendelser fra før ca. 2004. For C202, E202 og K211 er der desuden foretaget en vurdering af, om standardvilkårene er i overensstemmelse med BAT, som angivet i Miljøstyrelsens orientering om referencelister for BAT vurdering ved miljøgodkendelser (2006) og i visse tilfælde nyere, relevante BAT anvisninger.

Generelle tekniske kommentarer til branchebilagene

De generelle hovedlinjer, der kan udledes af gennemgangen er følgende.

• Branchebilagene har i enkelte tilfælde en anden opbygning og kunne have gavn af en kvalitetskontrol på tværs af bilagene, der vil sikre en ensartet opbygning. Dette synspunkt blev også fremført af sagsbehandlerne på den workshop, som blev afholdt.
  
  
• Det bør overvejes at indsætte et generelt vilkår under størstedelen af branchebilagenes vilkår - om oprydning ved nedlukning af produktionen. Dette er indført, som et obligatorisk krav for i-mærkede virksomheder og er i næsten 100 % af tilfældene også anvendt af kommunerne på bilag 5 virksomheder. Det blev også påpeget som en mangel i standardvilkårene ved case studierne.
  
  
• Det bør overvejes at indsætte præcise vilkår om lugt i en række branchebilag, hvor lugt er identificeret som et væsentlig miljøparameter (dette er typisk tilføjet i alle de undersøgte godkendelser).
  
  
• Det er typisk ikke tydeligt begrundet i godkendelserne, hvorfor der er afvigelser i forhold til standardvilkårene. Kommunerne bruger tilsyneladende bilagene mere som en vejledning og ikke som en bekendtgørelse, og lægger sjældent vægt på at begrunde afvigelser detaljeret. Dette er problematisk, idet det er et krav, at der skal være en begrundelse for fravigelserne for, at disse kan ske.
  
  
• I de fleste tilfælde har branchebilagene medført bedre og mere præcise vilkår samt i nogle tilfælde også en væsentlig skærpelse af grænseværdierne. Der er dog også eksempler på, at nyere godkendelser skærpes i forhold til branchebilagene (f.eks. skydebaner). Det bør vurderes af MST, hvorvidt der er behov for en generel skærpelse af dette bilags krav.
  
  
• Støjvilkår bør ind i mellem være obligatorisk fastsat^[25], også selv om det som udgangspunkt er afhængigt af omgivelserne. Det kunne formuleres således at man blot fastsætter, at der skal indsættes støjvilkår afpasset omgivelserne. Der vil f.eks. altid være støjbelastning fra motorsportsbaner og derfor behov for vilkår der tager hånd om dette. Vilkår kunne evt. tage udgangspunkt i lokalt fastlagte støjgrænser. Men de bør indgå i branchebilaget
  
  
• Der er branchebilag, der bidrager med væsentlige forbedringer i sagsbehandlingens forudsætning, så resultatet bliver, at miljøgodkendelsen bliver "sundere" for miljøet, jf. f.eks. kommentarer til D208
  
  
• Generelt er godkendelser blevet mere ensrettede efter indførelsen af branchebilagene samt ofte mere fyldestgørende.
  
  
• Det er eksempelvis indtrykket, at branchebilagene har haft en positiv indflydelse på vilkårsfastsættelsen vedr. genbrugspladser, biogasanlæg og plast (D207 og D208). Miljøsagsbehandleren får en hjælp, så han/hun ikke starter helt fra bunden med at skulle opbygge viden om virksomheden.

Generelle juridiske kommentarer til branchebilagene

Den juridiske screening af de enkelte branchebilag findes i bilag 4 i tabelform. De generelle juridiske bemærkninger til branchebilagene er følgende.

• Der er flere steder behov for, at der laves mere stringente og sammenhængende definitioner, som hænger sammen på tværs af branchebilaget, se f.eks. kommentarerne til branchebilag K209,
  
  
• Det kunne ind i mellem ønskes, at der var flere uddybninger af, hvad der menes med f.eks. udtryk som "egnede", jf. f.eks. kommentarerne til K209, G201, G202 eller "repræsentative", jf. A203.
  
  
• Det er på tværs af bilagene stor forskel på, hvorvidt man har fundet det nødvendigt med definitioner af upræcise begreber. Der kan hentes megen hjælp til de definitioner, der mangler i nogle bilag ved at "sakse" dem fra nogen af de andre branchebilag. Se f.eks. kommentarer til K203.
  
  
• Der findes flere eksempler på, at der anvendes meget upræcise og elastiske krav, eksempelvis "så hurtig som mulig", jf. f.eks. kommentarerne til K209, G201, G202. Dette gør det vanskeligt at håndhæve overtrædelsen af et sådant vilkår.
  
  
• Endvidere bør man overveje, om der skal fastsættes formkrav til f.eks. fastsatte dokumentationskrav i form af registre eller anden dokumentation. Det kan være vanskeligt og meget tidskrævende for tilsynsmyndigheden at forholde sig til dokumentation, der præsenteres i en stor ustruktureret bunke. Det kan betyde, at man ikke tjekker oplysningerne, hvorfor kravet bliver nytteløst, jf. f.eks. kommentarerne til K 209, G 201, G202. Dette tema har også haft fokus i byrdejægerprojektet, hvor virksomhederne har udtrykt, at de oplever det som en byrde uden formål, fordi disse oplysninger ikke bliver tjekket i praksis.
  
  
• Der nogen steder i branchebilagene fastsat overordnede vilkår vedrørende støj og luft. De er ofte alt for upræcise til, at de lever op til de forvaltningsretlige krav om præcision og klarhed, jf. f.eks. kommentarer til K203. Det er dog meningen at disse vilkår skal understøttes af godkendelsesmyndighedens konkret fastsatte vilkår vedrørende støj, lugt og spildevand.
  
  
• Der ses eksempler på, at man lader leverandørens krav til filtre, se f.eks. kommentarer til A203 og B202 være vilkåret. Vilkårene er for upræcise og kan være flydende alt efter leverandør. Der er forvaltningsretlige præciseringsproblemer med, at kravene er flydende og løbende ændre sig alt efter leverandørens forskrifter ændres. Denne systematik kan ikke anbefales. Der er stor risiko for, at vilkåret vil findes for upræcist i en håndhævelsessituation, og at det derfor blive betragtet som ustillet på grund af manglende præcision. En leverandør kan ændre sine krav og er de så stadig gode nok mv., og hvilke leverandører er der tale om, som har gode og præcise nok formuleringer i deres procedurer og forskrifter til, at de er håndhævelsesegnede, fordi de ikke giver anledning til fortolkningsproblemer. Adressaten skal kende de nøjagtige krav til ham for, at vilkåret er forvaltningsretligt holdbart.
  
  
• Der er flere steder eksempler på, at man ved krav om prøvetagning mv. anvender en formulering, der nærmest garanterer adressaten for godkendelsen, at der ikke vil blive stillet krav om udførelse af denne måling med hyppigere intervaller end dette. Man skal være forsigtig med sådanne formuleringer, idet de nemt kan opfattes og tillægges retlig virkning, som udgørende et retskrav for adressaten på ikke at få hyppigere krav. Dette kan give vanskeligheder ved konkrete krav om udførelse af de pågældende målinger affødt af uanmeldte tilsyn. Se formuleringen i K214, pkt. 21.4.40, som er langt bedre. Ordet "normalt" er indsat og det gør formuleringen langt mindre retsskabende, fordi det ikke skaber samme forventning hos adressaten.

[25] Se kommentarer til pkt. H201

Bilag 4 - Juridisk tabel over branchebilag

Bilag 5 - Teknisk tabel over branchebilag

For de 22 brancher, for hvilke der er udarbejdet standardvilkår, er der søgt og vurderet miljøgodkendelser for sammenligning af praksis og branchevilkårene. Godkendelserne er fundet på Internettet ved søgning på de relevante listenumre. Det er tilstræbt at finde godkendelse fra både før og efter introduktionen af de relevante branchevilkår. Der er givet erfaringsbaserede kommentarer til godkendelserne og de tilsvarende standardvilkår.

For C202, E202 og K211 er der desuden foretaget en vurdering af, om standardvilkårene er i overensstemmelse med BAT, som angivet i Miljøstyrelsens orientering om referencelister for BAT vurdering ved miljøgodkendelser (2006) og i visse tilfælde nyere, relevante BAT anvisninger.

Støjkrav for listenumre uden stjernemærkning

For bilag 2 listenumre uden stjernemærkning er der ikke krav om, at ansøgeren skal lave forudgående støjmålinger- og beregninger, som dokumentation for støjbelastningen. Det kan endvidere kun "i ganske særlige tilfælde" begrundes, at der skal laves efterfølgende kontrol af støjniveauet ved målinger og beregninger. Det er derfor undersøgt om sådanne vilkår uberettiget er stillet i godkendelser alligevel. Der er foretaget en gennemgang af støjkrav i 46 miljøgodkendelser for Bilag 2 virksomheder med listenumre uden stjernemærkning jf. godkendelsesbekendtgørelsens Bilag 4.

Vedrørende forudgående støjmålinger, er der ikke fundet eksempler, der tyder på, at ansøgeren har indsendt støjmålinger - og beregninger efter krav fra myndigheden, før godkendelsen er meddelt.

Derudover gælder i forhold til efterfølgende støjberegninger, at der i langt de fleste gennemgåede ansøgninger er anført, at støjmålinger eller -beregninger skal udføres på kommunens anmodning. Typisk er der brugt formuleringer i stil med følgende citat " Målinger/beregninger til kontrol af, at vilkår 20 og 21 er overholdt skal udføres, når tilsynsmyndigheden finder det påkrævet f.eks. i tilfælde af klage. Dog kan målinger/beregninger højst kræves en gang årligt". Der er dog under gennemgangen identificeret tre godkendelser, hvori der forekommer vilkår med krav til gennemførelse af støjberegninger indenfor kort tid efter, at godkendelsen er givet. Disse tre godkendelser er enten revurderinger af eksisterende anlæg eller tillæg til eksisterende miljøgodkendelser i forbindelse med udvidelse af anlæg. I det første af de tre tilfælde begrundes vilkår om støjberegninger med, at en tidligere støjmåling har vist, at grænseværdierne er blevet overskredet. I det andet tilfælde har der været tilbagemeldinger ang. støjgener i forbindelse med partshøringen og i det tredje tilfælde har der tidligere forekommet naboklager over støjen. I en fjerde godkendelse, som er en udvidelse, stilles der krav om udarbejdelse af en handlingsplan for nedbringelse af støjniveauet med baggrund i tidligere gennemførte støjberegninger. Der er således i de angivne eksempler givet rimeligt gode begrundelser for, hvorfor der er stillet krav om dokumentation af støjniveauet.

Der er foretaget en søgning på 33 listebetegnelser af bilag 2 virksomheder, der ikke er bilag 5 og heller ikke er stjerne-mærkede. Denne søgning resulterede i identificeringen af fem godkendelser, hvoraf to var nyetableringer og resten revurderinger eller udvidelser. Ingen af godkendelserne havde vilkår med krav til gennemførelse af støjberegninger indenfor kort tid efter, at godkendelse er givet.

| Til Top | | Forside |

Version 1.0 December 2010 • © Miljøstyrelsen.